Statsrevisorerne beretning SB2/2008 - Bilag 1: Beretning om styring af statslige digitaliseringsprojekter

Finansudvalget 2008-09
SB 2 1
Offentligt

2/2008

Beretning om

styring af statslige digitaliserings-

projekter

Statsrevisorerne beretning SB2/2008 - Bilag 1: Beretning om styring af statslige digitaliseringsprojekter

2/2008

Beretning om

styring af statslige digitaliserings-

projekter

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2008

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommende

minister.

Finans-, økonomi-, justits-, miljø- og fødevareministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministrenes redegørelser.

På baggrund af ministrenes redegørelser og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilket

forventes at ske ultimo marts 2009.

Ministrenes redegørelser, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Statsrevi-

sorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i april måned – i dette tilfælde Endelig

betænkning over statsregnskabet 2008, som afgives i 2010.

Statsrevisorerne beretning SB2/2008 - Bilag 1: Beretning om styring af statslige digitaliseringsprojekter

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Christiansborg

Prins Jørgens Gård 2

1240 København K

Telefon: 33 37 55 00

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Schultz Information

Herstedvang 12

2620 Albertslund

Telefon: 43 63 23 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.schultz.dk

ISSN 0108-3902

ISBN 978-87-7434-303-5

Statsrevisorerne beretning SB2/2008 - Bilag 1: Beretning om styring af statslige digitaliseringsprojekter

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne,

den 10. december 2008

BERETNING OM STYRING AF STATSLIGE DIGITALISERINGSPROJEKTER

Beretningen er en samlet vurdering af beslutningsgrundlag, projektstyring og effekt-

vurdering i 5 statslige digitaliseringsprojekter i 4 forskellige ministerier.

Beretningen fokuserer på projektstyring i bred forstand – og vurderer således ikke

hvert enkelt af de 5 projekter i relation til deres funktionalitet, kvalitet og værdi. Stats-

lige digitaliseringsprojekter er ofte omfattende. Derfor er projektstyring vigtig, da der

historisk er en række eksempler på statslige projekter, som er blevet dyrere og for-

sinkede og har fungeret ringere end forventet.

Beretningen viser, at beslutningsgrundlaget for de 5 digitaliseringsprojekter i flere til-

fælde ikke var fyldestgørende, at styringen af projekterne ikke i alle tilfælde levede

op til begrebet god projektstyring, og at de opstillede projektmål ikke var tilstrække-

lig klare.

Det er Statsrevisorernes vurdering, at der er et væsentligt rum for forbedring i styrin-

gen og implementeringen af de statslige institutioners digitaliseringsprojekter.

Statsrevisorerne kan konstatere, at institutioner i flere tilfælde har undladt at følge

de råd og vejledninger, som findes i en lang række nationale digitaliseringsværktø-

jer, som bl.a. er stillet til rådighed af Den Digitale Taskforce, IT- og Telestyrelsen og

Finansministeriet.

Peder Larsen

Henrik Thorup

Helge Adam Møller

Svend Erik Hovmand

Mogens Lykketoft

Manu Sareen

Statsrevisorerne beretning SB2/2008 - Bilag 1: Beretning om styring af statslige digitaliseringsprojekter Statsrevisorerne beretning SB2/2008 - Bilag 1: Beretning om styring af statslige digitaliseringsprojekter

Beretning til Statsrevisorerne om

styring af statslige digitaliserings-

projekter

Rigsrevisionen afgiver hermed denne beretning til

Statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevi-

sorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 3 af 7. januar

1997 som ændret ved lov nr. 590 af 13. juni 2006.

Beretningen vedrører finanslovens § 8. Økonomi-

og Erhvervsministeriet, § 11. Justitsministeriet,

§ 23. Miljøministeriet og § 24. Ministeriet for Føde-

varer, Landbrug og Fiskeri.

Indholdsfortegnelse

II.

Introduktion og resultater ............................................................................................. 1

Indledning .................................................................................................................... 4

A. Baggrund .............................................................................................................. 4

B. Formål, afgrænsning og metode ........................................................................... 5

C. Kort præsentation af de 5 digitaliseringsprojekter................................................. 7

Beslutningsgrundlag .................................................................................................... 8

A. Roller og ansvar .................................................................................................... 8

B. Indhold i beslutningsgrundlaget ............................................................................ 9

Projektstyring ............................................................................................................. 12

A. Planlægning ........................................................................................................ 12

B. Monitorering og afrapportering............................................................................ 18

Effektvurdering ........................................................................................................... 21

A. Gennemførte eller planlagte effektvurderinger ................................................... 21

B. Erfaringsopsamling ............................................................................................. 23

III.

IV.

Bilag 1. Nationale digitaliseringsværktøjer .......................................................................... 25

Bilag 2. Budget og faktiske omkostninger pr. november 2008 ............................................ 26

Bilag 3. Ordliste................................................................................................................... 27

INTRODUKTION OG RESULTATER

I. Introduktion og resultater

1. Denne beretning omhandler styring og effektvurdering af 5 statslige digitaliseringspro-

jekter med udviklingsbudgetter på mellem 20,6 mio. kr. og 131,5 mio. kr. Rigsrevisionen

har igangsat undersøgelsen af egen drift i juni 2008.

2. Udviklingsbudgetterne for statslige digitaliseringsprojekter er ofte af en væsentlig størrel-

sesorden. Ydermere har der i de senere år været eksempler på, at det har været nødven-

digt at tilføre allerede igangsatte projekter flere resurser som følge af svag planlægning og

styring af projekterne. Dette er ofte begrundet med, at digitaliseringsprojekterne ikke kan

afbrydes, da der allerede er investeret mange resurser i projekterne. Et godt udgangspunkt

– men ikke nødvendigvis hele forudsætningen – for at få succes med styringen af et digita-

liseringsprojekt er bl.a., at beslutningen om iværksættelsen træffes på et velunderbygget

grundlag, og at styringen af implementeringen tager afsæt i god praksis. Dette er undersøgt

ved besvarelse af følgende 3 delformål:

•

Er beslutningen om igangsættelse af digitaliseringsprojekterne truffet på et fyldestgø-

rende grundlag, og er roller og ansvar defineret for implementeringen af projekterne?

Er institutionernes projektstyring, herunder planlægning og monitorering, af digitalise-

ringsprojekterne tilfredsstillende?

Søger institutionerne at opnå viden om effekten af de implementerede digitaliserings-

projekter, og foretager institutionerne systematisk erfaringsopsamling vedrørende pro-

jektstyringen?

3. De udvalgte digitaliseringsprojekter er:

•

Elektronisk Lovtidende (20,9 mio. kr.), Civilstyrelsen (Justitsministeriet)

CAP-projektet (131,5 mio. kr.), FødevareErhverv (Ministeriet for Fødevarer, Landbrug

og Fiskeri)

Virk.dk (27,6 mio. kr.), Erhvervs- og Selskabsstyrelsen (Økonomi- og Erhvervsministeriet)

miniMAKS (20,9 mio. kr.), Kort & Matrikelstyrelsen (Miljøministeriet)

POLTACHOVIRK (20,6 mio. kr.), Rigspolitiet (Justitsministeriet).

Vurderingskriterier

Rigsrevisionen har

vurderet styringen af

projekterne 1) i forhold

til de standarder, som

institutionerne selv

havde opstillet, eller 2)

i forhold til, hvad der er

god praksis på områ-

det, i tilfælde hvor

standarder ikke var

etableret eller fyldest-

gørende.

4. De 5 projekter er udvalgt som eksempler på statslige digitaliseringsprojekter. Ved udvæl-

gelsen af projekterne er der lagt vægt på, at de skulle repræsentere forskellige ministerom-

råder for at få et bredere billede af, hvordan der arbejdes med styring og effektvurdering i

forbindelse med digitaliseringsprojekter.

5. I beretningen vurderes projekterne på tværs, og beretningen præsenterer således en sam-

let vurdering af, hvordan beslutningsgrundlag, projektstyring og effektvurdering har været

håndteret i de 5 institutioner.

6. Beretningen indeholder ikke en vurdering af hvert enkelt af de 5 projekter, men en ana-

lyse af de 5 udvalgte digitaliseringsprojekter i forhold til de 3 delformål. Undersøgelsen

vurderer således projektstyringen i bred forstand og ikke funktionaliteten, kvaliteten og

værdien af de enkelte projekter, herunder om projekterne er en succes.

Statsrevisorerne beretning SB2/2008 - Bilag 1: Beretning om styring af statslige digitaliseringsprojekter

INTRODUKTION OG RESULTATER

UNDERSØGELSENS RESULTATER

Institutionerne havde på en række punkter anvendt relevante styringsværktøjer i for-

bindelse med digitaliseringsprojekterne. Rigsrevisionens samlede vurdering er imid-

lertid, at styringen og effektvurderingen af de 5 projekter kunne styrkes. Beslutnings-

grundlaget for igangsættelse af digitaliseringsprojekterne var i flere tilfælde ikke fyl-

destgørende, og styringen af projekterne levede ikke i alle tilfælde op til de grundlæg-

gende elementer i god projektstyring. Desuden var nogle af de opstillede projektmål

ikke tilstrækkeligt specifikke, hvilket vanskeliggør styringen og en senere effektvur-

dering.

Vurderingen er i tråd med, hvad Finansministeriet har tilkendegivet. Ministeriet har

oplyst, at det ikke har tilstrækkelig dokumentation til at vurdere, i hvilket omfang de

valgte cases repræsenterer et generelt billede af de statslige digitaliseringsprojek-

ter. Det er imidlertid Finansministeriets vurdering, at der er et væsentligt rum for for-

bedring i styringen og implementeringen af de statslige institutioners digitaliserings-

projekter.

Rigsrevisionens samlede vurdering er baseret på følgende:

Beslutningsgrundlaget for igangsættelsen af hovedparten af digitaliserings-

projekterne kunne være mere fyldestgørende. Institutionernes beslutninger

om igangsættelse af projekterne var således ikke baseret på dækkende analy-

ser af risici, budget og sammenholdelse af gevinster og omkostninger. Alle 5

institutioner havde defineret roller og ansvar for implementeringen af digitali-

seringsprojekterne.

•

4 af de 5 institutioner anvendte/anvender en foruddefineret projektmodel til styring

af projekterne. Der var for alle projekter etableret en klar beslutningsstruktur for

projektforløbet, der definerede roller og ansvar i forbindelse med implementerin-

gen af projekterne. Ligeledes var der for alle projekter opstillet en klar overordnet

målsætning.

Beslutningsgrundlaget for digitaliseringsprojekterne kunne være mere fyldestgø-

rende i 4 af institutionerne. 3 institutioner havde således ikke udarbejdet en ana-

lyse af risici, 3 institutioner havde kun i mindre omfang afvejet omkostninger og

gevinster ved projektet, og én institution havde ikke inkluderet fyldestgørende

budgetmæssige oplysninger. Efter Rigsrevisionens opfattelse tilsiger god prak-

sis, at der i beslutningsgrundlaget indgår både en risikoanalyse og en afvejning

mellem omkostninger og gevinster.

•

Projektstyringen af de 5 digitaliseringsprojekter var ikke helt tilfredsstillende.

Ingen af de 5 institutioner havde anvendt alle de styringselementer, som efter

Rigsrevisionens opfattelse hører til god projektstyring. Bl.a. var der svagheder

i relation til definitionen af mål, milepæle og efterlevelse af egne monitorerings-

og afrapporteringsstandarder. Alle institutioner havde defineret projektorgani-

sationen for digitaliseringsprojekterne samt foretaget en analyse af tilbudsgi-

verne i forbindelse med valget af leverandør.

