Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2005 nr. 5: Rigsrevisors udvidede notat til Statsrevisorerne om udviklingen i miljøbistand under MIKA-rammen, herunder integrationen af Danceds aktiviteter i Udenrigsministeriet

Statsrevisorerne 2005
5
Offentligt

RIGSREVISIONEN

København, den 16. februar 2005

RN A202/05

Udvidet notat til statsrevisorerne

udviklingen i miljøbistand under MIKA-rammen, herunder integrationen af

Danceds aktiviteter i Udenrigsministeriet

I. Resumé

1. Rigsrevisionen afgav i 1999 beretning (nr. 14/98) om MIKA-miljøstøtten til ud-

viklingslande, som blev administreret af Danced (Miljø- og Energiministeriet) og

Danida (Udenrigsministeriet). I et efterfølgende notat til statsrevisorerne vedrørende

beretningen gav jeg tilsagn om, at jeg efter nogle år ville afgive en ny beretning om

MIKA-ordningen. Siden er der imidlertid gennemført grundlæggende ændringer ved-

rørende MIKA (i 1999 ændret til Miljø-, Freds- og Stabilitetsrammen, MIFRESTA),

som bl.a. i 2001 betød en nedlæggelse af Danced. Da det oprindelige grundlag for at

afgive en ny beretning om forvaltningen af MIKA således er bortfaldet, har jeg gen-

nemført en undersøgelse af udviklingen i den miljøbistand, som har udgangspunkt i

den oprindelige MIKA-ramme, herunder navnlig integrationen og afslutningen af

Danceds aktiviteter i Danida. Undersøgelsen har ikke givet anledning til væsentlige be-

mærkninger, og orienteringen af statsrevisorerne om undersøgelsen sker derfor ved af-

givelse af nærværende udvidede notat, som omhandler:

•

Om Danida har tilrettelagt administrationen af MIKA/MIFRESTA-bistanden til-

fredsstillende.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2005 nr. 5: Rigsrevisors udvidede notat til Statsrevisorerne om udviklingen i miljøbistand under MIKA-rammen, herunder integrationen af Danceds aktiviteter i Udenrigsministeriet

-2-

•

Om Danida har gennemført Danced-projekterne som oprindelig planlagt, og om

der er opnået langsigtede effekter.

•

Om Danida har iværksat en miljøbistand til tidligere Danced-lande, der ligger i

forlængelse af Danceds bistand.

I november 2001 blev Danceds projektportefølje overført til Udenrigsministeriet ved

kongelig resolution af 27. november 2001 og Danced nedlagt. Rigsrevisionen havde

forinden i MIKA-beretningen peget på, at beretningsundersøgelsen ikke havde kunnet

bekræfte nødvendigheden af at fordele administrationen af MIKA-bistanden på 2 mi-

nisterier, men at der under de gældende forhold burde ske et udvidet samarbejde mel-

lem Danced og Danida. Med nedlæggelsen af Danced er dette spørgsmål ikke længere

aktuelt. Ud over den nævnte nedlæggelse af Danced og overførelse af projektporteføl-

jen til Udenrigsministeriet blev formålene med bistanden gennemgribende ændret i

2002, og samtidig blev bevillingerne og antallet af modtagerlande reduceret.

2. Rigsrevisionens undersøgelse viste, at Danida har tilrettelagt administrationen af

MIKA/MIFRESTA-bistanden tilfredsstillende.

Som grundlag for denne vurdering har Rigsrevisionen undersøgt, hvordan Uden-

rigsministeriet har tilrettelagt administrationen som følge af ændringerne af den op-

rindelige MIKA-ordning. Rigsrevisionen har bl.a. set på, om nogle af de væsentligste

kritikpunkter, der var omtalt i MIKA-beretningen, er blevet afhjulpet. Et af disse kri-

tikpunkter var, at den hidtidige MIKA/MIFRESTA-bistand ikke var tilstrækkelig sam-

menhængende og målrettet. Bistanden er nu lagt ind under udviklingsbistanden med

de formål og retningslinjer, der gælder for denne, herunder omlægning fra en projekt-

baseret bistand til en programbistand, som netop tilsigter en sammenhængende og mål-

rettet indsats. Den programbaserede tilgang sikrer modtagerlandet et mere forpligten-

de ejerskab til aktiviteterne, som dermed også får større levedygtighed.

3. Det er min opfattelse, at Danida helt overvejende har gennemført Danced-projek-

terne som oprindelig planlagt, og at der er forhold, som understøtter muligheden for

at opnå langsigtede effekter. Da hovedparten af de omhandlede projekter enten er af-

sluttet for nylig eller endnu igangværende, er det ikke muligt med sikkerhed at fast-

slå, om der er opnået langsigtede effekter af indsatsen.

-3-

Baggrunden for denne vurdering er en stedlig gennemgang af 5 tidligere Danced-

projekter i Thailand og 4 i Malaysia, som Rigsrevisionen har foretaget. Myndigheder

og projektledelser i modtagerlandene tilkendegav over for Rigsrevisionen, at Danidas

overtagelse og administration af Danceds projektportefølje ikke havde givet anled-

ning til væsentlige problemer. Rigsrevisionen kunne samtidig konstatere, at der var et

stort engagement fra lokale interessenter i projekterne, og at myndighederne havde

givet tilsagn om bevillinger til at sikre opnåede resultater. Dette gav forventning om,

at der ville blive opnået langsigtede effekter.

4. Undersøgelsen viser, at Danida har iværksat en miljøbistand til de mest betydnings-

fulde af de tidligere Danced-lande, som ligger i forlængelse af Danceds bistand. Støt-

ten ophører således til de mindre væsentlige af de tidligere Danced-lande, men fortsæt-

ter til Sydafrika, Thailand og Malaysia. Da en række tidligere Danced-projekter fort-

sætter 1-2 år endnu, ydes den nye Danida miljøbistand i tilslutning til disse projekter.

