Statsrevisorerne beretning SB16/2004 - Bilag 3: Rigsrevisionens fortsatte notat af 9. maj 2014

Trafikudvalget 2013-14
SB 16 3
Offentligt

Notat til Statsrevisorerne om

beretning om Post Danmark A/S

Maj

2014

Statsrevisorerne beretning SB16/2004 - Bilag 3: Rigsrevisionens fortsatte notat af 9. maj 2014

FORTSAT NOTAT TIL STATSREVISORERNE

Opfølgning i sagen om Post Danmark A/S (beretning nr. 16/04)

9. maj 2014

RN 1406/14

1. Rigsrevisionen følger i dette notat op på sagen om Post Danmark A/S (herefter Post Dan-

mark), som blev indledt med en beretning i 2005.

Sagsforløb for en større

undersøgelse

Beretning

KONKLUSION

Rigsrevisionens beretning om Post Danmark handlede bl.a. om, hvorvidt selskabet i

sin regnskabsadministration var i stand til at sikre en opdeling mellem konkurrence-

området og eneretsområdet. Rigsrevisionen fandt, at dette var tilfældet, selv om der

på nogle områder blev konstateret mangler.

Rigsrevisionen tog ikke stilling til, om Post Danmark havde overtrådt de gældende

regler, men beskrev, hvad der var sket med de påstande, Forbruger-Kontakt A/S

(herefter Forbruger-Kontakt) havde rejst mod Post Danmark. Konkurrencerådet gav

i 2004 Forbruger-Kontakt medhold i, at Post Danmark havde misbrugt sin domine-

rende stilling på markedet for adresseløse forsendelser ved at anvende

diskrimine-

rende og loyalitetsskabende priser og rabatter.

Afgørelsen blev efterfølgende anket

til Konkurrenceankenævnet, derefter til Østre Landsret og endelig til Højesteret, og

afgørelsen var dermed udestående, da Rigsrevisionen afgav et notat til Statsreviso-

rerne i september 2010. Forbruger-Kontakt rejste også en sag med påstand om

ulov-

lig statsstøtte

ved Europa-Kommissionen, og denne sag var også udestående, da

Rigsrevisionen afgav notatet i 2010.

Rigsrevisionen vurderer, at beretningssagen nu kan afsluttes, idet opfølgningen på

de 2 omtalte sager viser:



Højesteret har den 15. februar 2013 afsagt dom, der ophæver den del af Konkur-

rencerådets oprindelige afgørelse, der vedrører diskriminerende og loyalitetsska-

bende priser og rabatter på markedet for distribution af adresseløse forsendelser.

Transportministeriet har oplyst, at Europa-Kommissionen i februar 2014 har infor-

meret ministeriet om, at Kommissionen ikke i øjeblikket har åbne statsstøttesager

vedrørende Post Danmark. Ministeriet har på den baggrund lagt til grund, at den

omtalte statsstøttesag imod Post Danmark er henlagt.

Ministerredegørelse

§ 18, stk. 4-notat

Eventuelt

fortsat(te) notat(er)

Sagen afsluttes

Du kan læse mere om

forløbet og de enkelte step

på www.rigsrevisionen.dk



Statsrevisorerne beretning SB16/2004 - Bilag 3: Rigsrevisionens fortsatte notat af 9. maj 2014

Baggrund

2. Statsrevisorerne anmodede i oktober 2004 Rigsrevisionen om at undersøge Post Dan-

mark og bl.a.:



redegøre for opdelingen i Post Danmarks regnskaber mellem de konkurrenceudsatte

områder og eneretsområdet

vurdere, om Post Danmark havde udarbejdet hensigtsmæssige retningslinjer og ar-

bejdsgange som grundlag for efterlevelse af de sektor- og konkurrenceretlige regler

gennemgå Konkurrencerådets afgørelser vedrørende Post Danmarks aktiviteter og

prissætning på markedet for adresseløse forsendelser.

3. Rigsrevisionen afgav i juni 2005 en beretning om Post Danmark. Beretningen viste, at

Transport- og Energiministeriet og Post Danmark havde sikret en tilfredsstillende opdeling

og organisering af regnskaberne. Beretningen viste også, at Post Danmark havde udar-

bejdet hensigtsmæssige retningslinjer og arbejdsgange for at efterleve de sektor- og kon-

kurrenceretlige regler. Post Danmarks salgskalkulationsværktøj indeholdt dog mangler, li-

gesom retningslinjerne ikke i alle tilfælde blev overholdt.

Da Statsrevisorerne behandlede beretningen, bemærkede de, at de fandt det mindre til-

fredsstillende, at de fastlagte retningslinjer og arbejdsgange ikke i alle tilfælde var over-

holdt, og at der havde været forskellige mangler ved salgskalkulationsværktøjet, så pris-

fastsættelsen ikke altid var veldokumenteret over for den enkelte kunde.

4. Rigsrevisionen gennemgik i beretningen også Konkurrencerådets afgørelser i forbindel-

se med Forbruger-Kontakt A/S’ (herefter Forbruger-Kontakt) klager over Post Danmarks

aktiviteter og prissætning på markedet for adresseløse forsendelser. Konkurrencerådet traf

den 29. september 2004 den afgørelse, at Post Danmark havde misbrugt sin stilling på mar-

kedet for adresseløse forsendelser ved at anvende diskriminerende og loyalitetsskabende

priser og rabatter. Post Danmark ankede afgørelsen til Konkurrenceankenævnet.

5. Som en del af den oprindelige klage til Konkurrencerådet indgav Forbruger-Kontakt på-

stand mod Post Danmark om ulovlig statsstøtte, men Konkurrencerådet afviste at behand-

le spørgsmålet, fordi det også var indbragt for Europa-Kommissionen.

