Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2006 nr. 19: Rigsrevisors udvidede notat til Statsrevisorerne om SKATs inddrivelse af skatter og afgifter efter fusionen den 1. november 2005

Statsrevisorerne 2006
19
Offentligt

RIGSREVISIONEN

København, den 30. november 2006

RN A307/06

Udvidet notat til statsrevisorerne

SKATs inddrivelse af skatter og afgifter efter fusionen den 1. november 2005

I. Resumé

1. Statsrevisorerne anmodede mig på deres møde den 19. april 2006 om i et notat at

orientere om forløbet af fusionen mellem den kommunale og statslige skatteforvalt-

ning fra 1. november 2005 og frem, herunder på hvilken måde fusionen havde påvir-

ket SKATs kontrol- og serviceniveau. Endvidere udbad statsrevisorerne sig oplysnin-

ger om SKATs mål for og realisering af inddrivelse af skatter og afgifter.

2. Jeg har i notatet redegjort for forløbet af fusionen, samt hvorledes denne har på-

virket SKATs kontrol og service, ligning samt inddrivelse frem til november 2006.

Analysen er gennemført ved at sammenligne SKATs mål og resultater i perioden før

fusionen (november 2004 - november 2005) med samme periode efter fusionen (no-

vember 2005 - november 2006). Rigsrevisionen har baseret forklaringerne vedrøren-

de årsagerne til udviklingen på SKATs egne redegørelser, og årsagerne er ikke hen-

ført til de specifikke områder af SKATs virksomhed. Rigsrevisionen har i forbindelse

med dette notat ikke gennemført en egentlig revisionsundersøgelse af fusionen.

3. Analysen har vist, at provenuet af den udførte kontrol og ligning faldt fra 4,9 mia.

kr. før fusionen til 4,5 mia. kr. efter fusionen. Videre har SKATs aktivitet og målop-

fyldelse vedrørende kontrol og service, ligning samt inddrivelse efter fusionen ligget

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2006 nr. 19: Rigsrevisors udvidede notat til Statsrevisorerne om SKATs inddrivelse af skatter og afgifter efter fusionen den 1. november 2005

-2-

væsentligt under niveauet sammenlignet med samme periode før fusionen. De samle-

de restancer steg desuden fra 14,8 mia. kr. til 22,7 mia. kr. i perioden efter fusionen.

Hvis der reguleres for kommunale restancer og politiets restancer på henholdsvis 4,3

mia. kr. og 1,9 mia. kr. primo november 2006, udgør stigningen i restancerne ca. 1,7

mia. kr.

4. SKAT har oplyst, at de væsentlige årsager til nedgangen i målopfyldelse og akti-

vitet vedrørende kontrol og service, ligning samt inddrivelse siden fusionen vedrører

problemer med it-understøttelsen, manglende resurser og kompetencer, manglende

etablering af ledelsesstruktur ved fusionens start samt problemer i forbindelse med

etablering af Betalings- og Kundecenter. SKAT har vedrørende restanceinddrivelsen

videre oplyst, at der før fusionen ikke var udarbejdet præcise opgørelser over størrel-

sen af de kommunale restancer, der skulle overdrages, ligesom der ikke var en ensar-

tet praksis for overdragelse. Endvidere skulle kommunale betalingsaftaler vedrørende

skattekrav genindberettes manuelt. Dette har forsinket inddrivelsen og forøget restan-

cerne.

5. SKAT har ikke på forhånd estimeret mulige tab på de forskellige områder vedrø-

rende kontrol, ligning og inddrivelse.

SKAT forventer, at forholdene vil stabilisere sig for så vidt angår kontrol, service

og ligning, men det forventes ikke, at efterslæbet vedrørende kontrol og reguleringer

fuldt ud kan indhentes. Dette skyldes især den nye Indsatsstrategi, som indebærer, at

antallet af kontroller og reguleringer vil falde, og at reguleringer ikke længere vil væ-

re et relevant mål for SKATs indsats. Service over for borgere og virksomheder vil

således indgå fuldt på linje med kontrollen.

SKAT har desuden oplyst, at der for de fleste restancer i det væsentlige er tale om

en forskydning i tidspunktet for inddrivelsen, og at restancerne på sigt forventes ned-

bragt. SKAT understreger dog, at det er vanskeligt at forudsige, om nedgangen i re-

stanceinddrivelsen vil medføre permanente tab, fordi dette bl.a. afhænger af antallet

af konkurser.

6. Jeg konstaterer, at Folketinget og Skatteudvalget er informeret om, at en nedgang

i produktionen og målopfyldelsen måtte forventes. Endvidere er det fremgået, at det

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2006 nr. 19: Rigsrevisors udvidede notat til Statsrevisorerne om SKATs inddrivelse af skatter og afgifter efter fusionen den 1. november 2005

-3-

er vanskeligt at forudsige størrelsen af et muligt tab som følge af fusionens gennem-

førelse.

7. Det er sammenfattende min vurdering, at en fusion, der har så stort et omfang,

som tilfældet er, i en periode må indebære en nedgang i aktivitet og målopfyldelse.

SKAT har oplyst, at der med udgangspunkt i de problemer, der har været medvirken-

de til produktionsnedgangen, er taget en række initiativer, som på sigt forventes at gi-

ve væsentlige forbedringer i målopfyldelse mv.

Det er min vurdering, at SKAT har taget en række fornuftige og relevante initiati-

ver. Jeg kan dog først vurdere effekterne af initiativerne, når jeg, efter at fusionspro-

cessen er tilendebragt, følger op på, om de forventede effekter af fusionen er opnået.

II. Indledning

8. Statsrevisorerne anmodede mig på deres møde den 19. april 2006 om i et notat at

orientere om forløbet af fusionen fra 1. november 2005 og frem, herunder på hvilken

måde fusionen havde påvirket SKATs kontrol- og serviceniveau. Endvidere udbad

statsrevisorerne sig oplysninger om SKATs mål for og realisering af inddrivelse af

skatter og afgifter.

