Statsrevisorerne beretning SB10/2008 - Bilag 4: Rigsrevisors fortsatte notat af 15. februar 2011

Udvalget for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri 2008-09
SB 10 4
Offentligt

Notat til Statsrevisorerne om

beretning om Fødevareministeriets

forvaltning af landbrugsstøtte

Februar

2011

Statsrevisorerne beretning SB10/2008 - Bilag 4: Rigsrevisors fortsatte notat af 15. februar 2011

RIGSREVISORS FORTSATTE NOTAT TIL STATSREVISORERNE

Opfølgning i sagen om Fødevareministeriets forvaltning af landbrugsstøtte

(beretning nr. 10/2008)

15. februar 2011

RN A201/11

Indledning

1. Jeg lovede i mit notat til Statsrevisorerne af 30. september 2009 i henhold til rigsrevisor-

lovens § 18, stk. 4, om Fødevareministeriets forvaltning af landbrugsstøtte, at jeg ville følge

udviklingen på en række områder. Notatet findes i Endelig betænkning over statsregnska-

bet for 2008, s. 128-131.

2. Fødevareministeren tilkendegav, at ministeren ville iværksætte en række initiativer på

baggrund af spørgsmål, der blev behandlet i beretningen. Jeg har fulgt udviklingen på føl-

gende områder:

Behandling af ansøgninger under enkeltbetalingsordningen

•

FødevareErhvervs initiativer for at opdatere oplysninger om de støtteberettigede area-

lers størrelse

•

FødevareErhvervs initiativer for at gøre Plantedirektoratets opmålingsmetode tilgænge-

lig for ansøger.

Rammerne for krydsoverensstemmelseskontrollen

•

Fødevareministeriets overvejelser om at udarbejde en central risikoanalyse på kommu-

nernes område af kontrollen

•

FødevareErhvervs indgåelse af aftaler med kommunerne om udførelse af kontrollen

•

Fødevareministeriets tiltag for at nedbringe resurseforbruget i forbindelse med gennem-

førelse af kontrollen

•

Fødevareministeriets koordinering med de andre ministerier om at gøre krydsoverens-

stemmelseskravene mere målbare.

Gennemførelse af krydsoverensstemmelseskontrollen

•

Kvaliteten af kontrolmyndighedernes risikoanalyser

•

FødevareErhvervs initiativer for at sikre sig oplysninger om kontrollens resultat inden for

de påkrævede 2 måneder.

3. Rigsrevisionen har holdt møder med Fødevareministeriet, hvor de iværksatte initiativer

blev drøftet. Fødevareministeriet har fremsendt en skriftlig redegørelse og dokumentation

for de iværksatte initiativer. Derudover har Rigsrevisionen gennemgået de aktiviteter, der

skal medvirke til at nedbringe resurseforbruget i forbindelse med gennemførelsen af kryds-

overensstemmelseskontrollen.

Statsrevisorerne beretning SB10/2008 - Bilag 4: Rigsrevisors fortsatte notat af 15. februar 2011

4. Rigsrevisionen afgav i efteråret 2010 beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i

2009 (beretning nr. 17/2009). Det fremgik heraf, at Fødevareministeriet har iværksat ”Pro-

jekt Bedre Kontrol”, som forventes afsluttet ultimo 2011. Projektet har til formål at styrke og

kvalitetssikre den generelle kontrolindsats på de arealstøtteordninger, som FødevareErhverv

administrerer, og består af initiativer fordelt på 7 indsatsområder. Beretningen om revisionen

af EU-midler i Danmark i 2009 omtaler en række af disse.

De initiativer i ”Projekt Bedre Kontrol”, der har til formål at forbedre arealkontrollen og kryds-

overensstemmelseskontrollen, er bl.a. iværksat af Fødevareministeriet som opfølgning på

Rigsrevisionens beretning om Fødevareministeriets forvaltning af landbrugsstøtte og bliver

derfor behandlet i dette notat.

II.

Behandling af ansøgninger under enkeltbetalingsordningen

FødevareErhvervs initiativer for at opdatere oplysninger om de støtteberettigede arealers

størrelse

5. Det fremgik af beretningen, at FødevareErhverv ikke i alle tilfælde havde opdaterede op-

lysninger om størrelsen af de arealer, der søges støtte til. Det skyldes bl.a., at ansøger ikke

altid indsender oplysninger om ændringer i arealerne. Rigsrevisionen anbefalede i beretnin-

gen fx at gøre brug af hyppigere fysisk opmåling eller satellitfotos, som ville kunne tilveje-

bringe opdaterede oplysninger om de arealer, der søges støtte til.