•

Alle 5 institutioner havde defineret projektorganisationen for digitaliseringsprojek-

terne, enten i kontrakten med leverandøren eller i projektplanerne. Således var

både struktur og mandater defineret for projekterne. Alle 5 institutioner havde lige-

ledes udarbejdet en analyse af tilbudsgiverne, herunder dokumenteret analysen

samt valget af leverandør.

Statsrevisorerne beretning SB2/2008 - Bilag 1: Beretning om styring af statslige digitaliseringsprojekter

INTRODUKTION OG RESULTATER

•

For alle 5 digitaliseringsprojekter var der mangler i planlægningen af projekterne

i relation til definitionen af milepæle og fastsættelse af specifikke projektmål. 2 in-

stitutioner havde ikke opstillet succeskriterier for projektmålene, og for 3 institutio-

ner var der svagheder i opgørelsen af interne resurser. Opstillingen af målbare

mål og succeskriterier er væsentlig, da disse danner grundlag for både den løben-

de overvågning af projektets udvikling og den endelige vurdering af, om projektet

samlet set har været en succes.

Der er i alle 5 institutioner defineret standarder for afholdelse af møder og afrap-

portering, der dog for 2 institutioner vurderes at kunne styrkes i forhold til indhold

og frekvens. Monitoreringen og afrapporteringen i 4 af 5 institutioner var endvide-

re ikke i overensstemmelse med institutionernes etablerede standarder. 2 institu-

tioner overholdt ikke egne mødestandarder, og 4 institutioner overholdt ikke egne

standarder for intern afrapportering. Kun én institution overholdt egne standarder

for monitorering og afrapportering. Afrapportering på budgetstatus indgik ikke som

en del af statusrapporterne vedrørende projekterne i 4 ud af de 5 institutioner.

•

Hovedparten af institutionerne har til hensigt at gennemføre en samlet effekt-

vurdering, men har ikke fremlagt en konkret plan herfor. Kun et fåtal af institu-

tionerne foretager systematisk indsamling af erfaringer vedrørende projektsty-

ringen.

•

2 ud af 5 institutioner har løbende vurderet deres digitaliseringsprojekter i forhold

til definerede mål og succeskriterier for projektet, og én institution har planlagt en

vurdering af målopfyldelsen. Ingen af de 3 institutioner, der har implementeret de-

res digitaliseringsprojekter, har gennemført en samlet effektvurdering. 3 af de 5

institutioner har oplyst, at de har planlagt at foretage en samlet effektvurdering.

3 af de 5 institutioner indsamler ikke systematisk erfaringer fra projektstyrings-

processen, og der er ligeledes begrænset videreformidling af erfaringer til nyttig-

gørelse for fremtidige projekter.

•

Statsrevisorerne beretning SB2/2008 - Bilag 1: Beretning om styring af statslige digitaliseringsprojekter

INDLEDNING

II. Indledning

Baggrund

7. Denne beretning indeholder resultaterne af Rigsrevisionens undersøgelse af styring og

effektvurdering af 5 statslige digitaliseringsprojekter med udviklingsbudgetter på mellem

20,6 mio. kr. og 131,5 mio. kr.

8. Udviklingsbudgetterne for statslige digitaliseringsprojekter er ofte af en væsentlig størrel-

sesorden. Ydermere har der i de senere år været eksempler på, at det har været nødven-

digt at tilføre allerede igangsatte projekter flere resurser som følge af ringe planlægning og

styring af projekterne. Ofte med en begrundelse om, at digitaliseringsprojekterne ikke kan

afbrydes, da der allerede er investeret væsentlige resurser i projekterne.

9. Den offentlige sektor har gennem en årrække anvendt digitalisering til at effektivisere ad-

ministration og serviceudbud. Store dele af kommunikationen mellem borgere, virksomhe-

der og den offentlige sektor foregår i dag elektronisk. Udviklingen mod en mere digitalise-

ret offentlig forvaltning er udmøntet i en national digitaliseringsstrategi, der er udarbejdet i

samarbejde mellem regeringen, Kommunernes Landsforening (KL) og Danske Regioner.

Den Digitale Taskforce under Finansministeriet koordinerer arbejdet med strategien. Målet

er, at den offentlige sektor skal levere en bedre, mere sammenhængende og effektiv digi-

tal service til borgere og virksomheder. Konkret er der afsat 270 mio. kr. frem til 2010 til en

række initiativer, som skal understøtte de offentlige myndigheders arbejde med digitalise-

ring. Initiativerne omfatter bl.a. udviklingen af en projektstyringsmodel, business case-værk-

tøjer samt implementeringen af en forretnings- og it-arkitektur.

10. Rigsrevisionen har på denne baggrund fundet det relevant at undersøge projektstyrin-

gen for 5 udvalgte projekter som en del af det konkrete arbejde med digitalisering i den of-

fentlige sektor. De udvalgte projekter er, på nær Virk.dk, ikke udtryk for specifikke initiativer

fra det tværoffentlige samarbejde omkring digitaliseringsstrategien, men skal tilsammen gi-

ve et billede af, hvordan der arbejdes med styring og effektvurdering i forbindelse med digi-

taliseringsprojekter.

Den Digitale Task-

force

Oprettet i august 2001.

Den Digitale Taskfor-

ces mål er at fremme

omstillingen til digital

forvaltning på tværs af

den offentlige sektor.

Beskæftiger ca. 20

medarbejdere fra for-

skellige ministerier

samt KL og Danske

Regioner.

Organisatorisk under-

lagt Styregruppen for

Tværoffentlige Samar-

bejder.

Kilde: www.fm.dk.

IT- og Telestyrelsen definerer digitaliseringsprojekter som: ”… alt lige fra fx indførelsen af et stort og

kompliceret ESDH-system, opdateringen af en afgrænset arbejdsgang i et registreringssystem til ind-

førelsen af et nyt printsystem eller en afgrænset selvbetjeningsløsning på en hjemmeside”. Rigsrevi-

sionen har lagt denne definition til grund for undersøgelsen.

11. Implementering af et digitaliseringsprojekt spænder ofte over en årrække, og styres pro-

cessen ikke stringent, er der risiko for, at budget og tidsramme overskrides. Rigsrevisionen

har ved vurderingen af god styring af digitaliseringsprojekterne lagt følgende til grund:

Statsrevisorerne beretning SB2/2008 - Bilag 1: Beretning om styring af statslige digitaliseringsprojekter

INDLEDNING

At institutionerne planlægger og implementerer digitaliseringsprojekterne i overensstemmelse med

institutionernes egne standarder, herunder at institutionerne har defineret og overholder fastlagte

procedurer vedrørende beslutning, planlægning, monitorering, afrapportering og effektvurdering af

digitaliseringsprojekterne, så risikoen for budget- og tidsoverskridelse mindskes, og ledelsen infor-

meres og kan handle rettidigt, og at projekterne opnår den forventede effekt.

12. Danmarks Statistik gennemførte i 2007 en undersøgelse af den offentlige sektors brug

af it. Rapporten, som er dateret 27. februar 2008, fastslår, at 51 % af alle offentlige myndig-

heder anvender en projektmodel til håndtering og gennemførelse af digitaliseringsprojek-

ter, mens kun 35 % anvender en business case systematisk ved beslutninger om og op-

følgning på projekterne. Desuden har kun 28 % af de offentlige myndigheder fastlagt kon-

krete effektmål, og kun 20 % af disse foretager en formaliseret evaluering af de konkrete

effektmål.

Formål, afgrænsning og metode

13. Det overordnede formål med Rigsrevisionens undersøgelse er at undersøge statslige

institutioners beslutningsgrundlag for igangsættelse, styring af digitaliseringsprojekterne og

efterfølgende effektvurdering. Rigsrevisionen har i undersøgelsen taget udgangspunkt i de

udviklingsværktøjer, erfaringsopsamlinger, anbefalinger mv., der foreligger på nuværende

tidspunkt, og som vurderes at være udtryk for god praksis i forbindelse med styringen af

digitaliseringsprojekter.

14. Undersøgelsens delformål var følgende:

•

Er beslutningen om igangsættelse af digitaliseringsprojekterne truffet på et fyldestgø-

rende grundlag, og er roller og ansvar defineret for implementeringen af projekterne?

Er institutionernes projektstyring, herunder planlægning og monitorering, af digitalise-

ringsprojekterne tilfredsstillende?

Søger institutionerne at opnå viden om effekten af de implementerede digitaliserings-

projekter, og foretager institutionerne systematisk erfaringsopsamling vedrørende pro-

jektstyringen?

15. Rigsrevisionen har vurderet implementeringen og styringen af hvert enkelt projekt i for-

hold til de standarder, som institutionerne selv har opstillet for de 5 udvalgte digitaliserings-

projekter, og i forhold til god praksis. Hvor der ikke er udarbejdet standarder, eller disse ik-

ke er fyldestgørende, har Rigsrevisionen fremhævet, hvilke standarder der på nuværende

tidspunkt eksisterer på området, som kan styrke implementeringen af projekterne eller frem-

tidige projekter. Den Digitale Taskforce har udviklet en række værktøjer til styring og imple-

mentering af digitaliseringsprojekter. En summarisk gennemgang af disse værktøjer er fo-

retaget i bilag 1. Endvidere er anbefalingerne fra ”Erfaringer fra statslige IT-projekter – hvor-

dan gør man det bedre?” (2001), den såkaldte ”Bonnerup-rapport”, i visse tilfælde stadig

aktuelle og derfor anvendt som grundlag for vurderingen af dele af digitaliseringsprojek-

terne.

16. Der er forskellige krav til implementeringen af digitaliseringsprojekter afhængigt af de

budgetterede implementeringsomkostninger. For it-projekter på 50 mio. kr. eller derover

skal der udarbejdes aktstykke og risikoanalyse samt ske tilslutning fra Finansudvalget for-

ud for iværksættelse. Endvidere skal væsentlige ændringer af it-projekter forelægges for

Finansudvalget.

17. For projekter over 10 mio. kr. skal der udarbejdes en business case, som er gjort obliga-

torisk pr. 26. april 2008. Før denne dato var det ikke obligatorisk at udarbejde en business

case.

Nationale digitalise-

ringsværktøjer

”Den Digitale Taskfor-

ces Projektmodel”,

2007 (Den Digitale

Taskforce).

”OIO Enterprise Arki-

tektur”, 2007 (IT- og

Telestyrelsen).

”Effektmåling af offent-

lige it-projekter”, 2007

(IT- og Telestyrelsen).

”Vejledning om risiko-

vurdering af IT-projek-

ter”, 2001 (Finansmini-

steriet).

”Strategi for digitalise-

ring af den offentlige

sektor 2007-2010, vej-

ledning til business

case model for offent-

lige digitaliseringspro-

jekter”, 2007 (regerin-

gen, KL og Danske

Regioner).

Statsrevisorerne beretning SB2/2008 - Bilag 1: Beretning om styring af statslige digitaliseringsprojekter

INDLEDNING

18. Rigsrevisionens undersøgelse har alene inkluderet digitaliseringsprojekter over 10 mio.

kr. De nuværende krav til digitaliseringsprojekter sammenholdt med beløbsmæssige græn-

ser er vist i figur 1.

Figur 1. Krav til digitaliseringsprojekter sammenholdt med beløbsmæssige grænser

Business case

Aktstykke og

risikoanalyse

Forelæggelse for

Finansudvalget

10 mio. kr.

50 mio. kr.

