Statsrevisorerne beretning SB2/2008 - Bilag 8: Rigsrevisors fortsatte notat af 30. april 2012

Finansudvalget 2008-09
SB 2 8
Offentligt

Notat til Statsrevisorerne om

beretning om styring af statslige

digitaliseringsprojekter

Maj

2012

Statsrevisorerne beretning SB2/2008 - Bilag 8: Rigsrevisors fortsatte notat af 30. april 2012

RIGSREVISORS FORTSATTE NOTAT TIL STATSREVISORERNE

Opfølgning i sagen om styring af statslige digitaliseringsprojekter

(beretning nr. 2/2008)

30. april 2012

RN A407/12

1. Dette notat følger op på sagen om styring af statslige digitaliseringsprojekter, som jeg ind-

ledte med en beretning i 2008. Notatet handler om institutionernes arbejde med effektvur-

dering i relation til projekterne og ministeriernes arbejde med at fremme opmærksomheden

på de nationale digitaliseringsværktøjer. Opfølgningen handler om it-projekter på følgende

ministerområder: Justitsministeriet, Miljøministeriet, Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og

Fiskeri og Erhvervs- og Vækstministeriet (tidligere Økonomi- og Erhvervsministeriet).

Sagsforløb for en større

undersøgelse

Beretning

Ministerredegørelse

Notatet indeholder følgende konklusion:

§ 18, stk. 4-notat

Ministerierne har fokus på effekten af de digitaliseringsprojekter, der er igangsat, og

på styringen af it-projekter fremadrettet.

Denne del af min konklusion bygger jeg på følgende:



Der er gennemført vurderinger af anvendelse og effekt af Kort- og Matrikelsty-

relsens projekt miniMAKS, Erhvervs- og Selskabsstyrelsens projekt Virk.dk og

af Civilstyrelsens projekt Elektronisk Lovtidende.

Ministerierne har taget organisatoriske initiativer til at styrke styringen af deres

digitaliseringsprojekter, herunder etableret it-fora og screeningsprocesser samt

udviklet ministerielle porteføljeværktøjer.

Fortsat(te) notat(er)

Sagen afsluttes

Du kan læse mere om

forløbet og de enkelte step

på www.rigsrevisionen.dk



2 af de 5 projekter, som indgik i beretningen om styring af statslige digitaliseringspro-

jekter, var ikke idriftsat på afgivelsestidspunktet i december 2008. Det drejer sig om

CAP-projektet under Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri og POLTACHO-

VIRK under Justitsministeriet. Denne opfølgning har vist, at projekterne endnu ikke er

idriftsat. Jeg har noteret mig, at projekterne er forsinket med 2-4 år, men at ministeri-

erne ikke forventer merudgifter som følge af forsinkelserne. Jeg vil følge op på CAP-

projektet og POLTACHOVIRK, når de er idriftsat.

Statsrevisorerne beretning SB2/2008 - Bilag 8: Rigsrevisors fortsatte notat af 30. april 2012

Baggrund

2. Jeg afgav i december 2008 en beretning om styring af statslige digitaliseringsprojekter.

Beretningen handlede om styring og effektvurdering af 5 statslige digitaliseringsprojekter

med udviklingsbudgetter på mellem 20,6 mio. kr. og 131,5 mio. kr. Følgende 5 projekter var

udvalgt som eksempler på statslige digitaliseringsprojekter:



miniMAKS (20,9 mio. kr.), Kort & Matrikelstyrelsen (Miljøministeriet)

CAP (131,5 mio. kr.), FødevareErhverv (Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri)

Virk.dk (27,6 mio. kr.), Erhvervs- og Selskabsstyrelsen (Økonomi- og Erhvervsministeriet)

Elektronisk Lovtidende (20,9 mio. kr.), Civilstyrelsen (Justitsministeriet)

POLTACHOVIRK (20,6 mio. kr.), Rigspolitiet (Justitsministeriet).

I beretningen blev projekterne vurderet i relation til, hvordan beslutningsgrundlag, projekt-

styring og effektvurdering havde været håndteret i de 5 institutioner.

