Statsrevisorerne 2006
9
Offentligt
RIGSREVISIONEN
København, den 30. maj 2006
RN A404/06
Faktuelt notat til statsrevisorerne
om
grænsedragningen mellem byggeriet i Ørestad og DR’s andre aktiviteter
1. På baggrund af en anmodning fra statsrevisorerne redegjorde jeg i notat af 13.
april 2005 for DR’s byggeri i Ørestad. Statsrevisorerne behandlede notatet på møder-
ne den 20. april og den 18. maj 2005, hvor bl.a. grænsedragningen mellem byggeriet
i Ørestad og DR’s andre aktiviteter blev drøftet. Ved den lejlighed tilkendegav jeg, at
jeg ville afgive et nyt notat, når projektets grænseflader var helt afklarede.
Baggrund
2. DR’s bestyrelse ønskede i slutningen af 1990’erne at samle alle DR’s aktiviteter i
et nyt byggeri i Ørestad. Det blev i 1999 anslået, at et nyt DR-hus i Ørestad ville ko-
ste 3,0 mia. kr. (Hvor intet andet er angivet, er priser angivet i 1999-niveau). Kultur-
ministeriet anmodede på denne baggrund om Finansudvalgets godkendelse af, at kul-
turministeren på visse nærmere angivne vilkår udstedte en 30-årig statsgaranti på 2,3
mia. kr. til sikring af betalinger på lån, som DR optog på det private kapitalmarked
med henblik på finansiering af byggeriet. Finansudvalget godkendte statsgarantien
ved Akt 251 2/9 1999 (herefter Akt 251). Det fremgår af Akt 251, at den resterende
del af byggesummen skal finansieres ved salg af TV-Byen og Radiohuset.
3. DR’s beslutning om Ørestadsbyggeriet var i vid udstrækning baseret på en konsu-
lentrapport fra maj 1999. DR havde bedt et konsulentfirma om at udarbejde en rap-
Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2006 nr. 9: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om grænsedragningen mellem byggeriet i Ørestad og DR's andre aktiviteter
-2-
port for at belyse muligheder og barrierer samt økonomi og tidsperspektivet ved et
byggeprojekt i Ørestad. Konsulentrapporten gav en beskrivelse af projektet og et
overslag over de forventede anlægsudgifter, og den dannede grundlaget for Kultur-
ministeriets ansøgning til Finansudvalget om at kunne udstede en 30-årig statsgaranti
på 2,3 mia. kr., jf. Akt 251. Der var tale om et overordnet beslutningsgrundlag, der
ikke i detaljer afklarede spørgsmål vedrørende detailprojektering og grænsedragning
mellem driftsbudgettet og byggeprojektet. Der er derfor løbende foretaget en fastlæg-
gelse og specificering af projektet, ligesom DR gennem projektet har måttet tage stil-
ling til spørgsmål om grænsedragningen mellem byggeriet og DR’s øvrige aktiviteter.
Grundlaget for grænsedragningen
4. Spørgsmålet om grænsedragning mellem byggeriet og DR’s øvrige aktiviteter ved-
rører primært fordelingen af udgifter mellem følgende hovedområder:
•
DR’s byggeprojekt i Ørestad
•
DR’s driftsbudget.
5. De overordnede rammer for grænsedragningen er dels fastsat i lovgrundlaget for
DR, dels i Akt 251, ligesom kulturministeren i svar på udvalgte folketingsspørgsmål
har været inde i problematikken.
DR’s virksomhed er bl.a. reguleret ved lov om radio- og fjernsynsvirksomhed, jf.
lovbekendtgørelse nr. 506 af 10. juni 2004 med senere lovændringer, og af vedtæg-
terne for DR, jf. bekendtgørelse nr. 350 af 14. maj 2003. Det fremgår af lovens § 15,
stk. 3, at DR kan optage lån på almindelige markedsvilkår til finansiering af institutio-
nens investeringer, forudsat at den samlede låneoptagelse ikke overstiger 4 % af ind-
tægterne ifølge seneste regnskab. Låneoptagelse herudover skal godkendes af kultur-
ministeren. I vedtægternes § 25, stk. 4, er det præciseret, at DR ikke kan optage lån
til finansieringen af driften, ligesom det er præciseret, at lån optaget til finansiering
af DR’s sendenet og til DR’s udflytning til Ørestad ikke indgår ved opgørelsen af
den samlede låneoptagelse efter bestemmelsen.
Det fremgår af Akt 251, at det er en betingelse, at en flytning af DR til Ørestad ik-
ke isoleret betyder stigninger i licensen eller anden offentlig finansiering af DR og
ikke går ud over niveauet for programaktiviteterne i 1999.
Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2006 nr. 9: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om grænsedragningen mellem byggeriet i Ørestad og DR's andre aktiviteter
-3-
Finansieringsomkostningerne ved opførelse af byggeriet af DR Byen anslås i Akt
251 til at udgøre ca. 150 mio. kr. pr. år. Af merudgiften ventes ca. 50 mio. kr. at blive
direkte modsvaret af besparelser som følge af flytningen, mens den overvejende del
af det resterende finansieringsbehov vil blive dækket ved sammenlægning af en ræk-
ke service- og teknikområder i et nyt resurseområde og ved årlige rationaliseringer
på dette område.
DR’s muligheder for at overføre midler mellem byggeprojektet og DR’s drifts-
budget bestemmes således i vid udstrækning i spændingsfeltet mellem lov om radio-
og fjernsynsvirksomhed samt DR’s vedtægter, der forhindrer, at der kan optages lån
til drift, og Akt 251, der begrænser DR’s adgang til at lade udgifter til byggeriet bela-
ste driftsbudgettet.
Rigsrevisionen reviderer årligt DR’s opfyldelse af betingelserne i Akt 251 vedrø-
rende licens og programaktivitet, og resultatet af revisionen rapporteres årligt i revi-
sionsprotokollatet samt i en særskilt skrivelse til Kulturministeriet. Revisionen har
hidtil vist, at DR har opfyldt betingelserne.
6. Akt 251 bidrager til at sætte de overordnede rammer for grænsedragningen mel-
lem DR’s aktiviteter. Derimod var den konkrete grænsedragning mellem byggepro-
jektet og DR’s driftsbudget ikke i detaljer afklaret ved finansudvalgsforelæggelsen i
1999.
I konsulentrapporten, der bredt beskrev byggeprojektet, blev de forventede an-
lægsudgifter estimeret. Heri indgik følgende poster:
•
kontorer mv.
•
radio-/tv-tekniske områder, værksteder, depoter o.l.
•
teknikrum, kælder
•
p-areal til 150 tjenestebiler og 500 personbiler
•
terræn- og grundarbejder
•
grundkøb
•
koncertsal
•
andre omkostninger.
Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2006 nr. 9: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om grænsedragningen mellem byggeriet i Ørestad og DR's andre aktiviteter
-4-
Rapporten er, efter Kulturministeriets opfattelse, et overordnet beslutningsgrund-
lag, der også skal ses i lyset af de fortolkningsbidrag, som er leveret af DR/Kulturmi-
nisteriet i form af besvarelse på spørgsmål fra Folketinget i tilknytning til behandlin-
gen af Akt 251 (der er tale om henholdsvis § 20-spørgsmål fra Folketinget samt
spørgsmål fra Finansudvalget og Kulturudvalget, herunder kulturministerens tale i
forbindelse med ministersamråd i Finansudvalget). Det fremgår af besvarelse af fol-
ketingsspørgsmålene, at anlægsudgifterne også forventedes at omfatte indretning af
nødvendige arbejdspladser, herunder radio- og tv-studier, selve flytningen samt om-
kostninger til bygherrerådgivning, projektering og uforudsete udgifter.
7. Parallelt med byggeprojektet gennemfører DR et teknologiprojekt, der løbende fi-
nansieres over driftsbudgettet. Teknologiprojektet omfatter etablering af DR Byens
tekniske produktionsapparat og infrastruktur, der gør det muligt, at alt materiale kan
behandles på tværs af traditionelle skel mellem radio, tv og internet. Teknologipro-
jektet var ikke omtalt i beslutningsgrundlaget (konsulentrapporten fra 1999), idet det
alene fremgår heraf, at inventar, radio-/tv-teknisk udstyr og dataudstyr ikke er inde-
holdt i anlægsbudgettet.
Teknologiprojektet har løbende været genstand for grænsedragninger i forhold til
byggeprojektet. DR har besluttet, at produktionsudstyr, scenografisk udstyr og udgif-
ter til produktionsteknologi, som er mur- og nagelfast, skal indgå som en del af byg-
gesummen og dermed finansieres af byggeprojektet. De oprindelige grundelementer i
teknologiprojektet (det tekniske produktionsapparat og infrastruktur) er fortsat gæl-
dende, og budgettet for teknologiprojektet i perioden 2002-2006, der blev fastsat til
709 mio. kr. (2002-priser), forventes ifølge DR’s seneste statusrapportering fra februar
2006 fortsat at holde.
8. DR har siden 1999 løbende foretaget konkretiseringer og justeringer af byggepro-
jektet, hvilket bl.a. fremgår af DR’s statusrapporteringer. I tilknytning hertil er der
også foretaget justeringer og præciseringer relateret til grænsedragningen mellem
byggeprojektet og DR’s øvrige aktiviteter.
