Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 5: Rigsrevisionens notat af 3. november 2014

Udenrigsudvalget 2006-07
SB 8 5
Offentligt

Notat til Statsrevisorerne om

beretning om Udenrigsministeriets

administration af NGO-bistanden

November

2014

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 5: Rigsrevisionens notat af 3. november 2014

FORTSAT NOTAT TIL STATSREVISORERNE

Opfølgning i sagen om Udenrigsministeriets administration af NGO-bistanden

(beretning nr. 8/06)

3. november 2014

RN 1110/14

1. Rigsrevisionen følger i dette notat op på sagen om Udenrigsministeriets administration

af NGO-bistanden, som blev indledt med en beretning i 2007.

Sagsforløb for en større

undersøgelse

Beretning

KONKLUSION

Udenrigsministeriet har taget en lang række initiativer, der skal styrke mål- og resul-

tatstyringen af NGO-bistanden og gøre vurderingerne af rammeorganisationerne me-

re resultatorienterede. Rigsrevisionen forventer, at ministeriet fortsætter arbejdet med

at forbedre mål- og resultatstyringen af NGO-bistanden, og vurderer, at sagen kan af-

sluttes.

Rigsrevisionen baserer konklusionen på følgende:



Udenrigsministeriet har udarbejdet en ny civilsamfundspolitik, der indeholder en

række overordnede mål i forbindelse med partnerskaber, kapacitetsudvikling, for-

talervirksomhed og skrøbelige situationer. Formålet har bl.a. været at konkretise-

re, hvordan den rettighedsbaserede tilgang, der ligger til grund for strategien for

dansk udviklingssamarbejde, skal udmøntes på civilsamfundsområdet.

Udenrigsministeriet vil fremover vurdere resultaterne af den danske støtte til civil-

samfundsorganisationer på flere måder. For det første måler og indrapporterer ci-

vilsamfundsorganisationerne resultaterne på projekt- og programniveau i forhold

til, hvordan de bidrager til udviklingen i lokale fattigdomsindikatorer. For det andet

forsøger ministeriet at måle, hvordan civilsamfundsstøtten bidrager til hovedele-

menterne i civilsamfundspolitikken (partnerskaber, kapacitetsudvikling og fortaler-

virksomhed). For det tredje omfatter midtvejsevalueringerne af landeprogrammer-

ne en vurdering af, hvordan Danmark har haft indflydelse på civilsamfundets evne

til at spille en rolle i udviklingsprocesserne i de pågældende lande.

Udenrigsministeriet har udviklet en resultatbaseret resurseallokeringsmodel, der

fra 2016 skal anvendes til fordeling af finanslovsbudgettet til rammeorganisatio-

nerne, som vil understøtte, at vurderingerne af rammeorganisationerne bliver me-

re resultatorienterede.

Udenrigsministeriet har udarbejdet et tilsynskoncept, der indebærer, at ministeri-

et hvert 4. år gennemfører faglige reviews og fører administrativt tilsyn med fokus

på rammeorganisationernes procedurer og dokumentation.

Ministerredegørelse

§ 18, stk. 4-notat

Eventuelt

fortsat(te) notat(er)

Sagen afsluttes

Du kan læse mere om

forløbet og de enkelte step

på www.rigsrevisionen.dk



Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 5: Rigsrevisionens notat af 3. november 2014

Baggrund

2. Rigsrevisionen afgav i marts 2007 en beretning om Udenrigsministeriets administration

af NGO-bistanden. Beretningen viste, at Udenrigsministeriets administration af NGO-bistan-

den generelt var tilfredsstillende. Rigsrevisionen vurderede dog, at ministeriet i højere grad

burde inddrage NGO-bistanden i ministeriets mål- og resultatstyringssystem og vurdere ef-

fekten af NGO-bistanden i forhold til målene for den danske udviklingsbistand.

3. Da Statsrevisorerne behandlede beretningen, bemærkede de bl.a., at Udenrigsministeri-

et burde forbedre administrationen af området, især ved at:



udmønte Civilsamfundsstrategien, så det kunne måles, hvordan NGO-bistanden bidrog

til målene for dansk udviklingsbistand, herunder 2015-målene

vurdere NGO’ers budgetter og ansøgninger om enkeltprojekter mere kritisk og efter me-

re ensartede kriterier

anvende NGO'ernes evalueringer mere aktivt, systematisk og tværgående på basis af

mere ensartede tilsynsrapporter

styrke udvekslingen af informationer og erfaringer mellem ambassader og NGO'er i sam-

arbejdslandene.

