Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 1: Beretning om Udenrigsministeriets administration af NGO-bistanden

Udenrigsudvalget 2006-07
SB 8 1
Offentligt

8/06

Beretning om

Udenrigsministeriets

administration af

NGO-bistanden

Beretning fra rigsrevisor fremsendt

til Folketinget i henhold til § 18, stk. 1, i lov

om revisionen af statens regnskaber m.m.

KØBENHAVN 2007

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 1: Beretning om Udenrigsministeriets administration af NGO-bistanden

Henvendelse vedrørende denne publikation rettes til:

Statsrevisoratet

Christiansborg

Prins Jørgens Gård 2

1240 København K

Telefon: 33 37 55 00

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.folketinget.dk

Yderligere eksemplarer kan købes ved henvendelse til:

Schultz Information

Herstedvang 12

2620 Albertslund

Telefon: 43 63 23 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.schultz.dk

ISSN 0108-3902

ISBN 87-7434-270-3

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 1: Beretning om Udenrigsministeriets administration af NGO-bistanden

Denne beretning til Folketinget henhører under lov om revisionen af statens regnskaber § 18,

stk. 1, der pålægger statsrevisorerne pligt til med deres eventuelle bemærkninger at fremsende de

af rigsrevisor i henhold til samme lov § 17 udarbejdede beretninger til Folketinget og vedkom-

mende minister.

Statsrevisoratet, den 28. marts 2007

Peder Larsen

Henrik Thorup

Helge Adam Møller

Johannes Lebech

Svend Erik Hovmand

Mogens Lykketoft

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 1: Beretning om Udenrigsministeriets administration af NGO-bistanden Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 1: Beretning om Udenrigsministeriets administration af NGO-bistanden

Indholdsfortegnelse

Side

II.

Undersøgelsens resultater ...................................................................................................... 7

Indledning ............................................................................................................................ 10

A. Undersøgelsens baggrund............................................................................................... 10

B. Undersøgelsens formål og afgrænsning ......................................................................... 13

Udenrigsministeriets operationalisering af Civilsamfundsstrategien................................... 13

A. Udenrigsministeriets mål for arbejdet med civilsamfundet............................................ 14

B. NGO’ernes folkelige forankring .................................................................................... 15

C. Udenrigsministeriets støtteordninger.............................................................................. 17

Udenrigsministeriets tilsyn med rammeaftaler .................................................................... 18

A. Udenrigsministeriets tilsyn med rammeorganisationernes bistandsfaglige indsats........ 20

B. Udenrigsministeriets tilsyn med rammeorganisationernes forvaltning af ramme-

midler ............................................................................................................................. 23

Udenrigsministeriets administration af enkeltprojekter ....................................................... 23

A. Udenrigsministeriets sagsbehandling af projektansøgninger ......................................... 25

B. Udenrigsministeriet bistandsfaglige vurdering af enkeltprojekterne.............................. 26

C. Udenrigsministeriets vurdering af budgetterne .............................................................. 28

D. Udenrigsministeriets opfølgnings-, tilsyns- og evalueringsindsats ................................ 30

Ambassadernes rolle i forhold til Civilsamfundsstrategien ................................................. 31

A. Ambassadernes strategiske arbejde med civilsamfundet................................................ 32

B. Informationsudveksling.................................................................................................. 33

III.

IV.

VI.

Statsrevisorernes bemærkning......................................................................................................... 35

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 1: Beretning om Udenrigsministeriets administration af NGO-bistanden

Rigsrevisionen afgiver denne beretning til statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevisorloven, jf. lov-

bekendtgørelse nr. 3 af 7. januar 1997 som ændret ved lov nr. 590 af 13. juni 2006. Beretningen vedrører

§ 6. Udenrigsministeriet.

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 1: Beretning om Udenrigsministeriets administration af NGO-bistanden

Beretning om Udenrigsministeriets administration af NGO-bistanden

I. Undersøgelsens resultater

1. Rigsrevisor afgav i 2002 efter anmodning fra

statsrevisorerne et notat om Udenrigsministeriets

forvaltning af tilskud gennem private organisa-

tioner (NGO’er) og tilsynet med disse. Notatet

fremhævede, at ministeriet ikke havde modtaget

NGO-regnskaber rettidigt, og at ministeriet ikke

havde formået at færdigbehandle en stor del af

de indkomne regnskaber inden for den fastsatte

frist. Rigsrevisor lovede statsrevisorerne en op-

følgende undersøgelse af Udenrigsministeriets

tilskudsforvaltning i løbet af et par år. Ministe-

riet har de seneste år forbedret registreringen og

kontrollen af tilskudsregnskaber.

Denne undersøgelse omhandler mere gene-

relt Udenrigsministeriets administration af støt-

ten til civilsamfundet i udviklingslandene. Rigs-

revisionen igangsatte denne undersøgelse i marts

2006.

2. Udenrigsministeriet udarbejdede i tæt dialog

med NGO-miljøet en Civilsamfundsstrategi:

”Strategi for dansk støtte til civilsamfundet i ud-

viklingslandene – herunder samarbejdet med de

danske NGO’er”, som Folketinget tilsluttede sig

i oktober 2000. Civilsamfundsstrategien udgør

grundlaget for Udenrigsministeriets støtte til ci-

vilsamfundet i udviklingslandene. Civilsamfunds-

strategien indgår i den samlede danske udvik-

lingsbistand, hvor de såkaldte 2015 Mål er om-

drejningspunktet.

3. Civilsamfundsstrategiens målsætninger sø-

ges implementeret gennem bevillinger til dan-

ske NGO’ers aktiviteter, gennem ambassadernes

decentrale bevillingskompetence samt gennem

Udenrigsministeriets almindelige bilaterale bi-

stand, det vil bl.a. sige via sektorprogrammer.

4. Bevillingen til NGO-bistanden, som er rettet

mod de danske NGO’er, var på finansloven for

2006 på 896 mio. kr., svarende til knap 8 % af

den samlede danske udviklingsbistand. 95 % af

NGO-bistanden ydes som støtte til organisatio-

ner med rammeaftaler med Udenrigsministeriet,

de såkaldte rammeorganisationer, samt som støt-

te til organisationer med enkeltprojekter, de så-

kaldte enkeltprojektorganisationer. Rammeorga-

nisationerne har et længerevarende samarbejde

med Udenrigsministeriet, og bevillingen hertil

var i 2006 512 mio. kr., svarende til 57 % af

NGO-bistanden. Bevillingen til enkeltprojektor-

ganisationer var i 2006 340 mio. kr, svarende til

38 % af NGO-bistanden. Beretningen fokuserer

på disse 2 støtteordninger.

5. NGO-bevillingen administreres af Kontoret

for Humanitær Bistand og NGO-samarbejde

(HUM) i Udenrigsministeriet i København. Am-

bassaderne konsulteres i forbindelse med ram-

meorganisationernes årsforhandlinger og enkelt-

organisationernes projektansøgninger. Styrelsen

for Internationalt Udviklingssamarbejde (Styrel-

sen), som har en rådgivende funktion i forhold

til udviklingsministeren, konsulteres ligeledes i

forbindelse med arbejdet med NGO-bistanden.

6. Undersøgelsens hovedformål er at vurdere

Udenrigsministeriets administration af NGO-bi-

standen med udgangspunkt i Civilsamfundsstra-

tegien fra 2000. Hovedformålet vurderes ud fra

følgende delformål:

•

Har Udenrigsministeriet operationaliseret Ci-

vilsamfundsstrategien?

•

Har Udenrigsministeriet tilrettelagt tilsynet

med rammeorganisationerne tilfredsstillende?

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 1: Beretning om Udenrigsministeriets administration af NGO-bistanden

•

Har Udenrigsministeriet sikret en tilfredsstil-

lende administration af støtten til NGO’ernes

enkeltprojekter?

•

Har Udenrigsministeriet arbejdet målrettet

gennem ambassaderne for at støtte civilsam-

fundet i programsamarbejdslandene?

Undersøgelsen dækker perioden 2001-2006.

Undersøgelsens resultater

Det er Rigsrevisionens samlede vurdering, at

Udenrigsministeriets administration af NGO-bi-

standen generelt har været tilfredsstillende. Mi-

nisteriet bør dog i højere grad inddrage NGO-

bistanden i ministeriets mål- og resultatstyrings-

system samt vurdere effekten af NGO-bistanden

i forhold til målene for den danske udviklingsbi-

stand.

Denne samlede vurdering er baseret på føl-

gende:

Udenrigsministeriet har ikke udarbejdet en

handlingsplan, der operationaliserer Civil-

samfundsstrategien og opstiller mål for im-

plementeringen af strategien. En handlings-

plan vil efter Rigsrevisionens opfattelse kun-

ne forbedre Udenrigsministeriets muligheder

for at redegøre for effekten af NGO-bistanden

i forhold til målene for den danske udviklings-

bistand.

•

Udenrigsministeriet har ikke udarbejdet en

handlingsplan og opstillet mål for udmønt-

ningen af Civilsamfundsstrategien. Udenrigs-

ministeriet har i stedet valgt at sikre gennem-

førelsen af Civilsamfundsstrategien og vurde-

re udviklingen på civilsamfundsområdet gen-

nem flere forskellige instrumenter, bl.a. kapa-

citetsanalyser af NGO’er, tematiske undersø-

gelser og statusrapporter. En handlingsplan

vil efter Rigsrevisionens opfattelse kunne for-

bedre Udenrigsministeriets muligheder for at

redegøre for udviklingen i udmøntningen af

strategien i forhold til nærmere fastsatte mål.

•

Udenrigsministeriet opererer med en række

centrale mål- og resultatstyringsinstrumen-

ter for såvel den bilaterale som den multila-

terale bistand. Ministeriets indsats i forhold

til NGO-bistanden er dog kun i begrænset

omfang omfattet af ministeriets mål- og re-

sultatstyringssystem. Udenrigsministeriets ar-

bejde med resultaterne af NGO-bistanden bør

systematiseres og i højere grad inddrages i

ministeriets mål- og resultatstyringssystem.

I den forbindelse bør det vurderes, hvordan

NGO-bistanden bidrager til gennemførelsen

af 2015 Målene.

•

Udenrigsministeriet har arbejdet med at styr-

ke NGO’ernes folkelige forankring.

•

Civilsamfundsstrategien udmøntes gennem

en række støtteordninger såsom rammeafta-

ler, støtte til enkeltprojekter mv. Ministeriet

har undersøgt udvalgte støtteordninger, men

har ikke overordnet sammenlignet resultater-

ne af de forskellige støtteordninger med hin-

anden, og hvorledes de samlet bidrager til

opfyldelse af Civilsamfundsstrategiens mål-

sætninger. Rigsrevisionen anbefaler, at en så-

dan undersøgelse foretages.

Udenrigsministeriets tilrettelæggelse af tilsy-

net med rammeorganisationerne er tilfreds-

stillende.

•

Udenrigsministeriets tilsyn sker bl.a. gennem

opfølgning på udvalgte indsatsområder ved

årlige konsultationer med rammeorganisatio-

nerne samt tematiske undersøgelser af ram-

meorganisationerne. Dette bidrager til at si-

kre, at rammeorganisationerne arbejder inden

for Civilsamfundsstrategiens rammer, herun-

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 1: Beretning om Udenrigsministeriets administration af NGO-bistanden

der at aktiviteterne er fattigdomsbekæmpen-

de, at der arbejdes med kapacitetsopbygning

af lokale partnere, og at bistandsindsatsen er

fokuseret på færre lande og specialiseret med

udgangspunkt i organisationernes kernekom-

petencer.

•

Udenrigsministeriet udarbejder sammenfat-

tende vurderinger til Styrelsen for Interna-

tionalt Udviklingssamarbejde (Styrelsen) af

rammeorganisationernes virke. Disse vurde-

ringer bør efter Rigsrevisionens opfattelse

være mere fokuseret på resultaterne af de

konkrete bistandsaktiviteter og resultaterne

af de udvalgte indsatsområder, der drøftes

ved de årlige konsultationer.

•

Udenrigsministeriet gennemfører årligt til-

synsbesøg ved rammeorganisationernes ho-

vedkontorer i Danmark. Udenrigsministeriet

har i perioden 2001-2006 kun foretaget sted-

lig besigtigelse af 2 rammeorganisationers

forvaltning i et samarbejdsland. Udenrigsmi-

nisteriet planlægger fra og med 2007 at fore-

tage stedlig besigtigelse i 2 lande årligt. Rigs-

revisionen finder opprioriteringen af tilsyns-

besøg i rammeorganisationernes samarbejds-

lande tilfredsstillende.

Udenrigsministeriets administration af enkelt-

projekter er generelt tilfredsstillende og lever

op til ministeriets administrative retningslin-

jer.

•

Udenrigsministeriets sagsbehandlervejledning

er et godt redskab ved administrationen af en-

keltprojekterne. Vejledningen kunne dog ud-

vikles, så sagsbehandlerne får et bedre grund-

lag for at vurdere ansøgningerne ensartet.

•

Udenrigsministeriet arbejder målrettet på at

sikre, at enkeltprojekterne er fokuserede og i

overensstemmelse med Civilsamfundsstrate-

gien. Rigsrevisionen finder dog, at ministeriet

i højere grad bør sikre, at NGO’erne allerede

på ansøgningstidspunktet planlægger en rea-

listisk udfasning af projekterne, herunder

hvordan projekternes bæredygtighed sikres.

•

Udenrigsministeriet vurderer udgiftsposterne

til de enkelte NGO-projekter kritisk inden

godkendelsen af projekterne. Imidlertid kan

budgetgennemgangen forbedres yderligere,

fx ved en mere grundig vurdering af udgifter

til evaluering og af udgifter til projektrelate-

rede oplysningsaktiviteter i Danmark.

•

Udenrigsministeriet har forbedret regnskabs-

opfølgningen både i den daglige administra-

tion og på ledelsesniveau. Udenrigsministe-

riet afslutter sagerne regnskabsmæssigt inden

for en rimelig tidsfrist, efter at regnskaberne

er modtaget.

•

Udenrigsministeriets tilsyn med NGO-pro-

jekterne er generelt gennemført i henhold til

de administrative retningslinjer.

•

Udenrigsministeriet bør arbejde mere syste-

matisk med resultaterne af evalueringsindsat-

sen, herunder i højere grad sikre en tværgå-

ende erfaringsopsamling.