19. I undersøgelsen er udvalgt udviklingsprojekter, idet det antages, at risici er størst ved

implementering af denne type projekter. Følgende 5 digitaliseringsprojekter er udvalgt til

undersøgelsen:

•

Elektronisk Lovtidende, Civilstyrelsen (Justitsministeriet)

CAP-projektet, FødevareErhverv (Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri)

Virk.dk, Erhvervs- og Selskabsstyrelsen (Økonomi- og Erhvervsministeriet)

miniMAKS, Kort & Matrikelstyrelsen (Miljøministeriet)

POLTACHOVIRK, Rigspolitiet (Justitsministeriet).

20. Projekterne blev udvalgt på baggrund af udbudsmateriale fra den såkaldte TED-data-

base (Tenders Electronic Daily), hvor EU-udbud offentliggøres.

21. Ved udvælgelsen af projekterne har kriterierne bl.a. været, at projektets estimerede im-

plementeringsomkostninger oversteg 10 mio. kr., at projektet var implementeret eller forven-

tet implementeret i perioden 1. januar 2006 - 31. december 2008 eller umiddelbart derefter,

samt at projekterne for så vidt muligt repræsenterede forskellige ministerområder. Ligeledes

har Rigsrevisionen ikke berørt områder, hvor der aktuelt var igangsat større undersøgelser

(forsvaret og Kriminalforsorgen).

22. Oprindeligt var Domstolsstyrelsens digitaliseringsprojekt vedrørende tinglysning, der be-

løb sig til 430,3 mio. kr. (2006-pl), udvalgt til undersøgelsen, da det forventedes idriftsat i

januar 2009. Imidlertid kunne Domstolsstyrelsen ikke afse resurser på daværende tidspunkt

og vurderede, at medvirken i Rigsrevisionens undersøgelse kunne forsinke implementerin-

gen af projektet yderligere. Da Rigsrevisionen vurderede, at det grundet disse særlige om-

stændigheder ikke var muligt at gennemføre en undersøgelse af tinglysningssystemet uden

tilstrækkelig medvirken fra Domstolsstyrelsen, blev tinglysningssystemet udtaget af under-

søgelsen. Efterfølgende kan det konstateres, at idriftsættelsen af digital tinglysning nu er

udskudt til september 2009. Ifølge aktstykke, som Domstolsstyrelsen har oplyst forventes

forelagt Finansudvalget i december 2008, vil udskydelsen medføre merudgifter i 2009 på

110,6 mio. kr. (2009-pl).

23. De præsenterede resultater er baseret på en analyse af relevante dokumenter i relation

til de udvalgte projekter, fx beslutningsreferater, planlægningsdokumenter, herunder status-

rapporter, modtaget fra institutionerne og indhentet fra internettet. I beretningen vurderes

de 5 udvalgte projekter på tværs. Der vil således ikke være en vurdering af hvert enkelt af

de 5 projekter, men en analyse af de 5 udvalgte digitaliseringsprojekter i forhold til undersø-

gelsens 3 delformål. Undersøgelsen vurderer således projektstyringen i bred forstand og

ikke funktionaliteten, kvaliteten og værdien af de enkelte projekter, herunder om projekterne

er en succes.

24. Rigsrevisionen er opmærksom på regeringens planer om at samle de administrative it-

funktioner i et fælles servicecenter. Håndteringen af de fagspecifikke systemer, såsom de

Statsrevisorerne beretning SB2/2008 - Bilag 1: Beretning om styring af statslige digitaliseringsprojekter

INDLEDNING

5 digitaliseringsprojekter undersøgt i denne beretning, vil dog fortsat være forankret i de en-

kelte ministerier og institutioner. De fælles servicecentre er derfor ikke behandlet i denne

beretning.

25. Beretningen har i udkast været forelagt Justitsministeriet, Økonomi- og Erhvervsmini-

steriet, Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, Miljøministeriet, Finansministeriet,

Civilstyrelsen, FødevareErhverv, Erhvervs- og Selskabsstyrelsen, Kort & Matrikelstyrelsen

og Rigspolitiet, hvis bemærkninger i videst muligt omfang er indarbejdet.

Kort præsentation af de 5 digitaliseringsprojekter

26. I det følgende præsenteres de 5 digitaliseringsprojekter, der indgår i undersøgelsen.

Elektronisk Lovtidende (Civilstyrelsen), 20,9 mio. kr.

27. Elektronisk Lovtidende erstatter det trykte Lovtidende, som Civilstyrelsen udgiver. Folke-

tinget vedtog den 30. marts 2006, at Lovtidende alene skulle udkomme i elektronisk form, og

det blev kundgjort ved lov nr. 305 af 19. april 2006 om ændring af lov om udgivelsen af Lov-

tidende og Ministerialtidende (Lovtidende i elektronisk form). Loven blev sat i kraft den 1. ja-

nuar 2008 af justitsministeren ved bekendtgørelse nr. 1394 af 12. december 2007 om ikraft-

træden af lov om ændring af lov om udgivelsen af en Lovtidende og en Ministerialtidende.

CAP-projektet (FødevareErhverv), 131,5 mio. kr.

28. CAP-projektet blev iværksat af FødevareErhverv i 2005 med det formål at udvikle en it-

løsning til understøttelse af CAP-reformen i EU. CAP står for ”Common Agricultural Policy”

og refererer til EU’s fælles landbrugspolitik. Reformen blev gennemført i 2003 og førte til væ-

sentligt ændrede forretningsgange for forvaltningen af midler fra EU samt skærpede krav til

it-understøttelsen. Det nye system skal sikre, at FødevareErhverv også i fremtiden vil kun-

ne opfylde akkrediteringskravene fra Europa-Kommissionen. Herudover vil etableringen af

det nye system skabe en moderne infrastruktur og dermed give mulighed for effektiviserin-

ger i forbindelse med administrationen af enkeltbetalingsordningen.

Virk.dk (Erhvervs- og Selskabsstyrelsen), 27,6 mio. kr.

29. Virk.dk er en erhvervsportal under Erhvervs- og Selskabsstyrelsen, der skal fungere som

virksomhedernes digitale indgang til det offentlige. Her kan danske virksomheder indberet-

te til de offentlige myndigheder og søge erhvervsrettet information. Virk.dk blev lanceret i

2002 og er i 2007 blevet videreudviklet (lanceret som ”det nye Virk.dk”). Rigsrevisionen har

i sin undersøgelse beskæftiget sig med de 2 udviklingsprojekter ”Portalplatform” og ”Bruger-

og rettighedsstyring”, som er en del af det nye Virk.dk.

miniMAKS (Kort & Matrikelstyrelsen), 20,9 mio. kr.

30. miniMAKS er et matrikulært ajourførings- og kvalitetssikringssystem, der skal understøt-

te den matrikulære sagsgang. Hensigten med løsningen er bl.a. at effektivisere den matriku-

lære sagsbehandling i forbindelse med indberetning, kontrol og registrering af matrikulære

ændringer. miniMAKS blev iværksat af Kort & Matrikelstyrelsen i 2002 med det formål at

”specificere, udvikle og implementere et it-system til erstatning for det hidtidige matrikulære

basissystem”. miniMAKS er et led i effektiviseringen af den matrikulære sagsgennemgang

mellem stat, kommuner, landinspektører og andre interessenter og er et skridt i retning af

etablering af digital forvaltning i ejendomsdannelsen.

POLTACHOVIRK (Rigspolitiet), 20,6 mio. kr.

31. Udviklingen af virksomhedskontrolsystemet POLTACHOVIRK er iværksat af Rigspoliti-

et i 2007 som følge af EU’s regler om at indføre et nyt teknologisk koncept baseret på en

digital fartskriver til registrering af køre-hvile-tid i lastbiler og busser. I regi af EU er det be-

stemt, at medlemsstaterne skal føre øget kontrol med overholdelse af køre-hvile-tids-reg-

lerne. Ligeledes er der i EU indført krav til ny teknologi til registrering af køre-hvile-tid.

Begge er forhold, der nødvendiggør en høj grad af it-understøttelse af den samlede kon-

trolproces.

Statsrevisorerne beretning SB2/2008 - Bilag 1: Beretning om styring af statslige digitaliseringsprojekter

BESLUTNINGSGRUNDLAG

III. Beslutningsgrundlag

UNDERSØGELSENS RESULTAT

Beslutningsgrundlaget for igangsættelsen af hovedparten af digitaliseringsprojekter-

ne kunne være mere fyldestgørende. Institutionernes beslutninger om igangsættelse

af projekterne var således ikke baseret på dækkende analyser af risici, budget og

sammenholdelse af gevinster og omkostninger. Alle 5 institutioner havde defineret

roller og ansvar for implementeringen af digitaliseringsprojekterne.

32. Rigsrevisionen har undersøgt, om beslutningen om igangsættelse af digitaliseringspro-

jekterne er truffet på et fyldestgørende grundlag, og om roller og ansvar er defineret for im-

plementeringen af projekterne.

33. Rigsrevisionen har for at vurdere, om beslutningsgrundlaget for igangsættelse af digita-

liseringsprojekterne var fyldestgørende, undersøgt om:

•

institutionerne har defineret roller og ansvar for implementering af projekterne

beslutningsgrundlaget indeholder:

•

en klar overordnet målsætning

•

en behovsanalyse

•

en risikoanalyse

•

en cost-benefit-analyse eller business case

•

en detaljeret angivelse af forventet budget

•

forventet årsværksforbrug

•

implementeringsperiode.

Roller og ansvar

34. Ifølge Danmarks Statistik anvender 51 % af alle offentlige myndigheder en projektmodel

til håndtering og gennemførelse af digitaliseringsprojekter. Projektorganisationen for de ud-

valgte digitaliseringsprojekter følger i 4 af institutionerne etablerede modeller for projektsty-

ring. Civilstyrelsen, FødevareErhverv og Rigspolitiet har organiseret deres projekter i hen-

hold til projektstyringsmetoden PRINCE2, der anbefales af Den Digitale Taskforce, Viden-

skabsministeriet, Danske Regioner, KL og Finansministeriet. Erhvervs- og Selskabsstyrel-

sen har organiseret udviklingsprojekterne under Virk.dk efter principper vedrørende program-

ledelse, mens Kort & Matrikelstyrelsen ikke følger en foruddefineret projektmodel i relation

til miniMAKS.

35. Rigsrevisionen har undersøgt, om de 5 udvalgte institutioner har defineret ansvarsfor-

delingen under projektforløbet. Undersøgelsen har vist, at alle institutioner har defineret

roller og ansvar for implementeringen af digitaliseringsprojekterne. Der er således for alle

Statsrevisorerne beretning SB2/2008 - Bilag 1: Beretning om styring af statslige digitaliseringsprojekter

BESLUTNINGSGRUNDLAG

projekter etableret en styregruppe og en projektgruppe eller tilsvarende organer, for hvilke

medlemmer og mandater er identificeret.

36. Figur 2 beskriver den typiske projektorganisation for digitaliseringsprojekterne.

Figur 2. Typisk projektorganisation

Medlemmer fra

institutionen og

leverandøren

Styre-

gruppe

Projekt-

organisation

Projekt-

ledelses-

gruppe

Medlemmer fra

institutionen og

leverandøren

Arbejds-

grupper

Indhold i beslutningsgrundlaget

37. Den såkaldte ”Bonnerup-rapport”, som blev udarbejdet i marts 2001 som led i Teknologi-

rådets beslutning om at samle erfaringer fra en række store offentlige it-projekter, konklude-

rede bl.a., at følgende bør indgå i overvejelserne om, hvorvidt et projekt skal implementeres:

•

en klar målsætning, der er målbar og integreret i organisationens samlede strategi

en behovsanalyse, der kortlægger organisationens forudsætninger for at indlede projektet

en risikovurdering af projektet og retningslinjer for den løbende risikostyring

en cost-benefit-analyse af totalprojektet.