Jeg finder samtidig, at Danidas indsats i Thailand og Malaysia fremstår målrettet og

sammenhængende.

Denne vurdering bygger på en overordnet status for Danidas planlagte indsats i de

tidligere Danced-lande og resultaterne af Rigsrevisionens besøg i Thailand og Ma-

laysia.

5. Rigsrevisionens undersøgelse har ikke givet anledning til væsentlige bemærknin-

ger, og der er derfor ikke grundlag for yderligere undersøgelser på dette område.

II. Baggrund

6. På anmodning fra statsrevisorerne afgav Rigsrevisionen i november 1999 beretning

(nr. 14/98) om MIKA-miljøstøtten til udviklingslande, som på daværende tidspunkt

blev varetaget af Danced under Miljø- og Energiministeriet (nu Miljøministeriet) og

Danida under Udenrigsministeriet. Endelig betænkning for 1998, s. 159-172, inde-

holder ministerredegørelserne til beretningen samt mit notat af 27. april 2000 til stats-

revisorerne i henhold til rigsrevisorlovens § 18, stk. 4. Efterfølgende afgav ministre-

ne supplerende redegørelser til beretningen, jf. Endelig betænkning for 1999, s. 69-

74. Betænkningen indeholder tillige mit supplerende notat af 9. april 2001 til statsre-

-4-

visorerne, hvori jeg gav tilsagn om, at jeg efter nogle år ville afgive en ny beretning

om MIKA-ordningen.

7. Efterfølgende er der imidlertid gennemført grundlæggende ændringer vedrørende

MIKA (i 1999 ændret til Miljø-, Freds- og Stabilitetsrammen, MIFRESTA), som

bl.a. omfattede nedlæggelse af Danced i 2001 og samling af bevillingsadministratio-

nen i Udenrigsministeriet (Danida), ændrede formål og reducerede bevillinger. Disse

forhold er omtalt i det følgende. Da det oprindelige grundlag for at afgive en ny be-

retning om forvaltningen af MIKA således er bortfaldet, har jeg gennemført en un-

dersøgelse af udviklingen i den miljøbistand, som har udgangspunkt i den oprindeli-

ge MIKA-ramme, herunder navnlig integrationen og afslutningen af Danceds akti-

viteter i Danida. Undersøgelsen har ikke givet anledning til væsentlig kritik, og ori-

enteringen af statsrevisorerne om undersøgelsen sker derfor ved afgivelse af nærvæ-

rende udvidede notat, som omhandler:

•

Om Danida har tilrettelagt administrationen af MIKA/MIFRESTA-bistanden til-

fredsstillende.

•

Om Danida har gennemført Danced-projekterne som oprindelig planlagt, og om

der er opnået langsigtede effekter.

•

Om Danida har iværksat en miljøbistand til tidligere Danced-lande, der ligger i

forlængelse af Danceds bistand.

Undersøgelsen er gennemført på grundlag af sagsakter i Udenrigsministeriet og andet

materiale tilvejebragt af ministeriet samt løbende drøftelser med Udenrigsministeriet

herom. Endvidere har Rigsrevisionen besigtiget udvalgte projekter i Thailand og Ma-

laysia og i forbindelse hermed afholdt møder med de stedlige ambassader, regionale

og nationale myndigheder i modtagerlandene, projektrådgivere samt repræsentanter

for lokale grupper, der var omfattet af projekterne.

Notatet har i udkast været forelagt Udenrigsministeriet, hvis bemærkninger i vi-

dest muligt omfang er indarbejdet.

-5-

III. Om Danida har tilrettelagt administrationen af MIKA/MIFRESTA-bistanden

tilfredsstillende

8. Det er min opfattelse, at Udenrigsministeriet har tilrettelagt administrationen af

MIKA/MIFRESTA-bistanden tilfredsstillende.

Som grundlag for min vurdering har Rigsrevisionen undersøgt, hvilke ændringer

der er gennemført af den oprindelige MIKA-ordning, jf. afsnit B, og hvordan Uden-

rigsministeriet har tilrettelagt administrationen af miljøbistanden som følge af disse

ændringer, jf. afsnit C.

A. MIKA-ordningen

9. MIKA blev oprettet i 1993 med henblik på katastrofebistand og en særlig miljø-

indsats i udviklingslande og Østeuropa. Det var forudsat, at den daværende ramme

skulle opbygges over en årrække, så den i 2000 (i 1998 ændret til 2005) skulle udgø-

re 0,5 % af BNI, heraf halvdelen til katastrofebistand og halvdelen til miljøindsats.

Af den halvdel, der var afsat til miljøindsats, skulle halvdelen (0,125 % af BNI) gå til

udviklingslandene og den anden halvdel (0,125 % af BNI) til Østeuropa.

For så vidt angår bistanden til udviklingslande varetog Danced 40 % af bevillin-

gerne med henblik på anvendelse i udvalgte mellemindkomstlande i henholdsvis det

sydlige Afrika og Sydøstasien, mens de resterende 60 % administreredes af Danida

til anvendelse i udvalgte fattige udviklingslande i de 2 nævnte regioner. Miljøbistan-

den til Østeuropa blev varetaget af Miljø- og Energiministeriet.

Der var oprindelig udpeget 15 modtagerlande, hvoraf Danced skulle varetage bi-

standen til 7 mellemindkomstlande

, hvis økonomiske udvikling havde skabt miljø-

problemer af en karakter, som Danced ville have forudsætninger for at bidrage til

løsningen af. Bistanden til 8 fattige udviklingslande

skulle varetages af Danida, som

havde forudsætninger fra udviklingsbistanden for at løse fattigdomsbetingede miljø-

problemer.