En samlet beslutning om grænsedragningen har DR imidlertid først redegjort for i
Akt 41 8/12 2005 (herefter Akt 41), hvor Finansudvalget bl.a. godkendte en forhøjel-
se af statsgarantirammen fra 2,3 mia. kr. til 2,66 mia. kr. Det fremgår af Akt 41, at
Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2006 nr. 9: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om grænsedragningen mellem byggeriet i Ørestad og DR's andre aktiviteter
-5-
DR’s bestyrelse i april 2005 vedtog en økonomisk handlingsplan for at sikre, at byg-
gesummen for DR Byen kunne holde sig inden for et revideret budget på 3,3 mia. kr.
I den forbindelse blev der foretaget en nærmere afgrænsning af, hvilke omkostninger
der skulle afholdes af henholdsvis byggeprojektet og driftsmidlerne. Grænsedragnin-
gen, der er gengivet i Akt 41, indebærer, at DR har foretaget følgende fordeling af
udgifterne:
Af byggeprojektets anlægsramme afholdes:
•
køb af grund
•
byggeudgifter inkl. rådgivning
•
etablering af p-pladser på optionsareal
•
drift af projektkontoret
•
inventar, som er nødvendigt for produktionen (delvist).
Følgende udgiftsposter med relation til projektet afholdes, jf. Akt 41, af driftsbud-
gettet:
•
køb af optionsareal (til p-pladser)
•
omkostninger ved salg af TV-Byen og Radiohuset
•
inventar, som er nødvendigt for produktionen (delvist)
•
kontorinventar mv.
•
dobbeltdrift af Radiohuset, TV-Byen og DR Byen frem til endelig ibrugtagning af
DR Byen
•
kommunikationsaktiviteter, ”Visionarium” (udstilling i DR Byen om DR’s fremtid)
•
flytning
•
leasing af nødstrømsanlæg
•
eventuel udskydelse af byggeprojekter (disse udskydelser er i henhold til Akt 41
ikke hæmmende for DR’s kernefunktioner, og udgifterne indgik i øvrigt ikke i be-
slutningsgrundlaget fra 1999).
Som allerede nævnt afholdes der herudover udgifter over driftsbudgettet til tekno-
logiprojektet og til digitalisering af DR’s produktionsapparat.
Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2006 nr. 9: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om grænsedragningen mellem byggeriet i Ørestad og DR's andre aktiviteter
-6-
9. Grænsedragningen indebærer dels, at udgiftsposter siden udarbejdelsen af beslut-
ningsgrundlaget i 1999 er overført fra byggeprojektet til driften, dels en fastlæggelse
af finansieringen af udgiftsposter, som ikke forelå tilstrækkeligt belyst i beslutnings-
grundlaget.
I det oprindelige beslutningsgrundlag for byggeprojektet var der indregnet 60 mio.
kr. til anlæg af 500 p-pladser. Det fremgår af Akt 41, at DR af omkostningshensyn
efterfølgende har besluttet at erhverve et supplerende areal, som DR i forbindelse med
købet af hovedgrunden i 2001 erhvervede optionsretten til. Selve anlægget af p-plad-
serne indgår i projektets anlægsramme, mens finansieringen af optionsgrunden til 60
mio. kr. afholdes over driften.
Med Akt 41 oplyste Kulturministeriet endvidere, at udgifter til den del af strøm-
forsyningen, som vedrører nødstrømsforsyning mv., ikke indgik i det oprindelige be-
slutningsgrundlag, men at det nu forudsættes finansieret over driften. Værdien blev
anslået til ca. 70 mio. kr. Udgiftsposterne vedrørende kommunikationsaktiviteter mv.
var heller ikke indeholdt i det oprindelige beslutningsgrundlag og forudsættes nu li-
geledes finansieret over driften. Udgifterne hertil blev vurderet til 20 mio. kr.
Udgiftsposterne til flytning, inventar og til køb af optionsareal er alle overført fra
projektet til driften og har medført en belastning af driftsbudgettet på ca. 145 mio. kr.
i engangsomkostninger.
Det fremgår desuden af Akt 41, at DR har besluttet at udskyde visse byggeprojek-
ter og udgifter hertil på ca. 51 mio. kr. Projekterne vil eventuelt på et senere tids-
punkt blive gennemført og finansieret af driftsbudgettet.
Grænsedragningen i Akt 41 medfører dermed samlet belastning af driftsbudgettet
i de kommende år med engangsomkostninger på op til ca. 286 mio. kr.
10. I forbindelse med revisionen for 2005 har Rigsrevisionen gennemgået DR’s regn-
skaber, herunder delregnskaberne for byggeprojektet og teknologiprojektet. Revisio-
nen har bl.a. omfattet stikprøvevis bilagsgennemgang og kontrol af afstemninger samt
gennemgang af forretningsgange og interne kontroller. Rigsrevisionen har konstate-
ret, at regnskabsaflæggelsen er retvisende, herunder at DR’s opdeling af afholdte ud-
gifter mellem byggeprojektet og driftsregnskabet er i overensstemmelse med Akt 41.