Udenrigsministeriet har generelt arbejdet

målrettet for at støtte civilsamfundet i pro-

gramsamarbejdslandene, bl.a. gennem loka-

le NGO’er.

•

Udenrigsministeriet arbejder gennem ambas-

saderne i programsamarbejdslandene aktivt

med at inddrage lokale NGO’er i såvel sek-

torprogrammer som ved anvendelse af den

decentrale bevillingskompetence.

•

Udenrigsministeriet har ikke fuldt ud sikret,

at Civilsamfundsstrategiens mål om udarbej-

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 1: Beretning om Udenrigsministeriets administration af NGO-bistanden

delse af analyser af civilsamfundet i program-

samarbejdslandene er blevet opfyldt. Rigsre-

visionen finder, at ministeriet bør prioritere

det strategiske arbejde med civilsamfundet

højere, så ambassadernes indsats bliver mere

målrettet og derved bl.a. sikre en større konti-

nuitet i arbejdet med civilsamfundet.

•

Civilsamfundsstrategiens mål om fælles erfa-

rings- og informationsudveksling mellem am-

bassaderne og NGO’erne er ikke i alle sam-

arbejdslande prioriteret tilstrækkeligt højt.

Rigsrevisionen anbefaler, at erfarings- og in-

formationsudvekslingen prioriteres højere.

II. Indledning

A. Undersøgelsens baggrund

7. Rigsrevisor afgav i 2002 efter anmodning fra

statsrevisorerne et notat om Udenrigsministeriets

forvaltning af tilskud gennem private organisa-

tioner (NGO’er) og tilsynet med disse. Notatet

fremhævede, at ministeriet ikke havde modtaget

NGO-regnskaber rettidigt, og at ministeriet ikke

havde formået at færdigbehandle en stor del af

de indkomne regnskaber inden for den fastsatte

frist. Rigsrevisor lovede statsrevisorerne en op-

følgende undersøgelse af Udenrigsministeriets

tilskudsforvaltning i løbet af et par år. Ministe-

riet har de seneste år forbedret registreringen og

kontrollen af tilskudsregnskaber.

Denne undersøgelse omhandler mere gene-

relt Udenrigsministeriets administration af støt-

ten til civilsamfundet i udviklingslandene. Rigs-

revisionen igangsatte denne undersøgelse i marts

2006.

8. Civilsamfundet er betegnelsen for de organi-

sationer, hvorigennem borgerne organiserer sig,

der ligger mellem staten og den enkelte familie,

og som ikke er en del af markedet.

9. Udenrigsministeriet udarbejdede i tæt dialog

med danske NGO’er ”Strategi for dansk støtte

til civilsamfundet i udviklingslandene – herun-

der samarbejdet med de danske NGO’er” (Civil-

samfundsstrategien), som Folketinget tilslutte-

de sig i oktober 2000. Strategien blev bl.a. udar-

bejdet på baggrund af en undersøgelse af effek-

ten af NGO-bistanden fra 1999.

”Partnerskab 2000” og ”Vilje til udvikling –

regeringens udviklingspolitiske prioriteter 2007-

2011” angiver for nærværende det overordnede

grundlag for den danske udviklingsbistand. Ci-

vilsamfundsstrategien indgår som led i den sam-

lede strategi for Danmarks udviklingspolitik,

”Partnerskab 2000”, og udstikker det mere de-

taljerede grundlag for Udenrigsministeriets støt-

te til civilsamfundet i udviklingslandene.

10. Omdrejningspunktet for Danmarks udvik-

lingsbistand er de såkaldte 2015 Mål, som blev

formuleret på baggrund af FN’s årtusindeerklæ-

ring fra 2000. Målene fremgår af faktaboks 1.

Faktaboks 1

2015 Målene

1. Udrydde ekstrem fattigdom og sult.

2. Sikre primær skolegang for alle.

3. Fremme ligestilling og styrke kvinders rettigheder.

4. Nedbringe børnedødeligheden.

5. Forbedre mødres sundhed.

6. Bekæmpe hiv/aids, malaria og andre sygdomme.

7. Sikre et bæredygtigt miljø.

8. Udvikle et globalt partnerskab for udvikling.

11. Ansvaret for at opfylde de første 6 mål på-

hviler udviklingslandene, mens det 7. mål retter

sig mod alle lande. Det 8. mål retter sig mod de

industrialiserede lande, donorlandene, og forplig-

ter dem til at bistå udviklingslandene – finansielt

og teknisk – i deres bestræbelser på at nå de før-

ste 6 mål.

Som andre resolutioner i FN er årtusindeer-

klæringen ikke juridisk forpligtende. Imidlertid

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 1: Beretning om Udenrigsministeriets administration af NGO-bistanden

er der med tilslutningen til 2015 Målene skabt

fælles politisk og moralsk forpligtelse for alle

verdens lande til at arbejde for, at alle målene

nås senest i 2015.

12. For dansk udviklingsbistand er der fastsat

en landeindkomstgrænse for, hvilke lande der

kan ydes bistand til, og som også er gældende for

NGO-bistanden. P.t. ligger Danidas fattigdoms-

grænse på 2.310 US$ pr. indbygger pr. år. Græn-

sen justeres én gang årligt. Udenrigsministeriet

kan ikke yde støtte til et land, som 2 år i træk har

ligget over den gældende landeindkomstgræn-

se. Det er dog muligt at søge støtte til projekter

med en BNI pr. indbygger pr. år på op til 2.500

US$, hvis projektaktiviteterne er direkte målret-

tet særligt udsatte befolkningsgrupper. Til aktivi-

teter rettet mod oprindelige folk foreligger der ik-

ke en øvre BNI-grænse.

13. Civilsamfundsstrategiens målsætninger sø-

ges implementeret igennem bevillinger til dan-

ske NGO’ers aktiviteter, gennem ambassader-

nes decentrale bevillingskompetence samt gen-

nem Udenrigsministeriets almindelige bilatera-

le bistand, det vil bl.a. sige via sektorprogram-

mer. Centrale punkter i Civilsamfundsstrategien

er beskrevet i faktaboks 2.

Faktaboks 2

Civilsamfundsstrategien

Civilsamfundsstrategiens mål er at fremme demokratisering og folkelig deltagelse i udviklingsprocessen.

Strategiens vigtigste indsatsområder er at yde støtte til organisering og kapacitetsopbygning af danske

NGO’ers partnerorganisationer, fremme af organisationernes evne til at gennemføre fortalervirksomhed og

lobbyarbejde samt til at deltage i netværk med ligesindede organisationer.

Strategien sigter ikke på at udelukke støtte til serviceydelser, men det er vigtigt, at serviceydelser ses i sam-

menhæng med fortalervirksomhed og kapacitetsopbygning af lokale civilsamfundsorganisationer.

Kapaci-

tetsopbygning

omfatter opbygning af administrativ, organisatorisk og faglig kapacitet i lokale civilsamfundsor-

ganisationer.

Fortalervirksomhed

sigter på at støtte lokale civilsamfundsorganisationers evne til at indgå i en

aktiv og kritisk dialog med de nationale myndigheder.

Det er endvidere et centralt mål for NGO-bistanden at bevare og styrke

den folkelige forankring

af udviklings-

samarbejdet i den danske befolkning. Den folkelige forankring skal bl.a. sikre, at det brede kendskab i Dan-

mark til udviklingslande og udviklingsbistanden bevares. Det er derfor et selvstændigt mål at inddrage en

bred vifte af danske aktører i forvaltningen af NGO-bevillingen.

14. Bevillingen til NGO-bistanden, som er ret-

tet mod de danske NGO’er, var på finansloven

for 2006 på 896 mio. kr., svarende til knap 8 %

af den samlede danske udviklingsbistand. 95 %

af NGO-bistanden ydes som støtte til organisa-

tioner med rammeaftaler med Udenrigsministe-

riet, de såkaldte rammeorganisationer, samt som

støtte til organisationer med enkeltprojekter, de

såkaldte enkeltprojektorganisationer. Figur 1 il-

lustrerer disse 2 støtteordninger, som er omfattet

af denne beretning.

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 1: Beretning om Udenrigsministeriets administration af NGO-bistanden

Figur 1. Støtten til rammeorganisationer og enkeltprojekter 2006

Bevilling til enkeltprojekter og rammeaftaler i 2006

Enkeltprojekter –

primært støtte til enkeltprojekter

over 3 mio. kr.

Rammeaftaler –

længerevarende strategisk

samarbejde

Hovedsageligt små

og mellemstore danske NGO’er

(ca. 70 NGO’er)

P.t. 6 store danske NGO’er

340 mio. kr.

512 mio. kr.

15. Som det fremgår af figur 1, var bevillingen

til rammeaftalerne i 2006 på godt 512 mio. kr.,

svarende til 57 % af NGO-bistanden. Bevillin-

gen til enkeltprojekter var i 2006 på godt 340

mio kr, svarende til 38 % af NGO-bistanden.

De resterende 5 % ydes som støtte til de såkald-

te miniprogrammer, som ikke er omfattet af den-

ne undersøgelse. Principper for rammeaftaler og

enkeltprojekter er beskrevet nærmere i faktaboks

Faktaboks 3

Rammeaftaler

Formålet med rammeaftalerne er at skabe sammenhæng og kontinuitet i organisationernes planlægning,

større fleksibilitet i projektgennemførelsen og mindre resursekrævende administration i Udenrigsministeriet.

Grundtanken er, at rammeorganisationerne inden for de givne rammer selv identificerer, planlægger, iværk-

sætter, gennemfører, monitorerer og evaluerer deres bistandsaktiviteter. Rammeaftalerne hviler på kapaci-

tetsanalyser af de pågældende organisationer, herunder deres overordnede strategier, administrative kapa-

citet og folkelige forankring, samt en række støttekriterier for udviklingsprojekter, herunder landevalg, mål-

gruppe, effekt og bæredygtighed. Der er rammeaftaler mellem Udenrigsministeriet og 6 danske NGO’er,

nemlig Care Danmark, Dansk Røde Kors, Folkekirkens Nødhjælp, IBIS, Mellemfolkeligt Samvirke og Red

Barnet.

Enkeltprojekter

Formålet med enkeltprojekter er at give små og mellemstore danske NGO’er mulighed for at gennemføre en-

keltstående udviklingsprojekter i samarbejde med lokale partnere i udviklingslandene. Der støttes projekter

over 3. mio. kr. Udenrigsministeriet stiller ved godkendelse af projekter krav om dokumentation af faglig eks-

pertise, landekendskab og hensigtsmæssig koordinering. Ud over støtte til udviklingsprojekter findes der

støtteordninger til afsluttende projektformulering, evalueringer, kombinerede humanitære og udviklingspro-

jekter, innovative hiv-/aids-projekter, allianceprogrammer og faglige NGO-netværk i Danmark.

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 1: Beretning om Udenrigsministeriets administration af NGO-bistanden

16. NGO-bevillingen administreres af Konto-

ret for Humanitær Bistand og NGO-samarbejde

(HUM) i Udenrigsministeriet i København. Am-

bassaderne konsulteres i forbindelse med ram-

meorganisationernes årsforhandlinger og enkelt-

organisationernes projektansøgninger. Styrelsen

for Internationalt Udviklingssamarbejde (Sty-

relsen), som har en rådgivende funktion i for-

hold til udviklingsministeren, konsulteres lige-

ledes i forbindelse med arbejdet med NGO-bi-

standen.

17. Ud over NGO-bevillingen støtter Udenrigs-

ministeriet civilsamfundet i programsamarbejds-

landene gennem sektorprogrammerne og ambas-

sadernes decentrale bevillingskompetence.

B. Undersøgelsens formål og afgrænsning

18. Undersøgelsens hovedformål er at vurdere

Udenrigsministeriets administration af NGO-bi-

standen med udgangspunkt i Civilsamfundsstra-

tegien fra 2000. Hovedformålet vurderes ud fra

følgende delformål:

•

Har Udenrigsministeriet operationaliseret Ci-

vilsamfundsstrategien?

•

Har Udenrigsministeriet tilrettelagt tilsynet

med rammeorganisationerne tilfredsstillen-

de?

•

Har Udenrigsministeriet sikret en tilfredsstil-

lende administration af enkeltprojekter?

•

Har Udenrigsministeriet arbejdet målrettet

gennem ambassaderne for at støtte civilsam-

fundet i programsamarbejdslandene?

19. Undersøgelsen dækker perioden 2001-2006.

Miniprogrammerne, som i 2006 udgjorde om-

kring 5 % af bistanden til de danske NGO’er, er

ikke omfattet af undersøgelsen.

20. Til brug for undersøgelsen har Rigsrevisio-

nen foretaget sagsgennemgang i Udenrigsmini-

steriet, interviews og spørgeskemaundersøgel-

ser samt besigtigelse af projekter i Uganda, Mo-

zambique og Malawi.

Spørgeskemaundersøgelserne omfattede de

NGO’er, der i undersøgelsesperioden administre-

rede NGO-midler fra Udenrigsministeriet, samt

ambassaderne i Danmarks programsamarbejds-

lande.

21. Beretningen har i udkast været forelagt Uden-

rigsministeriet, hvis bemærkninger er indarbejdet

i beretningen.

III. Udenrigsministeriets operationali-

sering af Civilsamfundsstrategien

Rigsrevisionens bemærkninger

Udenrigsministeriet har ikke udarbejdet en

handlingsplan, der operationaliserer Civil-

samfundsstrategien og opstiller mål for im-

plementeringen af strategien. En handlings-

plan vil efter Rigsrevisionens opfattelse kun-

ne forbedre Udenrigsministeriets muligheder

for at redegøre for effekten af NGO-bistan-

den i forhold til målene for den danske ud-

viklingsbistand.

Denne vurdering er baseret på:

•

Udenrigsministeriet har ikke udarbejdet en

handlingsplan og opstillet mål for udmønt-

ningen af Civilsamfundsstrategien. Udenrigs-

ministeriet har i stedet valgt at sikre gennem-

førelsen af Civilsamfundsstrategien og vur-

dere udviklingen på civilsamfundsområdet

gennem flere forskellige instrumenter, bl.a.

kapacitetsanalyser af NGO’er, tematiske un-

dersøgelser og statusrapporter. En handlings-

plan vil efter Rigsrevisionens opfattelse kun-

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 1: Beretning om Udenrigsministeriets administration af NGO-bistanden

ne forbedre Udenrigsministeriets muligheder

for at redegøre for udviklingen i udmøntnin-

gen af strategien i forhold til nærmere fast-

satte mål.