Thailand, Malaysia, Sydafrika, Lesotho, Botswana, Namibia og Swaziland.

Vietnam, Laos, Cambodia, Zimbabwe, Malawi, Tanzania, Zambia og Mozambique.

-6-

10. I perioden 1994-1996 var MIKA-bistanden forankret i en strategi, der alene om-

fattede Danceds aktiviteter, da Danidas miljøbistand til de fattigste lande endnu ikke

var igangsat. I 1996 blev denne strategi afløst af en fælles, overordnet strategi for Da-

nidas og Danceds MIKA-aktiviteter samt fælles regionale strategier for de 2 indsatsre-

gioner i Sydøstasien og i det sydlige Afrika. Strategierne indeholdt bl.a. krav om,

•

at projekternes levedygtighed skulle sikres ved et tæt samarbejde med modtager-

landet

•

at en væsentlig del af projekterne skulle være regionale (tværnationale)

•

at indsatsen skulle være fokuseret og sammenhængende.

B. Ændringer vedrørende MIKA/MIFRESTA-ordningen

11. I november 2001 blev Danceds projektportefølje overført til Udenrigsministeriet

ved kongelig resolution af 27. november 2001 og Danced nedlagt. Rigsrevisionen

havde forinden i MIKA-beretningen peget på, at beretningsundersøgelsen ikke havde

kunnet bekræfte nødvendigheden af at fordele administrationen af MIKA-bistanden

på 2 ministerier, men at der under de gældende forhold burde ske et udvidet samar-

bejde mellem Danced og Danida. Med nedlæggelsen af Danced er dette spørgsmål

ikke længere aktuelt.

12. I januar 2002 foretog regeringen en gennemgang af Danmarks udviklings- og

miljøbistand til udviklingslandene. For miljøsamarbejdet indebar det et umiddelbart

stop for bistand til enkelte lande, reduktion af bevillingerne til andre lande og udfas-

ning af bistanden til de fleste øvrige lande, når de igangværende aktiviteter var af-

sluttet. Konsekvensen af disse og andre efterfølgende beslutninger for de tidligere

Danced-lande er omtalt i pkt. 31. Hermed ophørte det omtalte mål om, at andelen af

MIKA/MIFRESTA-rammen til udviklingslandene i 2005 skulle udgøre 0,125 % af

BNI. Bevillingsreduktionerne var begrundet med, at der var behov for at sikre, at lan-

dene i højere grad tog ansvar for indsatserne. Rigsrevisionen havde i MIKA-beret-

ningen ligeledes fremført, at der var behov for en mere forpligtende lokal deltagelse i

projekterne.

Endvidere bortfaldt de hidtidige bevillinger til regionale projekter, der som omtalt

var et af de oprindelige strategiske mål for MIKA-bistanden. Begrundelsen herfor

-7-

var, at modtagerlandene havde udvist en meget beskeden interesse for denne type bi-

stand. Denne konstatering var også fremført i MIKA-beretningen.

13. Bevillingerne til MIFRESTA er vist i tabel 1. Danidas bevillinger til formålet

var til og med 2003 opført under § 06.11.16. Miljøindsatser i udviklingslande, men er

fra 2004 opført under § 06.34.01. Særlig miljøbistand i udviklingslande.

Tabel. 1 Bevillinger til miljøprojekter i udviklingslande 2000-2004

2000

2001

2002

----- Mio. kr. -----

Danced ..............................

Danida ...............................

I alt ....................................

2003

2004

358,3

431,2

789,5

407,3

539,9

947,2

504,5

509,3

424,6

Ekskl. miljøaktiviteter under Danidas udviklingsbistand.

Tabellen viser, at bevillingerne blev nedsat fra 947,2 mio. kr. til 504,5 mio. kr. fra

2001 til 2002 og blev reduceret yderligere frem til 2004. I 2004 blev bevillinger ved-

rørende globale miljøprogrammer overflyttet fra ovennævnte konto for den særlige

miljøbistand til § 06.36.05. Globale miljøprogrammer. Disse bevillinger udgjorde 15-

30 mio. kr. årligt i perioden 2000-2003.

14. Ud over de omtalte ændringer blev der i finansloven tilføjet et nyt formål med

miljøbistanden, idet der fremover af MIFRESTA-rammen kunne afholdes udgifter til

forberedelse af handel med CO

-kvoter. Denne handel sker inden for aftaler, der ind-

gås med visse mellemindkomstlande og lande i Central- og Østeuropa om konkrete

projekter til reduktion af CO

-udledning, og som finansieres af Danmark. Under

MIFRESTA-rammen har der i 2002-2004 været afholdt mindre udgifter på henholds-

vis 5,8 mio. kr., 40,1 mio. kr. og 23,5 mio. kr. til disse forberedende aktiviteter, mens

den resterende del af de MIFRESTA-bevillinger, som er vist i tabel 1, har været an-

vendt til projekt- og programbistand.

Udgifterne til det egentlige køb af CO

-kvoter i udviklingslande afholdes af

Udenrigsministeriet, som i 2005 har opført bevillinger hertil på 95,2 mio. kr. under

§ 06.11.27. Klimaprojekter i udviklingslande. Ministeriet forventer, at der blandt de

tidligere Danced-lande vil blive indgået aftaler om køb af CO

-kvoter med Malaysia,

-8-

Thailand og Sydafrika. Udgifterne til køb af CO

-kvoter i Central- og Østeuropa af-

holdes af Miljøministeriet.