4. Som svar på beretningen afgav udviklingsministeren en redegørelse til Statsrevisorerne

i juni 2007. Heri oplyste ministeren, at ministeren var enig med Statsrevisorerne i, at Civil-

samfundsstrategien skulle udmøntes, så det kunne måles, hvordan NGO-bistanden bidrog

til målene for dansk udviklingsbistand. Ministeren fandt det mest hensigtsmæssigt, at der i

den forbindelse blev taget udgangspunkt i de mål- og resultatstyringsmetoder, som allerede

anvendtes i Udenrigsministeriet.

Rammeorganisationer



Folkekirkens Nødhjælp

IBIS

Røde Kors Danmark

Mellemfolkeligt Samvirke/

Action Aid Danmark

Red Barnet

CARE Danmark

Ulandssekretariatet

ADRA Danmark

Verdens Skove

Danske Handicaporganisa-

tioner

Caritas Danmark

Danmission

Sex & Samfund

Vedvarende Energi.

Desuden ville ministeren tage initiativ til, at vurderingerne af rammeorganisationernes virke

i højere grad blev fokuseret på resultaterne af bistandsindsatsen og de udvalgte indsatsom-

råder.

5. På baggrund af ministerredegørelsen afgav Rigsrevisionen i juni 2007 et notat i henhold

til rigsrevisorlovens § 18, stk. 4, hvori Rigsrevisionens planer for den videre opfølgning på be-

retningen fremgik. Notatet findes i Endelig betænkning over statsregnskabet for 2006, s. 131-

132. Det fremgik af notatet, at Rigsrevisionen ville følge udviklingen på følgende områder:



Udenrigsministeriets videre arbejde med at opdatere og operationalisere Civilsamfunds-

strategien, herunder udarbejdelse af en årlig rullende handlingsplan, hvori der opstilles

mål for udmøntningen af strategien

Udenrigsministeriets arbejde med at inddrage NGO-bistanden i ministeriets mål- og re-

sultatstyringssystem

udarbejdelsen af mere resultatorienterede vurderinger for rammeorganisationerne

Udenrigsministeriets initiativer vedrørende forbedring af administrationen af enkeltpro-

jekter

Udenrigsministeriets initiativer vedrørende ambassadernes fortsatte fokus på og støtte

til civilsamfundet i samarbejdslandene.



6. Rigsrevisionen afgav i august 2011 endnu et notat til Statsrevisorerne om sagen. I nota-

tet vurderede Rigsrevisionen, at Udenrigsministeriet med opdateringen af Civilsamfundsstra-

tegien og med de strategiske mål havde udarbejdet en mere systematisk ramme for NGO’er-

nes indsats. Rigsrevisionen fandt det desuden fornuftigt, at ministeriet var i gang med at kob-

le Civilsamfundsstrategien til den nye overordnede strategi for dansk udviklingsbistand. Rigs-

revisionen forventede, at ministeriet ville fortsætte arbejdet med at konkretisere og operatio-

nalisere Civilsamfundsstrategiens strategiske mål, så vidt som det var muligt. Desuden fandt

Rigsrevisionen det tilfredsstillende, at ministeriet havde taget initiativ til at skabe bedre sam-

menhæng mellem Civilsamfundsstrategien og støtten til civilsamfundet på den ene side og

ambassadernes almindelige arbejde på den anden side.

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 5: Rigsrevisionens notat af 3. november 2014

Rigsrevisionen ville dog fortsat følge udviklingen på følgende områder:



Udenrigsministeriets videre arbejde med at integrere NGO-bistanden i ministeriets sam-

lede mål- og resultatstyring

Udenrigsministeriets videre arbejde med at gøre vurderingerne af rammeorganisationer-

ne mere resultatorienterede.

7. Rigsrevisionen redegør i dette notat for resultaterne af opfølgningen. Gennemgangen er

baseret på møde og brevveksling med Udenrigsministeriet samt gennemgang af relevante

evalueringer, strategier og politikker.

Rigsrevisionen har siden august 2011 fulgt området løbende og haft løbende kontakt med

Udenrigsministeriet herom. Vi afventede i første omgang evalueringen af Civilsamfundsstra-

tegien og har efterfølgende afventet den nye civilsamfundspolitik, som lå klar i juni 2014.