•

Udenrigsministeriet opererer med en række

centrale mål- og resultatstyringsinstrumen-

ter for såvel den bilaterale som den multila-

terale bistand. Ministeriets indsats i forhold

til NGO-bistanden er dog kun i begrænset

omfang omfattet af ministeriets mål- og re-

sultatstyringssystem. Udenrigsministeriets ar-

bejde med resultaterne af NGO-bistanden bør

systematiseres og i højere grad inddrages i

ministeriets mål- og resultatstyringssystem.

I den forbindelse bør det vurderes, hvordan

NGO-bistanden bidrager til gennemførelsen

af 2015 Målene.

•

Udenrigsministeriet har arbejdet med at styr-

ke NGO’ernes folkelige forankring.

•

Civilsamfundsstrategien udmøntes gennem

en række støtteordninger såsom rammeafta-

ler, støtte til enkeltprojekter mv. Ministeriet

har undersøgt udvalgte støtteordninger, men

har ikke overordnet sammenlignet resultater-

ne af de forskellige støtteordninger med hin-

anden, og hvorledes de samlet bidrager til op-

fyldelse af Civilsamfundsstrategiens målsæt-

ninger. Rigsrevisionen anbefaler, at en sådan

undersøgelse foretages.

A. Udenrigsministeriets mål for arbejdet med

civilsamfundet

22. Rigsrevisionen har undersøgt, om Udenrigs-

ministeriet har udarbejdet en handlingsplan og

opsat mål for arbejdet med Civilsamfundsstra-

tegien. Derudover har Rigsrevisionen under-

søgt, i hvilket omfang NGO-bistanden indgår i

Udenrigsministeriets mål- og resultatstyringssy-

stem.

2015 Målene og NGO-bistanden

23. Det fremgår af ”Vilje til udvikling – regerin-

gens udviklingspolitiske prioriteter 2007-2011”,

at omdrejningspunktet for regeringens udvik-

lingspolitik er at bidrage aktivt til indfrielsen af

FN’s 2015 Mål. Det fremgår ligeledes, at et væ-

sentligt bidrag til opnåelse af 2015 Målene er

øget bistandseffektivitet.

24. Udenrigsministeriet har siden 2003 udarbej-

det en årlig statusrapport om Danmarks arbejde

og bidrag til opfyldelse af 2015 Målene. Det

fremgår af statusrapporten for 2005, at ansvaret

for at opfylde de første 6 mål påhviler udvik-

lingslandene, mens det 7. mål retter sig mod al-

le lande. Det 8. mål retter sig mod de industriali-

serede lande, donorlandene, og forpligter dem til

at bistå udviklingslandene – finansielt og teknisk

– i deres bestræbelser på at nå de første 6 mål.

Statusrapporten beskriver en lang række ini-

tiativer, der fra dansk side er taget med henblik

på at understøtte opfyldelsen af 2015 Målene.

Rapporten omtaler kort NGO’ernes egenfinan-

siering i forbindelse med omtalen af andre finan-

sieringskilder end den direkte bistand. Uden-

rigsministeriet har oplyst, at NGO’ers egenfinan-

siering er fremhævet i rapporten for at vise, at de

penge, som NGO’erne selv samler ind og anven-

der i ulandsbistanden, skal regnes med i Dan-

marks samlede bidrag til opfyldelse af 2015 Må-

lene.

Udenrigsministeriets mål for NGO-bistanden

25. Udenrigsministeriet har ikke udarbejdet en

handlingsplan, der operationaliserer Civilsam-

fundsstrategien og opstiller mål for udmøntnin-

gen af strategien. Udenrigsministeriet har hertil

anført, at det ikke har været hensigten med Ci-

vilsamfundsstrategien at opsætte egentlige mål

for indsatsen i forhold til de overordnede udvik-

lingspolitiske målsætninger. Der er snarere tale

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 1: Beretning om Udenrigsministeriets administration af NGO-bistanden

om overordnede principper. Ministeriet påpeger

endvidere, at der i Civilsamfundsstrategien ikke

lægges op til, at der skal udarbejdes en samlet

handlingsplan for udmøntningen af strategien.

Vurderingen af udviklingen på civilsamfunds-

området sikres efter ministeriets opfattelse bedst

ved anvendelse af forskellige monitorerings-

værktøjer i forhold til de forskellige aktører og

indsatsområder. Udenrigsministeriet har i stedet

for at udarbejde en handlingsplan valgt at sikre

udmøntningen af Civilsamfundsstrategien og

vurdere udviklingen på civilsamfundsområdet

gennem flere instrumenter, bl.a. kapacitetsanaly-

ser, tematiske undersøgelser og statusrapporter.

Rigsrevisionen finder, at Udenrigsministeri-

et bør udarbejde en handlingsplan, der operatio-

naliserer Civilsamfundsstrategien og opstiller

mål for strategiens udmøntning. Et led i udarbej-

delsen af handlingsplanen er at identificere de

forskellige instrumenter og monitoreringsværk-

tøjer, som skal bidrage til at sikre strategiens ud-

møntning. En sådan handlingsplan bidrager til at

sikre en målrettet og fokuseret indsats, hvor mi-

nisteriet løbende kan vurdere udviklingen og re-

sultaterne i forhold til de fastsatte mål.

26. Udenrigsministeriet har gennem de seneste

år arbejdet med at udvikle et mål- og resultatsty-

ringssystem for den samlede danske udviklings-

bistand. Før 2002 bestod resultatsystemet pri-

mært af årlige gennemgange af de enkelte pro-

grammer og evalueringer af udvalgte aktiviteter.

I de efterfølgende år er Udenrigsministeriets mål-

og resultatstyring blevet styrket og udbygget, så

ministeriet i dag opererer med en række centra-

le mål- og resultatstyringsinstrumenter for såvel

den bilaterale som den multilaterale bistand.

Udenrigsministeriets indsats i forhold til NGO-

bistanden er dog kun i begrænset omfang omfat-

tet af ministeriets mål- og resultatstyringssystem.

Rigsrevisionen finder, at Udenrigsministe-

riets arbejde med resultaterne af NGO-bistan-

den bør systematiseres og i højere grad inddra-

ges i ministeriets mål- og resultatstyringssystem.

Udenrigsministeriet bør ligeledes, i lyset af at

2015 Målene er omdrejningspunktet for den sam-

lede bistand, systematisere vurderingen af, om

NGO’erne forvalter bistanden hensigtsmæssigt

og omkostningseffektivt og således bidrager til-

fredsstillende til opnåelsen af 2015 Målene.

B. NGO’ernes folkelige forankring

27. Civilsamfundsstrategien tillægger de danske

NGO’er en vigtig rolle med hensyn til at udbre-

de kendskabet til og skabe forståelse for udvik-

lingslandenes problemer og betydningen af dansk

deltagelse i det internationale udviklingssamar-

bejde. Rigsrevisionen har undersøgt, om Uden-

rigsministeriet har arbejdet med at sikre NGO’er-

nes folkelige forankring.

28. Civilsamfundsstrategiens mål om at bevare

og styrke den folkelige forankring af udviklings-

samarbejdet i den danske befolkning søges rea-

liseret gennem at fastholde en bred vifte af dan-

ske NGO’er som deltagere i udviklingssamarbej-

det. Derudover er kravet til de danske NGO’ers

folkelige forankring, kontaktflader til andre dele

af det danske samfund og oplysningsmæssige

indsats i forhold til den danske befolkning skær-

pet.

Det fremhæves i Civilsamfundsstrategien, at

NGO’ernes forankring i den danske befolkning

ikke kan måles på en enkelt parameter, og eksi-

stensen af de mange forskellige og forskelligar-

tede private og frivillige organisationer er udtryk

for den store mangfoldighed, der generelt præger

den danske samfundskultur.

29. NGO’ernes folkelige forankring har i de se-

neste år jævnligt været analyseret og drøftet po-

litisk. Udenrigsministeriet udarbejdede i 2003,

som led i arbejdet med at styrke NGO’ernes fol-

kelige forankring, en rapport om ”De danske

NGO’ers folkelige forankring 2003”. Rapporten

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 1: Beretning om Udenrigsministeriets administration af NGO-bistanden

belyser mangfoldigheden i den danske NGO-ver-

den og vurderer særligt, hvordan de store or-

ganisationer er forankret i det danske samfund.

Som led i det videre arbejde opstillede rappor-

ten en række målsætninger om bl.a. gradvis om-

fordeling af midler fra rammeorganisationerne

til den brede kreds af NGO’er, specifikke krav

om folkelig forankring til udvalgte rammeorga-

nisationer samt generel udbygning af dialogen

om organisationernes folkelige forankring.

Målsætningen i rapporten fra 2003 om at æn-

dre balancen i NGO-bistanden fra de få store

rammeorganisationer til flere organisationer med

en samlet set bredere folkelig forankring blev

yderligere konkretiseret i ”En verden til forskel

– regeringens bud på nye prioriteter for dansk

udviklingsbistand 2004-2008”. Heri blev det be-

kendtgjort, at bevillingerne til rammeorganisa-

tionerne ville blive reduceret med ca. 5 % i 2004

stigende til 10 % i 2006. De frigivne midler skul-

le omprioriteres til en bredere kreds af NGO’er

og andre nye samarbejdsformer mellem NGO’er-

ne. Målsætningen om en yderligere reduktion

i 2006 blev gentaget i rapporten ”De danske

NGO’ers folkelige forankring 2004”. Ifølge

Udenrigsministeriet blev denne målsætning al-

drig effektueret, da udviklingsministeren i de-

cember 2004 besluttede, at bevillingerne til ram-

meorganisationerne skulle fortsætte på det da-

værende niveau. Der er truffet beslutning om fra

2007 at øge bevillingen til 2 af rammeorganisa-

tionerne.

Rapporten fra 2003 stillede ligeledes speci-

fikke krav til 2 rammeorganisationer om et øget

antal individuelle medlemmer. Ved udgangen af

2005 havde begge rammeorganisationer mere

end opfyldt kravene om et stigende antal med-

lemmer.

30. Med virkning fra 2006 indførte Udenrigs-

ministeriet krav om 5 % egenfinansiering for

rammeorganisationerne. Egenfinansieringen vil

i 2007 blive øget til 10 % af bevillingerne. Kra-

vet om egenfinansiering er udtryk for et ønske

om at fremme NGO’ernes finansielle uafhængig-

hed og folkelige forankring. Der er ikke planer

om at indføre egenfinansiering for NGO’er un-

der enkeltbevillingen.

Frem til 1993 eksisterede der ligeledes et krav

om, at de større danske NGO’er ved ansøgning

om støtte til udviklingsprojekter skulle bidrage

med en egenfinansiering på 10 % til det enkelte

projekt. Kravet om egenfinansiering blev afskaf-

fet i 1993 til fordel for en konkret helhedsvurde-

ring af den enkelte organisations folkelige for-

ankring. Der har således været skiftende vurde-

ringer af, hvorvidt et krav om egenfinansiering

bidrog til at sikre en folkelige forankring af de

store NGO’er, eller hvorvidt et sådant krav bl.a.

bidrog til at fjerne NGO’ernes fokus fra projekt-

samarbejdet i udviklingslandene og hen imod

primær fokus på humanitær bistand og en stærkt

øget indsamlings- og lotterivirksomhed.

31. Udenrigsministeriet har oplyst, at den folke-

lige forankring vurderes for alle organisationer,

som modtager støtte over NGO-bevillingen. Den

vægtes ud fra en helhedsvurdering af medlems-

basis, egetbidrag, kontaktflader i form af sam-

arbejdsaftaler, netværk til ikke-ulandsspecifikke

organisationer i det danske samfund, oplysnings-

virksomhed i Danmark samt aktiv involvering af

danskere i ulandsarbejdet i Danmark. Organisa-

tionernes folkelige forankring indgår derfor iføl-

ge Udenrigsministeriet i den konkrete vurdering

af bevillingsansøgninger sammen med den øvri-

ge vurdering af kvaliteten og effekten af de på-

tænkte aktiviteter i udviklingslandene.

Organisationer med rammeaftaler skal i for-

bindelse med deres ansøgning fremlægge en stra-

tegi- og handlingsplan for organisationernes fol-

kelige forankring og oplysningsarbejde samt en

statusrapport for de resultater, der er opnået i den

foregående periode.

Organisationer, som søger om enkeltprojekt-

bevilling, skal i forbindelse med ansøgningerne

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 1: Beretning om Udenrigsministeriets administration af NGO-bistanden

vedlægge et skema med faktuelle oplysninger

om organisationens folkelige forankring. Uden-

rigsministeriet anvender dette bilag som en tjek-

liste og rejser alene spørgsmål relateret til den

ansøgende organisations folkelige forankring,

hvis der findes konkret anledning hertil.

32. Rammeorganisationernes folkelige foran-

kring drøftes løbende, bl.a. i forbindelse med de

årlige konsultationer mellem rammeorganisatio-

nerne og Udenrigsministeriet. Udenrigsministe-

riet har i dialog med rammeorganisationerne op-

stillet mål for organisationernes folkelige foran-

kring og har løbende fulgt op på disse mål. I for-

bindelse med sagsgennemgangen fandt Rigsre-

visionen ikke dokumentation for, at folkelig for-

ankring drøftes med enkeltprojektorganisationer-

ne. Det var derfor uklart, i hvor høj grad folke-

lig forankring indgår i vurderingen af ansøgnin-

ger fra enkeltprojektorganisationerne, herunder

også hvordan ministeriet vurderer, om oplysnin-

gerne om organisationernes folkelige forankring

er pålidelige.

Udenrigsministeriet har hertil oplyst, at

spørgsmålet om folkelig forankring indgår med

vægt i forbindelse med vurderingen af enkelt-

projekter. Ved ansøgning om enkeltprojekter er

der imidlertid ofte tale om velkendte organisa-

tioner. Derfor er drøftelser om folkelig foran-

kring ikke så fremtrædende, medmindre der er

sket ændringer i den ansøgende organisations

profil. Ministeriet har ligeledes påpeget, at der

sker et omfattende arbejde med spørgsmålet om

den folkelige forankring for de mindre NGO’er,

der støttes via miniprogrammerne. Dette arbej-

de har betydet, at bredere kredse af det danske

civilsamfund er blevet søgt inddraget i udvik-

lingsarbejdet, fx flygtninge-/indvandrerorgani-

sationer, der ofte har et betydeligt netværk i ud-

viklingslandene.