38. Med afsæt i institutionernes beskrivelser af beslutningsstrukturen for de konkrete projekt-

forløb har Rigsrevisionen undersøgt grundlaget for beslutninger truffet i forbindelse med

igangsættelsen af projekterne. Det er således vurderet, om der forud for beslutningen om

projekterne forelå en klar målsætning, og om beslutningsgrundlaget indeholdt en behovs-

analyse, en risikoanalyse, en cost-benefit-analyse eller business case og oplysninger om

forventet budget, forventet årsværksforbrug og implementeringsperiode. Tabel 1 opsum-

merer resultaterne.

Statsrevisorerne beretning SB2/2008 - Bilag 1: Beretning om styring af statslige digitaliseringsprojekter

BESLUTNINGSGRUNDLAG

Tabel 1. Beslutningsgrundlaget i institutionerne

Elektronisk

Lovtidende,

Civilstyrelsen

Klar overordnet mål-

sætning

Der er udarbejdet

en behovsanalyse

Der er udarbejdet

en fyldestgørende

risikoanalyse

Der er udarbejdet en

cost-benefit-analyse

eller business case

Forventet budget,

forventet årsværks-

forbrug og imple-

menteringsperiode

er angivet

CAP-projektet,

Fødevare-

Erhverv

Virk.dk,

Erhvervs-

og Selskabs-

styrelsen

miniMAKS,

Kort & Matrikel-

styrelsen

POLTACHOVIRK,

Rigspolitiet

Nej

Ja, men

ikke fyldest-

gørende.

Ja, men

ikke fyldest-

gørende.

Ja, men

ikke fyldest-

gørende.

Nej, budget for

internt resurse-

forbrug ikke op-

gjort.

Igangsættelse af Elektronisk Lovtidende er baseret på en folketingsbeslutning.

Kilde: Materiale modtaget fra de 5 institutioner.

39. Som det fremgår af tabellen, var der mangler i beslutningsgrundlaget for 4 ud af de 5

undersøgte digitaliseringsprojekter. Dette er uddybet nedenfor.

Klar overordnet målsætning

40. For alle de 5 undersøgte digitaliseringsprojekter viste Rigsrevisionens undersøgelse, at

der var formuleret en klar overordnet målsætning forud for igangsættelsen. De overordnede

målsætninger for digitaliseringsprojekterne omhandler primært effektiviseringer og forøget

service. Dette er i overensstemmelse med 2 af de 3 strategiske indsatsområder i den natio-

nale digitaliseringsstrategi, som omhandler bedre digital service og øget effektivisering.

Behovsanalyse

41. Der var i alle 5 institutioner foretaget en vurdering af behovet for digitaliseringsprojektet

forud for igangsættelsen af de respektive projekter. I FødevareErhverv, Erhvervs- og Sel-

skabsstyrelsen og Kort & Matrikelstyrelsen var behovsanalysen indeholdt i en budgetana-

lyse. For Rigspolitiets vedkommende indgik behovsvurderingen som en del af flerårsafta-

len for politiet og anklagemyndigheden. Behovet for Elektronisk Lovtidende var defineret i

betænkning om Lovtidende i elektronisk form (nr. 1464).

Risikoanalyse

42. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at FødevareErhverv havde udarbejdet en risiko-

analyse forud for igangsættelsen af CAP-projektet. Erhvervs- og Selskabsstyrelsen gennem-

førte forud for beslutningen om igangsættelse af udviklingsprojekterne under Virk.dk en ri-

sikoanalyse af det samlede Virk.dk. I Civilstyrelsen, Kort & Matrikelstyrelsen og Rigspolitiet

forelå der imidlertid ikke en fyldestgørende risikoanalyse som en del af beslutningsgrundla-

get for digitaliseringsprojekterne. Således var der ikke i alle tilfælde redegjort for sandsyn-

ligheden for, at risikoen ville indtræffe, for hvilken vægt risikoen skulle pålægges, samt for

Risikoanalyse

En analyse, der har til

formål at give en be-

skrivelse af risici i for-

bindelse med et pro-

jekt. I den forbindelse

bør der redegøres for

sandsynligheden for,

at risikoen vil indtræf-

fe, for hvilken vægt ri-

sikoen skal pålægges,

samt for hvilke hand-

linger der kan iværk-

sættes for at imøde-

komme risiciene.

Statsrevisorerne beretning SB2/2008 - Bilag 1: Beretning om styring af statslige digitaliseringsprojekter

BESLUTNINGSGRUNDLAG

hvilke handlinger der kunne iværksættes for at imødekomme risiciene. Beslutningen om

igangsættelsen af 3 ud af 5 digitaliseringsprojekter var dermed truffet uden en fyldestgø-

rende analyse af de potentielle risici, som kunne indtræffe under projektimplementeringen

og påvirke projektstyringen. Civilstyrelsen har om Elektronisk Lovtidende anført, at det er

dens klare opfattelse, at lovens forarbejde i form af betænkning nr. 1464/2005 og bemærk-

ningerne til lovforslaget udgør et fuldstændigt og autoritativt beslutningsgrundlag for projek-

tet, både i form af en behovsanalyse, risikoanalyse og cost-benefit-analyse, der ikke levne-

de råderum for Civilstyrelsens egen analyse. Rigsrevisionen er enig for så vidt angår behovs-

analyse og cost-benefit-analyse, men finder dog, at en risikoanalyse kunne have været gen-

nemført.

43. Budgetvejledningen stiller alene formelle krav om udarbejdelse af risikoanalyse for digi-

taliseringsprojekter, hvis budgettet overstiger 50 mio. kr. Rigsrevisionen finder imidlertid, at

beslutninger om igangsættelse af digitaliseringsprojekter med fordel kan tage udgangspunkt

i en vurdering af de potentielle risici, også selv om budgettet er mindre end 50 mio. kr. Rigs-

revisionen kan henvise til Finansministeriets ”Vejledning om risikovurdering af IT-projekter”

fra 2001 til brug for udarbejdelsen af risikoanalyser forud for beslutningen om igangsættel-

se af fremtidige projekter.

Cost-benefit-analyse eller business case

44. Ifølge Danmarks Statistiks opgørelse anvender kun 35 % af alle offentlige myndigheder

en business case ved beslutningen om og opfølgningen af digitaliseringsprojekter. Gennem-

gangen af beslutningsgrundlaget for de 5 digitaliseringsprojekter har vist, at Rigspolitiet og

Kort & Matrikelstyrelsen havde udarbejdet en cost-benefit-analyse, og at FødevareErhverv

og Erhvervs- og Selskabsstyrelsen havde udarbejdet business cases forud for igangsættel-

sen af digitaliseringsprojekterne. I betænkning om Lovtidende i elektronisk form (nr. 1464)

indgår elementer af en cost-benefit-analyse. Det er dog Rigsrevisionens vurdering, at disse

analyser, på nær FødevareErhvervs business case, kunne være mere fyldestgørende. Rigs-

revisionen kan henlede opmærksomheden på, at det pr. 26. april 2008 er gjort obligatorisk

at udarbejde en business case for projekter med et budget på over 10 mio. kr. For hjælp til

udarbejdelse af business cases henvises til ”Strategi for digitalisering af den offentlige sek-

tor 2007-2010, vejledning til business case model for offentlige digitaliseringsprojekter” ud-

arbejdet i december 2007 af regeringen, KL og Danske Regioner.

Resurser

45. Som en del af vurderingen af beslutningsgrundlaget har Rigsrevisionen undersøgt, om

der lå fyldestgørende budgetmæssige oplysninger til grund for beslutningen om igangsæt-

telsen af digitaliseringsprojekterne. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at disse oplys-

ninger var til stede for 4 ud af 5 projekter. Forud for igangsættelsen af projektet i Civilsty-

relsen forelå der ikke en eksakt opgørelse over det forventede forbrug af interne resurser.

Rigsrevisionen kan henvise til IT- og Telestyrelsens ”OIO Enterprise Arkitektur” fra 2007,

som kan anvendes til gennemførelse af it-projekter med henblik på en styrkelse af fremti-

dige beslutningsgrundlag.

Vurdering

46. 4 af de 5 institutioner anvendte/anvender en foruddefineret projektmodel til styring af pro-

jekterne. Der var for alle projekter etableret en klar beslutningsstruktur for projektforløbet,

der definerede roller og ansvar i forbindelse med implementeringen af projekterne. Ligele-

des var der for alle projekter opstillet en klar overordnet målsætning.

47. Beslutningsgrundlaget for digitaliseringsprojekterne kunne være mere fyldestgørende i

4 af institutionerne. 3 institutioner havde således ikke udarbejdet en analyse af risici, 3 in-

stitutioner havde kun i mindre omfang afvejet omkostninger og gevinster ved projektet, og

én institution havde ikke inkluderet fyldestgørende budgetmæssige oplysninger. Efter Rigs-

revisionens opfattelse tilsiger god praksis, at der i beslutningsgrundlaget indgår både en ri-

sikoanalyse og en afvejning mellem omkostninger og gevinster.

Cost-benefit-analyse

En undersøgelse af de

fordele og ulemper,

som et projekt kan gi-

ve. Projektets omkost-

ninger og indtægter

sammenholdes med

henblik på at vurdere

projektets lønsomhed.

Business case

Obligatorisk fra 26.

april 2008 for projekter

over 10 mio. kr.

Et dokument, der re-

degør for de forhold,

som motiverer behovet

for projektet, og som

kan anvendes som

redskab til at vurdere,

om en it-investering er

en god og lønsom idé.

Indhold:

1. Løsning og omfang.

2. Forretningsmæssi-

ge konsekvenser,

investeringer, risici

og gevinster.

3. Anvendelse af tid,

resurser og mile-

pæle.

4. Involverede parter.

Statsrevisorerne beretning SB2/2008 - Bilag 1: Beretning om styring af statslige digitaliseringsprojekter

PROJEKTSTYRING

IV. Projektstyring

UNDERSØGELSENS RESULTAT

Projektstyringen af de 5 digitaliseringsprojekter var ikke helt tilfredsstillende. Ingen af

de 5 institutioner havde anvendt alle de styringselementer, som efter Rigsrevisionens

opfattelse hører til god projektstyring. Bl.a. var der svagheder i relation til definitionen

af mål, milepæle og efterlevelse af egne monitorerings- og afrapporteringsstandarder.

Alle institutioner havde defineret projektorganisationen for digitaliseringsprojekterne

samt foretaget en analyse af tilbudsgiverne i forbindelse med valget af leverandør.

48. Rigsrevisionen har undersøgt, om institutionernes projektstyring, herunder planlægning

og monitorering, af digitaliseringsprojekterne, er tilfredsstillende.

49. Rigsrevisionen har for at vurdere, om institutionernes projektstyring er tilfredsstillende,

undersøgt, om:

•

institutionernes planlægning omfatter:

•

definition af specifikke og målbare mål

•

definition af milepæle

•

opgørelse af forventet resurseforbrug, inkl. internt årsværksforbrug

•

uddelegering af ansvaret for forskellige faser i projekterne

•

en leverandøranalyse

institutionerne har defineret og efterlevet standarder for monitorering og afrapportering.

