Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2005 nr. 8: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om Europa-Parlamentets beslutning om decharge for gennemførelsen af Den Europæiske Unions budget for 2003

Statsrevisorerne 2005
8
Offentligt

RIGSREVISIONEN

København, den 26. maj 2005

RN SEKR03/05

Faktuelt notat til statsrevisorerne

Europa-Parlamentets beslutning om decharge for gennemførelsen af

Den Europæiske Unions budget for 2003

I. Resumé

1. Formålet med dette notat er at orientere statsrevisorerne om Europa-Parlamentets

beslutning om decharge for gennemførelsen af Den Europæiske Unions budget for

2003, Europa-Parlamentets holdninger til Kommissionens administration af fælles-

skabsmidlerne og Revisionsrettens arbejde med revisionen af midlerne. Europa-Par-

lamentet traf sin beslutning om decharge den 12. april 2005.

2. Europa-Parlamentet konstaterer, at Revisionsretten er af den opfattelse, at De Eu-

ropæiske Fællesskabers konsoliderede årsregnskab giver et retvisende billede af Fæl-

lesskabernes indtægter og udgifter for regnskabsåret 2003, bortset fra at der ikke fin-

des effektive procedurer for intern kontrol med diverse indtægter og udbetalte for-

skud.

Europa-Parlamentet påpeger, at Revisionsrettens resultater afslører, at hovedproble-

merne angående de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed pri-

mært findes i medlemsstaterne.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2005 nr. 8: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om Europa-Parlamentets beslutning om decharge for gennemførelsen af Den Europæiske Unions budget for 2003

-2-

Europa-Parlamentet finder fortsat ikke, at DAS-erklæringen

gør det muligt i til-

strækkelig grad at fastslå fremskridt i EU’s finansielle styring.

Europa-Parlamentet anser det for afgørende, at det undersøges, hvordan rigsrevi-

sionerne kan spille en mere aktiv rolle i processen, under hensyntagen til at der er ta-

le om uafhængige institutioner, som ikke altid råder over tilstrækkelig ekspertise, hvad

angår EU-lovgivning.

Danmark er ikke nævnt i dechargebetænkningerne for 2003.

II. Indledning

3. Den 12. april 2005 traf Europa-Parlamentet sin beslutning om decharge

på bag-

grund af 5 betænkninger fra Budgetkontroludvalget afgivet i marts og april 2005. Jeg

har valgt at omtale de 2 betænkninger, der vedrører Kommissionen og ”Andre Insti-

tutioner”, herunder Revisionsretten. Efter præsentationen af betænkningerne og den

efterfølgende debat blev Budgetkontroludvalgets forslag til beslutninger om decharge

vedtaget uden ændringer. Europa-Parlamentet fulgte dermed Rådets henstillinger af 8.

marts 2005 og gav decharge til alle dele af Den Europæiske Unions budget for 2003.

Dechargebetænkningerne er Europa-Parlamentets mulighed for at udtrykke holdnin-

ger og kritik over for de europæiske institutioner.

4. Jeg har valgt kort at referere nogle af Europa-Parlamentets bemærkninger i dette

notat ud fra en betragtning om, hvilke emner Europa-Parlamentet har fremhævet. Jeg

vil i det følgende kort beskrive bemærkningerne om Kommissionens administration til

•

spørgsmålet om regnskabernes pålidelighed

•

problemerne på områder med delt forvaltning mellem Kommissionen og med-

lemsstaterne

DAS er en forkortelse af det franske ”Déclaration d'Assurance”, som betyder revisionserklæring.

Budgetkontroludvalget stiller bl.a. på baggrund af Revisionsrettens årsberetning en række spørgs-

mål til Kommissionen og de øvrige institutioner om deres budgetgennemførelse for 2003 i et spør-

geskema. På baggrund af årsberetningen, svarene på spørgeskemaerne og andre informationer udar-

bejder Budgetkontroludvalget betænkningerne om de forskellige institutioner til Europa-Parlamen-

tet med anbefaling af, om Europa-Parlamentet skal give decharge eller ej. Dette skal kvalificere Eu-

ropa-Parlamentets beslutning om decharge. Budgetkontroludvalget udarbejder desuden et udkast til

decharge-resolution, som Europa-Parlamentet træffer beslutning om på deres møde.

-3-

•

udviklingen i de årlige aktivitetsrapporter og erklæringer fra Kommissionens ge-

neraldirektører.