33. Rigsrevisionen finder det positivt, at Uden-

rigsministeriet har arbejdet med at styrke NGO’er-

nes folkelige forankring. Ministeriet har i dette

arbejde bl.a. haft fokus på rammeorganisationer-

nes medlemstal og egenfinansiering samt arbej-

det for at inddrage nye kredse af det danske ci-

vilsamfund i udviklingsarbejdet.

C. Udenrigsministeriets støtteordninger

34. Udenrigsministeriets støtte til de danske

NGO’er er opdelt i tilskud til miniprogrammer,

enkeltprojekter og rammeorganisationer.

Under miniprogrammer kan der foruden støt-

te til miniprogrammer med udvalgte organisatio-

ner ydes støtte til danske organisationer til reno-

vering og forsendelse af brugbart udstyr til brug

for udviklingslande samt støtte til projekter un-

der 3 mio. kr. over Minipuljen, der administre-

res af projektrådgivningen. Under enkeltprojek-

ter kan der foruden støtte til projekter ydes støtte

til faglige netværk, evalueringer mv. Støtte til

rammeorganisationer anvendes primært til gen-

nemførelse af projekt- og programaktiviteter.

35. Tanken bag opdelingen i forskellige støtte-

ordninger er at kunne inddrage danske NGO’er

med forskellig kapacitet i udviklingsarbejdet. Re-

noverings- og forsendelsesbevillingen er en støt-

teordning for enkeltpersoner eller små og/eller

uerfarne organisationer, der ønsker at bidrage til

udviklingsarbejdet uden egentlig at være projekt-

bærende. Minipuljen skal bidrage til at opbygge

de danske organisationers kapacitet til at udvik-

le aktiviteter i ulandene. Organisationer, der af

Udenrigsministeriet vurderes at have den fornød-

ne kapacitet, har mulighed for at få støtte til pro-

jekter over 3 mio. kr. over enkeltprojektbevillin-

gen. Der bliver stillet mere omfattende krav til

faglig og administrativ kapacitet hos organisa-

tioner, der får støtte over enkeltprojektbevillin-

gen, end dem der får støtte over Minipuljen. En-

delig yder Udenrigsministeriet støtte i form af

rammebevillinger til udvalgte danske NGO’er,

der over længere tid har demonstreret den nød-

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 1: Beretning om Udenrigsministeriets administration af NGO-bistanden

vendige faglige og administrative kapacitet til at

planlægge og gennemføre større bistandsaktivi-

teter.

De forskellige støtteordninger under NGO-

bevillingen har i nogle tilfælde vist sig at funge-

re som en trappe, hvor en uerfaren NGO starter

sit ulandsarbejde nederst med at søge støtte over

renoverings- og forsendelsesbevillingen eller Mi-

nipuljen. NGO’en kan over tid arbejde sig op og

blive i stand til at administrere mere ambitiøse

projekter. Det er dog ikke meningen, at alle

NGO’er nødvendigvis på sigt skal administrere

større projekter.

36. Der er løbende foretaget undersøgelser af

udvalgte støtteordninger, fx af Minipuljen. Ken-

detegnende for disse analyser er, at delelementer

af NGO-bistanden gennemgås isoleret set, mens

omkostningseffektiviteten og det relative udbyt-

te i forhold til de andre støtteordningers bidrag

til opfyldelsen af Civilsamfundsstrategiens mål

ikke har været inddraget som en parameter i un-

dersøgelserne.

I henhold til Civilsamfundsstrategien er hen-

sigten at kunne inddrage en bred vifte af danske

organisationer i udviklingsarbejdet samt medvir-

ke til at styrke den faglige kapacitet og koordine-

ring blandt danske NGO’er. De forskellige støt-

teordninger skal ifølge Udenrigsministeriet ses

som muligheder, der kan anvendes med dette for

øje, frem for at blive set på i forhold til, hvilke der

bedst bidrager til opfyldelse af Civilsamfunds-

strategien.

37. Civilsamfundsstrategien udmøntes gennem

en række støtteordninger såsom rammeaftaler,

støtte til enkeltprojekter mv. Ministeriet har un-

dersøgt udvalgte støtteordninger, men har ikke

overordnet sammenlignet resultaterne af de for-

skellige støtteordninger med hinanden, og hvor-

ledes de samlet bidrager til opfyldelse af Civil-

samfundsstrategiens målsætninger. Rigsrevisio-

nen anbefaler, at en sådan undersøgelse foretages.

IV. Udenrigsministeriets tilsyn med

rammeaftaler

Rigsrevisionens bemærkninger

Udenrigsministeriets tilrettelæggelse af tilsy-

net med rammeorganisationerne er tilfreds-

stillende.

Denne vurdering er baseret på:

•

Udenrigsministeriets tilsyn sker bl.a. gennem

opfølgning på udvalgte indsatsområder ved

årlige konsultationer med rammeorganisatio-

nerne samt tematiske undersøgelser af ram-

meorganisationerne. Dette bidrager til at si-

kre, at rammeorganisationerne arbejder inden

for Civilsamfundsstrategiens rammer, herun-

der at aktiviteterne er fattigdomsbekæmpen-

de, at der arbejdes med kapacitetsopbygning

af lokale partnere, og at bistandsindsatsen er

fokuseret på færre lande og specialiseret med

udgangspunkt i organisationernes kernekom-

petencer.

•

Udenrigsministeriet udarbejder sammenfat-

tende vurderinger til Styrelsen for Internatio-

nalt Udviklingssamarbejde (Styrelsen) af ram-

meorganisationernes virke. Disse vurderin-

ger bør efter Rigsrevisionens opfattelse være

mere fokuseret på resultaterne af de konkre-

te bistandsaktiviteter og resultaterne af de ud-

valgte indsatsområder, der drøftes ved de år-

lige konsultationer.

•

Udenrigsministeriet gennemfører årligt til-

synsbesøg ved rammeorganisationernes ho-

vedkontorer i Danmark. Udenrigsministeriet

har i perioden 2001-2006 kun foretaget sted-

lig besigtigelse af 2 rammeorganisationers

forvaltning i et samarbejdsland. Udenrigsmi-

nisteriet planlægger fra og med 2007 at fore-

tage stedlig besigtigelse i 2 lande årligt. Rigs-

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 1: Beretning om Udenrigsministeriets administration af NGO-bistanden

revisionen finder opprioriteringen af tilsyns-

besøg i rammeorganisationernes samarbejds-

lande tilfredsstillende.

38. Den største post på NGO-bevillingen er støt-

ten til rammeorganisationerne, som udgjorde 512

mio. kr. i 2006. Rammeaftalerne er flerårige, og

formålet er at sætte rammeorganisationerne i stand

til over en længere periode at gennemføre udvik-

lingsaktiviteter i udviklingslande til gavn for dis-

se landes befolkninger i overensstemmelse med

gældende danske bistandspolitiske målsætninger

og strategier. Den enkelte organisations ramme-

bevilling fastsættes årligt på finansloven, og fast-

læggelsen sker på baggrund af årlige statusmø-

der mellem Udenrigsministeriet og rammeorga-

nisationen – såkaldte rammekonsultationer. De 6

rammeorganisationer er beskrevet i faktaboks 4.

Faktaboks 4

De 6 rammeorganisationer

Mellemfolkeligt Samvirke

Arbejder især med demokrati og menneskerettigheder, og aktiviteterne er ikke direkte baseret på et fagligt sek-

torvalg. Mellemfolkeligt Samvirke arbejder i Mellemamerika, Afrika og Asien. Rammebevilling på 156 mio. kr.

i 2006.

Ulandsorganisationen Ibis

Arbejder globalt, nationalt og lokalt for at sikre mennesker i Afrika og Latinamerika lige adgang til uddannelse,

indflydelse og resurser. Rammebevilling på 113 mio. kr. i 2006.

Folkekirkens Nødhjælp

Arbejder for at hjælpe nødlidende og undertrykte befolkningsgrupper i samarbejde med lokale kirker og kirkeli-

ge og folkelige organisationer. Der arbejdes bl.a. med fødevaresikkerhedsprogrammer og retten til basal so-

cial service, hovedsageligt i Afrika, Mellemamerika og Asien. Rammebevilling på 110 mio. kr. i 2006.

Dansk Røde Kors

Arbejder for at forbedre situationen for de mest sårbare befolkningsgrupper, bl.a. gennem katastrofeberedskab,

katastrofeforebyggelse og lokalforankret sundhedsarbejde i Afrika og Asien. Rammebevilling på 66 mio. kr. i

2006.

Red Barnet

Arbejder for at forbedre børns stilling og for at opbygge et samfund, der anerkender og respekterer børns ret-

tigheder. Aktiviteterne foregår hovedsageligt i Asien og Afrika. Rammebevilling på 34 mio. kr. i 2006.

CARE Danmark

Arbejder for at forbedre levevilkårene for de fattige dele af landbefolkningen. Aktiviteterne gennemføres inden

for landbrug og naturresurseforvaltning i Afrika og Asien. Rammebevilling på 33 mio. kr. i 2006.

39. Ansvaret for administrationen af rammebe-

villingen påhviler den enkelte rammeorganisa-

tion. Ansvaret omfatter identifikation, forberedel-

se, iværksættelse, gennemførelse, monitorering

og evaluering af de planlagte aktiviteter. Som led

heri skal rammeorganisationen sikre, at program-

mer, projekter og øvrige aktiviteter iværksættes i

overensstemmelse med Udenrigsministeriets stra-

tegier, principper og retningslinjer for den danske

udviklingspolitik.

40. Udenrigsministeriet fører løbende tilsyn med

rammeorganisationernes opfyldelse af rammeaf-

talen, herunder rammeorganisationernes forvalt-

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 1: Beretning om Udenrigsministeriets administration af NGO-bistanden

ning af tilskudsmidlerne. Tilsynet sker gennem

vurdering af rammeorganisationens rapportering

og regnskabsaflæggelse i forbindelse med de år-

lige rammekonsultationer, gennem årlige tilsyns-

besøg og ved tematiske undersøgelser af ramme-

organisationernes virke, der gennemføres hvert

2.-3. år.

Tilsynet gennemføres som en løbende dialog

med organisationerne, hvor udgangspunktet er

organisationernes egne visioner og målsætninger.

Udenrigsministeriets fortolkning af rammekon-

ceptet betyder, at der i samarbejdet med organi-

sationerne overvejende fokuseres på det over-

ordnede strategiske niveau i denne dialog. Detal-

jestyringen overlades til organisationerne selv.

Ved rammekonsultationerne drøftes organisatio-

nens strategier og prioriteter for organisationens

internationale arbejde såvel som for indsatser i

Danmark med henblik på at øge den folkelige

forankring af bistandsarbejdet. Udenrigsministe-

riet vurderer ved rammekonsultationerne, om der

har været en tilfredsstillende opfyldelse af ram-

meorganisationens mål for det internationale ud-

viklingsarbejde såvel som for organisationens

strategiske og organisatoriske udvikling, og der

opnås enighed om nye målsætninger eller om ju-

steringer af eksisterende mål.

A. Udenrigsministeriets tilsyn med ramme-

organisationernes bistandsfaglige indsats

41. For at vurdere om Udenrigsministeriet har

sikret, at rammeorganisationernes aktiviteter er i

overensstemmelse med Civilsamfundsstrategien,

har Rigsrevisionen udvalgt nogle centrale områ-

der af Civilsamfundsstrategien, der vedrører mi-

nisteriets overordnede krav til NGO’erne, samt

hvilke indsatser der kan støttes. Rigsrevisionen

har undersøgt, om Udenrigsministeriet sikrer, at

rammeorganisationernes aktiviteter bidrager til

fattigdomsbekæmpelse, om rammeorganisatio-

nerne samarbejder med kapacitetsopbygning af

lokale partnere og endelig, om rammeorganisa-

tionernes arbejde er fokuseret og specialiseret i

forhold til landevalg og inden for organisationens

kompetenceområde.

Fattigdomsbekæmpelse

42. Gennemgangen af rammeorganisationernes

landevalg viste, at rammeaktiviteter gennemfø-

res i lande, der er under den gældende landeind-

komstgrænse, med enkelte undtagelser. I disse

tilfælde var der dog tale om aktiviteter målrettet

oprindelige folk, hvor aktiviteterne ikke er under-

lagt den generelle landeindkomstgrænse, eller der

var tale om lande, hvor det var første år, at lande-

indkomstgrænsen var overskredet. Enkelte orga-

nisationer blev ved årsforhandlingerne gjort op-

mærksom på, at et samarbejdsland nærmede sig

indkomstgrænsen, og at dette forhold skal ind-

gå ved planlægningen af fremtidige aktiviteter.

43. Udenrigsministeriets vurdering af den enkel-

te rammeorganisations fattigdomsorientering be-

ror på organisationernes egne strategier for ud-

viklingsarbejdet, hvor det fremgår, hvilke kon-

krete befolkningsgrupper og sektorer organisa-

tionens arbejde vil være rettet mod. Endvidere

stiller Udenrigsministeriet krav om, at udvik-

lingsprogrammer finansieret over rammeaftaler-

ne relaterer sig til de nationale strategier for fat-

tigdomsbekæmpelse i samarbejdslandene.

I den løbende dialog følger Udenrigsministe-

riet organisationernes arbejde med at reducere

fattigdom blandt udvalgte målgrupper. Dialogen

med rammeorganisationerne om deres overord-

nede målsætninger og valg af målgrupper og sek-

torindsatser skal sikre en klar fattigdomsorien-

tering i organisationernes strategiske styring.

Tematiske undersøgelser af rammeorganisa-

tionernes arbejde giver desuden ministeriet mu-

lighed for at foretage en mere grundig afdæk-

ning af udvalgte aspekter af organisationernes

arbejde, herunder også organisationernes fattig-

domsorientering.

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 1: Beretning om Udenrigsministeriets administration af NGO-bistanden

44. Udenrigsministeriet og rammeorganisatio-

nerne har ikke tidligere eksplicit drøftet, hvor-

dan rammeorganisationernes udviklingsaktivite-

ter bidrager til opfyldelsen af 2015 Målene, der

alle har fattigdomsbekæmpelse som omdrejnings-

punkt.

