Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 4: Rigsrevisors fortsatte notat af 1. august 2011

Udenrigsudvalget 2006-07
SB 8 4
Offentligt

Notat til Statsrevisorerne om

beretning om Udenrigsministeriets

administration af NGO-bistanden

August

2011

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 4: Rigsrevisors fortsatte notat af 1. august 2011

RIGSREVISORS FORTSATTE NOTAT TIL STATSREVISORERNE

Opfølgning i sagen om Udenrigsministeriets administration af NGO-bistanden

(beretning nr. 8/06)

1. august 2011

RN A506/11

Indledning

1. Jeg lovede i mit notat til Statsrevisorerne af 21. juni 2007 i henhold til rigsrevisorlovens

§ 18, stk. 4, om Udenrigsministeriets administration af NGO-bistanden, at jeg fortsat ville

følge udviklingen i sagen på følgende punkter:



Udenrigsministeriets videre arbejde med at opdatere og operationalisere Civilsamfunds-

strategien, herunder udarbejdelse af en årlig rullende handlingsplan, hvori der opstilles

mål for udmøntningen af strategien

Udenrigsministeriets arbejde med at inddrage NGO-bistanden i ministeriets mål- og re-

sultatstyringssystem

udarbejdelsen af mere resultatorienterede vurderinger for rammeorganisationerne

Udenrigsministeriets initiativer vedrørende forbedring af administrationen af enkeltpro-

jekter

Udenrigsministeriets initiativer vedrørende ambassadernes fortsatte fokus på og støtte

til civilsamfundet i samarbejdslandene.



Notatet findes i Endelig betænkning over statsregnskabet for finansåret 2006, s. 131-132.

2. Rigsrevisionens opfølgning på sagen er baseret på brevveksling og møde med Udenrigs-

ministeriet, gennemgang af strategier, retningslinjer, vejledninger, reviews, evalueringer, ka-

pacitetsanalyser, oplæg til Styrelsen for Internationalt Samarbejde og referater af styrelses-

møderne.

3. Beretningen handlede om Udenrigsministeriets operationalisering af Civilsamfundsstrate-

gien, ministeriets tilsyn med rammeorganisationerne, ministeriets administration af støtten

til NGO’ernes enkeltprojekter og ministeriets arbejde med at støtte civilsamfundet i program-

samarbejdslandene gennem ambassaderne.

II.

Operationalisering af Civilsamfundsstrategien

4. Statsrevisorerne anførte i deres bemærkninger til beretningen bl.a., at Udenrigsministe-

riet burde udmønte Civilsamfundsstrategien. På baggrund heraf oplyste udviklingsministe-

ren, at ministeriet ville opdatere strategien og operationalisere strategien ved at udarbejde

en handlingsplan med konkrete målsætninger og indikatorer.

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 4: Rigsrevisors fortsatte notat af 1. august 2011

5. Udenrigsministeriet opdaterede Civilsamfundsstrategien i december 2008. Strategiens

langsigtede mål er nu at bidrage til udviklingen af et stærkt, uafhængigt og mangfoldigt ci-

vilsamfund i udviklingslandene. Derudover indeholder strategien 9 overordnede strategiske

mål, som derefter er nedbrudt i en række hensigtserklæringer. De strategiske mål fremgår

af boks 1.

BOKS 1. DE STRATEGISKE MÅL I CIVILSAMFUNDSSTRATEGIEN



Fremme af levende og åben debat nationalt og internationalt



Fremme af et repræsentativt, legitimt og lokalt forankret civilsamfund



Fremme af kapacitetsudvikling, fortalervirksomhed (dvs. lobbyarbejde rettet mod politiske beslut-

ningstagere med det formål at forbedre udsatte gruppers vilkår) og netværksmuligheder



Fremme af fokus på rettigheder



Fremme af fleksible og relevante indsatser i skrøbelige stater og situationer



Fremme af civilsamfundsstøtte i den danske bilaterale og multilaterale bistand



Danske organisationers inddragelse i udviklingsarbejdet



Samarbejde med andre interessenter



Mål og resultater.