C. Danidas administration af den særlige miljøbistand

Sammenlægning af den særlige miljøbistand og udviklingsbistanden

15. I 2004 blev den hidtidige MIKA/MIFRESTA-bistand i finansloven lagt ind un-

der udviklingsbistanden, nu under betegnelsen ”særlig miljøbistand”. Det indebærer,

at denne bistand nu er underlagt de formål, principper og retningslinjer for gennem-

førelse, der gælder for udviklingsbistanden, herunder miljøsektorprogrammer og

multilaterale miljøindsatser. Det medfører bl.a., at der nu fastlægges 4-årige budget-

rammer (finanslovbevilling og budgetoverslag) for den særlige miljøbistand, som åb-

ner mulighed for en mere langsigtet og sammenhængende indsats. Denne såkaldte

programmatiske tilgang er nærmere omtalt i det følgende punkt.

Ministeriet forventer, at der herved kan opnås en forenkling og effektivisering af

den samlede bistand til udviklingslandene.

Programmer for den særlige miljøbistand

16. I 2004 udsendte Danida en ny strategi for miljøbistanden i udviklingslandene for

2004-2008, der har afløst de hidtidige overordnede og regionale strategier for MIKA.

Strategien indeholder et mål om at omlægge den særlige miljøbistand fra en projekt-

baseret bistand til en programbistand, som gennem en årrække har været anvendt i

udviklingsbistanden som sektorprogrammer. Denne bistandsform indebærer ifølge

Danida en langsigtet og bred indsats inden for få områder, koordineret med eventuel-

le andre donorers bistand. Indsatsens karakter fastlægges med udgangspunkt i modta-

gerlandets egne programmer og gennemføres i samarbejde med landet. Herved for-

ventes det sikret, at modtagerlandet opnår et forpligtende ejerskab til aktiviteterne, og

at programmerne dermed vil få en større levedygtighed.

Formålene med en sammenhængende og målrettet indsats i tæt samarbejde med

modtagerlandet er i god overensstemmelse med de principper for bistanden, som var

indeholdt i den oprindelige overordnede strategi for MIKA-bistanden. Rigsrevisionen

anførte i MIKA-beretningen, at Danceds projektbaserede bistand ofte medførte en

-9-

mangelfuld sammenhæng i indsatsen og for ringe spredningseffekt, og at et væsent-

ligt formål med MIKA-bistanden dermed ikke var opfyldt.

Grundlaget for administrationen

17. Grundlaget for Danidas administration er indeholdt i ”Guidelines for Programme

Management”, som indeholder retningslinjer for forvaltningen af udviklingsbistan-

den, herunder den særlige miljøbistand. Retningslinjerne indeholder udtømmende

beskrivelser af ansvarsforhold og arbejdsgange for ministeriets og repræsentationer-

nes opgavevaretagelse vedrørende forberedelse, implementering, rapportering og til-

syn med projektaktiviteterne. For andre funktioner som udarbejdelse af afslutnings-

rapport og projektevaluering samt udbuds- og licitationsforretninger har Danida ud-

arbejdet særlige retningslinjer, som løbende ajourføres. For så vidt angår regnskab og

revision er den særlige miljøbistand omfattet af den instruks, som gælder for udvik-

lingsbistanden.

Jeg kan oplyse, at det daværende Danced i samråd med Danida enten udarbejdede

egne retningslinjer eller benyttede Danidas regelsæt.

18. Det fremgik af MIKA-beretningen, at Rigsrevisionen generelt fandt foreliggende

manualer for styringen af projekter hensigtsmæssige. Rigsrevisionen bemærkede der-

imod, at det stedlige tilsyn med projekterne ikke skete med fornøden hyppighed og

systematik, og at der derfor burde udarbejdes retningslinjer herfor.

Danidas nuværende retningslinjer for området stiller krav om, at der foretages en

årlig gennemgang af bistandsprogrammet, som Danida gennemfører med bistand fra

eksterne konsulenter. Rigsrevisionen har for de undersøgte projekter konstateret, at

der forelå rapporter for disse årlige gennemgange, og at disse udgjorde en del af

grundlaget for projektstyringen.

Brug af eksterne rådgivere

19. MIKA-beretningen indeholdt en bemærkning om det uheldige i, at samme råd-

givningsvirksomhed kunne deltage i både forundersøgelse og projektgennemførelse,

idet firmaer, der havde deltaget i forundersøgelsen af et projekt, ville have bedre for-

udsætninger end andre for at deltage i et udbud om projektgennemførelsen. Om dette

- 10 -

anførte jeg i mit supplerende notat af 9. april 2001 vedrørende beretningen, jf. Ende-

lig betænkning for 1999, s. 73, at jeg ville følge op på spørgsmålet i en kommende

beretning om Danidas køb af konsulentydelser. I denne beretning (nr. 13/00) oplyste

Udenrigsministeriet, at man fremover i forbindelse med udbud af rådgiveropgaver

ved gennemførelse af projekter ville udarbejde en skriftlig habilitetsvurdering af de

virksomheder, der havde deltaget i forundersøgelsen af det pågældende projekt. Det-

te fandt Rigsrevisionen tilfredsstillende.

20. Det var endvidere anført i MIKA-beretningen, at der var behov for et udvidet

samarbejde mellem Danced og Danida vedrørende brug af konsulenter for at fore-

bygge uhensigtsmæssig konkurrence og flaskehalsproblemer. Dette problem fandt

imidlertid sin løsning med nedlæggelsen af Danced.

21. MIKA-beretningen pegede på uhensigtsmæssige konsekvenser af, at Danced op-

lyste den budgetterede pris i det udbudsmateriale, som tilgik interesserede rådgiver-

firmaer. Dette spørgsmål er imidlertid ikke længere aktuelt, da Danida som eneadmi-

nistrator af miljøbevillingerne ikke benytter denne praksis.

IV. Om Danida har gennemført Danced-projekterne som oprindelig planlagt, og

om der er opnået langsigtede effekter

22. Det er min opfattelse, at Danida helt overvejende har gennemført Danced-pro-

jekterne som oprindelig planlagt, og at der er forhold, som understøtter muligheden

for at opnå langsigtede effekter. Da hovedparten af de omhandlede projekter enten er

afsluttet for nylig eller endnu igangværende, er det ikke muligt med sikkerhed at

fastslå, om der er opnået langsigtede effekter af indsatsen.

