Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2004 nr. 10: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om den fremtidige opgavevaretagelse mv. efter strukturreformen

Statsrevisorerne 2004
10
Offentligt

RIGSREVISIONEN

København, den 6. september 2004

RN JUR04/04

Faktuelt notat til statsrevisorerne

den fremtidige opgavevaretagelse mv. efter strukturreformen

I. Proces for lovgivningsarbejdet i forbindelse med strukturreformen

1. På statsrevisormødet den 5. maj 2004 orienterede jeg mundtligt om de mulige

konsekvenser for revisionen i forbindelse med regeringens udspil ”Det nye Dan-

mark”. Jeg lovede at udarbejde et notat, når den politiske aftale blev indgået.

Regeringen (Venstre og Konservative) og Dansk Folkeparti indgik den 24. juni

2004 aftale om en strukturreform om rammerne for den offentlige sektor.

2. Regeringen sætter lovgivningsprocessen i gang i efteråret 2004, idet forligsparti-

erne er enige om, at der inden udgangen af september udarbejdes en plan for den

nærmere lovgivningsmæssige udmøntning af aftalen. Der åbnes for en udvidelse af

forligskredsen, inden udmøntningen færdiggøres.

Implementering af strukturreformen forventes at starte allerede i løbet af 2005,

hvor skatteligningen samles i staten. Reformen ventes fuldt gennemført pr. 1. januar

2007, hvor regionerne overtager ansvaret for sygehusene, herunder den behandlende

psykiatri og den offentlige sygesikring.

Det lovforberedende arbejde er allerede i gang i ministerierne. De store linjer i

dette arbejde vil indgå i statsministerens åbningstale tirsdag den 5. oktober 2004. Det

fremgår af aftalen, at de nødvendige lovforslag om opgave- og inddelingsreformen

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2004 nr. 10: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om den fremtidige opgavevaretagelse mv. efter strukturreformen

-2-

senest fremsættes for Folketinget i januar-februar 2005 med henblik på vedtagelse i

Folketinget inden udgangen af folketingssamlingen 2004/2005.

3. Den politiske aftale indeholder ikke omtale af regnskabsaflæggelse eller revisi-

onsforhold.

Rigsrevisionen og Indenrigs- og Sundhedsministeriet mødes i nær fremtid med

henblik på, at ministeriet orienterer Rigsrevisionen om omfanget af de statslige op-

gaver på sundhedsområdet.

4. Formålet med dette notat er at redegøre for hovedtræk i reformen og den kom-

mende lovgivningsproces.

Strukturreformen flytter en række opgaver til staten og indeholder en reorganise-

ring af sundhedsområdet og af en del andre områder. Mit fokus er på de dele af re-

formen, der kan påvirke statsrevisorernes og Rigsrevisionens indseende med anven-

delse af statslige midler og mulighed for rapportering herom.

II. Den politiske aftales hovedindhold

5. Den røde tråd i reformen er etablering af øget sammenhæng i opgavevaretagelsen

for borgeren. Der skal være færre, men mere bæredygtige kommuner, som skal vare-

tage størstedelen af de borgervendte opgaver. Der arbejdes tillige med en kommunal

udligningsreform, hvilket kan få betydning for den mellemkommunale udligning og

beregning af statens bloktilskud til de nye kommuner.

Den politiske aftale forudsætter, at amtskommunerne nedlægges. Samtidig nedlæg-

ges Hovedstadens Sygehusfællesskab (H:S) og Hovedstadens Udviklingsråd (HUR).

I stedet oprettes 5 regioner, der styres af folkevalgte regionsråd. Regionernes op-

gaver ligger fortrinsvis på det sundhedsmæssige område, men også en række øvrige

opgaver skal varetages af regionerne.

Staten får en mere aktiv, styrende rolle på en række områder.

Antallet af skatteudskrivende niveauer reduceres fra 3 til 2, idet regionerne ikke

skal udskrive skatter.