•

Planlægning

50. Ifølge projektmodellen, som er udarbejdet af Den Digitale Taskforce, Videnskabsministe-

riet, Danske Regioner, KL og Finansministeriet (bilag 1), bør der i planlægningsfasen fast-

lægges mål og rammer for projektet. Samtidig fastlægges de arbejdsprocesser og indsats-

områder, der skal arbejdes med i det videre projektforløb. I planlægningsfasen opstilles

endvidere mulige løsninger, som kan indfri projektmålet. Projektmodellen anbefaler, at der

i planlægningsfasen beskrives følgende:

•

projektets strategi

projektets milepæle, og hvornår disse foreligger

projektets overordnede faser og aktiviteter

projektets resurser og rammer

skitse til projektorganisationen.

Statsrevisorerne beretning SB2/2008 - Bilag 1: Beretning om styring af statslige digitaliseringsprojekter

PROJEKTSTYRING

51. Rigsrevisionens undersøgelse viste, at institutionernes planlægning af de udvalgte digi-

taliseringsprojekter var mangelfuld. Tabel 2 opsummerer resultaterne i forhold til de enkelte

planlægningselementer.

Tabel 2. Planlægningselementer for de 5 projekter

Elektronisk

Lovtidende,

Civilstyrelsen

Resurser (økonomi)

Budget-

overskridelse

(0,5 mio. kr.).

CAP-projektet,

Fødevare-

Erhverv

Ingen budget-

overskridelse

eller -udvidelse

pr. november

2008.

Virk.dk,

Erhvervs-

og Selskabs-

styrelsen

Ingen budget-

overskridelse

eller -udvidelse

pr. november

2008.

miniMAKS,

Kort & Matrikel-

styrelsen

Budgetudvidelse

(7,4 mio. kr.).

Budgetoverskri-

delse

(20,8 mio. kr.).

POLTACHOVIRK,

Rigspolitiet

Budgetudvidelse

(4,4 mio. kr.).

Forventet årsværks-

forbrug defineret

Forsinkelser

Mål

Nej

Ja, men ikke

alle mål er

specifikke.

(12 mdr.)

Ja, men ikke

alle mål er

specifikke.

3 mdr.

Ja, men ikke

alle mål er

specifikke.

29 mdr.

Ja, men ikke

alle mål er

specifikke og

tidsfastsatte.

Ingen succes-

kriterier.

Ja, men ikke

tidsfastsatte

milepæle, og

ansvarlige

medarbejdere

ikke angivet.

(4 mdr.)

Ja, men ikke

alle mål er

specifikke og

tidsfastsatte.

Ingen succes-

kriterier.

Ja, men

ansvarlige

medarbejdere

ikke angivet.

Milepæle

Ja, men

ansvarlige

medarbejdere

ikke angivet.

Ja, men

ansvarlige

medarbejdere

ikke angivet.

Ja, men ansvar

alene delegeret

til opdragsgiver.

Projektorganisation

defineret

Leverandøranalyse

foretaget

Systematisk afrap-

portering af budget-

status

Nej

Ikke implementeret pr. november 2008.

Note: Alle tal er i løbende priser.

Kilde: Materiale modtaget fra de 5 institutioner.

52. I de nedenstående afsnit er resultaterne, som er skitseret i tabellen, udspecificeret i for-

hold til de enkelte planlægningselementer.

Resurser

53. En vigtig forudsætning for at styre et digitaliseringsprojekt er at have overblik over pro-

jektets udvikling i relation til fastsatte budgetter og tidsrammer. Rigsrevisionens undersø-

gelse viste, at budgetterne i 2 af de 5 digitaliseringsprojekter undervejs er blevet udvidet

Statsrevisorerne beretning SB2/2008 - Bilag 1: Beretning om styring af statslige digitaliseringsprojekter

PROJEKTSTYRING

væsentligt, samt at det forventede årsværksforbrug i ét af de 5 digitaliseringsprojekter ikke

var estimeret ved projektets påbegyndelse. Resurseforbruget fremgår af tabel 3.

Tabel 3. Planlagte og faktiske resurser for de 5 digitaliseringsprojekter pr. november 2008

Oprindeligt

udviklings-

budget

(Mio. kr.)

Elektronisk Lovtidende

CAP-projektet

Virk.dk

miniMAKS

POLTACHOVIRK

Revideret

udviklings-

budget

(Mio. kr.)

20,9

25,0

Faktiske

omkost-

ninger

(Mio. kr.)

21,4

52,5

24,5

41,7

2,1

Foreløbig

budget-

overskridelse

(Mio. kr.)

0,5

Ingen

20,8

Ingen

Planlagte

interne

resurser

(Årsværk)

Ikke estimeret

17-24

Faktisk

forbrug af

interne

resurser

(Årsværk)

Ikke opgjort

40,0

12,2

Ikke opgjort

20,9

131,5

27,6

13,5

20,6

2006-niveau og udgiftsbaseret, jf. Akt 160 22/6 2006.

Kilde: Materiale modtaget fra de 5 institutioner.

54. Af tabellen fremgår det, at 2 af de 5 digitaliseringsprojekter overskred deres budget med

henholdsvis 0,5 mio. kr. (2 %) og 20,8 mio. kr. (100 %). Rigsrevisionen tager forbehold for,

at der kan ske yderligere overskridelser af budgetterne efter afgivelsen af denne beretning.

For ét af de 5 digitaliseringsprojekter havde institutionen ikke defineret det forventede års-

værksforbrug, og 3 af de 5 institutioner havde ingen opgørelser over det forventede års-

værksforbrug sammenholdt med det faktiske forbrug.

55. Kort & Matrikelstyrelsen og Civilstyrelsen har redegjort fyldestgørende for budgetover-

skridelsen på henholdsvis 20,8 mio. kr. og 0,5 mio. kr. I tabel 4 er en detaljeret gennemgang

af årsagerne til budgetoverskridelserne.

Tabel 4. Gennemgang af årsager til budgetoverskridelser pr. november 2008

Budgetoverskridelse

(Mio. kr.)

Elektronisk Lovtidende

0,5

Årsager til budgetoverskridelse

Ændringsønske.

Overskridelse begrundet

Ja, Civilstyrelsen har redegjort for

den fulde budgetoverskridelse på

0,5 mio. kr.

Ja, Kort & Matrikelstyrelsen har

redegjort for den fulde budget-

overskridelse på 20,8 mio. kr.

miniMAKS

20,8

Prisreguleringer i kontrakten,

ændringsønsker, system-

omkostninger til leverandøren,

følgeomkostninger til projektle-

delse, test og datakonvertering.

Kilde: Materiale modtaget fra de 2 institutioner.

56. Det fremgår af tabellen, at Kort & Matrikelstyrelsens begrundelse for budgetoverskridel-

sen primært er ændringsønsker, systemomkostninger og følgeomkostninger til projektledel-

se, test og datakonvertering. De dele af budgetoverskridelsen, der skyldes ændringsønsker

Statsrevisorerne beretning SB2/2008 - Bilag 1: Beretning om styring af statslige digitaliseringsprojekter

PROJEKTSTYRING

og følgeomkostninger, kunne i et vist omfang have været forudset af Kort & Matrikelstyrel-

sen. Kort & Matrikelstyrelsen har oplyst, at der grundet den teknologiske kompleksitet ind-

ledningsvist var valgt et iterativt udviklingsforløb med leverandøren, der medførte opstilling

af funktionelle krav frem for detaljespecifikke krav. Samtidig har styrelsen dog oplyst, at den

i et fremadrettet perspektiv vil lægge større vægt på, at kommende leverandører kan doku-

mentere en metode for og gode erfaringer med videnopbygning og fleksibilitet.

57. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at der i relation til 2 af de 5 digitaliseringsprojek-

ter har været en budgetudvidelse på henholdsvis 7,4 mio. kr. og 4,4 mio. kr. Dvs. at budget-

tet undervejs er blevet udvidet/revideret (der menes således ikke en budgetoverskridelse).

I tabel 5 er en gennemgang af institutionernes redegørelser for budgetudvidelserne.

Tabel 5. Gennemgang af årsager til budgetudvidelser pr. november 2008

Budgetudvidelse

(Mio. kr.)

miniMAKS

7,4

Årsager til budgetudvidelsen

Første budget (13,5 mio. kr.)

blev defineret i projektplanen i

2003. Det specifikke estimat på

20,9 mio. kr. blev defineret ved

indgåelse af kontrakt med leve-

randøren i 2005.

Etablering af miljøer, ekstern

konsulentbistand, etablering

af internt testmiljø, indkøb af

Oracle-licenser, integrationer til

randsystemer samt ændrings-

budget.

Redegørelse for budgetudvidelsen

Der er redegjort for det fulde be-

løb. Første budget i projektplanen

er et estimat for it-udviklings-

omkostninger. Revideret budget

udarbejdet efter udbudsrunden.

POLTACHOVIRK

4,4

Der er samlet redegjort for 1,4 mio.

kr. De resterende 3 mio. kr. er an-

givet som ændringsbudget. Rigs-

politiet har oplyst, at dette beløb er

et budget til ændringer og uforud-

sete udgifter i projektet, der ved en

fejl ikke var inkluderet i det oprin-

delige budget.

Kilde: Materiale modtaget fra de 2 institutioner.

58. Af tabellen fremgår det, at Rigspolitiet ikke har redegjort for den fulde budgetudvidelse

på 4,4 mio. kr., men alene har redegjort for 1,4 mio. kr. Rigspolitiet har oplyst, at de reste-

rende 3 mio. kr. skal dække ændringer og uforudsete udgifter i projektet, der ved en fejl ik-

ke var inkluderet i det oprindelige budget. Rigsrevisionen har noteret sig, at Kort & Matrikel-

styrelsen begrunder det reviderede budget på 7,4 mio. kr. med, at det specifikke estimat

først blev defineret ved kontraktindgåelse i 2005. Rigsrevisionen finder dog, at en udvidel-

se af budgettet på 7,4 mio. kr. (55 %) i 2005 i forhold til det budget, der blev fremlagt som

en del af beslutningsgrundlaget i 2003, er væsentlig sammenholdt med, at der bør være et

realistisk økonomisk grundlag for at tage beslutning om igangsættelse af et digitaliserings-

projekt. Endvidere finder Rigsrevisionen, at ca. 2 år er en uforholdsmæssig lang periode

for fastlæggelse af budgettet for miniMAKS. Kort & Matrikelstyrelsen har hertil oplyst, at

kravspecifikationen i vid udstrækning har været prioriteret for at give et grundigt udgangs-

punkt for systemudviklingen. Kort & Matrikelstyrelsen mener ikke, at det i forhold til styrel-

sens samlede resurseprioritering ville have været muligt at gennemføre en grundigere og

samtidig hurtigere kravspecifikation.

Statsrevisorerne beretning SB2/2008 - Bilag 1: Beretning om styring af statslige digitaliseringsprojekter

PROJEKTSTYRING

Tidsplan

59. Af de 5 udvalgte digitaliseringsprojekter er 3 implementeret pr. november 2008. Rigsre-

visionen har udarbejdet en tabel, der viser implementeringsdatoen eller den forventede im-

plementeringsdato for digitaliseringsprojekterne.

Tabel 6. Opgørelse over implementeringsdato/forventet implementeringsdato

Elektronisk Lovtidende

CAP-projektet

Virk.dk

miniMAKS

POLTACHOVIRK

31. december 2007

Primo januar 2010

17. marts 2008

12. september 2008

8. juli 2009

Kilde: Materiale modtaget fra de 5 institutioner.