Som grundlag for min vurdering foretog Rigsrevisionen i december 2004 en sted-

lig gennemgang af en række tidligere Danced-projekter, som afsluttes af Danida.

Projekterne var udvalgt blandt de største modtagere af bistand fra Danced.

A. Projekter overført fra Danced til Danida

23. Ved nedlæggelsen af Danced i 2002 blev 335 ikke-afsluttede projekter overført

til Danida med henblik på videreførelse og afslutning. I tabel 2 er disse projekter op-

- 11 -

ført fordelt på lande med angivelse af, hvor meget af de oprindelige bevillinger der

endnu ikke var udbetalt ved overdragelsen.

Tabel 2. Projekter overført fra Danced til Danida

Land/region

Thailand ..................................

Malaysia ..................................

Sydafrika .................................

Botswana ................................

Lesotho ...................................

Namibia ...................................

Swaziland ................................

Regional Sydøstasien ..............

Regional Sydlige Afrika............

Informationsprojekter

.............

I alt ..........................................

Projekter

primo 2002

Antal

335

Restbevilling

primo 2002

Mio. kr.

233,1

201,8

202,4

21,9

12,9

27,4

15,4

25,9

29,4

6,2

776,6

Projekter

ultimo 2004

Antal

127

Restbevilling

ultimo 2004

Mio. kr.

49,2

37,6

38,0

6,7

0,9

3,4

1,4

10,4

6,5

0,5

154,6

Ekskl. forundersøgelser.

Projekter gennemført i Danmark med henblik på information i Danmark og/eller modtagerlande.

Tabellen viser, at projekterne i Thailand, Malaysia og Sydafrika tilsammen udgjorde

den væsentligste andel af den projektportefølje, der i 2002 overførtes til Danida. Og-

så restbevillingerne i 2002 vedrørende projekterne i disse 3 lande udgjorde den stør-

ste del af de samlede restbevillinger vedrørende overførte Danced-projekter. De pro-

jekter, der fortsat var igangværende i 2004, forventes afsluttet inden for 1-2 år.

På baggrund af den viste fordeling af aktiviteterne på lande foretog Rigsrevisionen

i december 2004 en besigtigelse af 5 projekter i Thailand og 4 i Malaysia. Den gen-

nemførte besigtigelse er omtalt i bilag 1.

B. Integrationen af projekterne i Danida

24. Ingen af myndighederne eller projektledelserne, som Rigsrevisionen drøftede de

enkelte projekter med, havde oplevet problemer i forbindelse med integrationen af

Danced i Danida. Vedrørende konsekvenserne af integrationen nævnte et par af pro-

jektledelserne i Thailand, at de ikke stillede spørgsmål ved Danidas programtilgang,

der indebar, at nye projekter skulle indgå i et sammenhængende program, men at

denne tilgang gjorde det mere kompliceret og mindre fleksibelt at iværksætte nye

projekter.

- 12 -

25. Danced og Danida samarbejdede om udviklingen af fx administrative procedurer

for kontraktforhold, projektforberedelse, projektgennemførelse og evaluering, jf. pkt.

17. Dette afspejles også i svarene fra møderne med myndigheder og projektledelser.

Det er dog blevet bemærket på nogle af projekterne, at Danidas krav til bl.a. afrap-

portering er anderledes end Danceds, men at det nye format fungerer godt. På flere af

møderne blev det nævnt, at myndigheder og projektledelser stort set ikke havde regi-

streret integrationen, ud over at man nu arbejder under et nyt logo.

C. Langsigtede effekter af besigtigede projekter

26. En del af formålet med Rigsrevisionens undersøgelse har været at vurdere de

langsigtede effekter af de oprindelige Danced-projekter. Dette er bl.a. undersøgt ved

at se på, om projekterne har opbakning og er forankret på regionalt og nationalt ni-

veau.

I hovedparten af de projekter, Rigsrevisionen har besøgt, har projektledelsen og

lokalbefolkningen vist ejerskab til projekterne. I flere af projekterne er lokale råd

blevet involveret i arbejdet, hvilket har skabt en miljøbevidsthed hos beboerne. Der

er også eksempler på mobilisering af beboere i lokalsamfundet, som ikke umiddel-

bart var inkluderet i målgruppen for de enkelte projekter. Ved flere af projekterne er

der også introduceret nye arbejdsformer og metoder, som givetvis ikke var sket uden

projektet. En faktor, som kan gøre de langsigtede effekter mere usikker, er projekter-

nes personafhængighed. Hvis 1-2 nøglepersoner forsvinder, er der en reel risiko for

projektets levedygtighed.

27. Det er Rigsrevisionens vurdering, at Danced-projekterne både i Thailand og Ma-

laysia har været medvirkende til, at myndighederne vil bygge videre på de opnåede

resultater. Det har vist sig ved, at nogle projekter nu anvendes som model for, hvor-

dan myndighederne vil agere i fremtiden, og at projektforslag er implementeret på

nationalt niveau. Endelig har Rigsrevisionens undersøgelse vist, at projekterne har

haft effekt på eksempelvis forbedring af miljøet i nærområderne. Samtidig har pro-

jekterne i nogle tilfælde fået myndighederne til at tænke mere i helhedsløsninger på

miljøområdet.

- 13 -

28. Da finansiel støtte ligeledes er en vigtig del af sikringen af projekternes langsig-

tede effekter, har Rigsrevisionen undersøgt, om myndighederne vil bevilge penge til

projekterne, efter Danidas støtte ophører. På møder med projektledelser og myndig-

heder blev det oplyst, at myndighederne i de fleste projekter har afsat midler til fi-

nansiering af projekterne, efter Danidas støtte ophører.