9. Jeg redegør i notatet for forløbet af fusionen, samt hvorledes denne har påvirket

SKATs kontrol- og serviceniveau frem til udgangen af september 2006. Endvidere

oplyses om mål og resultater vedrørende SKATs kontrol og service, ligningen samt

inddrivelse af restancer fra den 1. november 2005 til den 1. november 2006, i det om-

fang SKAT har været i stand til at oplyse om hele perioden.

Analysen er baseret på materiale fra SKAT samt interviews med chefer og medar-

bejdere i SKAT, Hovedcentret (tidligere Told- og Skattestyrelsen). Forklaringerne ved-

rørende årsagerne til udviklingen er baseret på SKATs redegørelser og kortlægning af

generelle årsager og er ikke henført til de specifikke områder af SKATs virksomhed.

Rigsrevisionen har i forbindelse med dette notat ikke gennemført en egentlig revisions-

undersøgelse af fusionen

Notatet har været til høring i SKAT, bl.a. med henblik på at validere de data, der har

ligget til grund for Rigsrevisionens analyser.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2006 nr. 19: Rigsrevisors udvidede notat til Statsrevisorerne om SKATs inddrivelse af skatter og afgifter efter fusionen den 1. november 2005

-4-

10. Analysen omfatter de opgaver, som SKAT gennemfører på eget initiativ for så

vidt angår kontrol og service, ligning og restanceinddrivelse. Uden for analysen falder

den del af SKATs opgaver, som vedrører de normale opkrævningsprocesser, fx i for-

bindelse med udsendelse af forskudsopgørelse, opkrævning af A-skat og moms mv.

samt service over for borgere og virksomheder.

SKAT har oplyst, at disse opgaver, der omfatter langt den største del af de samlede

skatteindtægter på ca. 770 mia. kr. i 2006, er blevet afviklet planmæssigt.

III. Baggrund

11. Etableringen af den fælles skatteorganisation er et led i aftalen om kommunalre-

formen af 23. juni 2004. Aftalen, som blev udmøntet i 2 lovforslag, blev vedtaget af

Folketinget den 31. maj 2005 og indebar en fusion af den kommunale og den statslige

skatteforvaltning samt samling af inddrivelsesopgaverne i statsligt regi. Med virkning

fra 1. november 2005 er opgaverne som helhed underlagt Skatteministeriet.

12. SKAT etablerede i august 2004 en midlertidig organisation til at forestå fusionen.

Organisationen bestod af en styregruppe, som havde det overordnede ansvar for fu-

sionen, et fusionssekretariat og 9 underliggende projekter.

Fusionsorganisationen blev afviklet på fusionsdatoen den 1. november 2005. Inden

fusionsdatoen blev der udarbejdet afviklingsplaner for projekterne og sekretariatet. Af-

viklingsplanen omfattede planer og processer for nedlukning af de enkelte projekter,

overdragelse af opgaver til driftsorganisationen og placering af medarbejdere.

Flere af projekterne blev afsluttet inden fusionen, mens projekterne vedrørende it-

understøttelse, logistik og lokalisering, personale samt inddrivelsesprojektet blev vi-

dereført i driftsorganisationen. Ansvaret for løsningen af de resterende opgaver i pro-

jekterne blev overdraget til de relevante afdelinger i SKAT, Hovedcentret.

13. Fusionsprojektet er endnu ikke afsluttet, og der er tale om en proces, som er for-

udsat at ville tage 2-4 år efter tidspunktet for fusionens start. Det er derfor ikke mu-

ligt endnu at vurdere effekterne af fusionen.

I nærværende notat redegør jeg først for udviklingen i de faktiske aktiviteter og

målopfyldelsen vedrørende kontrol, service og ligning. Dernæst redegør jeg for årsa-

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2006 nr. 19: Rigsrevisors udvidede notat til Statsrevisorerne om SKATs inddrivelse af skatter og afgifter efter fusionen den 1. november 2005

-5-

gerne til udviklingen på disse områder. Endelig redegøres for udviklingen i restance-

inddrivelsen og årsagerne til udviklingen vedrørende inddrivelsen.

IV. Mål og resultater vedrørende kontrol, service og ligning

14. I dette kapitel redegøres for udviklingen i det opkrævede provenu på grundlag af

den udførte kontrol og ligning. Efterfølgende analyseres aktiviteter og målopfyldelse

vedrørende kontrol, service og ligning efter fusionen den 1. november 2005. Analy-

sen omfatter en sammenligning af perioden før fusionen (november 2004 - september

2005) med samme periode efter fusionen (november 2005 - september 2006).

Udviklingen i provenuet på grundlag af den udførte kontrol og ligning

15. SKATs opkrævning består primært af borgernes og virksomhedernes frivillige, lø-

bende indbetalinger af skat, moms, afgifter mv. til staten. Hertil kommer reguleringer

af borgernes og virksomhedernes indtægter på grundlag af den udførte kontrol og lig-

ning.

Rigsrevisionen har undersøgt og vurderet, hvorledes det opkrævede provenu på

grundlag af den udførte kontrol og ligning har udviklet sig før og efter fusionen.

16. Provenuet på grundlag af den udførte kontrol og ligning udgjorde fra den 1. no-

vember 2005 til den 31. august 2006 i alt ca. 4,5 mia. kr., mens provenuet i samme

periode før fusionen udgjorde ca. 4,9 mia. kr. Sammenligningen af de 2 perioder vi-

ser, at der har været en nedgang i provenuet på godt 400 mio. kr., svarende til en ned-

gang på knap 9 %.

SKAT har oplyst, at nedgangen skyldes flere forhold. Nedgangen skyldes bl.a. den

omfattende proces med at samle SKAT til en enhedsorganisation, og at SKAT ople-

vede en nedgang i årsværk på ca. 300 på grund af færre overførte årsværk fra kommu-

nerne. Der har herudover været en naturlig afgang på 500 årsværk. Nedgangen i års-

værk er primært slået igennem i forhold til ligning og restanceinddrivelse.