Rammeorganisationerne henviser ofte selv til

2015 Målene. Fx inddrager Dansk Røde Kors

2015 Målene i organisationens egne mål, og en

stor del af Ibis’ arbejde er inden for rammerne af

2015 Målene. Dette kunne efter Rigsrevisionens

vurdering systematiseres mere inden for det nu-

værende rammekoncept, så Udenrigsministeriet

fik mulighed for at vurdere, om rammemidlerne

bidrager til, at udviklingslandene kan opfylde de-

res forpligtelser i forbindelse med 2015 Målene.

Som nævnt i pkt. 23 skal den danske bistand

bidrage til, at udviklingslandene kan opfylde de-

res forpligtelser i forbindelse med opnåelse af

2015 Målene. Rammeorganisationerne skal gen-

nemføre programmer og andre aktiviteter i ud-

viklingslandene til gavn for disse landes befolk-

ninger i overensstemmelse med gældende dan-

ske bistandspolitiske målsætninger og strategi-

er. Udenrigsministeriet bør derfor fremover i dia-

logen med rammeorganisationerne drøfte, hvor-

dan rammeorganisationernes aktiviteter bidrager

til opfyldelse af 2015 Målene, selv om der ikke

er noget formelt krav om dette.

Kapacitetsopbygning og partnerskaber

45. Alle rammeorganisationer arbejder med lo-

kale partnere. På de projekter, Rigsrevisionen be-

søgte i Malawi, Mozambique og Uganda, var der

dog stor forskel i de lokale partneres kapacitet

til fx selv at gennemføre projektaktiviteter. Det-

te betød, at de lokale partnere i nogle tilfælde ik-

ke havde kapacitet til selvstændigt at implemen-

tere projekterne. Det er Rigsrevisionens vurde-

ring, at rammeorganisationerne arbejder på at

overdrage ansvaret for projektgennemførelsen til

lokale partnere.

Flere organisationer har særskilte strategier

for deres arbejde med partnere, og Civilsam-

fundsstrategien har medvirket til, at alle ramme-

organisationerne nu arbejder med lokale partne-

re.

Det er Rigsrevisionens vurdering, at ramme-

organisationerne arbejder målrettet med partner-

skaber, og at organisationerne støtter kapacitets-

opbygning af deres partnerorganisationer.

Fokusering og specialisering

46. Rammeorganisationerne skal i henhold til

Udenrigsministeriets krav koncentrere indsatser

finansieret over rammen i et begrænset antal lan-

de. Udenrigsministeriet kommenterer bl.a. ved

rammeforhandlingerne udviklingen i antal af

samarbejdslande samt organisationernes overve-

jelser om nye samarbejdslande. Målet er at sikre

en fokusering af aktiviteter og effektiv brug af

danske midler, og flere organisationer har i de se-

nere år koncentreret deres indsats. Den endelige

beslutning om samarbejdslande er dog i princip-

pet rammeorganisationernes.

I lyset af de generelle strategier for den bila-

terale bistand og den generelle enighed i donor-/

modtagerkredse om at mindske antallet af dono-

rer og fokusere indsatsen finder Rigsrevisionen

det positivt, at Udenrigsministeriet gennem den

løbende dialog med rammeorganisationerne si-

krer, at de enkelte organisationer ikke gennem-

fører rammefinansierede aktiviteter i for mange

lande.

47. I slutningen af 2002 begyndte Udenrigsmi-

nisteriet at gennemføre tematiske undersøgelser

af rammeorganisationerne bl.a. med henblik på at

fremme den faglige dialog med organisationerne

og for løbende at vurdere deres kernekompeten-

cer. Konklusionerne og anbefalingerne fra disse

undersøgelser er blevet brugt i forhandlingerne

med organisationerne om de fremtidige indsat-

ser, herunder specialisering af organisationernes

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 1: Beretning om Udenrigsministeriets administration af NGO-bistanden

indsatser i forhold til deres respektive kompeten-

ceområder. Udenrigsministeriet planlægger i pe-

rioden 2006-2008 at gennemføre tematiske un-

dersøgelser af alle 6 rammeorganisationer.

48. Ved de årlige rammekonsultationer drøftes

udviklingen på i reglen 3 indsatsområder fastsat

af den enkelte rammeorganisation, ofte med ud-

gangspunkt i organisationernes egne mål for det

kommende år. Eksempler på områder, der væl-

ges til opfølgning, er en organisations arbejde

med udarbejdelse af politikpapir for evaluering

og implementering af dette eller en organisations

arbejde med gennemførelsen af et resultatmå-

lingssystem. Udviklingen på de udvalgte områ-

der rapporteres til Styrelsen. Områderne, der ud-

vælges til opfølgning, bliver ikke defineret som

mål med succeskriterier for målopfyldelse, og det

er derfor svært at vurdere, hvornår ministeriet fin-

der, at organisationernes udvikling på de udvalg-

te områder er tilfredsstillende. I rapporteringen

vedrørende årsforhandlingerne 2006 roser Uden-

rigsministeriet en organisation for at have opfyldt

alle 3 målsætninger. 2 andre vurderes generelt at

have en tilfredsstillende fremgang på de udvalgte

områder, en organisation nåede ikke helt en af de

udvalgte målsætninger, og endelig er det uklart,

om ministeriet mener, at de resterende 2 organi-

sationers arbejde på de udvalgte områder gene-

relt har været tilfredsstillende. Ministeriet kunne

med fordel udarbejde en mere ensartet rapporte-

ring vedrørende udviklingen på de områder, som

ministeriet vælger at følge.

Selv om rammeorganisationerne er forskelli-

ge i størrelse, bistandsfagligt fokus og organisa-

torisk opbygning, er der en række områder, som

alle rammeorganisationer skal arbejde med. Det

vil forbedre ministeriets strategiske styring af

rammeorganisationerne, hvis ministeriet årligt

udpegede ét fælles mål eller tematisk område,

som alle rammeorganisationerne skulle arbejde

med, ud over de 3 områder, som organisationer-

ne selv udpeger. Det kunne fx være organisatio-

nernes arbejde med implementering af kønsstra-

tegier, fortalervirksomhed, kompetenceudvikling

af medarbejdere o.l.

Opfølgningen på rammeorganisationernes vir-

ke bør sikre, at Udenrigsministeriet er i stand til

at vurdere organisationernes faglige og organisa-

toriske udvikling over tid. Dette kan fx ske ved,

at Udenrigsministeriet vurderer, hvordan de en-

kelte organisationer bidrager til de overordnede

målsætninger for den danske bistand, herunder

2015 Målene, samt om de opfylder de mål, mi-

nisteriet og den enkelte organisation udvælger.

Det kunne også give Udenrigsministeriet et bed-

re grundlag for at vurdere, om udviklingen i en

given organisation var som forventet og lå på lin-

je med de andre rammeorganisationer.

49. Det er Rigsrevisionens vurdering, at temati-

ske undersøgelser og opfølgningen på udvalgte

mål ved de årlige konsultationer bruges til at ju-

stere rammeorganisationernes aktiviteter, så ar-

bejdet fokuseres og specialiseres. Derudover er

det Rigsrevisionens vurdering, at Udenrigsmini-

steriet løbende sikrer, at kvaliteten i udviklings-

indsatserne og i rammeorganisationernes strate-

giske virke forbedres.

Udenrigsministeriet foretager en sammenfat-

tende vurdering af rammeorganisationernes vir-

ke i forbindelse med afrapportering af årsfor-

handlingerne til Styrelsen på områder af aktuel

og central relevans. Således er organisationernes

folkelige forankring og arbejde med faglige kom-

petenceområder blevet berørt i rapporteringen

vedrørende årsforhandlingerne i 2006. Det er

Rigsrevisionens vurdering, at Udenrigsministe-

riets sammenfattende vurderinger bør være mere

fokuseret på resultaterne af de konkrete bistands-

aktiviteter og resultaterne af de udvalgte indsats-

områder, der drøftes ved de årlige konsultationer.

Udenrigsministeriet har oplyst, at ministeriet vil

arbejde videre med forslag til, hvordan disse sam-

menfattende vurderinger kan videreudvikles in-

den for rammestyringskonceptet.

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 1: Beretning om Udenrigsministeriets administration af NGO-bistanden

B. Udenrigsministeriets tilsyn med ramme-

organisationernes forvaltning af rammemidler

50. Rigsrevisionen har undersøgt hyppigheden af

Udenrigsministeriets tilsyn med rammeorganisa-

tionerne, og om tilsynet er gennemført i overens-

stemmelse med de administrative retningslinjer.

51. Det fremgår af Udenrigsministeriets admini-

strative retningslinjer, at tilsyn i form af besigti-

gelse af rammeorganisationernes forvaltning ge-

nerelt bør foretages én gang årligt på organisa-

tionernes hovedkontor i København. Foruden til-

synsbesøgene på hovedkontorerne kan tilsynet

ske gennem besigtigelse af rammeorganisatio-

nernes forvaltning i samarbejdslandene, herunder

besigtigelse af NGO’ens aktiviteter i marken.

52. Udenrigsministeriets retningslinjer fastlæg-

ger, hvilke områder de årlige tilsynsbesøg som

minimum skal omfatte. Tilsynsrapporterne er dog

så uensartede, at det fx ikke er muligt at vurde-

re, om alle tilsynsbesøgene har omfattet alle de

nævnte områder, fx om der er foretaget en stik-

prøvevis kontrol med overholdelse af rammeor-

ganisationens regler for tidsregistrering, bereg-

ning af overhead og skelnen mellem generelle

administrationsudgifter og programspecifikke

udgifter. Det fremgår heller ikke systematisk i

rapporterne, om ministeriet ved tilsynsbesøget

har gennemgået en oversigt over nye program-

mer/aktiviteter med henblik på at vurdere, om

aktiviteter følger rammeaftalen, som det er fore-

skrevet i de administrative retningslinjer. Uden-

rigsministeriet har tilkendegivet, at ministeriet vil

arbejde videre med formatet for tilsynsrapporter-

ne, herunder hvilke punkter der er behandlet i

forbindelse med tilsynsbesøget.

Ifølge Udenrigsministeriets tilsynsrapporter er

der påpeget enkelte tilfælde, hvor organisationen

bør foretage administrative opstramninger. Uden-

rigsministeriet vurderer generelt, at rammeorga-

nisationernes forvaltning er solid, og at organisa-

tionerne løbende arbejder med at effektivisere

den daglige administration.

53. Flere af rammeorganisationerne er decentra-

liserede, hvilket betyder, at de administrative sy-

stemer skal fungere på landekontorerne, for at

hovedkontorerne kan give en retvisende rappor-

tering af rammeaktiviteterne. Udenrigsministe-

riet har i tilsynsrapporterne bl.a. fremhævet, at

hovedkontorerne tæt skal følge, at landekontorer-

ne overholder de givne forskrifter, og at de admi-

nistrative systemer fungerer efter hensigten.

54. Udenrigsministeriet har været på tilsynsbe-

søg ved alle rammeorganisationernes hovedkon-

torer i perioden december 2005 - marts 2006.

Udenrigsministeriet har forklaret, at der af resur-

semæssige grunde i perioden 2001-2006 kun har

været foretaget besigtigelse af 2 rammeorganisa-

tioners forvaltning i et samarbejdsland (Ghana).

Udenrigsministeriet planlægger fra og med 2007

at foretage stedlig besigtigelse i 2 lande årligt.

Bl.a. i lyset af at flere rammeorganisationer har

decentraliseret betydelige dele af administratio-

nen af bistandsaktiviteterne til landekontorer, fin-

der Rigsrevisionen opprioriteringen af tilsynsbe-

søg i rammeorganisationernes samarbejdslande

tilfredsstillende.

V. Udenrigsministeriets administration

af enkeltprojekter

Rigsrevisionens bemærkninger

Udenrigsministeriets administration af enkelt-

projekter er generelt tilfredsstillende og lever

op til ministeriets administrative retningslinjer.

Denne vurdering er baseret på:

•

Udenrigsministeriets sagsbehandlervejledning

er et godt redskab ved administrationen af en-

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 1: Beretning om Udenrigsministeriets administration af NGO-bistanden

keltprojekterne. Vejledningen kunne dog ud-

vikles, så sagsbehandlerne får et bedre grund-

lag for at vurdere ansøgningerne ensartet.

•

Udenrigsministeriet arbejder målrettet på at

sikre, at enkeltprojekterne er fokuserede og

i overensstemmelse med Civilsamfundsstra-

tegien. Rigsrevisionen finder dog, at ministe-

riet i højere grad bør sikre, at NGO’erne al-

lerede på ansøgningstidspunktet planlægger

en realistisk udfasning af projekterne, herun-

der hvordan projekternes bæredygtighed si-

kres.

•

Udenrigsministeriet vurderer udgiftsposterne

til de enkelte NGO-projekter kritisk inden

godkendelsen af projekterne. Imidlertid kan

budgetgennemgangen forbedres yderligere,

fx ved en mere grundig vurdering af udgifter

til evaluering og af udgifter til projektrelate-

rede oplysningsaktiviteter i Danmark.

•

Udenrigsministeriet har forbedret regnskabs-

opfølgningen både i den daglige administra-

tion og på ledelsesniveau. Udenrigsministe-

riet afslutter sagerne regnskabsmæssigt inden

for en rimelig tidsfrist, efter at regnskaberne

er modtaget.

•

Udenrigsministeriets tilsyn med NGO-pro-

jekterne er generelt gennemført i henhold til

de administrative retningslinjer.

•

Udenrigsministeriet bør arbejde mere syste-

matisk med resultaterne af evalueringsindsat-

sen, herunder i højere grad sikre en tværgå-

ende erfaringsopsamling.

55. Den næststørste post på NGO-bevillingen er

enkeltbevillingen, som udgjorde 340 mio. kr. i

2006. HUM varetager sagsbehandlingen og ind-

stiller til Styrelsen, hvilke projekter der skal god-

kendes. HUM orienterer desuden Styrelsen om,

hvilke ansøgninger der bliver genstand for en

forundersøgelse, og hvilke projekter der bliver

afslået. Finansudvalget foretager den endelige

godkendelse af projekterne.