Hele sagen og dens dokumenter kan følges på www.rigsrevisionen.dk og på

www.ft.dk/Statsrevisorerne.

II.

Udenrigsministeriets initiativer

Udenrigsministeriets videre arbejde med at integrere NGO-bistanden i ministeriets

samlede mål- og resultatstyring

8. Beretningen viste, at NGO-bistanden kun i begrænset omfang var omfattet af Udenrigs-

ministeriets mål- og resultatstyringssystem

9. Statsrevisorerne bemærkede i den forbindelse, at Udenrigsministeriet burde udmønte Ci-

vilsamfundsstrategien, så det kunne måles, hvordan NGO-bistanden bidrog til målene for

dansk udviklingsbistand, herunder 2015-målene. U

dviklingsministeren

oplyste i sin redegø-

relse, at ministeren var enig i, at det burde kunne måles, hvordan NGO-bistanden bidrog til

målene for den danske udviklingsbistand.

Tværgående rapportering

10. Det fremgår af Rigsrevisionens notat fra august 2011, at Udenrigsministeriet i 2010 in-

troducerede en tværgående monitorering og rapportering af NGO-bistanden, der skulle sup-

plere organisationernes resultatrapportering på projekt- og programniveau. Ministeriet for-

ventede, at rapporteringen særligt ville kunne bidrage til den tværgående mål- og resultat-

styring på det overordnede strategiske niveau, og oplyste, at ministeriet i 2012 ville evalue-

re strategien og i den forbindelse vurdere, om de iværksatte tiltag var tilstrækkelige til at si-

kre mål- og resultatstyringen af civilsamfundsstøtten.

Rigsrevisionen fandt på det foreliggende grundlag ikke, at rapporteringen indeholdt en sam-

let vurdering af, hvordan indsatsen bidrager til målene for den danske udviklingsbistand, og

ville derfor følge sagen og orientere Statsrevisorerne, når evalueringen var gennemført, og

ministeriet havde taget stilling til, om den tværgående rapportering var tilstrækkelig til at si-

kre mål- og resultatstyring af NGO-bistanden.

11. Udenrigsministeriet har på Rigsrevisionens foranledning oplyst, at ministeriet vurderede,

at Civilsamfundsstrategien ikke kunne sikre mål- og resultatstyringen af NGO-bistanden, idet

det ville have krævet en væsentlig investering af finansiel og personalemæssig karakter at

etablere de planlægnings- og rapporteringssystemer, som var nødvendige for at operationa-

lisere og monitorere en sådan strategi for hele civilsamfundsområdet, hvilket ministeriet hver-

ken fandt praktisabelt eller hensigtsmæssigt.

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 5: Rigsrevisionens notat af 3. november 2014

Det globale syd

er en beteg-

nelse for alle de lande, hvor det

danske udviklingssamarbejde

implementeres enten direkte

via danske repræsentationer

eller via partnere, herunder i

Mellemøsten og Østeuropa.

Evaluering af Civilsamfundsstrategien

12. Evalueringen af Civilsamfundsstrategien blev afsluttet i maj 2013 og konkluderede, at bå-

de rammeorganisationerne og de mindre udviklingsorganisationer i Danmark spiller en vig-

tig rolle i den danske støtte til civilsamfundet i det globale syd. Evalueringen opfordrede sam-

tidig Danida til at fastholde kapacitet – både i Udenrigsministeriet og på de danske ambassa-

der – til på kvalificeret vis at øve indflydelse på den bilaterale og multilaterale civilsamfunds-

støtte og til at fastholde en bred vifte af støttemuligheder.

Evalueringen anbefalede desuden, at Civilsamfundsstrategien blev erstattet med en civil-

samfundspolitik, der klargjorde, hvordan Danmarks støtte til civilsamfundsorganisationer i

det globale syd kunne bidrage til målsætningerne i strategien for Danmarks udviklingssam-

arbejde ”Retten til et bedre liv” fra 2012.

13. Den nye civilsamfundspolitik ”Politik for dansk støtte til civilsamfundet” lå klar i juni 2014.

Ifølge den nye civilsamfundspolitik er formålet med Danmarks støtte at sikre, at civilsamfun-

det i det globale syd har råderum og kapacitet til at opnå indflydelse til at bekæmpe fattig-

dom og ulighed samt fremme menneskerettigheder og bæredygtig udvikling på en ansvar-

lig, inkluderende og transparent måde, særligt til gavn for fattige og ekskluderede grupper.