SKAT har anført, at der i 2006 er tale om en underbemanding, fordi SKAT har mi-

stet personale i et hurtigere tempo, end det er muligt at opnå effektiviseringer. Effek-

tiviseringer i form af stordriftsfordele og synergieffekter samt via modernisering af

it-systemer vil ske over en årrække. Der skal ifølge forslag til finansloven for 2007

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2006 nr. 19: Rigsrevisors udvidede notat til Statsrevisorerne om SKATs inddrivelse af skatter og afgifter efter fusionen den 1. november 2005

-6-

ske en tilpasning af personaleforbruget i SKAT med udgangspunkt i en skønnet årlig

afgang på 8 %. Tilpasningen skal ske ved naturlig afgang.

SKAT har derudover anført, at nedgangen skal ses i sammenhæng med den nye

Indsatsstrategi, der betyder, at borgere og virksomheder, som ønsker at følge reglerne,

i mindre omfang bliver udsat for kontrol og ligning og i stedet gennem information og

vejledning bliver hjulpet til at forstå reglerne. Dette indebærer, at antallet af kontrol-

ler og provenuet som følge af kontrol og ligning vil falde og ikke længere vil være et

relevant mål for SKATs indsats.

17. I det følgende gennemgås udviklingen i SKATs målopfyldelse vedrørende kon-

trol- og serviceopgaverne samt ligningen. Fra 2005 er opgørelsen af målopfyldelsen

sket på baggrund af et nyt pointsystem, der er aftalt med Finansministeriet. Pointsy-

stemet betyder, at der for de enkelte opgaver, fx kontrol og service, selskabsligning

mv., bliver opstillet et pointmåltal, som afspejler de medgåede resurser ved udførel-

sen af opgaverne.

Opgørelse af målopfyldelsen sker herefter ved, at den gennemførte kontrol, servi-

ce og ligning omregnes til point, som sammenholdes med pointmåltallet.

Kontrol og service

18. Figur 1 viser antal point, SKAT har opnået vedrørende kontrol og service før og

efter fusionen. Dette område lå også før fusionen i SKAT.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2006 nr. 19: Rigsrevisors udvidede notat til Statsrevisorerne om SKATs inddrivelse af skatter og afgifter efter fusionen den 1. november 2005

-7-

Figur 1. Point for kontrol og service

16.000

14.000

12.000

10.000

Point

8.000

6.000

4.000

2.000

ril

Point 2004/2005

Point 2005/2006

SKAT ændrede pointtildelingen for 2006 for kontrol og service. For at kunne sammenligne de 2 perioder er de

opnåede point i november og december 2004 samt i 2006 derfor beregnet med udgangspunkt i pointtildelingen

for 2005.

Figuren omfatter kontrol og service, men ikke afgørelser, som SKAT ikke har fremsendt tal for. Hvis afgørelser

indgik i figuren, ville niveauet for den faktiske aktivitet blive forøget, men forskellen i point i de 2 perioder, jf. pkt.

18, ville ikke nødvendigvis blive ændret.

Kilde: SKAT, Hovedcentret.

Det fremgår af figur 1, at SKAT generelt har opnået færre point i perioden efter fusio-

nen sammenlignet med samme periode året før.

Antallet af point efter fusionen har i gennemsnit ligget 21 % under niveauet før fu-

sionen.

19. Figur 2 viser målopfyldelsen vedrørende kontrol og service før og efter fusionen.

Målopfyldelsen er udtryk for den gennemførte kontrol og service omregnet i antal

point sammenholdt med de fastsatte pointmåltal for området. Måltallet for kontrol og

service samt afgørelser var på 141.300 i 2005, mens det i 2006 på grund af inddra-

gelsen af regnskabskontrol på toldområdet samt en ændret opgørelsesmetode for po-

int blev udvidet til 232.900. Rigsrevisionen har for at vurdere målopfyldelsen fordelt

årsmåltallet ligeligt over de enkelte måneder i undersøgelsesperioden og sammen-

holdt den faktiske månedsvise aktivitet med det fordelte årsmåltal.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2006 nr. 19: Rigsrevisors udvidede notat til Statsrevisorerne om SKATs inddrivelse af skatter og afgifter efter fusionen den 1. november 2005

-8-

Figur 2. Målopfyldelse vedrørende kontrol og service

140

120

100

ril

Målopfyldelse 2004/2005

Målopfyldese 2005/2006

Målopfyldelse 100 %

SKAT havde ikke måltal for kontrol og service i 2004, og der er derfor ikke beregnet målopfyldelse vedrørende

november og december 2004.

Regnskabskontroller for toldområdet indgår i det opnåede antal point for både 2005 og 2006, men ikke i måltallet

for 2005. Målopfyldelsen i 2005 er derfor overvurderet, og forskellen i målopfyldelsen før og efter fusionen vil der-

for formentlig være lidt mindre end 8 %, jf. pkt. 19. Det forudsættes i figuren, at afgørelsernes andel er uændret i

de 2 år.

Kilde: SKAT, Hovedcentret.

Det fremgår af figur 2, at målopfyldelsen før og efter fusionen den 1. november 2005,

på nær en enkelt måned i 2005, har ligget under 100 %. I gennemsnit har målopfyldel-

sen efter fusionen ligget knap 8 % under niveauet før fusionen.

20. Vedrørende kontrol og service har undersøgelsen således vist, at såvel den fakti-

ske aktivitet som målopfyldelsen er faldet efter fusionen.

Selskabsligningen

21. Figur 3 viser antal point vedrørende ligningen af selskaber før og efter fusionen.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2006 nr. 19: Rigsrevisors udvidede notat til Statsrevisorerne om SKATs inddrivelse af skatter og afgifter efter fusionen den 1. november 2005

-9-

Figur 3. Point for ligning af selskaber

10.000

9.000

8.000

7.000

6.000

Point

5.000

4.000

3.000

2.000

1.000

ril

Point 2004/2005

Point 2005/2006

Kilde: SKAT, Hovedcentret.

Det fremgår af figur 3, at ligningen af selskaber efter fusionen har ligget på et lavere

niveau end før fusionen.

Ligningen af selskaber har set over hele perioden efter fusionen i gennemsnit lig-

get 47 % under ligningen før fusionen.