Da Statsrevisorerne behandlede beretningen, bemærkede de, at beslutningsgrundlaget for

de 5 digitaliseringsprojekter i flere tilfælde ikke var fyldestgørende, at styringen af projekter-

ne ikke i alle tilfælde levede op til begrebet god projektstyring, og at de opstillede projektmål

ikke var tilstrækkeligt klare. Ligeledes konstaterede Statsrevisorerne, at institutioner i flere til-

fælde havde undladt at følge de råd og vejledninger, som findes i en lang række nationale

digitaliseringsværktøjer, der bl.a. er stillet til rådighed af Den Digitale Taskforce, IT- og Tele-

styrelsen og Finansministeriet.

Som svar på beretningen afgav ministerierne hver en ministerredegørelse til Statsrevisorer-

ne primo 2009.

På baggrund af ministerredegørelserne afgav jeg i april 2009 et notat i henhold til rigsrevi-

sorlovens § 18, stk. 4, hvori jeg fremlagde mine planer for den videre opfølgning på beretnin-

gen. Notatet findes i Endelig betænkning over statsregnskabet for 2008, s. 37-39. I notatet

lovede jeg, at jeg ville følge udviklingen på følgende områder:



Institutionernes arbejde med vurdering af anvendelse og effekt i relation til projekter om-

fattet af undersøgelsen.

Ministeriernes arbejde med at fremme opmærksomheden på de nationale digitaliserings-

værktøjer. Jeg ville imidlertid afvente Finansministeriets nedsatte arbejdsgruppes anbe-

falinger til den fremtidige projektering, budgettering, styring, organisering og gennemfø-

relse af de statslige it-projekter.

I dette notat redegør jeg for resultaterne af min opfølgning.

Hele sagen og dens dokumenter kan følges på www.rigsrevisionen.dk.

II. Ministeriernes foranstaltninger og overvejelser vedrørende effektvurdering af

digitaliseringsprojekterne

3. 2 af de 5 projekter, som indgik i beretningen om styring af statslige digitaliseringsprojek-

ter, var ikke idriftsat på afgivelsestidspunktet i december 2008. Det drejede sig om CAP-pro-

jektet og POLTACHOVIRK. Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri har oplyst, at det

komplette CAP-projekt først er endeligt implementeret i 2013 med ca. 4 års forsinkelse i for-

hold til den oprindelige implementeringsdato, som var 1. februar 2009. De dele af systemet,

der er målrettet styrelsens kunder, er dog idriftsat i 2011. Ministeriet har endvidere oplyst, at

den senere igangsættelse af det samlede CAP-projekt ikke forventes at medføre meromkost-

ninger i forhold til den samlede udviklingsbevilling til CAP-projektet. Justitsministeriet har op-

lyst, at POLTACHOVIRK forventes idriftsat primo maj 2012. Implementeringen af projektet

er således foreløbig forsinket ca. 2�½ år. Ministeriet har oplyst, at der ikke er forbundet yder-

ligere omkostninger med forsinkelsen af implementeringen af projektet.

Statsrevisorerne beretning SB2/2008 - Bilag 8: Rigsrevisors fortsatte notat af 30. april 2012

4. Det fremgik af beretningen, at der for 3 af de 5 projekter var planlagt en samlet effektvur-

dering. For Elektronisk Lovtidende og for POLTACHOVIRK var der ikke planlagt nogen ef-

fektvurderinger.

5. Det fremgik af mit notat fra april 2009, at miljøministeren i sin redegørelse oplyste, at Kort

& Matrikelstyrelsen havde planlagt en evaluering af

miniMAKS-projektet

og en tilhørende ef-

fektvurdering, når systemet var i konsolideret drift. Miljøministeriet har oplyst, at Kort & Ma-

trikelstyrelsen har gennemført den afsluttende evaluering af projektet samt udarbejdet en af-

sluttende evalueringsrapport i november 2010. Det fremgår af evalueringsrapporten, at pro-

jektet overskred både tidsplan og budget, men at det færdige system vurderes at være en

succes, der bidrager til, at sagsbehandlingen kan gennemføres mere smidigt i en sammen-

hængende digital arbejdsproces og hurtigere end tidligere. Det fremgår endvidere af evalue-

ringen, at de opstillede projektmål er nået, bortset fra integrationen med Miljøministeriets

journaliseringssystem, som er udskudt til implementering på et senere tidspunkt, og tilgæn-

geligheden af historiske matrikeldata, som håndteres uden for projektet. Miljøministeriet har

herudover oplyst, at der er gennemført en effektvurdering med fokus på gevinsterne hos de

eksterne brugere i 2011. Undersøgelsens hovedkonklusion var, at de adspurgte vurderede