60. Rigsrevisionen har analyseret tiden anvendt på implementeringen af de 5 digitaliserings-

projekter og har søgt at sammenligne denne på tværs af projekterne. Rigsrevisionen har

lagt til grund, at projekterne blev påbegyndt ved det første møde i styregruppen/udvalg el-

ler ved offentliggørelse af udbudsbekendtgørelsen. Afslutningstidspunktet har Rigsrevisio-

nen defineret som det tidspunkt, hvor projektet er idriftsat.

Figur 3. Tidsplan samt forsinkelser i forbindelse med projekterne

(Måneder)

71 mdr.

29 (41 %)

58 mdr.

miniMAKS

(implementeret)

Tidsplan

Forsinkelse

12 (21 %)

39 mdr.

31 mdr.

4 (13 %)

23 mdr.

3 (13 %)

CAP-projektet

Elektronisk

Lovtidende

(implementeret)

POLTACHOVIRK

Virk.dk

(implementeret)

Kilde: Materiale modtaget fra de 5 institutioner.

61. Figuren viser, at den oprindelige implementeringsperiode for de 5 udvalgte projekter

var fra 20 måneder til 46 måneder. Rigsrevisionens undersøgelse viste, at 4 af de 5 digita-

liseringsprojekter var eller forventes forsinket i forhold til den planlagte implementeringspe-

Statsrevisorerne beretning SB2/2008 - Bilag 1: Beretning om styring af statslige digitaliseringsprojekter

PROJEKTSTYRING

riode fra 3 måneder op til 29 måneder. Den samlede projektimplementeringsperiode (for-

ventet implementeringsperiode) varierede således fra 23 måneder til 71 måneder. Der ta-

ges forbehold for, at der kan ske yderligere forsinkelser efter afgivelse af denne beretning.

62. Rigsrevisionen har gennemgået institutionernes begrundelser for forsinkelser og kan på

baggrund heraf konstatere, at 2 af institutionerne begrunder forsinkelserne med projektle-

derskift, både i institutionen og hos leverandøren. Endvidere begrunder 3 af de 4 institutio-

ner forsinkelserne med uforudset kompleksitet ved projektet samt leverandørspecifikke ud-

fordringer trods betydelige anvendte resurser på kontraktstyring. Der er således bl.a. eks-

terne faktorer, der påvirker den rettidige implementering af projekterne, men institutionerne

kunne have styrket de interne forhold, fx videndelingen internt i organisationen mellem pro-

jektlederne, risikoanalysen, business casen samt kommunikationen med leverandøren, og

herved have mindsket risikoen for forsinkelser.

Mål

63. ”Bonnerup-rapporten” konkluderede, at for de projekter, der dengang (2001) blev inklu-

deret i undersøgelsen, var der kun i meget ringe grad opstillet målsætninger for systemerne,

som var tænkt sammen med organisationernes overordnede visioner, strategier og planer,

og der manglede klare og målbare krav til, hvad den enkelte organisation skulle have ud af

det pågældende projekt. Dette bevirkede, at det var svært undervejs at vurdere, om projek-

tet grundlæggende var på rette spor.

64. Rigsrevisionen har analyseret målene defineret for de 5 udvalgte digitaliseringsprojek-

ter, herunder set på, hvorvidt der er defineret succeskriterier for de opstillede mål, og om

de definerede mål er specifikke og tidsfastsatte.

65. Rigsrevisionens gennemgang af målene for de 5 digitaliseringsprojekter viste, at ikke

alle opstillede mål var specifikke og tidsfastsatte. Rigspolitiet og Kort & Matrikelstyrelsen

havde ikke defineret succeskriterier for projektmålene, mens FødevareErhverv, Erhvervs-

og Selskabsstyrelsen samt Civilstyrelsen havde opstillet et eller flere mål, der efter Rigsre-

visionens vurdering var uspecifikke. Til gengæld havde de 3 sidstnævnte institutioner op-

stillet succeskriterier for de enkelte projektmål og havde derved operationaliseret målene

og defineret det acceptable målopfyldelsesniveau.

66. Rigsrevisionen finder, at der er behov for at styrke udviklingen af mål og for nogle insti-

tutioner succeskriterier for digitaliseringsprojekter, så disse er specifikke og muliggør en se-

nere effektvurdering. Opstillingen af målbare mål og succeskriterier er væsentlig, da disse

danner grundlag for både den løbende overvågning af projektets udvikling og den endelige

vurdering af, om projektet samlet set har været en succes.

Milepæle

67. Den Digitale Taskforces projektmodel beskriver formålet med en milepælsplan som føl-

gende: ”Milepælsplanlægning er en metode, der hjælper til at nedbryde projektets resultat-

mål og delmål i håndterbare indsatsområder og opgaver/aktiviteter. Hermed skabes også

forudsætningerne for at fordele ressourcer og ansvarsområder i projektet. Selve milepæle-

ne giver et overblik over vigtige fikspunkter i projektperioden, som kan bruges til at gøre

status og styre efter. Endelig kan milepælene også bruges som væsentlige pejlemærker

for kommunikation med fx styregruppen. Milepælene er således elementer i en tidsplan”.

68. Rigsrevisionen har i vurderingen af institutionernes definerede milepæle lagt til grund,

at institutionerne har opstillet milepæle, at disse er tidsfastsatte (dvs. at der i milepælspla-

nen er angivet en frist for implementering af milepælen), at ansvaret for hver milepæl er

defineret i milepælsplanen, samt at milepælsplanen er anvendt i projektforløbet.

69. Rigsrevisionens analyse af institutionernes definerede milepæle viste, at der for alle 5

institutioner var svagheder i relation til angivelse af ansvarlige medarbejdere i milepælspla-

nen. I enkelte tilfælde var det angivet, at fx ”styregruppen”, ”opdragsgiver” eller ”leverandø-

Statsrevisorerne beretning SB2/2008 - Bilag 1: Beretning om styring af statslige digitaliseringsprojekter

PROJEKTSTYRING

ren” var ansvarlig. Én institution påpegede, at ”opdragsgiver” var identisk med projektlede-

ren. Rigsrevisionen fandt dog, at ansvaret for implementeringen af milepælene kunne spe-

cificeres yderligere for at sikre, at den enkelte milepæl implementeres rettidigt. 4 af de 5 in-

stitutioner havde defineret en tidsramme for implementeringen af projektmilepælene, og al-

le 5 institutioner anvendte milepælsplanen under projektforløbet. Kort & Matrikelstyrelsen

har ikke tidsfastsatte milepæle, men har dog supplerende tidsplaner. Rigsrevisionen finder,

at institutionernes udarbejdelse af milepælsplaner kunne styrkes for fremtidige projekter.

Projektorganisation

70. Alle 5 institutioner havde defineret projektorganisationen for digitaliseringsprojekterne,

enten i kontrakten med leverandøren eller i projektplanerne. Således var både struktur og

mandater defineret for projekterne.

Kontrakten med leverandøren

71. Kammeradvokaten har bistået alle 5 institutioner i udbudsrunderne, og der er anvendt

et standardkontraktformat ved indgåelse af kontrakter med leverandørerne. Alle 5 institutio-

ner havde udarbejdet en analyse af tilbudsgiverne og dokumenteret analysen samt valget

af leverandør. I forbindelse med CAP-projektet og POLTACHOVIRK havde et konsulentfir-

ma assisteret ved evalueringen og udvælgelsen af leverandør. Rigsrevisionens undersø-

gelse viste, at planlægningen af udbudsrunderne fra første møde i styregrupperne til ind-

gåelse af kontrakt med leverandøren tog fra 7,5 måneder til 31 måneder, dvs. op til 2�½ år.

For Kort & Matrikelstyrelsen har planlægningen af projektet inkl. afholdelse af udbudsrunde

og indgåelse af kontrakt således taget mere end 2 år.

Monitorering og afrapportering

72. Afrapportering vedrørende digitaliseringsprojekternes fremdrift kan ske på forskellige or-

ganisatoriske niveauer internt i organisationen samt fra leverandøren. Ofte er der udarbej-

det skabeloner både internt i organisationen, men også hos leverandøren, som der rappor-

teres i henhold til. Rigsrevisionen har undersøgt, om der i de 5 institutioner er etableret stan-

darder for monitorering og afrapportering i relation til digitaliseringsprojekterne, og i hvilket

omfang disse standarder fastlægger krav til mødefrekvenser og afrapporteringer. Ligeledes

har Rigsrevisionen undersøgt, om disse standarder er efterlevet i de 5 institutioner. Rigsre-

visionens undersøgelse har vist, at der i de 5 institutioner er en varierende rapporterings-

struktur, fortrinsvist begrundet i, at organisationsstrukturen varierer institutionerne imellem.

73. Tabel 7 opsummerer resultaterne af Rigsrevisionens undersøgelse af standarder for

monitorering og afrapportering samt efterlevelsen af disse.

Statsrevisorerne beretning SB2/2008 - Bilag 1: Beretning om styring af statslige digitaliseringsprojekter

PROJEKTSTYRING

Tabel 7. Standarder for monitorering og afrapportering

Elektronisk

Lovtidende,

Civilstyrelsen

Etablerede standarder:

Møder

Ja, men ikke for

alle organisatori-

ske funktioner.

Ja, men ikke for

alle organisatori-

ske funktioner.

Nej

CAP-projektet,

Fødevare-

Erhverv

Virk.dk,

Erhvervs-

og Selskabs-

styrelsen

miniMAKS,

Kort & Matrikel-

styrelsen

POLTACHOVIRK,

Rigspolitiet

Institutionens

afrapportering

Ja, men ingen

standarder for

frekvens og

indhold.

Ja, men ingen

standarder for

frekvens.

Leverandørens

afrapportering

Ja, men ingen

standarder for

frekvens.

Overholdelse af standarder:

Møder

Nej, møder

afholdes sjæld-

nere end fore-

skrevet.

Nej

Nej, nogle

møder afholdes

sjældnere end

foreskrevet.

Nej, indhold i

afrapportering

fra styrelsen til

bestyrelsen

afviger fra stan-

darderne.

Institutionens

afrapportering

Nej, ikke over-

holdt for enkelte

organisatoriske

funktioner (fra

projektenhed til

programenhed

samt fra over-

ordnet projekt-

styring til ledelse).

Leverandørens

afrapportering

Nej, indhold

afviger fra stan-

darder, og der

afrapporteres

ikke som fore-

skrevet.

Nej, indhold

afviger fra stan-

darder.

Kilde: Materiale modtaget fra de 5 institutioner.

74. Undersøgelsen viste, at alle institutioner havde defineret standarder for afholdelse af

møder vedrørende projektets fremdrift. Rigspolitiet og FødevareErhverv havde dog ikke

defineret mødestandarder for alle de organisatoriske funktioner, der var involveret i deres

digitaliseringsprojekter. Rigsrevisionens undersøgelse viste desuden, at der i alle institutio-

ner var defineret standarder for afrapportering. For Rigspolitiet var der dog ikke defineret

standarder for intern afrapportering. Yderligere var der ikke i alle institutioner fastlagt krav

til rapporteringshyppighed for alle led i rapporteringsstrukturen. Endelig var rapporterings-

standarderne mangelfulde i forhold til definitionen af indholdet af den interne rapportering.