22. Figur 4 viser målopfyldelsen for selskabsligningen før og efter fusionen. Point-

måltallet for selskabsligningen er fastsat til 63.000 point for hvert af årene 2004-

2006. Målopfyldelsen i de enkelte måneder er beregnet ved at fordele årsmåltallet li-

geligt over de enkelte måneder og sammenholde dette med den faktiske aktivitet i de

enkelte måneder, jf. pkt. 19.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2006 nr. 19: Rigsrevisors udvidede notat til Statsrevisorerne om SKATs inddrivelse af skatter og afgifter efter fusionen den 1. november 2005

- 10 -

Figur 4. Målopfyldelse vedrørende ligningen af selskaber

240

220

200

180

160

140

% 120

100

ril

Målopfyldelse 2004/2005

Målopfyldelse 2005/2006

Målopfyldelse 100%

Kilde: SKAT, Hovedcentret.

Figur 4 viser, at målopfyldelsen vedrørende selskabsligningen, med undtagelse af de-

cember 2005, har ligget under målopfyldelsen før fusionen. Målopfyldelsen efter fu-

sionen har i gennemsnit ligget 28 % under niveauet før fusionen.

I november og december 2005 var målopfyldelsen over 100 % ligesom i 2004. Det-

te skyldes, at pointmåltallet blev nedsat for november og december 2005 ved at regu-

lere for overskydende pointmåltal for 2003/2004 og 2004/2005. Denne regulering er

mulig, fordi SKATs samlede måltal for aftaleperioden (2003-2006) fastholdes og først

kan opgøres i 2007, hvor aftaleperioden er udløbet.

23. Vedrørende selskabsligningen har undersøgelsen vist, at såvel den faktiske akti-

vitet som målopfyldelsen er faldet efter fusionen. Faldet er mest markant for den fak-

tiske aktivitet.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2006 nr. 19: Rigsrevisors udvidede notat til Statsrevisorerne om SKATs inddrivelse af skatter og afgifter efter fusionen den 1. november 2005

- 11 -

Personligt erhvervsdrivende

24. Figur 5 viser antal point vedrørende ligningen af personligt erhvervsdrivende før

og efter fusionen. Ligningen af personligt erhvervsdrivende blev overført til SKAT

som led i fusionen.

Figur 5. Point for ligning af personligt erhvervsdrivende

45.000

40.000

35.000

30.000

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

Point

ril

Point 2004/2005

Point 2005/2006

Kilde: SKAT, Hovedcentret.

Det fremgår af figur 5, at ligningen af personligt erhvervsdrivende efter fusionen har

ligget betydeligt under ligningen før fusionen.

Ligningen af personligt erhvervsdrivende efter fusionen har set over hele perioden

i gennemsnit ligget 55 % under niveauet før fusionen.

25. Der er først på finansloven for 2006 udmeldt et pointmåltal for ligning af person-

ligt erhvervsdrivende. Pointmåltallet er fastsat til 258.700. Figur 6 er derfor baseret

på Ligningsrådets (nu Skatterådet) pointmåltal for ligningsåret, der vedrørte perioden

1. juli - 30. juni. Figur 6 viser målopfyldelsen vedrørende ligningen af personligt er-

hvervsdrivende før og efter fusionen.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2006 nr. 19: Rigsrevisors udvidede notat til Statsrevisorerne om SKATs inddrivelse af skatter og afgifter efter fusionen den 1. november 2005

- 12 -

Figur 6. Målopfyldelse vedrørende ligningen af personligt erhvervsdrivende

200

180

160

140

120

% 100

Målopfyldelse 2004/2005

Målopfyldelse 2005/2006

Målopfyldelse 100%

Målopfyldelsen for 2004 og 2005, 1. halvår, er baseret på Ligningsrådets udmeldte pointmåltal for ligningsåret 1.

juli 2004 - 30. juni 2005.

Kilde: SKAT, Hovedcentret, samt forslag til finansloven for 2007.

Figur 6 viser, at målopfyldelsen vedrørende ligningen af personligt erhvervsdrivende

i alle måneder efter fusionen har ligget under 100 %, mens målopfyldelsen før fusio-

nen lå over på nær august og september. Målopfyldelsen efter fusionen har i gennem-

snit ligget 54 % under niveauet før fusionen.

Også pointmåltallet for ligningen af personligt erhvervsdrivende blev nedsat for no-

vember og december 2005 ved at regulere for overskydende pointmåltal for 2003/2004

og 2004/2005. SKATs samlede måltal for aftaleperioden (2003-2006) er dog fastholdt.

Opgørelsen for den samlede periode kan ikke foretages endnu, da aftaleperioden end-

nu ikke er udløbet.

26. Undersøgelsen har vist, at der også vedrørende ligningen af personligt erhvervs-

drivende har været et fald i den faktiske aktivitet og målopfyldelsen efter fusionen. På

dette område har faldet dog været stort set lige markant for den faktiske aktivitet og

målopfyldelsen.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2006 nr. 19: Rigsrevisors udvidede notat til Statsrevisorerne om SKATs inddrivelse af skatter og afgifter efter fusionen den 1. november 2005

- 13 -

Ligningen af lønmodtagere

27. Der er ikke udmeldt et pointmåltal for ligningen af lønmodtagere på finansloven,

og Rigsrevisionen har derfor ikke kunnet foretage en analyse af målopfyldelsen. Lig-

ningen af lønmodtagere lå tidligere i kommunerne. SKAT registrerer endvidere ikke

antal udførte kontroller, men alene antal ændringer som følge af ligningen. Figur 7

viser niveauet for de foretagne ændringer i skatteansættelser før og efter fusionen.

Figur 7. Ændringer i skatteansættelser for lønmodtagere

22.000

20.000

18.000

16.000

14.000

Antal

12.000

10.000

8.000

6.000

4.000

2.000

Ændringer i skatteansættelser 2004/2005

Ændringer i skatteansættelser 2005/2006

Kilde: SKAT, Hovedcentret.

Det fremgår af figur 7, at antallet af ændringer som følge af ligningen vedrørende løn-

modtagere har ligget på et væsentligt lavere niveau efter fusionen end før fusionen.