ændringerne, som brugen af MIA (Matrikulært Informations- og Ajourføringssystem) havde

medført, overvejende positivt – bl.a. oplevede

⅓

af brugerne, at de brugte færre arbejdsti-

mer end tidligere, mens �½ havde samme tidsforbrug. Dette på trods af at landinspektører-

ne i samme tidsrum, som implementeringen af projektet fandt sted, fik flere opgaver. Jeg har

noteret mig, at miniMAKS blev både dyrere, tog længere tid, og at ikke alle projektmål blev

nået, men at effektvurderingen var overvejende positiv. Jeg finder ministeriets fokus på ar-

bejdet med vurdering af anvendelse og effekt tilfredsstillende.

6. Det fremgik af mit notat, at fødevareministeren i sin redegørelse oplyste, at

CAP-projek-

tets

effekter ville blive vurderet efter opstillede succeskriterier, når projektet var sat i drift.

Endvidere oplyste fødevareministeren i sin redegørelse, at effektvurderingen bl.a. ville tage

udgangspunkt i beslutningsgrundlaget for CAP-projektet, hvor der er redegjort for, at pro-

jektet skal medvirke til en mere effektiv drift. Da CAP-projektet endnu ikke er endeligt idrift-

sat, foreligger der ingen vurderinger af effekten af projektet. Fødevareministeriet har oplyst,

at der vil blive udarbejdet 2 effektvurderinger i 2012 for de dele af systemet, der blev idrift-

sat i 2011. Jeg har noteret mig, at dele af projektet er igangsat i 2011, men at det samlede

CAP-projekt først vil være implementeret i 2013 med ca. 4 års forsinkelse. Jeg har endvide-

re noteret mig, at ministeriet ikke forventer meromkostninger som følge af den senere i gang-

sættelse.

7. Økonomi- og Erhvervsministeriet har i forhold til projekt

Virk.dk

oplyst, at Erhvervs- og Sel-

skabsstyrelsen løbende afrapporterer og orienterer domænebestyrelsen for erhvervsområ-

det og Styregruppen for Tværoffentlige Samarbejder om anvendelsen af Virk.dk. Afrappor-

teringerne og de løbende orienteringer indeholder en række oplysninger om Virk.dk’s anven-

delse, og datagrundlaget tilvejebringes gennem systemudtræk, brugerundersøgelser og bru-

gertest. Et centralt nøgletal er bl.a. antallet af indberetninger pr. måned. Det fremgår af re-

degørelsen, at antallet af indberetninger via Virk.dk er steget fra ca. 60.000 om måneden i

2008 til ca. 250.000 om måneden i 2011. Økonomi- og Erhvervsministeriet har endvidere op-

lyst, at der på nuværende tidspunkt ikke er taget beslutning om nye mål for Virk.dk for pe-

rioden 2011 og frem til 2015, idet arbejdet med at formulere nye mål afventer regeringens

beslutning om en ny digitaliseringsstrategi for den offentlige sektor. Ministeriet har endvide-

re oplyst, at de har gennemført flere undersøgelser af kendskab, holdning og tilfredshed med

Virk.dk, som bl.a. viser, at størstedelen af de virksomheder, der kender til virk.dk, finder por-

talen relevant og har et positivt indtryk af portalen. Jeg finder ministeriets fokus på arbejdet

med vurdering af anvendelsen tilfredsstillende.