Statsrevisorerne beretning SB2/2008 - Bilag 1: Beretning om styring af statslige digitaliseringsprojekter

PROJEKTSTYRING

75. For så vidt angår efterlevelsen af de definerede standarder viste Rigsrevisionens un-

dersøgelse, at Kort & Matrikelstyrelsen, FødevareErhverv og Rigspolitiet afholdt møder

som foreskrevet i de fastlagte standarder. Den faktiske mødefrekvens i Civilstyrelsen og

Erhvervs- og Selskabsstyrelsen svarede imidlertid ikke til de standarder, de 2 institutioner

havde opstillet for deres respektive projekter, idet mødefrekvensen var sjældnere end fo-

reskrevet. Rigsrevisionens undersøgelse viste desuden, at afrapporteringen vedrørende

digitaliseringsprojekterne i Civilstyrelsen, FødevareErhverv, Erhvervs- og Selskabsstyrel-

sen og Rigspolitiet (leverandørens afrapportering) ikke levede op til institutionernes afrap-

porteringsstandarder. Civilstyrelsen kunne ikke dokumentere afrapporteringen internt i sty-

relsen. I FødevareErhverv fandt dele af den interne afrapportering ikke sted. I Erhvervs- og

Selskabsstyrelsen afveg indholdet i styrelsens afrapportering til bestyrelsen for Virk.dk fra

standarderne, og i Rigspolitiet indeholdt statusrapporterne fra leverandøren ikke det, som

kontrakten foreskrev. Kort & Matrikelstyrelsen overholdt egne standarder, der dog ikke de-

finerede rapporteringshyppigheden.

76. Rigsrevisionens gennemgang af indholdet af afrapporteringen vedrørende digitalise-

ringsprojekterne viste, at der for 4 ud af 5 institutioner ikke indgik en systematisk overvåg-

ning af budgetstatus i afrapporteringen. Kun i Kort & Matrikelstyrelsen afrapporteredes der

systematisk på budgetstatus.

77. Rigsrevisionen har endvidere undersøgt, om institutionerne på baggrund af afrapporte-

ringen kunne have reageret hurtigere ved konstatering af problemer i projektforløbet. Rigs-

revisionen kan konstatere, at hvad angår Kort & Matrikelstyrelsen, er det i gentagne refera-

ter vedrørende miniMAKS nævnt, at ”projektets idrifttagelsesdato er udskudt på ubestemt

tid”, eller at ”tidsplanen skal afklares”. Fra april 2006 til august 2006 (4 måneder) samt fra

januar 2008 til februar 2008 (2 måneder) er der således ikke taget stilling til den ændrede

idriftsættelsesdato for miniMAKS. For de øvrige institutioner er der ikke konstateret lignende

forhold i relation til reaktionstiden.

Vurdering

78. Alle 5 institutioner havde defineret projektorganisationen for digitaliseringsprojekterne,

enten i kontrakten med leverandøren eller i projektplanerne. Således var både struktur og

mandater defineret for projekterne. Alle 5 institutioner havde ligeledes udarbejdet en ana-

lyse af tilbudsgiverne, herunder dokumenteret analysen samt valget af leverandør.

79. For alle 5 digitaliseringsprojekter var der mangler i planlægningen af projekterne i rela-

tion til definitionen af milepæle og fastsættelse af specifikke projektmål. 2 institutioner hav-

de ikke opstillet succeskriterier for projektmålene, og for 3 institutioner var der svagheder i

opgørelsen af interne resurser. Opstillingen af målbare mål og succeskriterier er væsentlig,

da disse danner grundlag for både den løbende overvågning af projektets udvikling og den

endelige vurdering af, om projektet samlet set har været en succes.

80. Der er i alle 5 institutioner defineret standarder for afholdelse af møder og afrapporte-

ring, der dog for 2 institutioner vurderes at kunne styrkes i forhold til indhold og frekvens.

Monitoreringen og afrapporteringen i 4 af 5 institutioner var endvidere ikke i overensstem-

melse med institutionernes etablerede standarder. 2 institutioner overholdt ikke egne møde-

standarder, og 4 institutioner overholdt ikke egne standarder for intern afrapportering. Kun

én institution overholdt egne standarder for monitorering og afrapportering. Afrapportering

på budgetstatus indgik ikke som en del af statusrapporterne vedrørende projekterne i 4 ud

af de 5 institutioner.

Statsrevisorerne beretning SB2/2008 - Bilag 1: Beretning om styring af statslige digitaliseringsprojekter

EFFEKTVURDERING

V. Effektvurdering

UNDERSØGELSENS RESULTAT

Hovedparten af institutionerne har til hensigt at gennemføre en samlet effektvurde-

ring, men har ikke fremlagt en konkret plan herfor. Kun et fåtal af institutionerne fore-

tager systematisk indsamling af erfaringer vedrørende projektstyringen.

81. Rigsrevisionen har undersøgt, om institutionerne søger at opnå viden om effekten af de

implementerede digitaliseringsprojekter, og om de foretager systematisk erfaringsopsam-

ling vedrørende projektstyringen.

82. Rigsrevisionen har for at vurdere institutionernes effektvurdering og erfaringsopsamling

undersøgt, om:

•

der er gennemført eller planlagt en effektvurdering af digitaliseringsprojekterne

der i projektperioden er samlet op på erfaringer fra projektstyringen/implementeringen

af projekterne

erfaringsopsamlingen er videreformidlet, eller det er fastlagt, hvorledes det forventes, at

erfaringsopsamlingen skal videreformidles til andre medarbejdere i institutionen.

83. Efter Rigsrevisionens opfattelse begynder arbejdet med effektmåling allerede ved pro-

jektets igangsættelse med opstillingen af målbare mål og succeskriterier, der kan danne

grundlag for både den løbende overvågning af projektets udvikling og den endelige vurde-

ring af, om projektet samlet set har været en succes.

Gennemførte eller planlagte effektvurderinger

84. Som nævnt i indledningen har Danmarks Statistik i 2007 gennemført en undersøgelse

af den offentlige sektors brug af it (Danmarks Statistik: ”Den offentlige sektors brug af it

2007”, udgivet 27. februar 2008). Undersøgelsen viste, at kun 28 % af de offentlige myn-

digheder har fastlagt konkrete effektmål, og at kun 20 % af disse foretager en formaliseret

evaluering af de konkrete effektmål.

85. Rigsrevisionen har undersøgt, om institutionerne har planlagt eller har gennemført en

effektvurdering af digitaliseringsprojekterne. Rigsrevisionen har vurderet, om institutionen

har opstillet mål for projektet, om der er defineret succeskriterier for målene, om institutio-

nen måler på eller planlægger at måle på opfyldelsen af de enkelte mål, og om der er plan-

lagt eller gennemført en samlet vurdering af projektets effekter, der går ud over målopfyl-

delsesvurderingen. Tabel 8 viser resultatet.

Statsrevisorerne beretning SB2/2008 - Bilag 1: Beretning om styring af statslige digitaliseringsprojekter

EFFEKTVURDERING

Tabel 8. Effektvurdering vedrørende de 5 digitaliseringsprojekter

Elektronisk

Lovtidende,

Civilstyrelsen

Der er opstillet mål

for projektet

Der er opstillet

succeskriterier for

målene

Der er gennemført

eller planlagt vurde-

ringer i forhold til

målene

Der er gennemført

eller planlagt en sam-

let effektvurdering

CAP-projektet,

Fødevare-

Erhverv

Virk.dk,

Erhvervs-

og Selskabs-

styrelsen

miniMAKS,

Kort & Matrikel-

styrelsen

POLTACHOVIRK,

Rigspolitiet

Nej

Ja, gennemført

Ja, planlagt

Ja, gennemført

Nej

Ja, planlagt

Nej

Kilde: Materiale modtaget fra de 5 institutioner.

86. Som det fremgår af tabellen, har alle institutioner opstillet mål for deres digitaliserings-

projekter. 3 af institutionerne, Erhvervs- og Selskabsstyrelsen, Civilstyrelsen og Fødevare-

Erhverv, har defineret succeskriterier for målene. 2 institutioner, Rigspolitiet og Kort & Matri-

kelstyrelsen, har imidlertid ikke defineret kriterier for, hvornår projektmålene er realiseret.

Rammerne for, hvad der samlet skal til, for at projektet er en succes, ligger dermed ikke fast

i disse institutioner. Rigsrevisionen finder, at de manglende succeskriterier svækker grund-

laget for effektvurdering af digitaliseringsprojekterne. De 2 institutioner har derfor hverken

planlagt eller foretaget målinger i forhold til de definerede mål for projekterne.

87. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at der i Erhvervs- og Selskabsstyrelsen og Civil-

styrelsen foretages vurderinger af projekternes målopfyldelse. I Erhvervs- og Selskabssty-

relsen opgøres virksomhedernes og myndighedernes brug af Virk.dk i forbindelse med af-

rapporteringer til bestyrelsen for Virk.dk og regeringens økonomiudvalg, og der gennemfø-

res en årlig kendskabsundersøgelse blandt et udsnit af danske virksomheder. Vedrørende

Erhvervs- og Selskabsstyrelsens mål om at skabe administrative lettelser er det planlagt at

gennemføre målinger efter den såkaldte AMVAB-metode, der opgør virksomhedernes ad-

ministrative omkostninger forbundet med efterlevelsen af informationsforpligtelser. Endelig

har Erhvervs- og Selskabsstyrelsen gennemført en brugertest af Virk.dk i forbindelse med

implementeringen af de 2 udviklingsprojekter, som Rigsrevisionen har inkluderet i undersø-

gelsen. I Civilstyrelsen foretages der løbende målinger af systemets stabilitet, og de øvrige

mål opstillet for Elektronisk Lovtidende blev opfyldt ved projektets implementering i januar

2008. Fx målet om, at netstedet lovtidende.dk kan være grundlaget for elektronisk kundgø-

relse pr. januar 2008. FødevareErhverv har oplyst, at CAP-projektet vil blive vurderet efter

de definerede succeskriterier, og at den endelige målemetode og tidspunktet vil blive fast-

lagt i projektets afslutningsrapport. Kort & Matrikelstyrelsen samt Rigspolitiet har hverken

planlagt eller gennemført vurderinger i forhold til de opstillede mål.

88. For så vidt angår en samlet effektvurdering (der går ud over vurderingen af den direkte

målopfyldelse), hvor projektets samlede effekter opgøres, har ingen af de 3 institutioner, der

har implementeret deres digitaliseringsprojekter, endnu gennemført en sådan. 3 institutio-

ner, Kort & Matrikelstyrelsen, Erhvervs- og Selskabsstyrelsen og FødevareErhverv, har til-

Statsrevisorerne beretning SB2/2008 - Bilag 1: Beretning om styring af statslige digitaliseringsprojekter

EFFEKTVURDERING

kendegivet, at en samlet effektvurdering er planlagt for projektet. Institutionerne har imidler-

tid ikke fremvist en konkret plan herfor, men Kort & Matrikelstyrelsen har i januar 2008 ud-

arbejdet en foreløbig vurdering af miniMAKS. Civilstyrelsen og Rigspolitiet har ingen planer

om effektvurdering.

89. Definitionen af mål og succeskriterier, overvågning af målopfyldelsen og en efterfølgen-

de samlet effektvurdering bidrager til en hensigtsmæssig projektstyring. Rigsrevisionen kan

henvise til IT- og Telestyrelsens værktøj til brug for planlægningen af effektvurdering af digi-

taliseringsprojekter, ”Effektmåling af offentlige it-projekter” (september 2007).

Erfaringsopsamling

90. Rigsrevisionen har undersøgt, i hvilket omfang institutionerne har gennemført en syste-

matisk erfaringsopsamling i forhold til projektstyringen og implementeringen af de 5 projek-

ter. Tabel 9 viser i oversigtsform resultatet af undersøgelsen.