Derudover vil jeg komme ind på Europa-Parlamentets bemærkninger om Revisionsret-

tens arbejde, herunder den fortsatte kritik af DAS-proceduren og samarbejdet med

rigsrevisionerne. Sidstnævnte bemærkninger vedrører rigsrevisionernes rolle i revisio-

nen af EU-midler. Jeg forholder mig til disse bemærkninger.

III. Europa-Parlamentets bemærkninger om Kommissionens administration

Europa-Parlamentets bemærkninger om regnskabernes pålidelighed

5. Europa-Parlamentet konstaterer, at Revisionsretten er af den opfattelse, at De Eu-

ropæiske Fællesskabers konsoliderede årsregnskab giver et retvisende billede af Fæl-

lesskabernes indtægter og udgifter for regnskabsåret 2003, bortset fra at der ikke fin-

des effektive procedurer for intern kontrol med diverse indtægter og udbetalte for-

skud. Samtidig bemærker Europa-Parlamentet, at Revisionsretten på stort set alle ud-

giftsområder har konstateret svagheder og svigt i kontrol- og overvågningssystemer-

ne. Problemerne med den interne kontrol underbygges af Kommissionens ”årsberet-

ning til dechargemyndigheden om interne revisioner i 2003”. Europa-Parlamentet

konkluderer på denne baggrund, at der ikke er nogen systemmæssig sikkerhed for, at

regnskaberne er fuldstændige og nøjagtige, eller at de indeholder alle relevante oplys-

ninger.

Europa-Parlamentet ønsker, at Kommissionens regnskabsansvarlige underskriver

EU’s samlede regnskaber og derved påtager sig et personligt ansvar, samt at han, så-

fremt der er forbehold, klart gør rede for forbeholdenes omfang og karakter.

6. I forhold til Kommissionens budgetforvaltning og det gentagne budgetoverskud

finder Europa-Parlamentet det foruroligende, at Kommissionen år efter år fastlægger

politikker og opfører bevillinger på budgettet på en overambitiøs måde, hvilket med-

fører uudnyttede bevillinger. Denne situation kan efter Europa-Parlamentets mening

mindske EU’s legitimitet i offentlighedens øjne og paralysere politikgennemførelsen

i EU på lang sigt. Europa-Parlamentet opfordrer Kommissionen til at genoverveje

magtfordelingen i Kommissionen og den administrative proces.

-4-

Problemer med delt forvaltning mellem Kommissionen og medlemsstaterne

7. Europa-Parlamentet påpeger, at Revisionsrettens resultater afslører, at hovedpro-

blemerne angående de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed

primært findes i medlemsstaterne. Europa-Parlamentet henviser til, at gennemførel-

sen af EU’s politik først og fremmest er kendetegnet ved ”delt forvaltning” mellem

Kommissionen og medlemsstaterne. De 2 største udgiftsområder i budgettet er land-

brug og strukturfondene, der tegner sig for knap 80 % af EU’s samlede udgifter. Dis-

se udgifter er underlagt delt forvaltning. Delt forvaltning betyder, at Kommissionen

overdrager budgetgennemførelsen til medlemsstaterne. Europa-Parlamentet under-

streger dog i lighed med tidligere, at Kommissionen har det endelige finansielle an-

svar for budgettets gennemførelse.

8. Det er Europa-Parlamentets opfattelse, at problemerne med delt forvaltning bl.a.

skyldes, at medlemsstaterne og modtagerne ikke altid er lige så opmærksomme på an-

vendelsen af EU-midler som på anvendelsen af nationale midler. Europa-Parlamentet

finder ligeledes, at medlemsstaternes kontrolstandarder er af vidt forskellig kvalitet,

og at der er en iøjnefaldende mangel på interesse fra de fleste rigsrevisioners side i at

forvisse sig om, at EU-midler anvendes lovligt og formelt rigtigt til de formål, de er

beregnet til.

9. Jeg skal til denne kritik bemærke, at Rigsrevisionen årligt foretager revision af

henholdsvis Direktoratet for FødevareErhverv og ToldSkat i samarbejde med de in-

terne revisioner. Det drejer sig om revisionen af EU’s indtægter i Danmark og udgif-

ter til landbrugsstøtte og dele af strukturfondsstøtten i Danmark. Derudover foretager

Rigsrevisionen revision af de øvrige strukturfondsmidler i Danmark inden for Regio-

nalfonden og Socialfonden, hvor administrationen varetages af Erhvervs- og Bygge-

styrelsen. Herudover reviderer Rigsrevisionen selvstændigt EU’s egne indtægter.