6. Fødevareministeriet har efterfølgende som led i ”Projekt Bedre Kontrol” iværksat en ajour-

føring af alle markblokke på grundlag af ansøgers anmodninger om ændringer og Føde-

vareErhvervs gennemgang af markblokkene. I 2007 og 2008 blev der opdateret oplysnin-

ger i ca. 6.500 markblokke pr. år, mens der i 2009 blev opdateret ca. 98.000 og i 2010 ca.

115.000. Ved udgangen af 2010 havde FødevareErhverv dermed opdateret over

⅔

af de

ca. 300.000 markblokke i Danmark. De resterende markblokke vil blive opdateret i løbet af

2011. Som led i projektet planlægger FødevareErhverv fremover en løbende opdatering af

markblokregistret.

Desuden vil Fødevareministeriet fra 2012 hjemtage teleopmålingskontrollen fra Det Jord-

brugsvidenskabelige Fakultet ved Aarhus Universitet. Ministeriet forventer, at det vil give en

række forbedringer af kontrollen i form af bedre styring og planlægning af telekontrollen og

en styrkelse af telekontrolmetodens faglige kvalitet.

7. Jeg finder det tilfredsstillende, at Fødevareministeriet er i gang med at opdatere de eksi-

sterende oplysninger om arealernes størrelse og efter 2011 planlægger løbende opdatering

af markblokregistret.

FødevareErhvervs initiativer for at gøre Plantedirektoratets opmålingsmetode tilgængelig

for ansøger

8. Det fremgik af beretningen, at Plantedirektoratet udførte kontrol af, om ansøgers oplys-

ninger om arealernes størrelse var korrekte, men at Plantedirektoratets opmålingsmetode

ikke var tilgængelig for ansøger. Fødevareministeriet oplyste i beretningen, at ministeriet

overvejede at gøre opmålingsmetoden tilgængelig for ansøger.

9. Fødevareministeriet har siden 2009 gjort oplysningerne om opmålingsmetoden tilgænge-

lig via Plantedirektoratets hjemmeside. Det betyder, at ansøger nu (eventuelt med hjælp fra

en landmåler) kan sikre sig, at ansøgningen er baseret på en korrekt opmålingsmetode.

10. Jeg finder det tilfredsstillende, at Fødevareministeriet har gjort opmålingsmetoden til-

gængelig for ansøger.

Statsrevisorerne beretning SB10/2008 - Bilag 4: Rigsrevisors fortsatte notat af 15. februar 2011

III.

Rammerne for krydsoverensstemmelseskontrollen

Fødevareministeriets overvejelser om at udarbejde en central risikoanalyse på kommuner-

nes område af kontrollen

Fødevareministeriets tiltag for at nedbringe resurseforbruget i

forbindelse med gennemførelse af kontrollen

11. Statsrevisorerne fandt det ikke helt tilfredsstillende, at Fødevareministeriet havde valgt

en kontrolmodel, der var unødigt resursekrævende og indebar risiko for at øge kontrolbyr-

den hos støttemodtager, idet kontrolmyndighederne udfører flere kontroller, end EU kræver.

Statsrevisorerne fandt, at Fødevareministeriet burde genoverveje den valgte kontrolmodel.

Det fremgik af beretningen, at den valgte kontrolmodel betød, at der i Danmark udføres me-

re end 4 gange så mange krydsoverensstemmelseskontroller, som EU kræver. Kontroller-

ne indgår også som national kontrol. Rigsrevisionens undersøgelse viste, at en krydsover-

ensstemmelseskontrol medførte mere arbejde for de involverede myndigheder sammenlig-

net med en almindelig national kontrol, bl.a. fordi omfanget af kontrollen er større, og resul-

taterne skal opgøres ved karakterer, som indberettes til FødevareErhverv i et særligt format.