56. Udgifterne til de enkelte projekter svinger

typisk mellem 3 mio. kr. og 10 mio. kr. Af de 43

projekter godkendt i 2005 og 2006 modtog kun

4 en bevilling på mere end 10 mio. kr. ADRA

Danmark modtog den største enkeltbevilling på

20 mio. kr. til et projekt, der skal forebygge

spredning af aids i Malawi. Projektet ligger i for-

længelse af en række aids-projekter, som ADRA

har gennemført i Malawi siden 1991. Projekt-

perioderne er typisk på 3-4 år, men mange pro-

jekter fortsætter dog i yderligere 1 eller 2 faser.

Den enkelte NGO kan have flere projekter

under enkeltbevillingen. Organisationerne fik i

2005 udbetalt fra under 1 mio. kr. til knap 40

mio. kr. i samlet projektstøtte.

I eksempelboks 1 er en kort beskrivelse af

indholdet af 2 projekter i henholdsvis Malawi og

Uganda.

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 1: Beretning om Udenrigsministeriets administration af NGO-bistanden

Eksempelboks 1

Danmarks Jægerforbund i Malawi

Baggrunden for projektet er et stort pres på vildtresurserne i Malawi, som eroderes ved ikke-bæredygtig ud-

nyttelse. Projektet har til formål at reducere fattigdommen ved at etablere lokal bæredygtig vildtforvaltning gen-

nem koordinering mellem myndigheder, NGO’er og lokale aktører i en nationalpark i Malawi. Erfaringer og

principper fra programmet skal spredes til andre områder af landet gennem uddannelses- og træningspro-

grammer.

Sex og samfund i Uganda

Projektets overordnede mål er at reducere antallet af nye hiv-infektioner blandt unge mænd og kvinder mel-

lem 10 og 24 år i et slumområde i det sydvestlige Uganda. Formålet skal opnås gennem: 1) kapacitetsop-

bygning af lokale partnere og ung-til-ung-formidlere 2) oplysningsvirksomhed gennem brug af ung-til-ung-for-

midlere og anvendelse af radio, drama, oplysningsmaterialer mv. 3) levering af sundhedstilbud, bl.a. på en

lokal klinik og et lokalt ungdomscenter 4) fortalerarbejde i samarbejde med andre organisationer rettet mod

lokale beslutningstagere og meningsdannere.

A. Udenrigsministeriets sagsbehandling af

projektansøgninger

57. Sagsbehandleren foretager en vurdering af

både projektets faglige indhold og NGO’ens fag-

lige og administrative kapacitet. Som led i vurde-

ringen sendes ansøgningerne til høring på am-

bassaderne med kopi til landekontorerne. Det er

Rigsrevisionens vurdering, at tilbagemeldinger-

ne fra ambassaderne er vigtige i den videre sags-

behandling af projekterne, og at ambassadernes

indvendinger bliver drøftet med den ansøgende

NGO og indgår i den videre sagsbehandling.

58. Særligt store og/eller teknisk komplicerede

ansøgninger sendes i høring i Udenrigsministe-

riets bistandsfaglige ekspertenhed, Bistandsfag-

lig Tjeneste (BFT). Det drejer sig som regel kun

om projekter over 10 mio. kr., og som vedrører

miljø, landbrug, erhvervssektoren eller hiv/aids.

HUM’s belastning af BFT er blevet reduceret si-

den 2002. Kun 2 af 24 sager, som Rigsrevisionen

gennemgik, blev sendt til høring i BFT. Rigsre-

visionen finder, at Udenrigsministeriet bør vur-

dere, om ministeriets egne eksperter i højere grad

kan bruges i vurderingen af NGO-ansøgninger-

ne, bl.a. i de tilfælde, hvor der ikke er en dansk

ambassade i det pågældende land. Udenrigsmini-

steriet har hertil oplyst, at der er truffet beslut-

ning om at genoverveje brugen af BFT med hen-

blik på i højere grad, end det har været tilfældet

i de seneste år, at udnytte den viden og faglige

ekspertise, der findes i BFT, herunder også i

forbindelse med projekter i ikke-programsamar-

bejdslande.

59. Den enkelte sagsbehandlers faglige vurde-

ringer kan ikke fuldstændigt systematiseres, for-

di projekterne og NGO’erne er meget forskelli-

ge. Udenrigsministeriet har tilkendegivet, at det

tager tid at blive god til at vurdere ansøgninger-

ne i forhold til, hvad der er ”det gode projekt”,

og hvornår en ansøgning skal strammes op. Fle-

re NGO’er oplyste over for Rigsrevisionen, at

der er en stor rotation af sagsbehandlere i HUM,

og at sagsbehandlingen indimellem bærer præg

af den enkelte sagsbehandlers holdning. Andre

NGO’er gav udtryk for, at administrationen var

tilfredsstillende, og at der er en god kontakt mel-

lem HUM og NGO’erne.

Udenrigsministeriet har i 2007 fået udarbej-

det en tilfredshedsundersøgelse blandt ministe-

riets samarbejdspartnere. Den overordnede kon-

klusion vedrørende HUM er, at HUM’s samar-

bejdspartnere vurderer, at samarbejdet med HUM

er relevant, professionelt og kompetent. Over

75 % af samarbejdspartnerne vurderer, at sam-

arbejdet er status quo eller blevet bedre over de

seneste år. Der er dog områder, hvor der kunne

ske forbedring, herunder en styrkelse af ministe-

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 1: Beretning om Udenrigsministeriets administration af NGO-bistanden

riets kontaktpersoners indsigt i samarbejdspart-

nernes organisationer og arbejdsområder samt

større åbenhed.

Det er Rigsrevisionens vurdering, bl.a. i ly-

set af at Udenrigsministeriet ofte rokerer med-

arbejdere, at ministeriet bør overveje, hvordan

en mere ensartet vurdering af ansøgningerne si-

kres. NGO’erne bør ikke opleve for store forskel-

le på, hvordan sagsbehandlingen opleves af den

enkelte NGO, afhængigt af hvilken sagsbehand-

ler der er tildelt sagen. Udenrigsministeriet har

hertil anført, at alle ansøgninger drøftes på tværs

mellem sagsbehandlerne og NGO-koordinatoren

med henblik på en ensartet behandling af orga-

nisationerne. Ministeriet vurderer derfor ikke, at

personalerokeringer i nævneværdig grad har på-

virket en ensartet vurdering af NGO-ansøgnin-

gerne. Ministeriet har endvidere oplyst, at mini-

steriet vil udarbejde tjeklister i sagsbehandler-

vejledningen til at understøtte den enkelte sags-

behandlers arbejde. Rigsrevisionen finder dette

positivt.

B. Udenrigsministeriet bistandsfaglige vurde-

ring af enkeltprojekterne

60. Rigsrevisionen har undersøgt, om Udenrigs-

ministeriet har sikret, at bevillingerne til enkelt-

projekterne er i overensstemmelse med de mest

centrale punkter i Civilsamfundsstrategien. Rigs-

revisionen har lagt vægt på, om Udenrigsmini-

steriet ved godkendelse af ansøgninger fokuse-

rer på, om organisationerne arbejder fokuseret og

specialiseret, og om der er fokus på fattigdoms-

bekæmpelse, kapacitetsopbygning, fortalervirk-

somhed, partnerskaber og exitstrategier i de god-

kendte projekter.

Fokusering af enkeltprojekternes bistandsind-

sats

61. Civilsamfundsstrategien opstiller ikke græn-

ser for, hvor mange lande en NGO med enkeltbe-

villing kan have projekter i. Udenrigsministeri-

et har dog løbende arbejdet på, at NGO’erne

fokuserer og specialiserer sig med hensyn til

landekendskab, sektorer og temaer for herigen-

nem at styrke de enkelte organisationers kapa-

citet og professionalisme. Det er Udenrigsmini-

steriets holdning, at fokuseringen af enkeltpro-

jekterne må ske i forhold til den enkelte organi-

sations kapacitet. Udenrigsministeriet gennem-

fører derfor jævnligt kapacitets- og forundersø-

gelser af NGO’er, der er i færd med at udbygge

projektporteføljen.

Rigsrevisionen har konstateret, at der kan væ-

re en del startomkostninger forbundet med at

starte projektaktiviteter op i et nyt land, og det

bør efter Rigsrevisionens vurdering betyde, at

udbygning af projektportefølje til nye lande skal

have særligt gode begrundelser. Hertil har Uden-

rigsministeriet oplyst, at hvis en NGO søger om

støtte til et nyt land, vurderer Udenrigsministe-

riet – ud fra de givne oplysninger og høring af

ambassade og det løbende kendskab til organi-

sationen – om denne og den lokale partner sam-

let set har det fornødne kendskab. Herunder ve-

jer længden af partnerskabet mellem den danske

og den lokale NGO tungt.

Det er Rigsrevisionens vurdering, at Uden-

rigsministeriet bør klargøre, hvilke krav der skal

være opfyldt, før en organisation starter projekt-

aktiviteter i et nyt land. Det er Rigsrevisionens

vurdering, at der er en risiko for, at NGO’erne

bruger unødig tid på ansøgninger, der alligevel

ikke kan imødekommes, fordi ministeriet vur-

derer, at organisationen spreder sig for meget.

Udenrigsministeriet har oplyst, at det er vanske-

ligt at opstille en liste over faste kriterier, der skal

være opfyldt, før en ansøgning kan realitetsbe-

handles. Udenrigsministeriet forsøger i den lø-

bende dialog med de NGO’er, der har igangvæ-

rende projekter, åbent at tilkendegive, når mini-

steriet ser tendenser til for stor spredning på lan-

de og sektorer. Rigsrevisionen finder det posi-

tivt, at Udenrigsministeriet vil undersøge, hvor-

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 1: Beretning om Udenrigsministeriets administration af NGO-bistanden

dan ovennævnte overvejelser og hensyn mere

specifikt kan afspejles i retningslinjerne.

62. Det er Rigsrevisionens vurdering, at NGO’er-

ne arbejder med at opsætte mål og indikatorer

for udviklingsaktiviteterne. Gennemgangen af

ansøgningerne viste, at der indimellem er opsat

mål, der vil være svære at følge op på. Ligeledes

er der meget lidt fokus i ansøgningerne på at for-

klare, hvilke metoder organisationen bruger i

gennemførelsen af aktiviteter.

63. Sagsgennemgangen viste, at Udenrigsmini-

steriet i flere tilfælde beder NGO’erne om at for-

bedre projektet, før det kan godkendes. Samtidig

er der ansøgninger, som bliver behandlet 2 gange

af HUM, da de har fået afslag i en tidligere runde.

Det er Rigsrevisionens vurdering, at dialogen

vedrørende ansøgningerne mellem Udenrigsmi-

nisteriet og NGO’erne bidrager til, at projekter-

ne bliver mere målrettede, fx at dele af projek-

tet udelades, for at projekterne ikke bliver urea-

listisk ambitiøse, eller at projekterne bliver mere

specifikke i beskrivelsen af målgruppen for ak-

tiviteterne.

Fattigdomsbekæmpelse, kapacitetsopbygning,

fortalervirksomhed og partnerskaber

64. Gennemgangen af projektansøgninger viste,

at projekterne fremstår fattigdomsorienterede, og

mange projekter inddrager kønsaspekter i udvik-

lingsprocesserne. Rigsrevisionen finder dog, at

der kunne gøres mere ud af beskrivelsen af pro-

jekternes bidrag i forhold til det pågældende

lands fattigdomsstrategi i fx orienteringen til Sty-

relsen og den årlige NGO-beretning.

65. Sagsgennemgangen og projektbesøg i Mala-

wi, Mozambique og Uganda viste, at kapacitets-

opbygning af lokale partnerorganisationer indgår

i alle projekter. Fortalervirksomhed er også in-

kluderet i projekterne, men der er dog flere af

projekterne, hvor der endnu er tale om spæde

skridt. Udenrigsministeriet er opmærksom på

projektaktiviteternes svagheder i forhold til forta-

lervirksomhed. Ministeriet støtter derfor en ræk-

ke initiativer med henblik på at styrke NGO’er-

nes kompetencer inden for bl.a. fortalervirksom-

hed, kapacitetsopbygning samt monitorering og

evaluering.

Der er forskel på, hvor stor en rolle den dan-

ske NGO har i implementeringen af projektak-

tiviteterne, hvilket kan bero på forskelle i kapa-

citet i de enkelte organisationer samt civilsam-

fundet generelt i de lande, der samarbejdes med.

Det er Rigsrevisionens vurdering, at Uden-

rigsministeriet har fokus på, at partnerorganisa-

tionerne ikke blot bruges som administratorer af

projekter, men også reelt som fortalere for deres

interessenter.

Udfasning af projekter

66. For at sikre projekternes bæredygtighed er

det nødvendigt, at NGO’erne tidligt vurderer,

hvordan projektet afsluttes. Det er Rigsrevisio-

nens vurdering, at ca. halvdelen af de godkend-

te projektansøgningerne ikke tilstrækkeligt præ-

cist beskriver en strategi for udfasningen af pro-

jektet. Dette kan være en plan for, hvordan pro-

jektet afsluttes og overdrages til den lokale sam-

arbejdspartner på en måde, hvor flest mulige ef-

fekter bevares. Flere af de godkendte projektan-

søgninger har ingen plan for udfasningen, fordi

det forventes, at projektet skal fortsætte i endnu

en fase, hvor der vil blive fokuseret på konsoli-

dering af aktiviteterne og udfasningen.

Udenrigsministeriet har anført, at manglende

bæredygtighed af projekter og manglende udfas-

ningsstrategier er aspekter, som lægges til grund

i flere af de givne afslag. Ministeriet vil overve-

je, hvorledes fokus på bæredygtighedsaspekter-

ne – herunder tilstedeværelsen af realistiske stra-

tegier for udfasning – yderligere kan understre-

ges i vejledningen til NGO’erne.

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 1: Beretning om Udenrigsministeriets administration af NGO-bistanden

Det er Rigsrevisionens vurdering, at Uden-

rigsministeriet i højere grad bør sikre, at NGO’er-

ne tidligt begynder at overveje bæredygtighed

af projekterne samt planer for udfasningen, og-

så selv om projektet forventes at fortsætte i yder-

ligere faser.

C. Udenrigsministeriets vurdering af budget-

terne

67. Rigsrevisionen har undersøgt, hvordan

NGO’ernes budgetter er tilrettelagt, og om Uden-

rigsministeriet vurderer, om de budgetterede ud-

gifter forekommer rimelige og omkostningsbe-

vidste. Der er ikke i Udenrigsministeriets ret-

ningslinjer en præcisering af, hvilke kriterier der

skal vurderes ud fra, fx i forhold til om et bud-

get forekommer rimeligt.