Rigsrevisionens fokus og revisionsindsats i forhold til EU-midlerne, der i 2003

udgjorde 9,1 mia. kr. på EUGFL-området (Den Europæiske Udviklings- og Garanti-

fond for Landbruget), 155,8 mio. kr. på FIUF-området (Det Finansielle Instrument til

Udvikling af Fiskeriet), 43,6 mio. kr. til Regionalfonden og 461,4 mio. kr. til Social-

fonden, og som indgår i det danske statsregnskab, er fuldt ud på højde med revision-

en af de nationale midler. Kriterierne væsentlighed og risiko indgår i vurderingen af

-5-

Rigsrevisionens revisionsindsats på det enkelte område i lighed med Rigsrevisionens

øvrige revisionsområder. Revisionen består af såvel årsrevision som af større under-

søgelser. Senest har Rigsrevisionen afgivet beretning til statsrevisorerne om grænse-

kontrollen (nr. 4/04) og beretning til statsrevisorerne om administrationen af Den Eu-

ropæiske Socialfond i Danmark (nr. 6/04).

Den samlede kontrol- og revisionsindsats af EU-midlerne foretages af mange ak-

tører. Fx udføres der kontrol og revision af landbrugsmidlerne af Kommissionen, Re-

visionsretten, Direktoratet for FødevareErhvervs interne revision, Det Attesterende

Organ (et privat statsautoriseret revisionsfirma) og Rigsrevisionen.

Det er derfor min vurdering, at der samlet set er mindst lige så stor kontrol med

disse EU-midler, som der er med de statslige midler i Danmark.

10. Europa-Parlamentet mener, at der er behov for nye instrumenter til at forbedre

Kommissionens indblik i medlemsstaternes forvaltnings- og kontrolsystemer. Europa-

Parlamentet finder, at Kommissionen bør inddrage de enkelte medlemsstaters øverste

politiske og forvaltende myndigheder (finansministeren), hvis Kommissionen skal

kunne opfylde de forpligtelser, der påhviler den i henhold til EF-traktatens artikel

274

. Det er Europa-Parlamentets holdning, at medlemsstaternes finansministre – så-

vel i en forudgående erklæring som i en efterfølgende revisionserklæring – bør er-

klære sig om rigtigheden af de underliggende transaktioners lovlighed og formelle

rigtighed.

11. Europa-Parlamentet finder det uhensigtsmæssigt at træffe afgørelse om bevillin-

gerne til politikken under delt forvaltning for perioden efter 2007, uden at der gives

konkrete svar på Revisionsrettens bemærkninger, og uden at kontrolmekanismerne i

medlemsstaterne forbedres væsentligt. Europa-Parlamentet opfordrer derfor Kommis-

sionen til inden den 1. oktober 2005 at fremlægge udkast til aftale om, hvordan de 25

landes forvaltende myndighed (finansministeren) hvert år skal erklære, at der er eta-

bleret de fornødne nationale kontrolsystemer.

EF-traktatens artikel 274 omhandler rollefordelingen mellem Kommissionen og medlemsstaterne i

forbindelse med gennemførelsen af EU’s budget.

-6-

Europa-Parlamentets kommentarer til de årlige aktivitetsrapporter og erklæringer

fra Kommissionens generaldirektører

12. Europa-Parlamentet konstatererer, at Revisionsretten, på grund af forbehold på

flere områder og manglende harmonisering, ikke systematisk kan anvende generaldi-

rektørernes årlige aktivitetsrapporter og erklæringer til underbygning af revisionsre-

sultaterne. Europa-Parlamentet bemærker dog, at Revisionsretten har kunnet konsta-

tere en forbedring af aktivitetsrapporterne. Europa-Parlamentet opfordrer Kommis-

sionen til at forbedre både de årlige aktivitetsrapporter og den sammenfattende rap-

port og dermed give Revisionsretten større sikkerhed at basere sin revisionserklæring

på. Europa-Parlamentet opfordrer herudover Revisionsretten til at angive over for

Europa-Parlamentet, hvilke betingelser der skal opfyldes for at gøre det muligt for

Revisionretten at tage større hensyn til de årlige aktivitetsrapporter og erklæringer

ved udarbejdelsen af revisionserklæringen.

IV. Europa-Parlamentets bemærkninger om Revisionsrettens arbejde

13. Europa-Parlamentet forstår ikke, hvordan Revisionsretten i 10 år har kunnet ud-

stede en negativ revisionserklæring (DAS), men samtidig har afgivet en uforbehol-

den erklæring om Kommissionens generelle regnskaber. Europa-Parlamentet ønsker

en kort skriftlig forklaring fra Revisionsretten om denne sag.