Tabel 9. Erfaringsopsamling vedrørende de 5 digitaliseringsprojekter

Elektronisk

Lovtidende,

Civilstyrelsen

Der er foretaget

en systematisk

erfaringsopsamling

Erfaringsopsamlingen

er videreformidlet i

institutionen

Nej

CAP-projektet,

Fødevare-

Erhverv

Virk.dk,

Erhvervs-

og Selskabs-

styrelsen

miniMAKS,

Kort & Matrikel-

styrelsen

(Nej)

POLTACHOVIRK,

Rigspolitiet

(Nej)

Nej

Kilde: Materiale modtaget fra de 5 institutioner.

91. 3 institutioner, Civilstyrelsen, Kort & Matrikelstyrelsen og Rigspolitiet, har ikke foretaget

en systematisk indsamling af de erfaringer, som institutionerne opnår i forbindelse med im-

plementering af de undersøgte digitaliseringsprojekter. I FødevareErhverv foregår den lø-

bende erfaringsopsamling gennem en selvstændig enhed, programenheden, som også

varetager videreformidlingen af erfaringerne. Standarderne herfor er defineret i Fødevare-

Erhvervs it-styringshåndbog. Institutionen har desuden formidlet erfaringer vedrørende pro-

jektstyring til andre offentlige institutioner og har anskaffet værktøjer til vedligeholdelse af

dokumentation af forretningsarkitektur og it-arkitektur. Erhvervs- og Selskabsstyrelsen har

oplyst, at styrelsen foretager en systematisk erfaringsopsamling vedrørende projektstyrin-

gen i form af et erfaringsopsamlingsprojekt, som samler erfaringer for hele udbuddet og ud-

viklingsfasen for det nye Virk.dk. Erhvervs- og Selskabsstyrelsen har imidlertid ikke doku-

menteret planer om en videreformidling af erfaringerne fra de 2 projekter til den øvrige or-

ganisation. Rigspolitiet har gennemført en evaluering af samarbejdet omkring idriftsættel-

sen af POLTACHOVIRK, og Kort & Matrikelstyrelsen har oplyst, at styrelsen i afslutnings-

fasen for miniMAKS vil gennemføre en evaluering af hele projektet. Disse tiltag vurderes

dog ikke at være udtryk for systematisk erfaringsopsamling.

Vurdering

92. 2 ud af 5 institutioner har løbende vurderet deres digitaliseringsprojekter i forhold til de-

finerede mål og succeskriterier for projektet, og én institution har planlagt en vurdering af

målopfyldelsen. Ingen af de 3 institutioner, der har implementeret deres digitaliseringspro-

Statsrevisorerne beretning SB2/2008 - Bilag 1: Beretning om styring af statslige digitaliseringsprojekter

EFFEKTVURDERING

jekter, har gennemført en samlet effektvurdering. 3 af de 5 institutioner har oplyst, at de har

planlagt at foretage en samlet effektvurdering.

93. 3 af de 5 institutioner indsamler ikke systematisk erfaringer fra projektstyringsprocessen,

og der er ligeledes begrænset videreformidling af erfaringer til nyttiggørelse for fremtidige

projekter.

Rigsrevisionen, den 3. december 2008

Henrik Otbo

/Peder Juhl Madsen

Statsrevisorerne beretning SB2/2008 - Bilag 1: Beretning om styring af statslige digitaliseringsprojekter

NATIONALE DIGITALISERINGSVÆRKTØJER

Bilag 1. Nationale digitaliseringsværktøjer

Projektmodel

Den Digitale Taskforce har i samarbejde med Videnskabsministeriet, Danske Regioner, KL

og Finansministeriet udviklet en projektmodel til god styring af digitaliseringsprojekter samt

indfrielse af fastsatte mål (december 2007). Modellen er udviklet med henblik på at skabe

bedre planlægning, dokumentation og styring af digitaliseringsprojekter. Modellen gennem-

går de enkelte projektfaser og definerer centrale begreber i projektorganiseringen, fx styre-

gruppen, herunder sammensætningen. Der er desuden udviklet skabeloner for projektpla-

ner og risikostyring, som der er henvist til i projektmodellen. Projektmodellen består af føl-

gende 4 faser: idébeskrivelsesfase, analyse- og planlægningsfase, udviklings- og implemen-

teringsfase samt afslutnings- og evalueringsfase.

Enterprise arkitektur

IT- og Telestyrelsen har udarbejdet ”OIO Enterprise Arkitektur” (2007) til gennemførelse af

it-projekter. Metoden omfatter bl.a. vejledning til håndtering af it-projekter, herunder govern-

ance, project charter, den løbende drift af it-systemet, resurser og budgetter.

Risikovurdering

Finansministeriet har udarbejdet ”Vejledning om risikovurdering af IT-projekter” (2001). Iføl-

ge vejledningen bør et it-projekt først iværksættes, efter at der er gennemført en risikovur-

dering, der omfatter væsentlige elementer, der kan have indflydelse på projektet. Det frem-

går af vejledningen, at omfanget af risikoanalysen bør afhænge af projektets størrelse. Det

anbefales i vejledningen, at risikoanalysen inddeles i relation til 4 områder: organisation, tek-

nisk løsning, leverandører og interessenter, og at der redegøres for risikoniveauet samt

sandsynligheden for, at risikoen finder sted.

Business case

Det er pr. 26. april 2008 gjort obligatorisk at udarbejde en business case for digitaliserings-

projekter, hvis budget overstiger 10 mio. kr. Regeringen, KL og Danske Regioner har i de-

cember 2007 udarbejdet en vejledning til udarbejdelse af business case, ”Strategi for digi-

talisering af den offentlige sektor 2007-2010, vejledning til business case model for offent-

lige digitaliseringsprojekter”. Ifølge vejledningen fokuserer business casen på de forretnings-

mæssige aspekter af løsningen, specielt beslutningsgrundlaget for den samlede investe-

ring og værdiskabelsen, efter løsningen er taget i brug. Business casen bør ifølge vejled-

ningen indeholde følgende elementer:

1. Den foreslåede løsning og dens omfang.

2. Projektets forretningsmæssige konsekvenser, herunder investeringer, der skal foreta-

ges, risici, som projektet indeholder, og økonomiske og kvalitative gevinster, som pro-

jektet forventes at resultere i.

3. Hvorledes projektet i praksis gennemføres i forhold til anvendelse af tid og resurser,

samt hvilke projekt- og forretningsmæssige milepæle projektet indeholder.

4. Hvilke parter, som har ejerskab over løsningen.

Effektvurdering

Ifølge IT- og Telestyrelsen var der i 2006 kun 16 % af de offentlige institutioner, der målte

effekten af digitaliseringsprojekter. IT- og Telestyrelsen færdiggjorde derfor i 2007 et værk-

tøj til måling af effekten af implementeringen af digitaliseringsprojekter, ”Effektmåling af of-

fentlige it-projekter” (september 2007). I værktøjet opstilles 4 faser for effektvurdering: plan-

lægning og organisation, identifikation af fokus og effekter, opsætning af måleindikatorer

samt afrapportering og opfølgning.

Statsrevisorerne beretning SB2/2008 - Bilag 1: Beretning om styring af statslige digitaliseringsprojekter

BUDGET OG FAKTISKE OMKOSTNINGER PR. NOVEMBER 2008

Bilag 2. Budget og faktiske omkostninger pr. november 2008

(Mio. kr.)

Elektronisk Lovtidende

Budget i alt

(udvikling og drift)

Faktiske omkostninger

Balance

2003

2004

2005

2006

2007

20,9

21,4

÷0,5

2008

2009

2010

I alt

20,9

21,4

÷0,5

CAP-projektet

Budget i alt

(udvikling og drift)

Faktiske omkostninger

Balance

2003

2004

2005

2006

23,2

6,0

17,2

2007

64,2

25,7

38,5

2008

12,5

20,8

÷8,3

2009

2010

I alt

Fase 1

99,9

52,5

47,4

I alt

Fase 2

31,6

I alt

131,5

52,5

79,0

Virk.dk

Budget i alt

(udvikling og drift)

Faktiske omkostninger

Balance

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

I alt

142,6

78,8

63,8

miniMAKS

Budgetændringer

(udvikling og drift)

Faktiske omkostnings-

ændringer

Balance

2003

2004

Primo

2005

20,9

Ultimo

2005

3,3

11,9

2006

2007

14,8

21,7

2008

2,7

5,6

2009

2010

I alt

41,7

39,2

2,5

POLTACHOVIRK

Budget i alt

(udvikling og drift)

Faktiske omkostninger

Balance

2003

2004

2005

2006

2007

2008

12,4

2,1

10,3

2009

12,6

2010

I alt

25,0

2,1

22,9

Faktiske omkostninger indeholder driftsomkostninger for de projekter, der er afsluttet pr. november 2008.

For hele Virk.dk, ikke kun de 2 udviklingsprojekter inkluderet i beretningen.

Ændringer fra et år til et andet, ikke budget pr. år.

Note: Alle tal er i løbende priser.

Statsrevisorerne beretning SB2/2008 - Bilag 1: Beretning om styring af statslige digitaliseringsprojekter

ORDLISTE

Bilag 3. Ordliste

Behovsanalyse

Business case

Et studie, der kortlægger organisationens forudsætninger og behov for at indlede projektet.

Et dokument, der redegør for de forhold, som motiverer behovet for projektet, og som kan

anvendes som redskab til at vurdere, om en it-investering er en god og lønsom idé. Business

casen fokuserer på de forretningsmæssige aspekter af løsningen, specielt beslutningsgrund-

laget for den samlede investering og værdiskabelsen, efter løsningen er taget i brug, med hen-

blik på at vurdere projektets lønsomhed.

CAP er en forkortelse for den fælles landbrugspolitik inden for EU-samarbejdet: Common

Agricultural Policy.

En undersøgelse af de fordele og ulemper, som et projekt kan give, gennem sammenholdelse

af projektets omkostninger og indtægter.

Alt lige fra fx indførelsen af et stort og kompliceret ESDH-system, opdateringen af en afgrænset

arbejdsgang i et registreringssystem til indførelsen af et nyt printsystem eller en afgrænset selv-

betjeningsløsning på en hjemmeside.

Bruges som grundlag for en vurdering af, om målene for et digitaliseringsprojekt er realiseret,

samt til at skabe et overblik over de samlede effekter af et digitaliseringsprojekt.

En arbejdsgruppe, ofte bestående af højt placerede medarbejdere i organisationen, som følger

it-projektets udvikling uden direkte at være involveret heri.

Kommunernes Landsforening.

Den arbejdsgruppe, som koordinerer samarbejdet med leverandøren. Både leverandør og ud-

byder er repræsenteret.

Milepælene giver et overblik over vigtige fikspunkter i projektperioden, som kan anvendes til at

opgøre status og styre efter. Endelig kan milepælene også bruges som væsentlige pejlemærker

for kommunikation med fx styregruppen.

miniMAKS er et matrikulært ajourførings- og kvalitetssikringssystem, der skal understøtte den

matrikulære sagsgang.

Måling/overvågning af projektets fremdrift.

Den arbejdsgruppe i organisationen, som tager de overordnede beslutninger om it-projektet.

Den er ofte forankret i organisationens ledelse.

At institutionen planlægger og implementerer digitaliseringsprojekter i overensstemmelse med

institutionens egne overordnede politikker og strategier, samt at institutionen overholder fastlag-

te procedurer vedrørende beslutning, planlægning, monitorering, afrapportering og effektvurde-

ring af digitaliseringsprojekterne.

Kriterier for, hvornår en målsætning er opfyldt.

CAP

Cost-benefit-analyse

Digitaliseringsprojekt

Effektvurdering

Følgegruppe

Leverandørstyregruppe

Milepæl

miniMAKS

Monitorering

Styregruppe

Styring

Succeskriterier