Statsrevisorerne beretning SB2/2008 - Bilag 8: Rigsrevisors fortsatte notat af 30. april 2012

8. Justitsministeriet har i forhold til Civilstyrelsens arbejde med at vurdere effekten af projek-

tet

Elektronisk Lovtidende

oplyst, at der er gennemført en brugerundersøgelse på retsinfor-

mation.dk og lovtidende.dk. Brugerundersøgelsen viste, at retsinformation.dk anses for et

troværdigt og professionelt retsinformationssystem. Undersøgelsen viste endvidere, at der

blandt brugerne var et ønske om etablering af en søgefunktion. Ministeriet har oplyst, at Ci-

vilstyrelsen efterfølgende har etableret en simpel søgefunktion i retsinformation.dk. Jeg fin-

der ministeriets fokus på arbejdet med vurdering af anvendelsen tilfredsstillende.

Justitsministeriet har i relation til projektet

POLTACHOVIRK

oplyst, at det var forventet, at

projektet ville være færdiggjort i 2009, men at udviklingen af systemet har været mere om-

fattende end forudset. Det viste sig bl.a., at implementeringen af et standardsystem med til-

pasninger som udgangspunkt ikke var tilstrækkeligt, da dele af systemet ikke kunne base-

res på standardsystemet, og derfor skulle udvikles fra bunden. Ministeriet har oplyst, at ud-

videlsen af udviklingsfasen har medført en større kompleksitet og en større risiko for fejl, hvil-

ket har skabt et øget behov for test af systemet og efterfølgende forsinkelse af implemen-

teringen. Ministeriet har endvidere oplyst, at POLTACHOVIRK forventes idriftsat primo maj

2012, men uden budgetoverskridelser som følge af forsinkelsen. På baggrund af behovet

for eventuelle tilretninger af systemet og oplæring af medarbejdere er det Rigspolitiets op-

fattelse, at effekten af POLTACHOVIRK tidligst vil kunne vurderes i 2. kvartal 2012. Jeg har

noteret mig, at projektet foreløbig er forsinket med ca. 2�½ år, men at ministeriet ikke forven-

ter merudgifter som følge af forsinkelsen.

Jeg finder det positivt, at de udvalgte ministerier har fokus på vurderingen af anvendelse og

effekt af de afsluttede digitaliseringsprojekter. Jeg finder det især positivt, at Kort- og Matri-

kelstyrelsen for projektet miniMAKS, Erhvervs- og Selskabsstyrelsen for projektet Virk.dk

og Civilstyrelsen for projektet Elektronisk Lovtidende har gennemført vurderinger af anven-

delsen og effekten af projekterne. Ligeledes finder jeg det tilfredsstillende, at Justitsministe-

riet og Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri har tilkendegivet, at vurderinger af an-

vendelsen og effekterne af henholdsvis POLTACHOVIRK og CAP-projektet vil blive gennem-

ført, når projekterne er idriftsat.

III. Ministeriernes foranstaltninger og overvejelser vedrørende brug af værktøjer til

god projektstyring

9. Efter offentliggørelsen af beretningen om styring af statslige digitaliseringsprojekter ned-

satte regeringen i 2009 en arbejdsgruppe, som skulle komme med anbefalinger til den frem-

tidige budgettering, styring, organisering og gennemførelse af de statslige it-projekter. Ar-

bejdsgruppen bestod af repræsentanter fra Finansministeriet, Økonomi- og Erhvervsmini-

steriet, Skatteministeriet og Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling. I forlængelse

af arbejdet i arbejdsgruppen blev der i 2009 nedsat en rådgivergruppe, hvori Rigsrevisionen

var repræsenteret.

Resultaterne af arbejdsgruppens arbejde foreligger i en rapport, der beskriver en række ud-

fordringer i relation til gennemførelsen af statslige it-projekter. Rapporten blev offentliggjort

i maj 2010. Hovedudfordringerne fremgår af boks 1.

Statsrevisorerne beretning SB2/2008 - Bilag 8: Rigsrevisors fortsatte notat af 30. april 2012

BOKS 1. FINANSMINISTERIETS RAPPORT ”PROFESSIONALISERING AF ARBEJDET MED IT-

PROJEKTER I STATEN” – UDFORDRINGER



Manglende modenhed:

På trods af en meget lav projektmodenhed gennemfører flere styrelser me-

get komplekse it-projekter. Styrelserne har typisk kompenseret for den lave projektmodenhed gen-

nem omfattende brug af eksterne konsulenter. Det har ført til, at viden og erfaring fra projekterne

ikke opbygges og forbliver i styrelserne.