12. Fødevareministeren oplyste allerede i ministerredegørelsen, at den decentrale kontrol-

model havde fundet anvendelse, fordi det i henhold til den nationale ressortfordeling er for-

skellige myndigheder, som har ansvaret for administrationen og kontrollen af forskellige

krydsoverensstemmelseskrav. Ministeren fandt endvidere, at beretningens kritik mere var

rettet mod kvaliteten af de udførte risikoanalyser og antallet af kontroller end selve kontrol-

modellen. Ministeriet havde derfor igangsat en række initiativer for at nedbringe resursefor-

bruget inden for den valgte kontrolmodel.

13. Fra og med 2010 har FødevareErhverv udarbejdet en fælles risikoanalyse for miljøkra-

vene, som kontrolleres af kommunerne, og foretaget central udtagning af kontroller. Det har

betydet, at antallet af kommunale krydsoverensstemmelseskontroller inden for enkeltbeta-

lingsordningen er faldet fra 812 i 2009 til 547 i 2010.

Fødevareministeriet undersøger desuden som led i ”Projekt Bedre Kontrol” muligheden for,

at FødevareErhverv centralt udvælger de landmænd, der skal kontrolleres for krydsover-

ensstemmelseskravene. På nuværende tidspunkt udvælger alle kontrolmyndigheder – på

nær kommunerne – selv 1 % af deres ansøgerpopulation til kontrol. Da der imidlertid er over-

lap mellem kontrolmyndighedernes populationer, medfører dette, at der samlet set gennem-

føres et væsentligt højere antal kontroller, end EU kræver. En central udvælgelse ville be-

tyde en reduktion på ca. 1.500 kontroller årligt, da man i Danmark så kun skulle kontrollere

1 % af det samlede antal ansøgere, som EU kræver.

Fødevareministeriet oplyser, at hvis central udvælgelse skal medføre en resursebesparelse,

skal kontrolmyndighederne kunne anvende de centralt udvalgte krydsoverensstemmelses-

kontroller som nationale kontroller. I modsat fald vil kontrolmyndighederne skulle gennemfø-

re et øget antal nationale kontroller. En arbejdsgruppe med deltagelse af FødevareErhverv

og kontrolmyndighederne vil i løbet af 1. halvår 2011 analysere mulighederne nærmere, så

en eventuel central udvælgelse vil kunne finde sted fra 2012.

14. Jeg er opmærksom på, at ministeren i sin redegørelse anførte, at beretningens kritik me-

re var rettet mod kvaliteten af de udførte risikoanalyser og antallet af kontroller end selve

kontrolmodellen. Mine bemærkninger angik kontrolmodellen, da grundlaget for bemærknin-

gerne var det forhold, at modellen medførte et unødigt stort resurseforbrug. Jeg konstate-

rer, at Fødevareministeriet har iværksat en række initiativer, der inden for modellen skal

nedbringe resurseforbruget. Dette finder jeg tilfredsstillende. Jeg finder det endvidere til-

fredsstillende, at Fødevareministeriet har reduceret antallet af gennemførte krydsoverens-

stemmelseskontroller ved at udarbejde en central risikoanalyse på kommunernes område,

og at ministeriet som led i ”Projekt Bedre Kontrol” undersøger mulighederne for at nedbrin-

ge resurseforbruget yderligere. Jeg vil som led i den årlige beretning om revisionen af EU-

midler i Danmark fortsat følge initiativerne til at nedbringe resurseforbruget inden for den

nuværende kontrolmodel.

Statsrevisorerne beretning SB10/2008 - Bilag 4: Rigsrevisors fortsatte notat af 15. februar 2011

FødevareErhvervs indgåelse af aftaler med kommunerne om udførelse af kontrollen

15. Det fremgik af beretningen, at FødevareErhverv i 2007 indgik aftaler med de myndig-

heder, der udførte kontrollen. FødevareErhverv havde dog ikke indgået aftaler med kom-

munerne, som udfører kontrollen af 18 af de 118 krydsoverensstemmelseskrav.

16. FødevareErhverv vurderer på baggrund af en dialog med KL, at det ikke er muligt at ind-

gå en forpligtende samarbejdsaftale på det kommunale område, da det vil kræve, at der

skal indgås individuelle aftaler med alle kommuner. I stedet vil det som led i ”Projekt Bedre

Kontrol” blive undersøgt, i hvilket omfang det er muligt at øge incitamentet hos kontrolmyn-

dighederne til at indberette alle relevante kontroller til FødevareErhverv og til at levere kon-

trolmateriale af tilstrækkelig god kvalitet.