6. Folketinget tilsluttede sig i maj 2010 en ny overordnet strategi for dansk udviklingsbistand

kaldet ”Frihed fra Fattigdom – Frihed til Forandring”. Strategien lægger op til øget koncentra-

tion af det udviklingspolitiske engagement på færre partnerlande og sektorer.

BOKS 2. FRIHED FRA FATTIGDOM – FRIHED TIL FORANDRING

Strategien indeholder følgende 5 politiske prioriteter:



Frihed, demokrati og menneskerettigheder

Vækst og beskæftigelse

Ligestilling

Stabilitet og skrøbelighed

Miljø og klima.

7. Udenrigsministeriet har oplyst, at de gældende strategier, fx Civilsamfundsstrategien og

eksisterende retningslinjer, vil blive inddraget i udmøntningen af den nye strategi. Udmønt-

ningen vil ske i årlige handlingsplaner (kaldet køreplaner) med målsætninger, aktiviteter og

indikatorer for hver af de 5 politiske prioriteter, og det er hensigten, at ministeriet over en år-

række skal have favnet hele Civilsamfundsstrategien.

Opfølgningen viser, at køreplanen for 2011 inden for prioritetsområdet ”Frihed, demokrati

og menneskerettigheder” – ud over ministeriets generelle arbejde med gennemførelsen af

den overordnede strategi inden for dette område – også afspejler de civile organisationers

indsats. Derudover viser opfølgningen, at ministeriet i forbindelse med udarbejdelsen af

køreplaner for 2012 planlægger af lade målsætninger fra Civilsamfundsstrategien indgå i

udmøntningen af 3 af de 5 prioritetsområder.

8. Det er min vurdering, at Udenrigsministeriet med opdateringen af Civilsamfundsstrategi-

en og med de strategiske mål har udarbejdet en mere systematisk ramme for NGO’ernes

indsats. Jeg finder det desuden fornuftigt, at ministeriet er i færd med at koble Civilsamfunds-

strategien til den nye overordnede strategi for dansk udviklingsbistand, og at de årlige hand-

lingsplaner indeholder målsætninger og indikatorer. Jeg forventer, at ministeriet vil fortsætte

arbejdet med at konkretisere og operationalisere Civilsamfundsstrategiens strategiske mål

– så vidt som det er muligt – og anser på den baggrund punktet for afsluttet.

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 4: Rigsrevisors fortsatte notat af 1. august 2011

III.

Mål- og resultatstyring af NGO-bistanden

9. Beretningen viste, at NGO-bistanden kun i begrænset omfang var omfattet af Udenrigs-

ministeriets mål- og resultatstyringssystem, og ministeren oplyste, at ministeren var enig med

Rigsrevisionen i, at det burde kunne måles, hvordan NGO-bistanden bidrager til målene for

den danske udviklingsbistand.

10. Opfølgningen viser, at Udenrigsministeriet i 2010 introducerede en tværgående monito-

rering og rapportering af NGO-bistanden, der supplerer organisationernes resultatrapporte-

ring på projekt- og programniveau. Den tværgående rapportering bygger på en ny metode,

hvor udmøntningen af Civilsamfundsstrategien belyses ved hjælp af de danske NGO’ers

kvalitative indrapportering på ét eller flere temaer. Temaerne, der fremgår af boks 3, relate-

rer sig alle til de strategiske mål i Civilsamfundsstrategien.

BOKS 3. TEMAER I DEN TVÆRGÅENDE MONITORERING OG RAPPORTERING



Rettighedsbaseret bistand, fortalervirksomhed og levende debat

Bistandens effektivitet og harmonisering

Partnerskab og repræsentative, legitime og lokalt forankrede civilsamfund

Kapacitetsudvikling af civilsamfundsorganisationer i udviklingslande

Skrøbelige stater og situationer.