Der gennemføres meget risikofyldte projekter:

De statslige it-projekter er særdeles risikofyldte og

er i mange tilfælde baseret på uprøvet teknologi. Projekterne gennemføres ofte, uden at der tages

de nødvendige forholdsregler for at håndtere risici.

Knaster i samarbejdsrelationerne:

Der er flere eksempler på et uheldigt samspil mellem de stats-

lige kunder, leverandørerne og konsulenthusene. Relationen mellem styrelserne og leverandører-

ne er således ofte præget af mistillid og gensidige bebrejdelser. Oplevelsen i mange styrelser er,

at leverandørerne lover mere, end de kan holde. Omvendt mener mange leverandører, at staten

anvender EU-udbudssystemet for rigidt, hvilket bl.a. kommer til udtryk ved omfattende kravspeci-

fikationer og manglende mulighed for dialog som led i indgåelsen af kontrakter.



10. Arbejdsgruppen har i rapporten defineret 3 indsatsområder med tilhørende anbefalinger.

Indsatsområderne og anbefalingerne fremgår af boks 2.

BOKS 2. FINANSMINISTERIETS RAPPORT ”PROFESSIONALISERING AF ARBEJDET MED IT-

PROJEKTER I STATEN” – INDSATSOMRÅDER OG ANBEFALINGER

Indsatsområde 1: Kompetenceløft og fælles metoder



Fælles obligatorisk projektmodel for it-projekter i staten.

Fælles kompetenceudviklingsmodel med fokus på certificering og netværk for projektledere.

Etablering af ”Ministeriernes projektkontor”.

Fælles projektleder- og ressourceenhed.

Bedre businesscases.

Indsatsområde 2: Fokus på de risikofyldte it-projekter



5 principper for gennemførelse af it-projekter i staten.

1) Staten skal være ambitiøs i forhold til digitalisering af den offentlige sektor, men skal kun gå

forrest i anvendelsen af umodne tekniske løsninger, såfremt der er særlige perspektiver ved

at foretage en sådan satsning.

2) Allerede indkøbte eller udviklede løsninger skal genbruges i videst muligt omfang.

3) Kun projekter med klart beskrevne omkostninger, gevinster og effekter bør gennemføres.

4) Projekterne skal opdeles i mindre og selvstændige værdiskabende dele, som besluttes og

gennemføres uafhængigt af hinanden.

5) Projekterne skal gennemføres med fælles metoder og kvalificerede ressourcer, således at

der i alle projekter er et passende modenhedsniveau.

Oprettelse af et statsligt it-projektråd under Finansministeriet.

Vurdering af it-projekternes risikoprofil.

Eksterne reviews af risikofyldte it-projekter.

Det foreslås, at der indledes en dialog med Finansudvalget om Budgetvejledningens særlige di-

sponeringsregler for forelæggelse af ændringer til it-projekter samt om Finansudvalgets behov

for orientering og forelæggelse.

Kvantitative risikovurderinger, tættere sammenkobling mellem risici og budget.



Indsatsområde 3: Bedre samarbejde med leverandører og rådgivere



Løbende og tværgående evaluering af leverandører og rådgivere.

Mindre omfattende kravspecifikationer.

Katalog om muligheder for dialog under EU’s udbudsdirektiv.

Statsrevisorerne beretning SB2/2008 - Bilag 8: Rigsrevisors fortsatte notat af 30. april 2012

11. Finansministeriet er ikke en af de undersøgte institutioner, men har været høringspart.

Ministeriet har oplyst, at der løbende arbejdes med at implementere anbefalingerne fra rap-

porten ”Professionalisering af arbejdet med it-projekter i staten” på de enkelte ministerom-

råder. Her er den nye it-projektmodel med businesscase og gevinstrealisering central, lige-

som implementeringen af en række andre obligatoriske og frivillige skabeloner. Ministeriet

har desuden oplyst, at den statslige it-projektmodel har indarbejdet effektvurderinger i en

række af de skabeloner, som er en del af modellen, herunder den nye businesscase og ge-

vinstrealiseringsrapporten. Derudover afholdes der løbende informantionsmøder, kurser,

netværksmøder mv. Der er en øget interesse fra myndighedernes side for at arbejde mere

bevidst med de fælles modeller, samtidig er det dog ministeriets erfaring, at modenhedsni-

veauet på området effektvurdering og gevinstrealisering er lavt, derfor udbyder de løbende

uddannelse og støtte til konkrete projekter.