Ændringerne i skatteansættelser efter fusionen har set over hele perioden i gennem-

snit ligget 40 % under niveauet før fusionen.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2006 nr. 19: Rigsrevisors udvidede notat til Statsrevisorerne om SKATs inddrivelse af skatter og afgifter efter fusionen den 1. november 2005

- 14 -

V. Mulige årsager til udviklingen i den faktiske aktivitet og målopfyldelsen

vedrørende kontrol, service og ligning efter fusionen

28. Samlet set har der været tale om en markant lavere aktivitet og målopfyldelse ef-

ter fusionen sammenlignet med samme periode året før. I det følgende redegøres nær-

mere for de årsager, SKAT har anset for de væsentligste forklaringer på udviklingen

i målopfyldelsen og produktionen efter fusionen.

SKAT har oplyst, at årsagerne primært vedrører følgende områder:



it-understøttelsen



resurser og kompetencer



ledelse



nye enheder i SKAT.

It-understøttelsen

29. En væsentlig årsag til SKATs nedgang i målopfyldelse og aktivitet vedrørende

kontrol og service samt ligning siden fusionen den 1. november 2005 havde baggrund i

forskellige problemer vedrørende it. Problemerne vedrørte især manglende netværks-

kapacitet i skattecentrene, manglende test af it-systemer samt utilstrækkelige og mid-

lertidige løsninger med hensyn til medarbejdernes it-adgang.

It-problemerne har i flere tilfælde medført lange svartider for borgere og medarbej-

dere, hvilket har forsinket gennemførelsen af kontrol- og serviceopgaverne samt lig-

ningen.

30. SKAT har oplyst, at skattecentrenes it-problemer løbende er blevet udbedret, og

at samtlige medarbejdere i dag har adgang til systemerne. Endvidere er det SKATs

vurdering, at it-understøttelsen igennem længere tid har været på et tilfredsstillende

niveau. SKAT vurderer dog, at en del af medarbejderne fortsat har et stort uddannel-

sesbehov, fordi systemerne og opsætningerne er nye for mange medarbejdere.

Resurser og kompetencer

31. SKAT har oplyst, at flere skattecentre ikke har haft tilstrækkelige resurser til at

kunne udføre kontrol- og serviceopgaverne samt ligningen på et tilfredsstillende ni-

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2006 nr. 19: Rigsrevisors udvidede notat til Statsrevisorerne om SKATs inddrivelse af skatter og afgifter efter fusionen den 1. november 2005

- 15 -

veau. Dette skyldes bl.a., at der pr. 1. november 2005 blev overført i alt 300 færre

medarbejdere, specielt fra restanceområdet i kommunerne, end forudsat under for-

handlingerne mellem Finansministeriet, Skatteministeriet og Kommunernes Lands-

forening (KL). Dertil kommer en naturlig afgang i fusionsperioden på ca. 500 års-

værk, der skal ses i sammenhæng med, at det kun har været muligt at nyrekruttere i

stærkt begrænset omfang.

Ligeledes har medarbejdere varetaget andre opgaver, end de var beskæftiget med i

kommunerne, hvilket bl.a. skyldes, at der ikke var fuldt overblik over de overførte

medarbejderes kompetencer. SKAT har derfor ikke i perioden kunnet anvende alle

medarbejdernes kompetencer på tilfredsstillende vis med deraf følgende nedgang i ak-

tiviteten. SKAT har i juni måned 2006 igangsat en udførlig kortlægning af samtlige

medarbejderes kompetencer.

Sammenfattende har SKAT anført, at der i 2006 er tale om en underbemanding, for-

di SKAT har mistet personale i et hurtigere tempo, end det er muligt at opnå effekti-

viseringer, jf. pkt. 16.

Ledelse

32. En yderligere årsag til nedgangen i målopfyldelsen og aktiviteten skyldes ifølge

SKAT, at den samlede ledelse i skattecentrene først var på plads efter fusionen den 1.

november 2005. Fusionsstyregruppen, jf. pkt. 12, valgte ved lederudpegningen en mo-

del, hvor det øverste niveau blev fastlagt først, som derefter var med til at udpege ni-

veauet under mv. Processen omfattede ca. 700 lederstillinger, hvoraf de 35 på øverste

niveau blev besat ultimo august 2005. Processen blev derfor først afsluttet efter fu-

sionen, hvor ca. 500 afdelingsledere blev udpeget. Dette har bevirket, at der i cen-

trene ikke var etableret den endelige ledelsesstruktur, som skulle have det fremtidige

ansvar for opgaverne, og at der derfor i perioder ikke har været en tilstrækkelig ledel-

sesmæssig indsats i forhold til at sikre aktiviteten.

SKAT har endvidere oplyst, at det i flere byer ikke har været muligt umiddelbart

at skaffe egnede lokaler, og at bindinger på flere af de eksisterende lejemål har gjort

det økonomisk uforsvarligt at fraflytte dem med det samme. Dette har betydet, at med-

arbejderne ikke har kunnet samles geografisk. Dette har ifølge SKAT indvirket nega-

tivt på produktionen, idet det har taget længere tid end oprindeligt planlagt at etablere

faglige fællesskaber og samle medarbejderne under en fælles ledelse.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2006 nr. 19: Rigsrevisors udvidede notat til Statsrevisorerne om SKATs inddrivelse af skatter og afgifter efter fusionen den 1. november 2005

- 16 -

Nye enheder i SKAT

33. Nedgangen i den faktiske aktivitet og målopfyldelsen skyldes ifølge SKAT end-

videre problemer i forbindelse med etableringen af nye enheder, herunder etablerin-

gen af Betalingscentret i Ringkøbing og det nye Kundecenter med 4 enheder, som er

fordelt geografisk over hele landet.

34. SKAT har peget på, at Betalingscentret og Kundecentret ikke var klar til at mod-

tage skattecentrenes opkrævnings-, informations- og vejledningsopgaver som plan-

lagt. Centrene har derfor været nødt til gradvist at modtage opgaverne, hvilket har be-

tydet, at skattecentrenes medarbejdere har skullet løse opgaver for betalings- og kun-

decentrene i overgangsperioden. Skattecentrenes medarbejdere har derfor ikke kunnet

udføre kontrol- og serviceopgaverne samt ligning, som det var planlagt.