På baggrund af NGO’ernes årlige indrapportering på ét eller flere temaer sammenfatter mi-

nisteriet NGO’ernes indrapportering på alle 5 temaer. I rapporteringen for 2010 vil der sær-

ligt blive fokuseret på temaet ”Bistandens effektivitet og harmonisering”. Ministeriet har op-

lyst, at de forventer, at rapporteringen særligt vil kunne bidrage til den tværgående mål- og

resultatstyring på det overordnede strategiske niveau. Ministeriet har endvidere oplyst, at

ministeriet i 2012 vil evaluere strategien og i den forbindelse vurdere, om de iværksatte til-

tag er tilstrækkelige til at sikre mål- og resultatstyringen af civilsamfundsstøtten.

I boks 4 ses som eksempel ministeriets sammenfatning, der vedrører temaet ”Kapacitetsud-

vikling af civilsamfundsorganisationer i udviklingslande” fra den tværgående rapportering for

2009.

BOKS 4. UDENRIGSMINISTERIETS SAMMENFATNING AF TEMAET ”KAPACITETSUDVIKLING

AF CIVILSAMFUNDSORGANISATIONER I UDVIKLINGSLANDE”

Mange anvender kurser og anden træningsvirksomhed, men der kan også gives støtte til udvikling

af mere effektive systemer. Der synes ikke at være en systematisk anvendelse af kapacitetsanaly-

ser som grundlag for støtte til kapacitetsudvikling. Der synes at være brug for en større harmonise-

ring af støtten til kapacitetsudvikling. Mange partnere i udviklingslandene modtager støtte til kapaci-

tetsudvikling fra flere donorer, men hvis disse ikke tilrettelægges i sammenhæng og ses i en helhed,

kan effekterne minimeres.

11. Det er min vurdering, at den tværgående monitorering og rapportering er velegnet til at

skabe en fremadrettet fælles forståelse for muligheder og begrænsninger i forhold til at støt-

te civilsamfundet.

Jeg finder dog ikke, at rapporteringen – som den fx fremgår af Udenrigsministeriets sammen-

fatning af temaet ”Kapacitetsudvikling af civilsamfundsorganisationer i udviklingslande” – in-

deholder en samlet vurdering af, hvordan indsatsen bidrager til målene for den danske ud-

viklingsbistand. Jeg vil derfor følge sagen og orientere Statsrevisorerne, når evalueringen

er gennemført, og ministeriet har taget stilling til, om den tværgående rapportering er tilstræk-

kelig til at sikre mål- og resultatstyring af NGO-bistanden.

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 4: Rigsrevisors fortsatte notat af 1. august 2011

IV.

Rammeorganisationerne

12. Beretningen viste, at Udenrigsministeriets vurderinger af rammeorganisationernes virke

ikke i tilstrækkelig grad var fokuseret på resultaterne af de konkrete bistandsaktiviteter og

indsatsområderne. Ministeren oplyste derfor, at ministeriets vurderinger fremover i højere

grad ville blive fokuseret på resultaterne af bistanden i forbindelse med konsultationerne

med rammeorganisationerne og den efterfølgende rapportering til Styrelsen for Internatio-

nalt Samarbejde.

BOKS 5. RAMMEORGANISATIONER

Der er indgået rammeaftaler mellem Udenrigsministeriet og 6 danske civilsamfundsorganisationer:

Care Danmark, Dansk Røde Kors, Folkekirkens Nødhjælp, Ibis, Mellemfolkeligt Samvirke og Red

Barnet.

Rammeorganisationerne planlægger, iværksætter, gennemfører, monitorerer og evaluerer selv deres

bistandsaktiviteter.

Ifølge Udenrigsministeriet reguleres tilskuddet til rammeorganisationerne i henhold til de opnåede re-

sultater vurderet i sammenhæng med de bistandspolitiske målsætninger og principper.