12. Rigsrevisionen har i forbindelse med denne opfølgning bedt de udvalgte ministerier re-

degøre for deres arbejde med at fremme opmærksomheden på de nationale digitaliserings-

værktøjer.

13.

Miljøministeriet

har oplyst, at der i forbindelse med digitaliseringsprojekter i Miljøministe-

riet har været øget fokus på styring og styringsværktøjer. Ministeriet har oplyst, at der bl.a.

er vedtaget en koncerndigitaliseringsstrategi for 2010-2014, der giver en mere fokuseret sty-

ring af it- og digitaliseringsprojekter, at der er oprettet et koncerndigitaliseringsudvalg på vi-

cedirektørniveau, der har til opgave at sikre prioritering, fremdrift og effekt af ministeriets it-

og digitaliseringsprojekter. Yderligere oplyser ministeriet, at der er etableret en koncernfæl-

les screeningsproces for it- og digitaliseringsprojekter i ministeriet, der skal sikre overholdel-

se af regler, retningslinjer, principper mv.

14.

Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri

har oplyst, at ministeriet arbejder målret-

tet med at fremme opmærksomheden på de råd og vejledninger vedrørende projektering,

budgettering, styring, organisering og gennemførelse af it-projekter, der findes i de nationale

digitaliseringsværktøjer. Endvidere har ministeriet i deres digitaliseringsstrategi for perioden

2011-2015 gjort samarbejdet med Statens IT-projektråd til et strategisk mål. Endelig har mi-

nisteriet oplyst, at de løbende følger op på fremdriften i ministeriets digitaliseringsprojekter

gennem bilaterale møder mellem departementet og de enkelte underliggende institutioner

samt fællesmøder i ministeriets digitaliseringsudvalg.

15. Økonomi- og Erhvervsministeriet

har oplyst, at ministeriets topledelse i maj 2010 blev

orienteret om Finansministeriets anbefalinger i forbindelse med publiceringen af Finansmi-

nisteriets rapport. Efterfølgende er ministeriets it-chefer/it-koordinatorer blevet orienteret om

rapportens indhold ved et fælles møde i juni 2010. Herudover har ministeriet oplyst, at mini-

steriet deltog som ”pilotinstitution” i de første kurser vedrørende den fællesstatslige projekt-

model, og at ministeriet desuden tilbyder kurserne til relevante medarbejdere i ministeriet.

16.

Justitsministeriet

har oplyst, at arbejdet med digitaliseringsprojekter på ministerområdet

generelt tager udgangspunkt i ”Koncern it-strategi 2010-2013”, som Justitsministeriet vedtog

i oktober 2009. Formålet med strategien er bl.a. at effektivisere processer, øge servicen over

for borgere og virksomheder og leve op til regeringens målsætning om digitalisering af den

offentlige forvaltning.

Jeg finder det tilfredsstillende, at ministerierne har taget organisatoriske initiativer til at styr-

ke styringen af deres digitaliseringsprojekter, herunder etablering af it-fora, screeningspro-

cesser mv.

Statsrevisorerne beretning SB2/2008 - Bilag 8: Rigsrevisors fortsatte notat af 30. april 2012

Sammenfatning

17. Jeg finder det tilfredsstillende, at de udvalgte ministerier har gennemført eller har plan-

lagt vurderinger af effekten af de 5 igangsatte projekter. Ministerierne har dermed skabt et

øget fokus på effektvurderinger af statslige digitaliseringsprojekter. Endvidere finder jeg det

tilfredsstillende, at ministerierne har igangsat yderligere organisatoriske initiativer til styrkel-

se af beslutningsgrundlaget, styringen – også risikostyringen – samt effektvurderingen af de-

res digitaliseringsprojekter.

IV.

Næste skridt i sagen

18. Jeg vil følge op på CAP-projektet og POLTACHOVIRK, når de er idriftsat.

Annie Nørskov