29. Rigsrevisionens iagttagelser fra den stedlige gennemgang er i det væsentlige

sammenfaldende med konklusionerne i en ekstern evaluering af miljøbistanden i

Sydøstasien, som på Danidas foranledning blev gennemført i 2002-2003 af et uaf-

hængigt konsulentfirma. Evalueringen omfattede 47 projekter, heraf 14 projekter i

Thailand og 13 i Malaysia, der alle blev påbegyndt af Danced, men videreført og af-

sluttet af Danida. Evalueringen konkluderer generelt, at den danske miljøindsats har

styrket miljødagsordenen i Thailand og Malaysia. Det fremhæves endvidere, at pro-

grammerne i begge lande er præget af en højere grad af koncentration og fokus end

tidligere som følge af nedskæringen af miljøbistanden i 2002.

V. Om Danida har iværksat en miljøbistand til tidligere Danced-lande, der ligger i

forlængelse af Danceds bistand

30. Undersøgelsen viser, at Danida har iværksat en miljøbistand til de mest betyd-

ningsfulde af de tidligere Danced-lande, som ligger i forlængelse af Danceds bistand.

Støtten ophører således til de mindre væsentlige af de tidligere Danced-lande, men

fortsætter til Sydafrika, Thailand og Malaysia. Da en række tidligere Danced-projek-

ter fortsætter 1-2 år endnu, ydes den nye Danida miljøbistand i tilslutning til disse

projekter. Jeg finder, at Danidas indsats i Thailand og Malaysia fremstår målrettet og

sammenhængende.

Denne vurdering bygger på en overordnet status for Danidas planlagte indsats i de

tidligere Danced-lande og resultaterne af Rigsrevisionens besøg i Thailand og Ma-

laysia.

31. En overordnet status for Danidas planlagte indsats i de tidligere Danced-lande

viser, at bistanden til Swaziland og Lesotho ophører ved Danidas afslutning af de

overførte Danced-projekter. I Namibia og Botswana har Danida igangsat nye projek-

ter sideløbende med gennemførelsen af Danced-projekterne, indtil det i 2004 blev

- 14 -

besluttet ikke at give tilsagn om nye aktiviteter i disse lande efter dette tidspunkt. Mi-

nisteriet vurderede, at der ikke ville være basis for at iværksætte et flerårigt miljøbi-

standsprogram til disse lande. Indsatsen i Sydafrika fortsættes derimod med et for-

ventet tilsagn i 2005 på 220 mio. kr. til et flerårigt bymiljøprogram, som bl.a. skal

udvikle projekter med henblik på handel med CO

-kvoter.

32. I

Thailand

sker aktiviteterne inden for 3 hovedområder med bevillinger på i alt

184,4 mio. kr. Efter nedlæggelsen af Danced i 2002 og reduktionen af bevillingerne

gennemførte Udenrigsministeriet en større revision af det landeprogram, som oprin-

deligt var udarbejdet af Danced. Det medførte en koncentration af bistanden om 2

hovedområder mod tidligere 7 områder, ligesom der blev lagt øget vægt på at frem-

me en decentralisering af miljøadministrationen og lokal deltagelse i aktiviteterne.

Herudover blev der i 2003 afsat midler til energiområdet med henblik på at identifi-

cere og udvikle projekter, som kunne danne grundlag for handel med CO

-kvoter.

Herunder vil der kunne ydes støtte til opbygning af faglig kapacitet i den thailandske

statsadministration.

Ministeriet foretager årligt en gennemgang af den hidtidige indsats. Rapporten

herom for 2003 konkluderede, at der var sket tilfredsstillende fremskridt inden for de

prioriterede områder, men at der fortsat var behov for at fokusere indsatsen yderlige-

re. Endvidere havde landet gennemført administrative reformer, som vil fremme de

danske mål om en decentral miljøforvaltning og større lokal deltagelse i miljøaktivi-

teterne.

I den omtalte eksterne evaluering af miljøindsatsen, jf. pkt. 29, blev det anført, at

indsatsen i Thailand var præget af en højere grad af koncentration og fokusering af

indsatsen som følge af bevillingsreduktionen. Projekterne er nu i højere grad end tid-

ligere integreret i landets strukturer og strategier. Konsulentfirmaet angav dog også,

at det har været vanskeligt at måle den langsigtede effekt.

Der er ikke indgået en aftale for udfasningen af bistanden. Fastlæggelsen af miljø-

programmets størrelse vil være påvirket af, at landet i takt med øget velstand og ka-

pacitet selv er i stand til finansiere miljø- og udviklingsmæssige udfordringer. I 2007

forventes midler til miljøprogrammet i Thailand primært anvendt inden for energi-

området, bl.a. med henblik på at understøtte handlen med CO

-kvoter. Størrelsen af

- 15 -

bevillingen vil blive fastlagt i løbet af 2005 i lyset af erfaringer og behov på energi-

området.

33. I

Malaysia

har Danida siden 2002 iværksat 2 nye projekter med bevillinger på

sammenlagt 39,8 mio. kr. Danida gennemførte i 2003 en revision af det landepro-

gram for perioden 2002-2006, som Danced havde udarbejdet. Det fremgår heraf, at

miljøbistanden stort set skulle fortsætte som planlagt af Danced frem til den planlag-

te udfasning i 2006, men at bevillingerne ville blive reduceret. Som følge af forhand-

lingerne mellem Danida og den malaysiske regering blev det besluttet at fokusere

indsatsen på 5 områder: Miljømæssig planlægning og strategi, vedvarende energi og

energieffektivitet, affaldshåndtering; farligt affald og biodiversitet. De 2 delegationer

besluttede også, at handel med CO

-kvoter fremover skulle inkluderes i programmet.