68. Rigsrevisionen har på baggrund af bud-

getterne, som Styrelsen godkendte i 2. runde i

2005, beregnet andelen af udgifter til de enkel-

te budgetposter. Beregningen fremgår af tabel

Tabel 1. Andel af udgifter fordelt på de enkelte budgetposter i % i 2005

Hovedformål

Aktiviteter .......................................................................

Investeringer ..................................................................

Udsendte medarbejdere ................................................

Lokale medarbejdere .....................................................

Lokal administration .......................................................

Programrelateret oplysning ............................................

Projekttilsyn....................................................................

Evaluering ......................................................................

Administration i Danmark ...............................................

Laveste andel

Højeste andel

----- % -----

10,5

1,2

0,0

3,3

0,0

0,4

1,8

64,6

39,8

13,0

44,4

18,9

12,5

5,9

7,4

7,2

44,2

10,0

3,0

21,4

7,0

2,6

2,9

2,4

6,6

Gennemsnit

69. Det fremgår af tabel 1, at udgifterne til de

enkelte hovedformål varierer betydeligt. Fx va-

rierer udgiften til budgetposten aktiviteter fra

10,5 % til 64,6 %. Et andet eksempel er udgif-

terne til lokale medarbejdere, som varierer fra,

at der ikke er budgetteret med udgifter hertil, til

at 44,0 % af udgifterne forventes anvendt til det-

te formål.

De store variationer er delvis udtryk for, at

Udenrigsministeriet ikke har klare retningslinjer

for, hvilke udgiftsposter der kan medtages un-

der de enkelte hovedformål. Der er fx stor for-

skel på, hvordan udgifter til lokalt ansatte bud-

getteres, primært i hvilken udstrækning sådan-

ne udgifter medtages under aktivitetsomkostnin-

ger.

Ud over den forskellige praksis for budget-

tering på hovedformål er der meget store for-

skelle på, i hvilken udstrækning udgifterne til de

enkelte hovedformål er specificeret. Fx specifi-

ceres udgifterne til lokal administration på nog-

le projekter meget grundigt (kontorleje, el, vand,

telefon og internet osv.), i andre tilfælde budget-

teres med udgifter på over 300.000 kr., uden at

det fremgår, hvilke udgifter der skal afholdes.

70. Rigsrevisionen finder, at Udenrigsministe-

riet i retningslinjerne bør præcisere, hvilke ud-

giftsposter der kan medtages under de enkelte

hovedformål. Desuden bør Udenrigsministeriet

præcisere, hvordan udgifterne til det enkelte ho-

vedformål skal specificeres.

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 1: Beretning om Udenrigsministeriets administration af NGO-bistanden

71. HUM har oplyst, at projektbudgetterne vur-

deres med udgangspunkt i en rimelighedsbetragt-

ning med hensyn til priser og satser i forhold til

land og valgte aktiviteter. En nærmere specifice-

ring af, hvordan budgetterne skal vurderes, findes

ikke. Lokale udgifter, fx til lønninger, bliver vur-

deret med udgangspunkt i ambassadernes tilbage-

melding. I lande, hvor Danmark ikke har en am-

bassade, vurderer HUM udgiftsniveauet med ud-

gangspunkt i andre NGO-projekter i samme land.

72. Gennemgangen af ansøgninger viste, at

HUM sikrer, at budgetterne ofte justeres betrag-

teligt, før ansøgningerne kan fremmes. Der er

dog, efter Rigsrevisionens opfattelse, stadig mu-

lighed for på enkelte budgetter at reducere udgif-

terne yderligere. Da der i alle budgetter er med-

taget en budgetmargin på op til 10 %, er der ik-

ke behov for, at budgetterne opererer med en

buffer til uforudsete lønstigninger, stigninger i

brændstofpriser e.l.

73. Ud over at der generelt stadig er mulighed

for på enkelte budgetter at reducere udgifterne

yderligere, er der 2 budgetposter, hvor Udenrigs-

ministeriet mere generelt bør stramme budget-

praksis.

For det første inkluderer udgifterne til pro-

jektrelateret oplysning ofte betaling for etablering

eller vedligeholdelse af hjemmesider samt artik-

ler i fag- og medlemsblade. Rigsrevisionen fin-

der, at dette er aktiviteter, som organisationerne

selv skal bidrage med som et led i dokumentatio-

nen af den folkelige forankring. Hertil kommer,

at udgivelsen af fag- og medlemsblade typisk er

en del af, hvad organisationerne stiller medlem-

merne i udsigt som en del af medlemskabet.

Udenrigsministeriets kommunikationsenhed

har i et høringssvar vedrørende projektansøgnin-

gerne bemærket, at for mange af organisationer-

ne har deres egne medlemmer som målgruppe,

hvilket ikke er formålet med projektrelateret op-

lysning. Ligeledes er målgruppen ofte for snæ-

ver, selv når den når ud over organisationens eg-

ne medlemmer.

Udenrigsministeriet er enig i, at der generelt

bør vises tilbageholdenhed med støtte til artik-

ler i fag- og medlemsblade, men vurderer dog

samtidig, at trykning af særnumre om et projekt

kan have en stor oplysningseffekt. Rigsrevisio-

nen finder, at Udenrigsministeriet i højere grad

end nu bør sikre, at godkendte oplysningsaktivi-

teter er fokuseret i forhold til formålet med pro-

jektrelateret oplysning, fx gennem en yderligere

præcisering i de administrative retningslinjer af,

hvilke projektrelaterede oplysningsaktiviteter der

understøtter formålet.

For det andet viste sagsgennemgangen, at ud-

gifterne til evaluering varierer relativt meget, idet

projekterne havde udgifter hertil fra 16.000 kr.

til 500.000 kr. eller fra 0,4 % til 7,5 % af udgif-

terne til projektet. For hovedparten af projekter-

ne er udgifterne til evaluering på mellem 100.000

kr. og 200.000 kr., svarende til 2,5-4 % af pro-

jektbevillingen. Der er ikke sammenhæng mel-

lem projekternes størrelse og udgifterne til eva-

luering. Endvidere er der ud over evalueringsud-

gifterne typisk betydelige udgifter til projekttil-

syn. I budgetterne for 2. runde i 2005 var udgif-

terne til denne post i gennemsnit 2,9 %.

Udenrigsministeriet har oplyst, at resultatet af

de evalueringer, der indgår i projektbudgetterne,

først og fremmest tjener NGO’ernes egne formål

bl.a. med henblik på at uddrage erfaringer med

de gennemførte aktiviteter til brug ved fremti-

dige projekter. Det er som udgangspunkt op til

NGO’erne selv at vurdere, om der er behov for

evaluering, og hvilken form for monitorering der

er behov for. Dette betyder også, at organisatio-

nen selv kan forestå evalueringen.

Rigsrevisionen finder, at det er muligt at be-

grænse udgifterne til evalueringer, idet formålet

med disse i øjeblikket er begrænset til NGO’er-

nes egen interne læring. Udenrigsministeriets til-

rettelæggelse af kontrol og evalueringer er uddy-

bende behandlet i afsnit D nedenfor.

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 1: Beretning om Udenrigsministeriets administration af NGO-bistanden

D. Udenrigsministeriets opfølgnings-, tilsyns-

og evalueringsindsats

74. Udenrigsministeriets tilsyn med NGO’ernes

forvaltning af tilskudsmidler foregår primært ved

vurderingen af NGO’ernes statusrapporter, af-

sluttende rapporter og regnskabsaflæggelse. Her-

udover gennemfører HUM kapacitetsanalyser af

enkeltorganisationer. I 2005 blev der iværksat

kapacitetsanalyser af 3 enkeltbevillingsorganisa-

tioner.

Vurderingen af statusrapporter, afsluttende rap-

porter, årsregnskaber og afsluttende regnskaber

75. I de årlige statusrapporter skal NGO’erne

bl.a. beskrive fremdriften i projektgennemførel-

sen. Rapporterne skal redegøre for eventuelle

problemer og for, hvilke skridt der er taget med

henblik på at løse disse. Sagsgennemgangen vi-

ste, at statusrapporterne modtages og bliver gen-

nemgået af HUM, som typisk kun har kommen-

tarer, hvis der er tale om anmodning om anven-

delse af budgetmargin eller forlængelse af pro-

jektperioden. Udenrigsministeriet har oplyst, at

resultaterne fra statusrapporterne indgår i den lø-

bende dialog med de enkelte organisationer, her-

under i forbindelse med nye ansøgninger. 85 %

af NGO’erne tilkendegav i Rigsrevisionens spør-

geskemaundersøgelse, at udarbejdelsen af status-

rapporter var nyttig for organisationen.

76. Den finansielle kontrol foretages for enkelt-

projekter på baggrund af reviderede regnskaber

samt ved gennemgang af afsluttende rapporter.

Budget- og regnskabsgruppen samt den ansvar-

lige sagsbehandler i HUM gennemgår årsregn-

skaber og afsluttende projektregnskaber med til-

hørende revisionsprotokollater ud fra detaljere-

de tjeklister. Rigsrevisionen finder, at tjeklisten

er et godt udgangspunkt for at sikre, at gennem-

gangen af regnskaberne og revisionsprotokolla-

terne bliver ensartet.

Rigsrevisionens gennemgang af de afsluttede

projekter har vist, at regnskaberne er afsluttet og

gennemgået i henhold til tjeklisten. Oplysninger-

ne fra regnskabsgennemgangen indgår tilsynela-

dende ved vurderingen af nye ansøgninger.

77. Den afsluttende rapport skal indsendes senest

6 måneder efter projektets afslutning. Sagsbe-

handleren skal bl.a. vurdere, om projektets over-

ordnede målsætninger blev opfyldt, og om de

planlagte aktiviteter er gennemført. Af Udenrigs-

ministeriets administrative retningslinjer fremgår

det ikke, om sagsbehandleren skal tage særlige

skridt, hvis dette ikke er tilfældet.

Udenrigsministeriet har oplyst, at ministeriet

vil sikre, at det fremgår mere tydeligt af ministe-

riets retningslinjer, at såfremt der opstår væsent-

lige problemer i gennemførelsen af aktiviteter,

vil ministeriet drøfte projektets fremtid med den

pågældende organisation.

78. Når et projekt er afsluttet, sendes den af-

sluttende rapport til Danidas Evalueringsenhed.

Udenrigsministeriet har oplyst, at Evaluerings-

enheden i den nærmeste fremtid vil foretage en

samlet analyse af de afsluttende rapporter.

Evaluering af enkeltprojekter

79. Udenrigsministeriet gennemfører ikke tvær-

gående evalueringer af enkeltprojekterne. Da

NGO’erne beskæftiger sig med mange af de

samme emner (fx kapacitetsopbygning) i forskel-

lige sektorer og lande, ville komparative evalue-

ringer kunne bidrage til mere erfaringsopsam-

ling end enkeltevalueringer af særskilte projek-

ter.

Udenrigsministeriet bør efter Rigsrevisionens

opfattelse overveje at iværksætte tematiske eva-

lueringer. Udenrigsministeriet er enig med Rigs-

revisionen i værdien af tematiske evalueringer.

Danidas Evalueringsenhed har i de senere år gen-

nemført adskillige tematiske evalueringer, der

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 1: Beretning om Udenrigsministeriets administration af NGO-bistanden

omfatter NGO-aktiviteter. Fokus har dog primært

været på det humanitære område. Evaluerings-

enheden vil ved planlægning af tematiske eva-

lueringer i de kommende år se på mulighederne

for tematiske evalueringer af andre former for

NGO-bistand.

80. Udenrigsministeriet har ikke formelle krav

til, hvad formålet med evalueringen af det en-

kelte projekt er, hvem der skal forestå evaluerin-

gerne (i visse tilfælde er det NGO’en selv) etc.

Ministeriet har oplyst, at resultatet af de evalue-

ringer, der indgår i projektbudgetterne, først og

fremmest tjener NGO’ernes egne formål bl.a.

med henblik på at uddrage erfaringer med de

gennemførte aktiviteter til brug ved fremtidige

projekter. Det forudsættes ligeledes, at NGO’er-

ne deler deres erfaringer indbyrdes, fx gennem

deltagelse i de faglige netværk. Udenrigsmini-

steriet vil i fremtiden sikre dette gennem udarbej-

delsen af formelle krav til evalueringerne. Mini-

steriet har desuden oplyst, at det vil blive præci-

seret i retningslinjerne, at alle evalueringsrappor-

ter skal indsendes til Udenrigsministeriet som led

i den afsluttende rapportering, og at disse vil bli-

ve lagt på sagerne i det elektroniske arkiv samt

blive videresendt til Evalueringsenheden.

81. Som det fremgår af pkt. 73 ovenfor, er der

betydelige udgifter til evaluering, der som nævnt

i overvejende grad tjener til læring internt i

NGO’erne. Rigsrevisionen finder derfor, at eva-

lueringerne bør anvendes mere aktivt i Udenrigs-

ministeriets tilsyn, hvis det nuværende udgifts-

niveau til formålet opretholdes. Dels kunne eva-

lueringerne i højere grad anvendes ved vurdering

af nye projekter, dels kunne de indgå i de tema-

tiske evalueringer. Dette vil efter Rigsrevisionens

opfattelse kræve, at Udenrigsministeriet sikrer,

at evalueringerne altid gennemføres af en uaf-

hængig evaluator, eventuelt udpeget af ministe-

riet, hvis projektudgifterne ligger over en given

grænse, fx 5 mio. kr.

82. Udenrigsministeriet har tilkendegivet, at der

med fordel kunne opstilles nogle mere formelle

krav til evalueringer, med afsæt i Udenrigsmini-

steriets generelle evalueringspolitik, og at mini-

steriet i lyset heraf vil tage initiativ til, at ret-

ningslinjerne for evalueringerne udbygges.

VI. Ambassadernes rolle i forhold til

Civilsamfundsstrategien

Rigsrevisionens bemærkninger

Udenrigsministeriet har generelt arbejdet

målrettet for at støtte civilsamfundet i pro-

gramsamarbejdslandene, bl.a. gennem loka-

le NGO’er.