14. Evalueringen af Civilsamfundsstrategien konkluderede bl.a., at det ikke var muligt at vur-

dere effekten på grund af manglende operationalisering, monitorering og rapportering i for-

hold til Civilsamfundsstrategien. Rigsrevisionen har derfor bedt Udenrigsministeriet redegø-

re for, hvordan ministeriet vil sikre, at den kommende evaluering af civilsamfundspolitikken

i 2020 også kan belyse effekten.

Udenrigsministeriet har i den forbindelse oplyst, at ministeriet generelt har øget fokus på at

udbrede en resultatorienteret kultur, ligesom ministeriet har opdateret retningslinjerne for

måling af resultater og effekter af udviklingssamarbejdet.

Den fremtidige måling af resultaterne af civilsamfundsstøtten

15. Udenrigsministeriet har oplyst, at mange af ministeriets udviklingspolitiske målsætnin-

ger forsøges opnået gennem støtte til civilsamfundsaktørers indsatser. Bl.a. udmøntes de-

le af den humanitære ramme til civilsamfundsorganisationer, der gennemfører aktiviteter in-

den for deres særlige specialområder, fx aktiviteter for børn og unge, aktiviteter for flygtnin-

ge og sundhedsaktiviteter. Dette sker via mange forskellige bevillinger til civilsamfundsorga-

nisationer og projekter med meget forskellige formål. Det er derfor ministeriets vurdering, at

der ikke kan foretages en stor aggregeret måling på den danske civilsamfundsstøtte.

Udenrigsministeriet har dog samtidig oplyst, at resultaterne af civilsamfundsstøtten indgår i

den samlede rapportering på flere måder.

For det første måles resultaterne på projekt- og programniveau, hvilket bl.a. offentliggøres

på www.openaid.dk, som erstatter den tidligere Program- og Projektorientering (PPO). Må-

lingerne af resultater på dette niveau sker primært ved anvendelse af lokalt forankrede indi-

katorer, som knytter an til forbedringer for fattige og ekskluderede grupper – målgrupperne

for Danmarks støtte til civilsamfundet.

For det andet måles resultaterne af civilsamfundsstøtten i forhold til hovedelementerne i ci-

vilsamfundspolitikken (partnerskaber, kapacitetsopbygning og fortalervirksomhed).

For det tredje skal midtvejsevalueringer af landeprogrammer omfatte en vurdering af, hvor-

dan Danmark har været med til at skabe øget råderum for et uafhængigt civilsamfunds stem-

me og aktiviteter, og hvordan Danmark har haft indflydelse på civilsamfundets evne til at spil-

le en rolle i udviklingsprocesserne i de pågældende lande.

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 5: Rigsrevisionens notat af 3. november 2014

16. Rigsrevisionens opfølgning har vist, at Udenrigsministeriet siden 2006 har afprøvet for-

skellige mål- og resultatstyringsmodeller i forhold til civilsamfundsstøtten og de skiftende stra-

tegier og prioriteringer hen over perioden. Rigsrevisionen vurderer, at de initiativer, som mi-

nisteriet har igangsat siden beretningen, viser, at ministeriet er opmærksom på, at det er væ-

sentligt at integrere civilsamfundsstøtten i den samlede mål- og resultatstyring. Rigsrevisio-

nen forventer dog samtidig, at ministeriet fortsætter dette arbejde med henblik på at skabe

størst mulig sammenhæng og overblik over resultaterne af den danske udviklingsbistand.

Udenrigsministeriets videre arbejde med at gøre vurderingerne af rammeorganisatio-

nerne mere resultatorienterede

Konsultation med rammeorganisationerne

17. Beretningen viste, at Udenrigsministeriets vurderinger af rammeorganisationernes virke

ikke i tilstrækkelig grad var fokuseret på resultaterne af de konkrete bistandsaktiviteter og

indsatsområder. Udviklingsministeren oplyste derfor i sin redegørelse, at ministeriets vurde-

ringer fremover i højere grad ville blive fokuseret på resultaterne af bistanden i forbindelse

med konsultationerne med rammeorganisationerne og den efterfølgende rapportering til Sty-

relsen for Internationalt Udviklingssamarbejde.