Under Indenrigs- og Sundhedsministeriet oprettes ved lov et uafhængigt evalue-

ringsinstitut. Instituttet skal systematisk følge op på den decentrale offentlige opga-

vevaretagelse og offentliggøre sammenligninger af resultater.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2004 nr. 10: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om den fremtidige opgavevaretagelse mv. efter strukturreformen

-3-

Statsamterne nedlægges med udgangen af 2006. Under Indenrigs- og Sundheds-

ministeriet oprettes i stedet 5 nye regionale statslige kontorer, der varetager opgaver

inden for familie- og personret, fri proces, tilsyns- og klagebehandling mv.

Endvidere etableres 4 nye decentrale statslige beskæftigelsesadministrationer.

III. Flytning af opgaver til staten og flytning af opgaver fra staten – konsekvenser

for revisionen

A. Nye opgaver for staten – konsekvenser for revisionen

6. Følgende opgaver flyttes til staten:

•

Skatte- og inddrivelsesopgaverne samles i staten. Opgaveflytningen sker i løbet af

2005. Det nærmere tidspunkt fastsættes ved lov.

•

Det almene gymnasium og hf (bortset fra planlægning). Gymnasierne overføres til

staten samtidig med ikrafttræden af gymnasiereformen med virkning fra skoleåret

2005/2006. Gymnasier og hf-kurserne bliver selvejende institutioner med taxame-

terordning fra et senere tidspunkt.

•

Voksenuddannelsescentrene (VUC) overføres til staten samtidig med gymnasi-

erne.

•

Den forberedende voksenundervisning (FVU), herunder ordblindeundervisning,

sygeplejerske- og radiografuddannelserne samt social- og sundhedsuddannelserne

(SOSU). Disse uddannelser overføres til staten pr. 1. januar 2007.

•

Det overordnede vejnet samt ansvaret for de amtsbaner, der ikke overdrages til re-

gionernes trafikselskaber. Dette sker pr. 1. januar 2007.

•

Statslig styring og overvågning af beskæftigelsesindsatsen for at sikre sammen-

hæng mellem den nationale beskæftigelsespolitik og den lokale indsats. Staten fi-

nansierer alle udgifter til forsikrede ledige, og staten har myndighedsansvar for

forsikrede ledige. Det nye system indføres fra 2007 – med 10 pilotjobcentre, der

formentlig igangsættes i løbet af 2005 – og evalueres i perioden 2007-2010.

•

Visse af de nuværende amters opgaver på miljø- og planområdet samt på kultur-

området. Disse opgaver overgår til staten pr. 1. januar 2007.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2004 nr. 10: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om den fremtidige opgavevaretagelse mv. efter strukturreformen

-4-

•

Generel administration og udbetaling af EU’s strukturfondsmidler. Det er ikke op-

lyst, hvornår opgaven overgår til staten.

7. En anden væsentlig del af reformen vedrører kommuneopdeling og finansierings-

reformen i forbindelse hermed. Dette forventes ikraftsat 1. januar 2007.

8. Statsrevisorloven og rigsrevisorloven fastlægger revisionen af statens regnskaber.

Disse love vil derfor umiddelbart gælde for alle de institutioner, der tilføres staten fra

amterne – medmindre der lovgives afvigende om revisionsforholdene for det enkelte

område.

9. Hvis statsrevisorerne er enige heri, vil Rigsrevisionen i den kommende høringsfa-

se over for ministerierne tilkendegive, at Rigsrevisionen varetager såvel den finan-

sielle revision som forvaltningsrevisionen af statens nye opgaver. Med hensyn til

gymnasieområdet kan der blive tale om flere forskellige løsningsmuligheder, fx en

lovpligtig § 9-ordning svarende til revisionsordningen for Centre for Videregående

Uddannelse (CVU).

10. Fra såvel skatte- som undervisningsområdet har Rigsrevisionen gode erfaringer

med samarbejdet med de interne revisioner. Forudsat at de nye statslige områder vil

være inden for statsrevisorlovens og rigsrevisorlovens bestemmelser, er det derfor

min umiddelbare vurdering, at det for en række af disse områder vil være hensigts-

mæssigt at indgå aftaler om intern revision i henhold til rigsrevisorlovens § 9.

B. Flytning af opgaver fra staten – konsekvenser for revisionen

11. Langt færre opgaver flyttes fra staten. Det drejer sig om få borgervendte opga-

ver, som fremover skal varetages af kommunerne, bl.a. udstedelse af pas og kørekort.