Denne vurdering er baseret på:

•

Udenrigsministeriet arbejder gennem ambas-

saderne i programsamarbejdslandene aktivt

med at inddrage lokale NGO’er i såvel sek-

torprogrammer som ved anvendelse af den

decentrale bevillingskompetence.

•

Udenrigsministeriet har ikke fuldt ud sikret,

at Civilsamfundsstrategiens mål om udarbej-

delse af analyser af civilsamfundet i program-

samarbejdslandene er blevet opfyldt. Rigsre-

visionen finder, at ministeriet bør prioritere

det strategiske arbejde med civilsamfundet

højere, så ambassadernes indsats bliver mere

målrettet og derved bl.a. sikre en større kon-

tinuitet i arbejdet med civilsamfundet.

•

Civilsamfundsstrategiens mål om fælles er-

farings- og informationsudveksling mellem

ambassaderne og NGO’erne er ikke i alle

samarbejdslande prioriteret tilstrækkeligt højt.

Rigsrevisionen anbefaler, at erfarings- og

informationsudvekslingen prioriteres høje-

re.

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 1: Beretning om Udenrigsministeriets administration af NGO-bistanden

83. Ambassaderne har en væsentlig rolle i for-

hold til Civilsamfundsstrategien, bl.a. gennem

inddragelse af NGO’erne i sektorprogrammerne,

etablering af koordineringsmekanismer, såkaldte

landefora, og ved anvendelse af den decentrale

bevillingskompetence.

Som led i Udenrigsministeriets decentralise-

ring er det ambassaderne, der har det daglige an-

svar for, at civilsamfundet i modtagerlandene ind-

drages på relevant vis i udarbejdelse af landestra-

tegier og programmer.

A. Ambassadernes strategiske arbejde med

civilsamfundet

84. Rigsrevisionen har ved vurderingen af Uden-

rigsministeriets indsats i programsamarbejdslan-

dene lagt vægt på at vurdere, om hensyn til ud-

vikling af civilsamfundet har indgået i planlæg-

ningen af ambassadernes aktiviteter, herunder

om Civilsamfundsstrategien er operationaliseret

lokalt.

85. Det fremgår af Civilsamfundsstrategien, at

landestrategierne for de danske programsamar-

bejdslande, i det omfang det er muligt, skal om-

fatte en analyse af samspillet mellem stat og sam-

fund samt de lovgivningsmæssige rammer, som

civilsamfundet fungerer under. I den generelle

forberedelse af programsamarbejdet skal poten-

tielle samarbejdspartnere på de forskellige ind-

satsområder og -niveauer endvidere identificeres,

og der skal gennemføres en vurdering af disse

partneres folkelige legitimitet, organisationsform,

medlemsbase og målsætning.

86. Rigsrevisionens spørgeskemaundersøgelse

blandt ambassaderne i programsamarbejdslande-

ne viste, at kun få ambassader i forbindelse med

formuleringen af landestrategien havde foretaget

en sådan systematisk gennemgang af landenes

”civilsamfundslandskab”. Ambassaderne gjorde

gældende, at det særligt er i forberedelsen af sek-

torprogrammerne, at en sådan kortlægning fin-

der sted. Ved formuleringen af sektorprogram-

merne har ambassaderne oplyst, at der typisk ta-

ges stilling til, hvilken rolle NGO’er skal have,

og hvordan de eventuelt kan inddrages i det kon-

krete program. Fx bidrog en lokal NGO til gen-

nemførelsen af en delkomponent af vejsektorpro-

grammet i Uganda, bl.a. med uddannelse af loka-

le råd i planlægning, gennemførelse og monitore-

ring af forbedringer i det lokale transportsystem.

87. Rigsrevisionen finder, at analyser af NGO-

området bør foretages i den sammenhæng, som

ambassaderne finder væsentlig i forhold til den

samlede landeindsats og ikke udelukkende for at

opfylde målene i Civilsamfundsstrategien. Rigs-

revisionen finder dog, at når en sådan kortlæg-

ning kun foretages i forbindelse med sektorpro-

grammerne, kan det betyde, at civilsamfundsind-

satsen ikke bliver prioriteret i tilstrækkeligt om-

fang. Dette finder Rigsrevisionen uhensigtsmæs-

sigt, da civilsamfundsindsatsen er et centralt ele-

ment i den danske bistandspolitik, og ambassa-

derne har fået tildelt en central rolle i implemen-

teringen af Civilsamfundsstrategien.

88. Ud over støtte til civilsamfundet gennem sek-

torprogrammer kan ambassaderne bevilge op til

5 mio. kr. til enkeltprojekter over den decentrale

bevillingskompetence. Den decentrale bevillings-

kompetence anvendes bredt til støtte af udvik-

lingsaktiviteter i landet, herunder til at understøt-

te Civilsamfundsstrategiens målsætninger. Den

samlede udgift over den decentrale bevillings-

kompetence var i 2005 på 163 mio. kr. Rigsrevi-

sionen har skønnet, at op mod halvdelen af den

decentrale bevillingskompetence kanaliseres igen-

nem NGO’er. Ud over projekter administreret af

NGO’er er der et større antal projekter finansie-

ret af den decentrale bevillingskompetence, som

ikke går til NGO’er, men som har til formål at

støtte et gunstigt civilsamfundsklima. Det kan fx

være støtte til medieområdet eller retsvæsenet.

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 1: Beretning om Udenrigsministeriets administration af NGO-bistanden

Eksempelboks 2 viser et NGO-projekt støttet af

ambassaden i Uganda.

Eksempelboks 2

NGO-projekt støttet af ambassaden i Uganda

Rwenzori Antikorruptionskoalition (RAC)

En lokal NGO (RAC) blev etableret efter et lokalt borgermøde, hvor korruption blev identificeret som en af de

største barrierer for udvikling i Rwenzori-regionen i Uganda. Formålet med RAC er at mobilisere antikorrup-

tions aktivister i regionen for at bekæmpe korruption gennem informationsudveksling, fortalervirksomhed og

gennem støtte til lokale antikorruptionsgrupper, der arbejder for at bekæmpe korruption i deres lokalsamfund.

Antikorruptionsarbejdet foregår bl.a. ved, at lokale grupper indsamler information vedrørende offentligt finan-

sierede projekter og derefter undersøger, om de pågældende projekter er blevet gennemført efter planen. Dette

arbejde har resulteret i, at flere offentlige byggerier, fx skolebyggerier, er blevet forbedret, og embedsmænd

samt politikere er søgt stillet til ansvar for dårligt udført arbejde på offentlige møder.

89. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at der

er stor forskel i ambassadernes anvendelse af den

decentrale bevillingskompetence. Dette skyldes

bl.a., at det er en del af formålet med ordningen,

at ambassaderne hurtigt kan reagere på behov,

som opstår pludseligt. Derudover har ambassa-

derne forskellig tilgang til anvendelsen af instru-

mentet, herunder hvilken rolle den decentrale be-

villingskompetence skal spille i forhold til sek-

torprogrammerne.

En ambassade forklarede fx over for Rigsre-

visionen, at den decentrale bevillingskompeten-

ce blev anvendt restriktivt, idet ambassaden øn-

skede at fokusere indsatsen på de sektorer, hvor

Danmark har et sektorprogram eller understøtter

god regeringsførelse i form af temaprogrammer.

En anden ambassade gav udtryk for, at når ud-

viklingstendensen er, at landeprogrammet skal

være mere fokuseret med færre sektorprogram-

mer, færre komponenter i programmerne, er der

et stigende behov for at støtte indsatser, der fal-

der uden for sektorprogrammerne, men som kan

bidrage til at opnå landestrategiens målsætninger.

90. Udenrigsministeriet har ikke fuldt ud sikret,

at Civilsamfundsstrategiens mål om udarbejdel-

se af analyser af civilsamfundet i programsamar-

bejdslandene er blevet opfyldt.

Rigsrevisionen anbefaler, at der udarbejdes

et lokalt prioritetspapir, der kan fungere som et

uformelt arbejdspapir, som bl.a. kan understøt-

te kontinuiteten i den enkelte ambassades arbej-

de på civilsamfundsområdet. Prioritetspapiret bør

indeholde en analyse af, hvordan samarbejdet

med NGO’erne skal indgå i ambassadernes ar-

bejde. Et sådant prioritetspapir bør i videst mu-

ligt omfang udarbejdes i samarbejde med andre

donorer. Prioritetspapiret kunne fx omhandle:

•

Civilsamfundsindsatsen i forhold til landenes

fattigdomsstrategier.

•

Danske NGO’ers roller dels generelt, dels i

forhold til sektorprogrammerne.

•

Kapacitetsopbygning/fortalervirksomhed.

Hvad er realistisk i forhold til rammebetin-

gelserne i det enkelte land?

•

Landeforummets rolle.

B. Informationsudveksling

91. Rigsrevisionen har lagt til grund for vurde-

ringen af informationsudveksling, at der som for-

udsat i Civilsamfundsstrategien er etableret lan-

defora i Danmarks programsamarbejdslande.

92. Det fremgår af Civilsamfundsstrategien, at

der i Danmarks programsamarbejdslande samt

NGO-hovedsamarbejdslande skal etableres et

NGO-landeforum med deltagelse af de i landet

aktive danske NGO’er og den danske ambassa-

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 1: Beretning om Udenrigsministeriets administration af NGO-bistanden

de. Landeforummet skal mødes mindst 2 gange

årligt med henblik på fælles erfarings- og infor-

mationsudveksling. Afhængigt af udviklingen i

dette samarbejde kan det i henhold til strategien

overvejes at inddrage nationale organisationer i

denne kreds for at fremme målet om overførsel

af kontrol og ejerskab til civilsamfundsorganisa-

tionerne i udviklingslandene.

93. Der er oprettet landefora i programsamar-

bejdslandene med undtagelse af enkelte lande,

hvor det på grund af begrænsede danske NGO-

aktiviteter ikke er relevant at etablere et landefo-

rum. Informationsudvekslingen mellem ambas-

saderne og NGO’erne er ikke i alle samarbejds-

lande prioriteret tilstrækkeligt højt. Det varierer

derfor meget fra land til land, hvordan landefo-

raene fungerer, ligesom NGO’erne har tilkende-

givet, at det også i det enkelte land varierer over

tid. En afgørende faktor er her tilsyneladende,

om den ansvarlige fra ambassaden er engageret i

arbejdet med landeforummet. Herudover er det

efter Rigsrevisionens opfattelse væsentligt, at

NGO’erne aktivt understøtter arbejdet i landefo-

raene, hvis disse skal fungere.

94. I Bolivia har ambassaden valgt at gribe lan-

deforummet mindre traditionelt an. Ambassaden

har i en årrække, senest i samarbejde med en

rammeorganisation, organiseret et årligt seminar

med repræsentanter for danske NGO’er i landet,

lokale NGO’er, sammenslutningen af landets

NGO’er, Danidarådgivere og ambassadens pro-

gramansvarlige. På møderne har temaer som in-

stitutions- og organisationsudvikling samt for-

talervirksomhed versus levering af serviceydel-

Rigsrevisionen, den 21. marts 2007

ser været drøftet. Ambassaden tilkendegav, at der

generelt har været et godt udbytte af møderne.

95. NGO’erne efterspørger generelt, at landefo-

raene kommer til at fungere bedre, herunder at

ambassaderne prioriterer arbejdet med landefo-

raene. Der peges på, at dagsordenerne for møder-

ne kunne gøres mere interessante. Dagsordener-

ne for møderne omfatter typisk en orientering fra

ambassaden om nyt siden sidst samt en runde,

hvor NGO’erne orienterer om nyt. Rigsrevisio-

nen finder, at eksemplet fra Bolivia viser, at eks-

perimenter med form og indhold kan bidrage til

at øge relevansen af landeforaene.

Rigsrevisionen anbefaler, at ambassaderne, i

samarbejde med de danske NGO’er, prioriterer

den fælles erfarings- og informationsudveksling

højere.

96. Udenrigsministeriet har erkendt, at erfarin-

gerne med landefora har vist, at der er stor for-

skel på, hvordan kontakten mellem ambassader-

ne og de danske NGO’er gennemføres i de en-

kelte programsamarbejdslande. Udenrigsministe-

riet har planer om, at ambassadernes årlige lan-

derapportering fra og med 2008 skal indeholde

en vurdering af status for civilsamfundet i det

pågældende land, herunder også status for kon-

takten til de danske NGO’er.

97. Undersøgelsen har vist, at Civilsamfundsstra-

tegiens mål om fælles erfarings- og informations-

udveksling mellem ambassaderne og NGO’erne

ikke i alle samarbejdslande er prioriteret tilstræk-

keligt højt. Rigsrevisionen anbefaler, at erfarings-

og informationsudvekslingen prioriteres højere.

Henrik Otbo

/Jens Risbjerg

fg.

Statsrevisorerne beretning SB8/2006 - Bilag 1: Beretning om Udenrigsministeriets administration af NGO-bistanden

Statsrevisorernes bemærkning

Denne beretning er undergivet rigsrevisorlovens regler om en efterfølgende redegørelse fra mini-

stre og rigsrevisors bemærkninger hertil. Statsrevisorernes endelige stillingtagen vil finde sted i

forbindelse med afgivelsen til Folketinget af den endelige betænkning over statsregnskabet.

Knap 8 % af den danske udviklingsbistand blev i 2006 ydet som tilskud til aktiviteter, der udfø-

res af private organisationer (NGO’er). De danske NGO’ers indsats indgår i den såkaldte Civil-

samfundsstrategi, der har til formål at støtte civilsamfundet i udviklingslandene.

Statsrevisorerne bemærker, at Udenrigsministeriet siden 2002 har forbedret regnskabsopfølg-

ningen og tilsynet på tilskudsområdet – og at Udenrigsministeriet generelt har administreret NGO-

bistanden tilfredsstillende. Udenrigsministeriet bør dog fortsat forbedre administrationen, især ved

på følgende områder at:

•

udmønte Civilsamfundsstrategien, så det kan måles, hvordan NGO-bistanden bidrager til målene

for dansk udviklingsbistand, herunder 2015 Målene

•

vurdere NGO’ers budgetter og ansøgninger om enkeltprojekter mere kritisk og efter mere ens-

artede kriterier

•

anvende NGO’ernes evalueringer mere aktivt, systematisk og tværgående på basis af mere ens-

artede tilsynsrapporter

•

styrke udvekslingen af informationer og erfaringer mellem ambassader og NGO’er i samarbejds-

landene.