Det fremgår af ministeriets årlige gennemgang af indsatsen på miljøområdet for

2004, at implementeringsprocessen sker som planlagt, og at det overordnede samar-

bejde er tilfredsstillende. I gennemgangen peges der på et par anbefalinger til mindre

justeringer af indsatsen på hvert af de 5 områder.

Det angives i den omtalte eksterne evaluering af miljøindsatsen, jf. pkt. 29, at lan-

deprogrammet for perioden 2002-2006 har medført en større fokusering af indsatsen,

end det var tilfældet med tidligere landeprogrammer udarbejdet af Danced. I evalue-

ringen blev det også anført, at Danced havde udviklet et stærkt partnerskab med den

malaysiske regering, og at der er gode muligheder for, at Malaysia vil kunne videre-

føre aktiviteterne selv. Det pointeres dog, at et centralt problem er, at programmet ik-

ke har en bevidst strategi for udfasningen frem mod 2006.

VI. Sammenfattende vurdering

34. Jeg finder, at Udenrigsministeriet har tilrettelagt administrationen af MIKA/MI-

FRESTA-bistanden (nu benævnt ”den særlige miljøbistand”) tilfredsstillende, navn-

lig ved omlægning til en programbistand, som vil imødekomme de krav om sammen-

hæng og målrettet indsats, der også dannede grundlag for den oprindelige MIKA-bi-

stand. Det er tillige min opfattelse, at Danida helt overvejende har gennemført Dan-

ced-projekterne som oprindelig planlagt, og at der er forhold, som understøtter mu-

ligheden for at opnå langsigtede effekter. Da hovedparten af de omhandlede projek-

- 16 -

ter enten er afsluttet for nylig eller endnu igangværende, er det ikke muligt med sik-

kerhed at fastslå, om der er opnået langsigtede effekter af indsatsen.

Undersøgelsen viser endvidere, at Danida har iværksat en miljøbistand til de mest

betydningsfulde af de tidligere Danced-lande, som ligger i forlængelse af Danceds

bistand. Støtten ophører således til de mindre væsentlige af de tidligere Danced-lan-

de, men fortsætter til Sydafrika, Thailand og Malaysia. Jeg finder samtidig, at Dani-

das indsats i Thailand og Malaysia fremstår målrettet og sammenhængende.

Rigsrevisionens undersøgelse har ikke givet anledning til væsentlige bemærknin-

ger, og der er derfor ikke grundlag for yderligere undersøgelser på dette område.

Henrik Otbo

Bilag 1

Besigtigede projekter i Thailand

Miljøforvaltning i slumområder (CODI-projektet), projektperiode 1999-2004. Bevil-

ling 10,63 mio. kr.

Projektets formål har været at fremme decentraliseret miljøforvaltning i slumområ-

der. Projektet støtter således den thailandske regerings indsats med at sikre bedre bo-

ligforhold for de mange slumbeboere i Thailands større byer.

Gennem den thailandske organisation CODI arbejder projektet med at støtte lokal-

samfund i slumområder, så de, i samarbejde med andre aktører i områderne, selv bli-

ver i stand til at skabe bedre boligforhold og håndtere miljøproblemerne i områderne

på en bæredygtig måde.

Projektaktiviteten, som Rigsrevisionen besøgte, lå i et slumområde i udkanten af

Bangkok og involverede miljømæssige forbedringer, herunder kloakering og affalds-

behandling, sikring af lejeforhold gennem forhandlinger med jordejeren og etablering

af nye andelsboliger for beboerne. Ved mødet med CODI og under besøg i slumområ-

det blev det oplyst, at de fælles projektaktiviteter havde medført et øget sammenhold

blandt beboerne, og at der var skabt samarbejde med andre lokalsamfund i området.

De kunne nu stå sammen over for myndighederne og stille krav, og de blev samtidig

fremhævet som rollemodel for beboerne i andre slumområder.

Miljøundervisning i Thailand (SEET), projektperiode 2000-2004. Bevilling 23,6 mio. kr.

Formålet med projektet var at introducere miljøundervisning i underskolen. Projektet

skulle styrke samarbejdet mellem det thailandske undervisningsministerium og 5

NGO’er fra 5 regioner, baseret på bl.a. NGO’ernes hidtidige erfaringer med miljøun-

dervisning. Rigsrevisionen besøgte en skole, som meget aktivt havde taget del i pro-

jektet. Ved at inddrage konkrete emner og problemstillinger omkring den nærliggen-

de flod – herunder dyreliv, vandkvalitet og forebyggelse af forurening – var teoretisk

og praktisk viden om miljø blevet integreret i en række fag. Samtidig havde beboerne

i lokalområdet lært om betydningen af flodens vandkvalitet gennem skoleeleverne.

Ved møde med projektledelsen og skolens ansatte blev det oplyst, at projektet er

godt forankret både på lokalt og nationalt niveau. De nye indlæringsmetoder, som er

blevet implementeret i kraft af projektet, anvendes nu i flere fag og er spredt til andre

-2-

skoler og regioner. Samtidig har beboerne i lokalområdet lært om flodens vandkvali-

tet af skoleeleverne.

Naturressourceforvaltning i Mae Chaem-distriktet (CNRM), projektperiode 2000-

2004. Bevilling 20,9 mio. kr.

Projektets sigte var at styrke TAO’ernes, en slags lokale regionsråd for ca. 10-12

landsbyer, kapacitet bl.a. gennem udvikling og gennemførelse af et uddannelsespro-

gram og etablering af administrative naturressourceforvaltningsenheder i alle TAO’er.

Projektets andet mål var at styrke befolkningens deltagelse i forvaltningen af natur-

ressourcerne bl.a. gennem etableringen af naturressourceforvaltnings-komitéer med

repræsentanter for lokalsamfundene.