Flytningen af disse opgaver indebærer, at områderne fremover revideres af den

kommunale revision og ikke af statsrevisorerne og Rigsrevisionen.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2004 nr. 10: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om den fremtidige opgavevaretagelse mv. efter strukturreformen

-5-

IV. Opgavevaretagelsen, navnlig på sundhedsområdet – regnskabsaflæggelse og

revision

A. Fordeling af opgaver og ansvar på sundhedsområdet mellem stat, regioner og

kommuner

12. Jeg vil i det følgende belyse forvaltningen på sundhedsområdet på baggrund af

en gennemgang af forudsætningerne i den politiske aftale om opgave- og ansvarsfor-

deling og finansieringen af sundhedsområdet. Jeg skitserer endvidere regnskabsaf-

læggelse og revision på området på baggrund af de nugældende regler.

13. I reformen er der 4 aktører på sundhedsområdet:

Regionerne, Sundhedsstyrelsen,

centrale sundhedsmyndigheder (formentlig Indenrigs- og Sundhedsministeriets departe-

ment) og kommunerne.

Regionerne

skal have ansvaret for sygehusene, praktiserende læger og øvrig syge-

sikring samt for den behandlende psykiatri. De folkevalgte råd i regionerne får såle-

des kompetence til og ansvar for at tilrettelægge sundhedsindsatsen, fx prioritering

mellem behandlingsområder –

dog inden for rammerne af visse bindende udmeldin-

ger fra de centrale sundhedsmyndigheder

– tilbudenes fysiske organisering, styrings-

principper for sygehusene og samarbejde mellem sygehusvæsen og praktiksektor mv.

14.

Sundhedsstyrelsen

skal have ansvar for at sikre en styrket landsdækkende koor-

dinering og en bedre samling af den allermest specialiserede behandling. En model

for kvalitetsudvikling skal etableres i et

samarbejde mellem de centrale sundheds-

myndigheder, regionerne og kommunerne,

så der kan opnås akkreditering af sund-

hedsvæsenet. Sundhedsstyrelsen skal derfor kunne fastlægge specifikke krav til stan-

darder mv., så der sikres en ensartet høj kvalitet i sundhedsvæsenet.

15.

De centrale sundhedsmyndigheder

får ansvaret for at sikre systematisk opfølg-

ning på kvalitet, effektivitet og it-anvendelse i sundhedsvæsenet på grundlag af fæl-

les standarder. Herudover vil det statslige niveau skulle overveje, hvilke bindende

udmeldinger der vil være nødvendige for prioritering af behandlingsområder, og

hvilken opfølgning dette kræver.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2004 nr. 10: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om den fremtidige opgavevaretagelse mv. efter strukturreformen

-6-

16.

Regioner og kommuner

får en lovmæssig forpligtelse til at samarbejde om sam-

menhæng i behandling, træning, forebyggelse og pleje (”lovpligtige sundhedsafta-

ler”). Sygehusene skal (som hidtil) udarbejde genoptræningsplaner. Obligatoriske af-

taler skal indgås om udskrivningsforløb for svage ældre patienter og om forebyggelse

og genoptræning. Disse sundhedsaftaler forankres i regionale samarbejdsudvalg med

repræsentanter fra regionen, kommunerne og praktiksektoren, og udvalget skal kunne

anvendes ved løsning af uenigheder om fx serviceniveau, faglige indikationer mv.

Sundhedsaftalerne skal leve op til

statsligt definerede indholdskrav,

og der skal

offentliggøres servicemål for regionernes og kommunernes fælles indsats.

17.

Kommunerne

skal have ansvar for den forebyggelse, pleje og genoptræning, der

ikke foregår under indlæggelse på sygehus, og kan i den forbindelse etablere nye

løsninger på især forebyggelses- og genoptræningsområdet, fx i form af sundheds-

centre. Kommunerne får via medlemskab af Sygesikringens Forhandlingsudvalg

større mulighed for at påvirke overenskomstsystemet og dermed sikre, at flere ydel-

ser målrettes kommunale behov på fx det socialmedicinske område.