Ifølge SKAT blev Betalingscentrets opgaver først endeligt fastlagt medio 2006.

Dette medførte, at planlægningen af centrets opgaver blev forsinket med deraf følgen-

de nedgang i produktionen. Betalingscentret er planlagt fuldt bemandet med udgan-

gen af 2006.

35. SKAT har generelt oplyst, at fusionsprocessen har været stærkt påvirket af, at

medarbejdere er flyttet fra kommuner til de statslige skattecentre, og at antallet af lo-

kationer er reduceret fra ca. 300 før fusionen til ca. 90 pr. 1. november 2005. Hertil

kommer, at processen langt hen i forløbet var præget af kommunalpolitisk modstand,

hvilket vanskeliggjorde en detaljeret planlægning og forberedelse.

VI. Restancer

36. I dette kapitel vurderes udviklingen i SKATs inddrivelse af restancer vedrørende

skatter og afgifter efter fusionen. Analysen omfatter en kortlægning af udviklingen i

virksomheds- og personrestancerne.

Det har ikke været muligt for SKAT at fremsende data, der nærmere har kunnet be-

lyse effekterne af inddrivelsen, herunder omfanget af det inddrevne provenu, afskriv-

ninger samt tilgangen i restancerne for alle restancetyper. Analysen har derfor alene

omfattet en kortlægning af udviklingen i den samlede restancemasse. Kortlægningen

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2006 nr. 19: Rigsrevisors udvidede notat til Statsrevisorerne om SKATs inddrivelse af skatter og afgifter efter fusionen den 1. november 2005

- 17 -

er foretaget ved en sammenligning af perioden før fusionen (november 2004 - novem-

ber 2005) med samme periode efter fusionen (november 2005

–

november 2006).

37. Inddrivelsen af restancer foregår såvel i skattecentrene som i SKATs Inddrivel-

sescenter.

Skattecentrene inddriver de virksomhedsvendte restancer såsom restancer vedrø-

rende punktafgifter, selskabsskatter, moms og A-skat mv. SKAT opdeler disse krav i

inddrivelige restancer og ikke-inddrivelige restancer. Inddrivelige restancer er krav,

hvor SKAT vurderer, at inddrivelse er mulig, mens ikke-inddrivelige restancer om-

fatter de krav, som SKAT ikke forventer at kunne inddrive. Skattecentrene inddriver

herudover personrestancer vedrørende bl.a. personskatter og arbejdsmarkedsbidrag

samt kommunale krav. Sidstnævnte restancer er overført fra kommunerne i forbindelse

med fusionen og kan vedrøre både personer og virksomheder.

Inddrivelsescentret inddriver statens øvrige restancer såsom restancer fra bibliote-

ker, for meget udbetalt SU, licensgæld til DR og politiets bøder. Disse restancer om-

fatter tillige både virksomheder og personer.

Virksomhedsvendte restancer

38. Figur 8 viser udviklingen i de inddrivelige virksomhedsvendte restancer før og

efter fusionen. Restancerne omfatter krav såsom restancer vedrørende punktafgifter,

selskabsskatter, moms og A-skat mv.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2006 nr. 19: Rigsrevisors udvidede notat til Statsrevisorerne om SKATs inddrivelse af skatter og afgifter efter fusionen den 1. november 2005

- 18 -

Figur 8. Udviklingen i de inddrivelige virksomhedsvendte restancer

Mia. kr.

Restancer 2004/2005

Restancer 2005/2006

For at vise udviklingen i restancerne fra den 1. november 2005 har Rigsrevisionen valgt at vise restancerne som

primobeholdning i de enkelte måneder. Til sammenligning angives restancerne af SKAT, fx over for Skatteudval-

get, ultimo måneden. Da SKAT endvidere ikke har kunnet korrigere restancerne i alle måneder for dobbeltregi-

streringer mv., har Rigsrevisionen valgt at vise restancerne uden korrektioner. Dette betyder, at restancerne afvi-

ger fra de tal, som fremgår af finansloven og statsregnskabet.

Figuren omfatter ikke restancer i oktober 2005 og februar 2006. Dette skyldes, at SKAT ikke kan oplyse om re-

stancemassen vedrørende selskabs- og fondsskatter primo oktober 2005 og punktafgifter og selskabsskatter

primo februar 2006.

Kilde: SKAT, Hovedcentret.

Det fremgår af figur 8, at restancemassen i de fleste måneder efter fusionen har ligget

over niveauet før fusionen. I gennemsnit har restancemassen for de virksomheds-

vendte restancer efter fusionen ligget 20 % over restancemassen før fusionen.

Figur 8 viser endvidere, at der fra november 2005 til november 2006 er sket en

stigning i de virksomhedsvendte restancer. Restancerne er steget fra ca. 3,3 mia. kr.

til 4,4 mia. kr., svarende til en stigning på ca. 1,1 mia. kr. eller 35 %. Stigningen i re-

stancerne skyldes især stigninger i krav vedrørende moms og A-skat mv.

Øvrige restancer, som inddrives af skattecentrene og statens øvrige restancer hos

Inddrivelsescentret

39. Figur 9 viser udviklingen i de øvrige restancer, som inddrives af skattecentrene,

herunder restancer vedrørende personskatter, arbejdsmarkedsbidrag og kommunale

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2006 nr. 19: Rigsrevisors udvidede notat til Statsrevisorerne om SKATs inddrivelse af skatter og afgifter efter fusionen den 1. november 2005

- 19 -

krav. Disse restancer er blevet overført til SKAT i forbindelse med fusionen. SKAT

har ikke kunnet levere data, som viser udviklingen i de kommunale restancer før fu-

sionen, idet SKAT ikke har haft data for disse. Endvidere viser figur 9 statens øvrige

restancer, som inddrives af Inddrivelsescentret. Disse restancer omfatter de krav, der

opkræves af andre statsinstitutioner, men overføres til SKAT til inddrivelse, når al-

mindelig opkrævning ikke er mulig.