Ved besøget i Mae Cham hos TAO-medlemmerne fik Rigsrevisionen oplyst, at

projektet har medført en forståelse i området for, at naturbevaring og samarbejde

mellem landsbyer er en fordel og nødvendighed for alle. Samtidig er beboernes sam-

arbejde med myndighederne også forbedret siden projektets start.

Styrkelse af jordbrugeres forståelse for og anvendelse af integrerede skadedyrs-

bekæmpelsesmetoder i pesticid-intensive områder (IPM), projektperiode 2001-2004.

Bevilling 21,43 mio. kr.

Projektets formål har været at støtte den thailandske regering i at styrke jordbruger-

nes forståelse for integreret plantebeskyttelse og anvendelse af integrerede skade-

dyrsbekæmpelsesmetoder. Dette er sket ved en styrkelse af statslige såvel som ikke-

statslige organisationers samt jordbrugeres og forbrugeres viden og kunnen på dette

område.

Ifølge projektledelsen blev forholdet mellem landbrugsministeriet og en underlig-

gende styrelse forandret fra konkurrence til samarbejde i løbet af projektperioden.

Det lader dog til, at der er lang vej igen, før styrkelsen af jordbrugernes forståelse for

integreret plantebeskyttelse og anvendelse af integrerede skadedyrsbekæmpelsesme-

toder finder anvendelse i større omfang.

-3-

Oplysningskampagne om handel med udryddelsestruede vilde dyr og planter (CITES),

projektperiode 2000-2004. Bevilling 7,75 mio. kr.

Projektet var rettet mod den ulovlige handel med dyre- og plantearter som defineret i

CITES-konventionen. Rigsrevisionen besøgte den del af projektet, som involverede

Thai Airways-fragtafdeling i Bangkok Lufthavn. Mødet, hvor både repræsentanter

for selskabet og myndighederne deltog, gav et indblik i det samarbejde, som er opstå-

et mellem disse parter som følge af projektet.

Rigsrevisionen fik ved møder med både myndigheder, projektledelse og repræsen-

tanter fra Thai Airways oplyst, at projektet har medført en øget bevidsthed hos par-

terne om betydningen af indsatsen mod den ulovlige handel med dyre- og plantearter.

Besigtigede projekter i Malaysia

Forvaltning af Bymiljø i Sarawak (UEMS), projektperiode 2002-2006. Bevilling 16,8

mio. kr.

Projektet skal bidrage til at skabe et forbedret bymiljø i Kuching ved at assistere med

implementeringen af et pilotprojekt vedrørende økologisk kloakering. Det er projek-

tets formål at gøre kloakeringssystemet operationelt og opnå konkrete miljøforbed-

ringer i udvalgte områder, primært affaldshåndtering og overvågning af flodens vand-

kvalitet.

Det mini-kloakanlæg, Rigsrevisionen besøgte i et villakvarter i Kuching, gav ind-

tryk af at have reduceret beboernes gener og problemer med spildevand. Samtidig sy-

nes projektet at have haft en god demonstrationseffekt over for myndighederne, der

har accepteret projektets forslag vedrørende miljø på det nationale niveau.

Økonomiske virkemidler på miljøområdet, projektperiode 2000-2004. Bevilling

11,05 mio. kr.

Projektets sigte var at styrke de lokale, regionale og nationale myndigheder samt sam-

arbejdet mellem disse i anvendelsen af økonomiske virkemidler til at opnå bæredyg-

tig udvikling. Et andet mål var at overføre internationale erfaringer vedrørende bru-

gen af økonomiske virkemidler til anvendelse på situationen i Malaysia. Som et ek-

sempel på implementeringen af et økonomisk virkemiddel kan nævnes, at det var

planlagt at indføre en skat på 10 % på pesticider for at reducere forbruget.

-4-

Det er Rigsrevisionens indtryk efter møder med myndighederne, at der er afsat

penge til at føre projektet videre med det sigte, at problemløsningerne kan sprede sig

til flere områder.

Demand Side Management – Department of Electricity and Gas Supply, Malaysia

(DSM), projektperiode 2002-2005. Bevilling 12,95 mio. kr.

Målet for projektet var at forbedre den økonomiske og miljømæssige anvendelse af

fossile brændstoffer i Malaysia via et koncept, der var udviklet af den malaysiske re-

gering i samarbejde med de relevante sektorer. Samtidig skulle kapaciteten styrkes i

Energikommissionen, der er den regeludstedende myndighed på området.

Projektets strategi var at fokusere indsatsen om de områder, hvor projektrådgiver-

ne vurderede at få den største og hurtigste effekt. Det havde bl.a. medført, at der var

indført energimærkning af køleskabe og højtydende motorer til industrien. Hvor stor

effekt det reelt har, kan Rigsrevisionen ikke umiddelbart afgøre. Det fremgik dog af

møderne, at Energikommissionen får tilført ressourcer fra finansministeriet, og at re-

geringen nu har fokus på projektet.

Demonstrationsbygning for udnyttelse af energi og miljøkvalitet, LEO Building, pro-

jektperiode 2001-2006. Bevilling 7,45 mio. kr.

Hensigten med dette projekt er at bistå Ministry of Energy, Communications and

Water (MECW) med at designe og opføre en energieffektiv bygning samt at drive og

overvåge den færdige bygning. Da Rigsrevisionen besøgte bygningen, var ministeriet

flyttet ind, og arbejdet med at gøre de sidste energisparende funktioner operationelle

pågik stadig. Et mere langsigtet mål med bygningen er at demonstrere og udbrede

dens energieffektivitet til andre offentlige instanser og den private sektor.

Det blev oplyst, at projektets fokus på anvendelse af energieffektive tiltag ved op-

førelsen af skoler og computerlaboratorier er indarbejdet som en del af Malaysias

næste 5-årsplan.