18. Når Hovedstadens Sygehusfællesskab (H:S) ophæves, jf. pkt. 5, foretager Rigs-

revisionen ikke længere regnskabsgennemgang (forvaltningsrevision) af H:S, idet

H:S indgår i den sundhedsforvaltning, som hovedstadsregionen får ansvaret for.

B. Finansiering af opgaverne

19. Det fremgår af den politiske aftale, at

staten

opkræver et sundhedsbidrag hos

borgerne, udskrevet på det kommunale udskrivningsgrundlag med 8 %. Bidraget skal

finansiere hovedparten af udgifterne på sundhedsområdet. Langt den største del af bi-

draget overføres herefter til dækning af regionernes udgifter på sundhedsområdet. En

lille del af sundhedsbidraget påregnes at gå direkte til kommunerne til medfinansie-

ring af disses dækning af regionale sygehusudgifter og sygesikringsområdet samt til

delvis dækning af kommunernes egne udgifter på sundhedsområdet.

20. Ca. 75 % af regionernes udgifter på sundhedsområdet finansieres af sundhedsbi-

draget som statsligt bloktilskud, der tildeles efter en række objektive kriterier. Her-

udover vil en statslig, årlig fastsat aktivitetspulje (som udgangspunkt højst 5 % af re-

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2004 nr. 10: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om den fremtidige opgavevaretagelse mv. efter strukturreformen

-7-

gionernes sundhedsudgifter) blive finansieret af sundhedsbidraget og anvendt til at

skabe aftalt meraktivitet i sygehussektoren. Manglende opfyldelse af en aftale med-

fører betalingsreduktion.

21. En langt mindre del af sundhedsudgifterne finansieres ved

kommunernes beta-

ling

af et grundbidrag pr. indbygger (knap 10 % af regionernes udgifter) og et aktivi-

tetsbestemt bidrag (de sidste ca. 10 % af regionernes udgifter) for benyttelsen af sy-

gehusene og vedrørende sygesikringsområdet (praktiserende læger mv.).

22. Opgavevaretagelsen i kommunerne er mere selvstændig end i regionerne, bortset

fra det lovpligtige samarbejde med regionerne, som kan følges ved opfølgningen af

de andre medvirkende myndigheders opgavevaretagelse. Kommunernes udgifter på

området finansieres af kommunerne selv, bortset fra et bidrag fra staten i form af en

mindre del af det opkrævede sundhedsbidrag.

C. Regnskabsaflæggelse og rapportering på sundhedsområdet

23. Finansieringsmodellen kan bl.a. på grund af de særlige tildelingskriterier ikke

sammenlignes med de eksisterende bloktilskud til (amts)kommunerne. På grundlag

af de foreliggende oplysninger må jeg imidlertid på nuværende tidspunkt vurdere, at

der for det omtalte bloktilskud, som finansierer størstedelen af regionernes udgifter

på sundhedsområdet, ikke vil skulle ske en form for afregning over for staten, som

direkte vil være omfattet af rigsrevisorlovens § 5 (refusionsordninger). Jeg antager

omvendt, at der vedrørende anvendelse af de aktivitetsbestemte årlige statslige puljer

netop skal ske en sådan afregning over for staten, herunder foretages tilbagebetaling

af beløb, der ikke anvendes til de fastsatte formål.

24. Statens fremtidige, direkte overordnede styring/koordinering og opfølgning ved-

rørende sygehusenes specialistbehandling, kvalitetsudvikling/standardisering og -si-

kring, effektivitet, it-anvendelse på baggrund af fælles standarder og prioriterings-

udmeldinger og -opfølgning synes at forudsætte, at de statslige myndigheder modta-

ger og gennemgår de finansielle regnskaber såvel som aktivitetsregnskaberne for sy-

gehusene.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2004 nr. 10: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om den fremtidige opgavevaretagelse mv. efter strukturreformen

-8-

Der er på det centrale statslige niveau tale om en betydelig ændret opgavevareta-

gelse i forhold til nu, og det er derfor min opfattelse, at det er afgørende, at regn-

skabs- og revisionsrapporteringen bliver tilpas detaljeret. Herved kan de statslige

myndigheder på en hensigtsmæssig måde udfylde deres opgaver, herunder foretage

vurdering af regionsrådenes opfyldelse af de ovennævnte statsligt stillede krav ved-

rørende sygehusdriften mv.