Rigsrevisionens opfølgning viser, at ministeriets konsultationer med rammeorganisationer-

ne og den efterfølgende rapportering til Styrelsen for Internationalt Samarbejde stadig kun i

begrænset omfang er fokuseret på resultaterne af rammeorganisationernes indsats. Rappor-

teringen har i stedet et fremadrettet sigte og handler primært om de udfordringer, som ram-

meorganisationerne står over for i forbindelse med udvikling af civilsamfundet i udviklingslan-

dene, fx kapacitetsopbygning af de lokale NGO’er og projekternes bæredygtighed.

13. Udenrigsministeriet har oplyst, at ministeriet forventer, at den tværgående monitorering,

den kommende evaluering af Civilsamfundsstrategien og de tematiske evalueringer af NGO-

indsatsen vil medføre, at dialogen med rammeorganisationerne bliver mere fokuseret på or-

ganisationernes arbejde med resultater, hvilket giver ministeriet et bedre grundlag for at fore-

tage en sammenfattende vurdering af rammeorganisationernes virke. Ministeriet holder frem-

over konsultationer med rammeorganisationerne hvert 2. år, og næste konsultation finder

sted i slutningen af 2011.

Jeg vil derfor følge området og på den baggrund vurdere, om Udenrigsministeriets vurderin-

ger af rammeorganisationerne er blevet mere resultatorienterede.

Administration af enkeltprojekter

14. Statsrevisorerne bemærkede, at Udenrigsministeriet havde forbedret regnskabsopfølg-

ningen og tilsynet på tilskudsområdet, og at ministeriet generelt havde administreret NGO-

bistanden tilfredsstillende. De fandt dog samtidig, at ministeriet burde forbedre administra-

tionen ved at:



vurdere NGO’ers budgetter og ansøgninger om enkeltprojekter mere kritisk og efter mere

ensartede kriterier

anvende NGO’ernes evalueringer mere aktivt, systematisk og tværgående på basis af

mere ensartede tilsynsrapporter.

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 4: Rigsrevisors fortsatte notat af 1. august 2011

Udenrigsministeren oplyste på baggrund heraf, at ministeriet var i gang med at:



opdatere sagsbehandlervejledningen og de administrative retningslinjer for at sikre, at

indkomne ansøgninger fremover ville blive behandlet ensartet

revidere projektansøgningsformatet, så kravet til NGO’erne om en realistisk udfasning

af projekter blev skærpet

udarbejde en udførlig budgetvejledning, som skulle fremme ensartet budgetteringsprak-

sis og ministeriets mulighed for at sammenligne udgiftsposter på tværs af ansøgninger

opkvalificere evalueringsområdet, herunder se på mulighederne for at iværksætte tema-

tiske evalueringer, sikre systematisk indsamling og registrering af gennemførte evalue-

ringer samt opstille formelle krav til gennemførelsen af evalueringer.

Ensartet behandling af projektansøgninger

15. Rigsrevisionens opfølgning viser, at ministeriet – for at opnå en ensartet behandling af

projektansøgningerne – har udarbejdet et bedømmelsesskema, der skal sikre, at sagsbe-

handlerne vurderer, i hvilken grad projektansøgningerne lever op til målsætningerne i den

overordnede strategi for dansk udviklingsbistand og målsætningerne i Civilsamfundsstrate-

gien. Boks 6 viser, hvilke spørgsmål sagsbehandlerne skal besvare i forbindelse med bud-

get, finansiel styring og omkostningseffektivitet, når de vurderer projektansøgninger om en-

keltbevillinger.

BOKS 6. UDENRIGSMINISTERIETS VURDERING AF BUDGET, FINANSIEL STYRING OG

OMKOSTNINGSEFFEKTIVITET VED ANSØGNING OM ENKELTBEVILLINGER



Er Danidas budgetvejledning fulgt?



Er der sammenhæng mellem projektbeskrivelse og budget? Er budgettet realistisk?



Står udgifterne mål med forventede resultater? Er projektet omkostningseffektivt, og omfanget

velbegrundet?



Hvor stor en andel går til henholdsvis lokalt personale, lokal administration, udsendte, projekttilsyn,

evaluering og information i Danmark?