14. Europa-Parlamentet ønsker en kvalitativ forbedring af DAS-proceduren. Revisi-

onsretten har siden Maastricht-Traktatens ikrafttrædelse været forpligtet til hvert år at

forelægge Europa-Parlamentet og Rådet en revisionserklæring om regnskabernes rig-

tighed og de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed. Det er Eu-

ropa-Parlamentets opfattelse, at selv om DAS-erklæringen viser, at midlerne er ble-

vet udnyttet lovligt og i overensstemmelse med reglerne, siger dette ikke, om der er

opnået valuta for pengene.

15. Europa-Parlamentet anerkender, at Revisionsretten er opmærksom på kritikken

af DAS-erklæringen og reformerer DAS-metoderne ved at udvide grundlaget for sin

vurdering ved også at inddrage undersøgelser af overvågnings- og kontrolsystemer,

generaldirektørernes erklæringer og andre revisorers arbejde. Europa-Parlamentet me-

-7-

ner dog ikke, at reformen af DAS-proceduren er tilstrækkelig til at give et bedre bil-

lede af, om der er opnået valuta for pengene.

16. Europa-Parlamentet mener, at DAS-proceduren stadig i for høj grad er baseret på

analyse af transaktioner og individuelle fejl. Europa-Parlamentet finder samtidig, at

analysen af, hvordan overvågnings- og kontrolsystemerne fungerer, bør strammes op

med henblik på at foreslå konkrete forbedringer af disse systemer og finde ud af,

hvad der er årsagen til de konstaterede svagheder. Europa-Parlamentet finder fortsat

ikke, at DAS-erklæringen gør det muligt i tilstrækkelig grad at fastslå fremskridt i

EU’s finansielle styring. DAS-erklæringen er enten positiv eller negativ, og Europa-

Parlamentet finder, at metoderne derfor bør videreudvikles for at opnå tilstrækkelige

oplysninger om, hvilke forbedringer der er sket inden for de enkelte sektorer fra et år

til det næste og i de forskellige medlemsstater.

17. Europa-Parlamentet opfordrer Revisionsretten til hvert år at gennemføre bench-

markrevisioner, hvor samme program eller aktivitet revideres i alle 25 medlemssta-

ter, og resultaterne offentliggøres åbent og gennemskueligt for alle medlemsstaterne,

så de er i stand til at sammenligne sig med de andre medlemsstater.

18. Jeg skal bemærke, at Rigsrevisionen er positivt indstillet over for alle initiativer,

der kan forbedre kvaliteten af revisionen af EU’s midler.

Europa-Parlamentets bemærkninger om samarbejdet mellem Revisionsretten og

rigsrevisionerne

19. Europa-Parlamentet bemærker, at der ikke henvises til resultater fra andre revi-

sorer i årsberetningen. Europa-Parlamentet opfordrer Revisionsretten til i detaljer at

gøre rede for, i hvor høj grad Revisionsretten har været i stand til at indhente revisi-

onsresultater fra andre revisorer, og hvilken indflydelse resultaterne har haft for Re-

visionsrettens vurderinger. Europa-Parlamentet vil især gerne se oplysninger om re-

sultater og problemer, hvad angår samarbejdet med andre revisorer i de forskellige

medlemsstater, da disse andre revisorer også omfatter rigsrevisionerne, som er uaf-

hængige i forhold til EU-institutionerne.

-8-

Europa-Parlamentet anser det for afgørende, at det undersøges, hvordan rigsrevi-

sionerne kan spille en mere aktiv rolle i processen, under hensyntagen til at der er ta-

le om uafhængige institutioner, som ikke altid råder over tilstrækkelig ekspertise,

hvad angår EU-lovgivning.

20. Jeg skal hertil bemærke, at Rigsrevisionen prioriterer samarbejdet med Revisi-

onsretten højt. Dette samarbejde omfatter ikke mindst revisionen af EU’s udgifter og

indtægter i Danmark. Jeg agter at gøre Revisionsrettens formand opmærksom på, at

initiativet til øget samarbejde efter min opfattelse bør komme fra Revisionsretten. Jeg

er positiv over for Europa-Parlamentets opfordring til Revisionsretten om at redegøre

for, i hvor høj grad den har været i stand til at indhente revisionsresultater fra andre

revisorer, og hvilken rolle hvert enkelt af disse resultater har spillet for Revisionsret-

tens vurderinger.