18. Rigsrevisionens opfølgning i forbindelse med notatet fra august 2011 viste, at Udenrigs-

ministeriets konsultationer med rammeorganisationerne og den efterfølgende rapportering

til Styrelsen for Internationalt Udviklingssamarbejde stadig kun i begrænset omfang var fo-

kuseret på resultaterne af rammeorganisationernes indsats. Rapporteringen havde i stedet

et fremadrettet sigte og handlede primært om de udfordringer, som rammeorganisationerne

stod over for i forbindelse med udvikling af civilsamfundet i udviklingslandene. Rigsrevisio-

nen ville derfor følge området og på den baggrund vurdere, om ministeriets vurderinger af

rammeorganisationerne blev mere resultatorienterede.

19. Udenrigsministeriet oplyste i notatet, at ministeriet forventede, at den tværgående moni-

torering, den kommende evaluering af Civilsamfundsstrategien og de tematiske evaluerin-

ger af NGO-indsatsen ville medføre, at dialogen med rammeorganisationerne ville blive me-

re fokuseret på organisationernes arbejde med resultater, hvilket ville give ministeriet et bed-

re grundlag for at foretage en sammenfattende vurdering af rammeorganisationernes virke.

Ny resurseallokeringsmodel

20. Rigsrevisionens opfølgning viser, at Udenrigsministeriet har udviklet en incitamentsba-

seret resurseallokeringsmodel (RAM) for danske folkelige organisationer, der modtager ram-

memidler fra civilsamfundsrammen. Modellen skal anvendes første gang i 2014 til fordeling

af finanslovsbudgettet fra og med 2016 til rammeorganisationerne.

RAM er en resultatbaseret model til justering af bevillingerne til rammeorganisationerne. Mo-

dellen indeholder både elementer, der skal vurdere organisationernes overordnede kapaci-

tet, og elementer, der skal vurdere organisationernes resultater i forhold til deres særlige spe-

ciale/tematiske område og i forhold til civilsamfundspolitikkens hovedelementer (partnerska-

ber, kapacitetsopbygning og fortalervirksomhed). Det udviklingsstrategiske sigte med RAM er

bl.a. at gøre vurderingerne af rammeorganisationerne mere resultatorienterede, sikre trans-

parens omkring allokeringen af de årlige tilsagnsrammer og belønne de rammeorganisatio-

ner, der leverer de bedste resultater.

RAM består af 24 standarder, som organisationerne skal afrapportere deres resultater i for-

hold til, og organisationernes afrapportering vil derefter blive vurderet af 2 medarbejdere fra

Udenrigsministeriet. Ministeriets vurderinger vil fremover danne grundlag for de kommende

bevillinger til organisationerne.

RAM er baseret på en forholdstalsfordeling, så stigende bevillinger til nogle organisationer

afstedkommer faldende bevillinger til andre. Justeringerne i rammebevillingerne foretages

med en kadence på 4 år og indeholder desuden en stabiliseringsmekanisme i form af et loft

over, hvor meget rammebevillingerne kan op- eller nedjusteres fra år til år.

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 5: Rigsrevisionens notat af 3. november 2014

Den første RAM-vurdering finder sted i slutningen af 2014 og vedrører de 11 organisationer,

der havde rammeaftaler med Udenrigsministeriet i 2013. Justeringer af organisationernes

rammer skrives i foråret 2015 ind i finanslovsforslaget for 2016 med henblik på en justering

af hver organisations ramme fra og med 2016. Næste RAM-vurdering vil finde sted i 2018

med henblik på en ny rammejustering fra og med 2020.

Nyt tilsynskoncept

21. For alle civilsamfundsorganisationer, der modtager midler fra Udenrigsministeriet, inkl.

rammeorganisationerne, vil ministeriet fortsat foretage kapacitetsanalyser af eventuelle nye

ramme- eller partnerskabsorganisationer. Ministeriet vil også mindst hvert 4. år gennemføre

et fagligt review og et administrativt tilsyn med fokus på organisationernes procedurer og do-

kumentation. Derudover vil ministeriets kvalitetssikringskontor gennemføre særlige tilsyn, når

dette skønnes nødvendigt.

22. Rigsrevisionen finder, at Udenrigsministeriet med udviklingen af den nye resursealloke-

ringsmodel og det nye tilsynskoncept har vist, at ministeriet arbejder målrettet med at styrke

en resultatorienteret vurdering af rammeorganisationerne. Rigsrevisionen forventer, at mini-

steriet fortsætter dette arbejde.

III.

Afslutning

23. Rigsrevisionen finder Udenrigsministeriets initiativer tilfredsstillende og vurderer, at sa-

gen kan afsluttes.

Lone Strøm