FødevareErhverv oplyser, at vejledningsindsatsen over for kommunerne er styrket, da der

nu afholdes 4 årlige instruktionsmøder mod tidligere 2. Det har betydet, at antallet af delta-

gende kommunale kontrollører er steget fra 77 i 2008 til 160 i 2010.

FødevareErhverv har desuden for at forbedre kvaliteten af kommunernes kontrolrapporte-

ringer udarbejdet en standardkontrolrapport, som har været i brug siden 2008, og som alle

kommuner skal benytte fra 2010. Derudover arbejder FødevareErhverv med benchmarking

mellem kommuner for at højne både kvalitet og rettidighed med hensyn til kontrolrapporte-

ringer.

17. FødevareErhvervs kvalitetssikring af 1 % af kontrolmyndighedernes indrapporteringer

viser en positiv udvikling i kvaliteten af den kommunalt udførte kontrol. I 2006 var alle under-

søgte kontrolrapporter fra kommunerne fejlbehæftede mod 65 % i 2007 og 33 % i 2008. Fø-

devareErhverv oplyser, at opgørelsesmetoden er ændret i 2009, men på et sammenligne-

ligt grundlag er antallet af fejl i kommunernes kontrolrapporter i 2009 lavere end i 2008. Tal-

lene for 2010 foreligger først medio 2011.

18. Jeg konstaterer, at Fødevareministeriet har vurderet, at det ikke er muligt at indgå en

forpligtende aftale på det kommunale område. Jeg finder det tilfredsstillende, at Fødevare-

ministeriet i stedet forsøger at øge kvaliteten af den kommunale kontrol gennem øget vej-

ledning og incitamentsforanstaltninger.

Fødevareministeriets koordinering med de andre ministerier om at gøre krydsoverens-

stemmelseskravene mere målbare

19. Statsrevisorerne fandt det ikke helt tilfredsstillende i deres bemærkninger til beretningen,

at vurderingerne af, om krydsoverensstemmelseskravene var opfyldt, i for høj grad bygge-

de på skøn. Det fremgik af beretningen, at omkring halvdelen af kravene imidlertid vedrør-

te lovgivning under andre ministeriers ressortområder, og at Fødevareministeriet derfor hav-

de rettet henvendelse til disse ministerier med henblik på at gøre kravene mere målbare.

20. Fødevareministeriet bad i september 2010 Fødevarestyrelsen om at formulere mere en-

tydige og målbare krydsoverensstemmelseskrav inden for sundheds- og dyrevelfærdsom-

rådet. Fødevarestyrelsen svarede, at styrelsen ikke i væsentligt omfang kunne imødekom-

me ønsket, da kravene er taget fra EU-forordninger og national lovgivning og for begge om-

råders vedkommende er baseret på skøn. En konkretisering af krydsoverensstemmelses-

kravene ville derfor betyde en forskel på ordlyden af de enkelte krydsoverensstemmelses-

krav og den lov, som kravene udspringer af. Dermed ville en konkretisering ifølge Fødeva-

restyrelsen stride imod princippet om ikke at sætte skøn over regel.

For enkelte krav ville Fødevarestyrelsen dog se nærmere på, om kravene eventuelt kan kon-

kretiseres ved øget eksemplificering og angivelse af målepunkter, som den enkelte kontrol-

lør kan støtte sin vurdering op ad.

Statsrevisorerne beretning SB10/2008 - Bilag 4: Rigsrevisors fortsatte notat af 15. februar 2011

På denne baggrund er det Fødevareministeriets opfattelse, at det er vanskeligt at nå vide-

re vedrørende en konkretisering af krydsoverensstemmelseskravene inden for de nuvæ-

rende rammer.

Fødevareministeriet oplyser, at ministeriet imidlertid er enig i, at en række af krydsoverens-

stemmelseskravene kunne gøres mere målbare. Ministeren har derfor på EU-niveau arbej-

det for at forenkle EU’s regler, som de danske krydsoverensstemmelseskrav udspringer af.