Figur 9. Øvrige restancer, som inddrives af skattecentrene og statens øvrige restancer hos

Inddrivelsescentret efter fusionen

Mia. kr.

ril

Øvrige restancer, som skattecentrene inddriver

Statens øvrige restancer, som inddrives hos Inddrivelsescentret

Restancerne kan omfatte både krav vedrørende borgere og virksomheder. Restancerne vises som primobehold-

ning i de enkelte måneder.

Statens øvrige restancer, som inddrives i Inddrivelsescentret, er vist uden uerholdelige udgiftsførte restancer (RUF).

Dette skyldes, at restancerne blot er overført fra skattecentrene til Inddrivelsescentret, hvilket ikke har medført en

stigning i statens samlede restancer. SKAT har ikke kunnet oplyse restancebeholdningen primo februar.

Kilde: SKAT, Hovedcentret.

Figur 9 viser, at de øvrige restancer, som inddrives af skattecentrene, er steget fra ca.

6,2 mia. kr. i november 2005 til knap 11,0 mia. kr. i oktober 2006, svarende til en

stigning på 78 %. Stigningen skyldes primært overførslen af en kommunal restance-

masse primo november på ca. 4,3 mia. kr. og en stigning i restancerne vedrørende

personskat og arbejdsmarkedsbidrag på ca. 200 mio. kr. samt en stigning vedrørende

andre restancer på ca. 300 mio. kr.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2006 nr. 19: Rigsrevisors udvidede notat til Statsrevisorerne om SKATs inddrivelse af skatter og afgifter efter fusionen den 1. november 2005

- 20 -

SKAT har oplyst, at kommunernes krav ultimo 2004 var opgjort til ca. 7,9 mia. kr.

Ud af denne restancemasse har SKAT primo november 2006 ca. 4,3 mia. kr. fra kom-

munerne til inddrivelse.

40. Figur 9 viser videre, at statens øvrige restancer hos Inddrivelsescentret er steget

fra ca. 5,4 mia. kr. til ca. 7,4 mia. kr. efter fusionen, svarende til en stigning på 36 %.

Stigningen skyldes primært, at politikredsenes restancer blev overført til SKAT fra

juni 2006, hvilket har forøget de samlede krav i Inddrivelsescentret med ca. 1,9 mia.

kr.

VII. Mulige årsager til udviklingen i restancemassen efter fusionen

41. Der er flere forhold, der har betydning for udviklingen i restancerne, som SKAT

ikke har indflydelse på, herunder bl.a. den generelle økonomiske udvikling. Endvide-

re har størrelsen og karakteren af de oversendte krav haft betydning for udviklingen i

de samlede restancer. Sidstnævnte forhold skyldes, at nogle krav som nævnt er mulige

at inddrive, mens andre ikke er.

42. Samlet set er restancerne, som skal inddrives af SKAT, steget med ca. 7,9 mia.

kr. efter fusionen. Ca. 4,3 mia. kr. vedrører overførsel af kommunale restancer og ca.

1,9 mia. kr. overførsel af politiets restancer. Hvis der reguleres herfor, udgør stigningen

i de restancer, som SKAT inddriver, ca. 1,7 mia. kr., svarende til 12 %.

Udviklingen viser endvidere, at der har været en jævn stigning i restancerne fra

november 2005 til oktober 2006. Fra oktober til november 2006 har der imidlertid

været et fald i restancerne på ca. 900 mio. kr. eller ca. 3,9 %. SKAT har oplyst, at

udviklingen i restancerne nu formentlig følger de normale sæsonmæssige udsving, og

at restancerne på sigt kan forventes nedbragt.

43. SKAT har oplyst, at stigningen i restancerne i det væsentlige skyldes de samme

forhold, som var årsag til faldet i aktivitet og målopfyldelse vedrørende kontrol, ser-

vice og ligning, jf. pkt. 28-35. SKAT har derudover oplyst, at inddrivelsesområdet er

planlagt tilført ca. 200 årsværk i løbet af 2006 og 2007.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2006 nr. 19: Rigsrevisors udvidede notat til Statsrevisorerne om SKATs inddrivelse af skatter og afgifter efter fusionen den 1. november 2005

- 21 -

44. Vedrørende de kommunale restancer har SKAT desuden oplyst, at kommunerne

før fusionen ikke adskilte restancer fra den almindelige kommunale opkrævning. Der

har således ikke været udarbejdet præcise opgørelser over størrelsen af de kommuna-

le restancer, der skulle overdrages, ligesom der ikke har været opstillet mål for de

kommunale restancer.

Endvidere var der ikke en ensartet praksis for overdragelsen af kommunernes re-

stancer til SKAT. Den uensartede praksis for overdragelsen af restancer til staten har

medvirket til, at SKAT først nogen tid efter fusionen har fået oversendt kommunale

krav til inddrivelse, hvilket har forsinket inddrivelsen og forøget restancerne.

45. Endvidere har en væsentlig årsag til stigningen i restancerne været, at kommuna-

le betalingsaftaler vedrørende skattekrav skulle genindberettes til SKATs nye it-sy-

stem på inddrivelsesområdet, hvilket skulle foretages manuelt af skattecentrene. Ind-

beretningen vedrørte ca. 125.000 restancekrav og var først afsluttet medio december

2005, ca. 1�½ måned efter fusionen. Dette betød, at SKAT ikke kunne udsende ryk-

kere til debitorerne fra it-systemet før ultimo januar/primo februar 2006, hvor SKAT

udsendte ca. 160.000 rykkere, svarende til en værdi på ca. 5,2 mia. kr. Forsinkelsen i

udsendelsen af rykkerskrivelser har også været en medvirkende årsag til stigningen i

restancemassen.

VIII. Mulige tab som følge af fusionen

46. SKAT har ikke på forhånd estimeret mulige tab på de forskellige områder vedrø-

rende kontrol, ligning og inddrivelse. SKAT har dog oplyst, at man var opmærksom

på, at en organisatorisk omlægning ville kunne medføre, at fokus midlertidigt i min-

dre grad var rettet mod kerneopgaverne, og at dette kunne afspejle sig i resultaterne.

SKAT har derudover understreget, at opkrævningen af de samlede skatteindtægter er

blevet afviklet planmæssigt under fusionen.