Er partnerorganisationens finansielle styringskapacitet og systemer beskrevet i projektansøgnin-

gen?



Er rapporterings-, regnskabs- og revisionskravene beskrevet?

Udfasning af projekterne

16. Med hensyn til udfasning af projekterne har opfølgningen vist, at Udenrigsministeriet nu

stiller krav om, at NGO’en skal have overvejet bæredygtigheden af projektet og formuleret

en exitstrategi. Derudover fremgår det af de generelle principper, at den danske organisa-

tion fra begyndelsen skal have gjort sig perspektiverne og tidshorisonten for projektet klart.

Ensartet budgetteringspraksis

17. Beretningen viste, at Udenrigsministeriets gennemgang af NGO’ernes budgetter kunne

forbedres, fx ved en grundigere vurdering af udgifter til evaluering og projektrelaterede op-

lysningsaktiviteter i Danmark.

Rigsrevisionens opfølgning viser, at ministeriet har revideret Danidas budgetvejledning, så

det nu fremgår, at eventuelle udgifter i budgettet til gennemførelse af evalueringer skal be-

grundes i ansøgningen. Desuden har ministeriet oplyst, at ansøgninger med udgifter til eva-

lueringer vurderes af ministeriets evalueringskontor.

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 4: Rigsrevisors fortsatte notat af 1. august 2011

I forbindelse med oplysningsaktiviteter fremgår det nu af budgetvejledningen, at støtten til

projektrelateret oplysning i Danmark højst må udgøre 2 % af projektstøtten. Derudover har

ministeriet indføjet i de generelle principper for støtte til udviklingsaktiviteter gennem dan-

ske civilsamfundsorganisationer, at ministeriet vurderer organisationernes oplysningsvirk-

somhed på baggrund af følgende:



oplysningsaktiviteternes karakter, kendskab til målgrupperne og deres behov samt antal

personer, der berøres

form for involvering/deltagelse, herunder indsatsernes nyskabende karakter

resultater med hensyn til informationsformidling.

Opkvalificering af evalueringsområdet

18. Rigsrevisionens gennemgang viser, at Udenrigsministeriet er begyndt at gennemføre

tematiske evalueringer af NGO-indsatsen – i første omgang af indsatsen i Ghana og Etio-

pien, jf. boks 7.

BOKS 7. EVALUERING AF DANSKE NGO’ERS INDSATS I GHANA OG ETIOPIEN

Den første tematiske evaluering fra 2009 handlede om danske NGO’ers indsats i Ghana og Etiopien

under temaet ”Demokratisk udvikling og folkelig deltagelse”. Evalueringen fandt bl.a., at der var skabt

en bred vifte af resultater, som særligt på lokalt niveau bidrog til at styrke folkelig deltagelse og demo-

kratisk udvikling, men at det var svært at måle, hvor meget det havde bidraget til at mindske fattigdom-

men i de 2 lande.

Den næste tematiske evaluering er en fælles donorevaluering, der på dansk initiativ gennem-

føres i samarbejde med 5 andre donorer, og som vil se på den rolle, civilsamfundsorganisa-

tionerne spiller i policy-dialogen nationalt og lokalt. Evalueringen gennemføres i perioden

maj 2011 – juni 2012 med forventet offentliggørelse omkring september 2012 og vil blive ba-

seret på få udvalgte policy-processer i henholdsvis Bangladesh, Mozambique og Uganda.

Derudover har ministeriet taget initiativ til at indsamle NGO’ernes evalueringer med henblik

på at fremme en tværgående erfaringsopsamling. Resultaterne af disse evalueringer vil sam-

men med ovennævnte tematiske evalueringer indgå som et væsentligt bidrag til førnævnte

evaluering af Civilsamfundsstrategien i slutningen af 2012.

Endelig har ministeriet opstillet formelle krav til NGO’ernes gennemførelse af evalueringer,

der følger de principper for evaluering af udviklingsbistand, som DAC (Development Assi-

stance Committee) har udarbejdet, herunder upartiskhed, uafhængighed, troværdighed og

brugbarhed.