21. Europa-Parlamentet opfordrer Revisionsretten til at evaluere resultaterne af ar-

bejdet i Kontaktkomitéen for rigsrevisionerne og Revisionsretten (bl.a. om der er op-

nået valuta for pengene). Derudover ønsker Europa-Parlamentet Revisionsrettens

vurdering af, om udvidelsen til 25 vil give Kontaktkomitéen en mere aktiv rolle.

22. Det er min vurdering, at der eksisterer et veludviklet samarbejde i Kontaktkomi-

téen, der består af de 25 EU-lande og Revisionsretten. Samarbejdet omhandler revi-

sionen af EU-midler i EU-landene og har bl.a. udmøntet sig i en række arbejdsgrup-

per om konkrete revisionsopgaver. Samarbejdet har til formål at udveksle erfaringer

og udvikle metoder. Endvidere foretages der på nogle områder deciderede parallelre-

visioner. Senest har Kontaktkomitéen afgivet rapport om parallelrevision af struktur-

fondene. Kontaktkomitéen arbejder for øjeblikket med at synliggøre samarbejdet og

resultaterne af samarbejdet for omverdenen. Jeg deltager aktivt i dette arbejde.

Jeg har over for Revisionsrettens formand givet udtryk for, at jeg gerne deltager,

såfremt der er behov for at udvikle samarbejdet. Samtidig har jeg opfordret Revi-

sionsrettens formand til at synliggøre det eksisterende samarbejde mellem Revisions-

retten og medlemsstaterne over for Europa-Parlamentet, både i Revisionsrettens års-

beretning og i den løbende dialog med Europa-Parlamentet. Revisionsrettens for-

mand har reageret positivt.

-9-

23. Europa-Parlamentet anmoder Revisionsretten om at aflægge beretning til Euro-

pa-Parlamentets kompetente udvalg om de fremskridt, der er gjort:

•

for at finde en bedre ordning for byrdefordelingen mellem Revisionsretten og rigs-

revisionerne, navnlig hvad angår de nationale revisionsdokumenter

•

for at strømline revisionstilgangene, navnlig hvad angår de nationale revisionser-

klæringer og revisionssystemer med henblik på øget forenelighed

•

for at øge kontrollens effektivitet ved en grundig evaluering af kvantiteten og kva-

liteten af den påtænkte kontrol.

24. Europa-Parlamentet beklager, at Revisionsretten ikke har fremsat modige forslag

med hensyn til rigsrevisionernes medvirken til forbedring af gennemsigtighed og

kontrol på medlemsstatsplan, især i betragtning af, at Revisionsrettens revisionsresul-

tater klart viser, at det er der, behovet er størst.

25. Disse overvejelser ligger inden for tankegangen om et enstrenget revisionssy-

stem (Single Audit), som også er nævnt i mit faktuelle notat af 12. januar 2005, hvori

jeg orienterede statsrevisorerne om Den Europæiske Revisionsrets årsberetning, revi-

sionserklæring og særberetninger for regnskabsåret 2003.

V. Ingen bemærkninger hvori Danmark nævnes

26. Jeg har med tilfredshed konstateret, at Danmark ikke er nævnt i nogen af decharge-

bemærkningerne. Som beskrevet i mit faktuelle notat af 12. januar 2005, hvori jeg ori-

enterede statsrevisorerne om Den Europæiske Revisionsrets årsberetning, revisionser-

klæring og særberetninger for regnskabsåret 2003, har jeg ligeledes med tilfredshed

konstateret, at Revisionsrettens årsberetning ikke havde kritiske bemærkninger om Dan-

mark, ligesom de revisionsbesøg, som Revisionsretten aflagde i Danmark i forbindelse

med 2003-regnskabet, kun gav anledning til få, mindre bemærkninger.

- 10 -

VI. Afslutning

27. Jeg skal sammenfattende til Europa-Parlamentets ønske om øget samarbejde

mellem Revisionsretten og rigsrevisionerne bemærke, at jeg er positivt indstillet over

for yderligere udbygning af samarbejdet og gerne deltager.

Jeg kan også oplyse, at det er mit indtryk fra arbejdet i Kontaktkomitéen, at sam-

arbejdet mellem Revisionsretten og rigsrevisionerne fungerer godt, og at rigsrevisio-

nerne i almindelighed har stillet sig positive, når Revisionsretten har ønsket at sam-

arbejde.

28. Afslutningsvis kan jeg konstatere, at Europa-Parlamentet har givet decharge for

gennemførelsen af Den Europæiske Unions budget for 2003.

Henrik Otbo