Danmark har sammen med 12 andre medlemslande fremlagt 39 forenklingsforslag om den

fælles landsbrugspolitik, og 2 af disse omfatter netop en konkretisering af krydsoverensstem-

melseskravene. Europa-Kommissionen har svaret ved at imødekomme nogle af de fremsat-

te ønsker og ved at udarbejde arbejdspapirer på 2 af områderne. Europa-Kommissionen

har i en meddelelse fra november 2010 om den fremtidige landbrugspolitik anført, at der er

behov for forenkling af reglerne om krydsoverensstemmelse. Jeg vil som led i den årlige be-

retning om revisionen af EU-midler i Danmark fortsat følge initiativerne til at gøre krydsover-

ensstemmelseskravene mere målbare.

21. Jeg konstaterer, at Fødevareministeriet ikke på nationalt plan finder det muligt i væsent-

lig grad at gøre krydsoverensstemmelseskravene mere målbare. Jeg finder det tilfredsstil-

lende, at fødevareministeren på EU-niveau arbejder på, at krydsoverensstemmelseskrave-

ne gøres mere målbare.

IV.

Gennemførelse af krydsoverensstemmelseskontrollen

Kvaliteten af kontrolmyndighedernes risikoanalyser

22. Statsrevisorerne kritiserede, at krydsoverensstemmelseskontrollen indtil 2007 blev gen-

nemført på baggrund af mangelfulde og for sent udarbejdede risikoanalyser, at risikoanaly-

serne fortsat var mangelfulde, og at der stadig var mangler ved dokumentation, indberet-

ning og kvalitetssikring af den udførte kontrol.

23. Kommunerne udfører som tidligere nævnt ikke længere risikoanalyser, hvilket betyder,

at der nu kun udarbejdes 7 risikoanalyser om året mod før ca. 100. Rigsrevisionen har gen-

nemgået FødevareErhvervs kvalitetssikring af kontrolmyndighedernes risikoanalyser for

2009 og 2010 og konstaterer, at kvaliteten af risikoanalyserne er blevet forbedret på analy-

sedelen og i forhold til udvælgelseskriterierne. De fleste risikoanalyser er udarbejdet retti-

digt, men der er dog stadig enkelte, der udarbejdes for sent, hvilket kan vanskeliggøre, at ud-

vælgelsen af landmænd til kontrol kan finde sted med udgangspunkt i risikoanalysen.

24. Jeg finder det tilfredsstillende, at FødevareErhverv har sikret en højere kvalitet af kon-

trolmyndighedernes risikoanalyser.

FødevareErhvervs initiativer for at sikre sig oplysninger om kontrollens resultat inden for de

påkrævede 2 måneder

25. Det fremgik af beretningen, at FødevareErhverv ikke inden for de påkrævede 2 måne-

der havde sikret sig oplysninger om resultaterne af kontrolmyndighedernes kontrol.

26. Fødevareministeriet har oplyst, at efter iværksættelsen af ”Projekt Bedre Kontrol” er den

gennemsnitlige tid fra kontrollens gennemførelse, til FødevareErhverv har modtaget kontrol-

resultaterne, faldet fra 130 dage i 2008 til 87 dage i 2009. Det endelige tal for 2010 forelig-

ger først medio 2011.

27. Jeg finder det tilfredsstillende, at FødevareErhverv har taget initiativer til at sikre, at op-

lysninger om kontrollens resultater nu indsendes væsentligt hurtigere end tidligere. Jeg kan

dog konstatere, at indberetningerne stadig ikke i gennemsnit overholder Europa-Kommis-

sionens 2-måneders-krav. Jeg finder det vigtigt, at FødevareErhverv fortsat arbejder med

at sikre sig oplysninger om kontrollens resultat, hurtigere end det sker på nuværende tids-

punkt.

Statsrevisorerne beretning SB10/2008 - Bilag 4: Rigsrevisors fortsatte notat af 15. februar 2011

Sammenfatning

28. Jeg finder det tilfredsstillende, at Fødevareministeriet som led i ”Projekt Bedre Kontrol”

har iværksat en række initiativer, der har til formål at styrke og kvalitetssikre arealkontrollen

og krydsoverensstemmelseskontrollen og dermed forbedre Fødevareministeriets forvaltning

af landbrugsstøtten.

Jeg vil som led i den årlige beretning om revisionen af EU-midler i Danmark fortsat følge ini-

tiativerne til forbedring af arealkontrollen og krydsoverensstemmelseskontrollen.

Jeg betragter hermed sagen om Fødevareministeriets forvaltning af landbrugsstøtte som af-

sluttet.

Henrik Otbo