25. Statsrevisorernes og Rigsrevisionens nuværende revisionskompetence rækker

kun til gennemgang af refusionsregnskaber, dvs. de omtalte aktivitetspuljer, hvor der

forudsættes afregning over for staten.

Det statslige bloktilskud forventes at udgøre ca. 50 mia. kr. årligt. Rigsrevisionen

vil med udgangspunkt i de gældende revisionsordninger alene kunne foretage revisi-

on hos ministeriet i henhold til rigsrevisorlovens §§ 2-3 på baggrund af det dér fore-

liggende materiale. Indholdet i min rapportering til statsrevisorerne afhænger således

af, hvilket materiale der er tilgængeligt i ministeriet.

D. Regionernes andre opgaver

26. Det er tanken, at de 5 regioner ud over sygehusvæsenet også skal have ansvar for

udarbejdelse af udviklingsplaner, der skal indeholde en samlet overordnet vision for

regionens udvikling på områderne natur og miljø, erhverv, turisme, beskæftigelse,

uddannelse og kultur samt udviklingen i regionens udkantsområder og landdistrikter.

Regionerne får mulighed for at koordinere tiltag på disse områder og sekretariatsbe-

tjener de nye regionale vækstfora (sammensat af repræsentanter fra regionen, kom-

munerne, det lokale erhvervsliv, videninstitutioner og arbejdsmarkedets parter). Re-

gionerne får ansvaret for en række institutioner for udsatte grupper og grupper med

særlige behov. Endelig bliver regionerne ansvarlige for oprettelse af trafikselskaber i

hele Danmark. Trafikselskaberne får ansvaret for den kollektive bustrafik i regionen

samt de amtsbaner, der ikke overgår til staten.

27. Det er ikke fastlagt, hvorledes ansvar og finansiering på ovennævnte områder

skal være. Jeg kan derfor endnu ikke udtale mig om rapporteringen på disse områder.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2004 nr. 10: Rigsrevisors faktuelle notat til Statsrevisorerne om den fremtidige opgavevaretagelse mv. efter strukturreformen

-9-

V. Sammenfatning

28. Strukturreformen berører centrale dele af opgaveløsningen i den offentlige sek-

tor. Finansiering, ansvar og opgaver ændres på nogle områder så meget, at der også

er behov for at overveje lovgivning om regnskab og revision. Reformen får dermed

også indflydelse på statsrevisorernes og Rigsrevisionens mulighed for at give Folke-

tinget indseende med opgaveløsningen.

29. Jeg vurderer umiddelbart, at en række af statens nye opgaver revisionsmæssigt

falder inden for rammerne af statsrevisorloven og rigsrevisorloven. Her kan der i fle-

re tilfælde etableres interne revisioner.

30. Folketingets indseende i form af en samlet rapportering om såvel statens som re-

gionernes opgavevaretagelse på sundhedsområdet er imidlertid ikke afklaret. Dette

bør ske senest i forbindelse med høring af lovudkast på dette område i løbet af efter-

året og vinteren 2004 og 2005. Når forhold vedrørende den fremtidige statslige opga-

vevaretagelse på en række områder er afklaret, herunder når lovudkast er udarbejdet,

vil jeg i forbindelse med høringen om de forventede revisionsordninger igen oriente-

re statsrevisorerne.

31. Jeg vil endelig gøre opmærksom på, at de nye statslige opgaver på skatteområdet

allerede fra 2005 vil medføre, at Rigsrevisionen får det samlede ansvar for revisionen

af skatteligningen og -opkrævningen. Som jeg forstår ordningen på gymnasieområ-

det, vil gymnasierne overgå til staten fra næste skoleår, mens selveje indføres fra pri-

mo 2007.

Jeg vil i den kommende tid vurdere ressourcebehovet i forbindelse med disse op-

gaver og vende tilbage med et administrationsnotat herom.

Henrik Otbo