19. Jeg finder Udenrigsministeriets initiativer med hensyn til administration af enkeltprojek-

ter tilfredsstillende og anser punktet for afsluttet.

VI.

Ambassadernes rolle

20. Beretningen viste, at Udenrigsministeriet ikke har sikret, at Civilsamfundsstrategiens mål

om udarbejdelse af analyser af civilsamfundet i programsamarbejdslandene er blevet opfyldt,

og at målet om fælles erfarings- og informationsudveksling mellem ambassader og NGO’er

ikke prioriteres tilstrækkeligt højt i alle programsamarbejdslande. På baggrund heraf fandt

Statsrevisorerne, at ministeriet burde styrke udvekslingen af informationer og erfaringer mel-

lem ambassader og NGO’er i programsamarbejdslandene.

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 4: Rigsrevisors fortsatte notat af 1. august 2011

Ministeren oplyste dernæst, at ministeriet ville forholde sig til Rigsrevisionens og Statsrevi-

sorernes anbefalinger om ambassadernes involvering i støtte til civilsamfund i forbindelse

med opdateringen af Civilsamfundsstrategien og udarbejdelsen af ambassadernes rappor-

teringsformat.

21. Det fremgår af den opdaterede civilsamfundsstrategi, at ambassaderne vil anvende ana-

lyser af civilsamfundet som bidrag til landestrategier og i tilrettelæggelsen af den mest hen-

sigtsmæssige civilsamfundsstøtte.

Derudover har Udenrigsministeriet oplyst, at Projektrådgivningen, der er en paraplyorgani-

sation for små og mellemstore NGO’er i Danmark, på ministeriets vegne siden 2009 har be-

søgt en række ambassader med henblik på at afdække ambassadernes praksis i forhold til

Civilsamfundsstrategien. Ifølge rapporten fra de første landebesøg i Bolivia, Nepal og Tan-

zania var implementeringen af Civilsamfundsstrategien forholdsvis lavt prioriteret på de 3

ambassader, hvilket ifølge rapporten hang sammen med, at strategien var lavt prioriteret i

ministeriet. Projektrådgivningen anbefalede derfor, at ministeriet sørgede for, at strategien

fik en mere fremtrædende placering i ambassadernes årlige afrapportering.

I sammenhæng hermed har ministeriet oplyst, at ministeriet for første gang i 2010 stillede

krav til ambassaderne om, at de skulle rapportere i forhold til Civilsamfundsstrategien i for-

bindelse med deres landevurderinger. Ambassaderne skal således fremover vurdere de lo-

kale rammebetingelser for civilsamfundet, de lokale NGO’ers involvering i den danske bila-

terale bistand samt den danske ambassades støtte til og dialog med civilsamfundet.

22. Selv om initiativet har været længe undervejs, finder jeg det tilfredsstillende, at Udenrigs-

ministeriet har taget initiativ til at skabe bedre sammenhæng mellem Civilsamfundsstrate-

gien og støtten til civilsamfundet på den ene side og ambassadernes almindelige arbejde

på den anden. Jeg anser derfor punktet for afsluttet.

VII. Sammenfatning

23. Jeg finder det tilfredsstillende, at Udenrigsministeriet på flere måder arbejder på at blive

bedre til at få NGO’erne til at målrette deres indsats og efterfølgende vurdere, om de under-

støtter en udvikling i civilsamfundet inden for rammerne af de overordnede mål for dansk ud-

viklingsbistand.

Jeg vil dog fortsat følge:



Udenrigsministeriets videre arbejde med at integrere NGO-bistanden i ministeriets sam-

lede mål- og resultatstyring

Udenrigsministeriets videre arbejde med at gøre vurderingerne af rammeorganisationer-

ne mere resultatorienterede.

Jeg vil orientere Statsrevisorerne om resultatet af min opfølgning.

Henrik Otbo