Rigsrevisionen har endvidere gennemgået byggeprojektets budget for den reste-
rende del af byggeriet. Rigsrevisionen har i den forbindelse konstateret, at den af be-
Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2006 nr. 9: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om grænsedragningen mellem byggeriet i Ørestad og DR's andre aktiviteter
-7-
styrelsen vedtagne grænsedragning mellem byggeprojektet, teknologiprojektet og drif-
ten er indarbejdet i byggebudgettet (april 2005), og at dette i øvrigt er i overensstem-
melse med Akt 41.
Forliget med entreprenøren
11. I Akt 41 tog DR og Kulturministeriet forbehold for resultatet af en verserende
sag med entreprenøren på segment 4’s råhus (koncertsalen).
Denne sag blev afklaret i januar 2006, hvor DR oplyste, at man havde indgået et
forlig med entreprenørfirmaet MT Højgaard om byggeriet af segment 4. Forliget blev
indgået efter mere end 1 års uenighed om prisen for at opføre segmentet.
I tilknytning hertil udarbejdede DR en økonomisk prognose for byggeriet som
helhed på baggrund af en vurdering af de risici og den usikkerhed, der kan konstate-
res for den del af byggeriet, som endnu ikke er færdiggjort. Forliget og den nye prog-
nose indebærer merudgifter på 125 mio. kr. Heraf vedrører størstedelen forliget.
12. I skrivelse af 20. januar 2006 orienterede kulturministeren Finansudvalget og
Kulturudvalget om, at fordyrelsen af projektet vil medføre en yderligere justering af
grænsefladen mellem byggeprojekt og drift, idet DR vil finansiere en del af projek-
tets fordyrelse ved at udvide den planlagte leasing af DR Byens elforsyningstekno-
logi og nødstrøm med 55 mio. kr. Leasingen foregår ved, at DR i 2005 har indkøbt –
og i 2006 forventer yderligere at indkøbe – elforsyningsteknologi og nødstrømsan-
læg.
DR har oplyst, at man vil sælge en del af udstyret til leasinggiver og tilbagelease
det over en 15-årig periode samt eventuelt outsource driften af udstyret. Leasingkon-
trakten foreligger endnu ikke, da DR p.t. er i gang med et EU-udbud herom. På grund
af at et meget lavt antal leverandører har anmodet om at blive prækvalificeret, vil DR
gå videre med udbuddet efter reglerne om udbud efter forhandling. Kontrakten for-
ventes at være indgået inden udgangen af 2006.
13. De resterende 70 mio. kr. af merudgifterne på 125 mio. kr. forøger byggeprojek-
tets totaludgift og finansieres ved øget låntagning uden for statsgarantien på rent
markedsmæssige vilkår. Denne låntagning er godkendt af kulturministeren.
Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2006 nr. 9: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om grænsedragningen mellem byggeriet i Ørestad og DR's andre aktiviteter
-8-
I Akt 251 fra 1999 blev de årlige finansieringsomkostninger vurderet til at være
150 mio. kr. Med den seneste udvikling anslår DR de samlede årlige finansierings-
omkostninger til at være 160 mio. kr. Rigsrevisionen vil i den løbende revision påse,
at forhøjelsen i de årlige finansieringsomkostninger ikke påvirker licens og program-
aktivitet.
Sammenfatning
14. Gennemgangen af grænsedragningen mellem byggeprojektet, driftsbudgettet og
teknologiprojektet har vist, at DR løbende har justeret grænsefladerne, og at Kultur-
ministeriet med Akt 41 og med skrivelse af 20. januar 2006 i forbindelse med det ef-
terfølgende forlig har orienteret Finansudvalget om afklaring af de spørgsmål om
grænsedragning, der indtil nu er opstået.
Rigsrevisionen har vedrørende revisionen for 2005 konstateret, at regnskabsaflæg-
gelsen er retvisende, herunder at DR’s opdeling af afholdte udgifter mellem bygge-
projektet og driftsregnskabet er i overensstemmelse med Akt 41. Rigsrevisionen har
tillige konstateret, at byggeprojektets budget for den resterende del af byggeriet er
opstillet i overensstemmelse med Akt 41.
Afslutningsvis vil jeg dog nævne, at da byggeprojektet endnu ikke er afsluttet, vil
der selvsagt kunne opstå nye uforudsete spørgsmål om grænsedragningen. Rigsrevi-
sionen reviderer løbende DR’s driftsregnskab og byggeprojektet og vurderer i denne
forbindelse også DR’s overholdelse af betingelserne i Akt 251 vedrørende licens og
programaktivitet. Såfremt denne revision giver anledning til bemærkninger, vil jeg
orientere statsrevisorerne herom.
Henrik Otbo