SKAT forventer, at forholdene vil stabilisere sig for så vidt angår kontrol, service

og ligning, men det forventes ikke, at efterslæbet vedrørende kontrol og reguleringer

fuldt ud kan indhentes. Den nye Indsatsstrategi medfører en ændret fokus på kontrol-

og serviceopgaven, så SKATs indsats i højere grad bliver tilpasset efter borgernes og

virksomhedernes adfærd. Borgere og virksomheder, som ønsker at følge reglerne

(medspillere), bliver derfor i mindre omfang end tidligere udsat for kontrol og i ste-

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2006 nr. 19: Rigsrevisors udvidede notat til Statsrevisorerne om SKATs inddrivelse af skatter og afgifter efter fusionen den 1. november 2005

- 22 -

det gennem vejledning og information hjulpet til at forstå og anvende reglerne kor-

rekt. Samtidig vil kontrollen blive optrappet i forhold til de borgere og virksomheder,

som bevidst ikke følger reglerne (modspillere).

Dette indebærer, at antallet af kontroller og reguleringer vil falde, og at regulerin-

ger ikke længere vil være et relevant mål for SKATs indsats. Service over for borge-

re og virksomheder vil således indgå fuldt på linje med kontrollen.

SKAT forventer, at Indsatsstrategien fremover vil føre til en mere effektiv resur-

seudnyttelse og højere træfprocenter for den del af indsatsen, der er rettet mod de

borgere og virksomheder, som bevidst ikke følger reglerne.

47. Med hensyn til stigningen i restancerne har SKAT oplyst, at det vurderes, at der

for de fleste restancer i det væsentlige er tale om en forskydning i tidspunktet for ind-

drivelsen, og at restancerne på sigt forventes nedbragt.

SKAT understreger imidlertid, at det er vanskeligt at forudsige, om den periodiske

produktionsnedgang i restanceinddrivelsen vil medføre permanente tab på inddrivel-

sesområdet, fordi dette bl.a. afhænger af antallet af konkurser.

48. I forhold til kommunerne har SKAT oplyst, at det er for tidligt at fastslå, om de

vil komme til at lide et tab, men at det naturligvis ikke kan afvises, at der kan være

enkelte sager, hvor det er tilfældet. På nuværende tidspunkt er der dog ifølge SKAT

ikke noget, der tyder på, at det er et generelt problem.

49. Skatteministeren informerede Folketinget og Skatteudvalget om en mulig ned-

gang i produktionen i forbindelse med behandlingen af de 2 lovforslag, der udmønte-

de aftalen om fusionen. Ministeren meddelte, at der i en overgangsperiode, hvor per-

sonalet flyttes, og it-systemer og administrationen omlægges, formentlig vil være en

reduceret indsats på området. Endvidere har ministeren oplyst, at der vil være om-

kostninger forbundet med en så stor fusion, samt at disse omkostninger er nødvendi-

ge for, at der i fremtiden kan sikres en effektiv skatteforvaltning med stærke faglige

miljøer.

Efter fusionen har skatteministeren i et svar til Folketinget oplyst, at etableringen

og den fortsatte udvikling af SKAT fører til, at resultatmålene formentlig ikke fuldt

ud kan nås i 2006. Dette skyldes bl.a., at 2006 vil være et fusionsår, hvor tingene lø-

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2006 nr. 19: Rigsrevisors udvidede notat til Statsrevisorerne om SKATs inddrivelse af skatter og afgifter efter fusionen den 1. november 2005

- 23 -

bende skal falde på plads. Der foretages med andre ord en investering i disse år for at

få en bedre og mere effektiv skatteforvaltning i fremtiden.

Ministeren har derudover over for Skatteudvalget i en redegørelse vedrørende sta-

tus på produktionen oplyst, at det ikke fuldt ud ville være muligt at opretholde pro-

duktionen på det eksisterende niveau, og at en nedgang i produktionen må ses som en

investering i den fremtidige skatteforvaltning.

IX. Sammenfatning

50. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at SKATs målopfyldelse og den faktiske

aktivitet vedrørende kontrol, service og ligning efter fusionen den 1. november 2005

har ligget væsentligt under niveauet for samme periode før fusionen. Desuden er re-

stancemassen på alle områder steget efter fusionen. Nedgangen i aktivitet og målop-

fyldelse samt stigningen i restancerne efter fusionen skyldes ifølge SKAT en række

forskellige problemer, herunder:



problemer med it-understøttelsen vedrørende kontrol, ligning og restanceinddri-

velse



manglende resurser og kompetencer til udførelse af kontrol, ligning og inddrivelse



manglende etablering af ledelsesstruktur ved fusionens start



problemer i forbindelse med etablering af Betalingscenter og Kundecenter



manglende præcise opgørelser over kommunale krav



uensartet praksis for overdragelsen af kommunernes restancer til SKAT



sen udsendelse af rykkerskrivelser efter fusionens start.

51. Jeg konstaterer, at Folketinget og Skatteudvalget er informeret om, at en ned-

gang i produktionen og målopfyldelsen måtte forventes. Endvidere er det fremgået,

at det er vanskeligt at forudsige størrelsen af et muligt tab som følge af fusionens

gennemførelse.

52. Det er min vurdering, at en fusion, der har så stort et omfang, som tilfældet er

med fusionen af den kommunale og den statslige skatteforvaltning, i en periode må

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2006 nr. 19: Rigsrevisors udvidede notat til Statsrevisorerne om SKATs inddrivelse af skatter og afgifter efter fusionen den 1. november 2005

- 24 -

indebære en nedgang i aktivitet og målopfyldelse. Rigsrevisionens gennemgang har

vist, at der har kunnet konstateres en sådan nedgang.

SKAT har oplyst, at der med udgangspunkt i de problemer, der har været medvir-

kende til produktionsnedgangen, er taget en række initiativer, som på sigt forventes

at give væsentlige forbedringer i målopfyldelse mv.

Det er min vurdering, at SKAT har taget en række fornuftige og relevante initiati-

ver. Jeg kan dog først vurdere effekterne af initiativerne, når jeg, efter at fusionspro-

cessen er tilendebragt, følger op på, om de forventede effekter af fusionen er opnået.

Henrik Otbo