6. Transport- og energiministeren afgav en redegørelse til Statsrevisorerne i oktober 2005

som svar på beretningen og en supplerende redegørelse i november samme år. Ministe-

ren oplyste, at Post Danmark havde indført ekstra interne kontroller, som skulle hindre

gentagelse af tidligere års fejl.

7. På baggrund af transport- og energiministerens redegørelse afgav Rigsrevisionen i de-

cember 2005 et notat i henhold til rigsrevisorlovens § 18, stk. 4, hvori Rigsrevisionens pla-

ner for den videre opfølgning på beretningen fremgik. Notatet findes i Endelig betænk-

ning over statsregnskabet for finansåret 2004, s. 223-224.

Det fremgik af notatet, at Konkurrenceankenævnet i sin kendelse fra den 1. juli 2005 stad-

fæstede Konkurrencerådets afgørelse vedrørende diskriminerende og loyalitetsskabende

priser og rabatter.

Det fremgik også, at Rigsrevisionen ville følge udviklingen på følgende punkter:



færdiggørelsen og indførelsen af nye konkurrenceretlige regler og regnskabsregle-

mentet for Post Danmark

indførelsen af en ny prissætningsmodel for adresseløse forsendelser

udfaldet af de 2 retssager, der var indbragt for Højesteret vedrørende spørgsmålet

om diskriminerende og loyalitetsskabende priser og rabatter

Europa-Kommissionens behandling af spørgsmålet om ulovlig statsstøtte.

Statsrevisorerne beretning SB16/2004 - Bilag 3: Rigsrevisionens fortsatte notat af 9. maj 2014

8. Rigsrevisionen afgav et notat til Statsrevisorerne den 1. september 2010. I det notat fulg-

te Rigsrevisionen op på punktet vedrørende færdiggørelsen og indførelsen af nye konkurren-

ceretlige regler og regnskabsreglementet for Post Danmark.

Rigsrevisionen oplyste i notatet, at Post Danmark indførte et nyt regnskabsreglement i 2007.

Det nye regnskabsreglement blev indført for at sikre, at regnskabsreglementet for Post Dan-

mark var i overensstemmelse med det gældende EU-direktiv, der bl.a. indeholdt bestemmel-

ser om regnskabsmæssige forhold og krydssubsidiering.

9. Rigsrevisionen fulgte i notatet også op på punktet om indførelsen af en ny prissætnings-

model for adresseløse forsendelser.

Rigsrevisionen oplyste i notatet, at Post Danmark efterfølgende havde indført en ny prissæt-

ningsmodel for at sikre, at priser og rabatter på markedet for adresseløse forsendelser blev

fastsat ud fra objektive kriterier baseret på selskabets omkostninger. Samtidig havde Post

Danmark anket Konkurrencerådets afgørelse i spørgsmålet om diskriminerende og loyalitets-

skabende priser og rabatter først til Konkurrenceankenævnet og derefter til Østre Landsret

og Højesteret.

10. Hvad angår spørgsmålet om diskriminerende og loyalitetsskabende priser og rabatter,

tiltrådte Østre Landsret i sin dom af 21. december 2007 konkurrencemyndighedernes afgø-

relser. I januar 2008 ankede Post Danmark Østre Landsrets dom til Højesteret.

11. Hvad angår spørgsmålet om ulovlig brug af statsstøtte, noterede Rigsrevisionen, at Eu-

ropa-Kommissionen ikke havde truffet afgørelse i sagen.

Rigsrevisionen redegør i dette notat for resultaterne af opfølgningen på de 2 udestående

punkter:



udfaldet af de 2 retssager, der var indbragt for Højesteret, vedrørende spørgsmålet om

diskriminerende og loyalitetsskabende priser og rabatter

Europa-Kommissionens behandling af spørgsmålet om ulovlig statsstøtte.

Opfølgningen er baseret på Højesterets dom af 15. februar 2013, på EU-Domstolens dom

af 27. marts 2012 og på korrespondance med Transportministeriet.

Hele sagen og dens dokumenter kan følges på www.rigsrevisionen.dk og på

www.ft.dk/Statsrevisorerne.

II.

Nye forhold siden beretningen blev afgivet

12. Post Danmark blev i juni 2009 fusioneret med det svenske selskab Posten AB under det

midlertidige navn Posten Norden AB. Selskabet ændrede navn til PostNord AB i april 2011.

Den svenske stat ejer 60 % af selskabet, og den danske stat ejer 40 %. Stemmerne er for-

delt med 50 % til hver af de 2 ejere. Post Danmark indgår som et datterselskab i PostNord

AB.

13. Post Danmark modtog frem til 2006 tilskud til at udbringe de af staten godkendte dag-,

uge- og månedsblade samt tidsskrifter til særligt lave takster på eneretsområdet. Bladtil-

skuddet udgjorde 298 mio. kr. i 2006, jf. finansloven for 2006, § 28.11.31. 2006 var det sid-

ste år, Post Danmark modtog bladtilskuddet.

14. Med den nye postlov (lov nr. 1536 af 21. december 2010) mistede Post Danmark fra

1. januar 2011 sin eneret til at omdele breve under 50 g. Formålet med loven var at sikre

fuld markedsåbning på postområdet.

Statsrevisorerne beretning SB16/2004 - Bilag 3: Rigsrevisionens fortsatte notat af 9. maj 2014

III. Højesterets afgørelse i spørgsmålet om diskriminerende og loyalitetsskabende

priser og rabatter

15. Vedrørende det første af de 2 punkter afsagde Højesteret dom den 15. februar 2013.

Højesteret fastslog i dommen, at Konkurrencerådet ikke havde godtgjort, at Post Danmarks

anvendelse af forskellige priser til sammenlignelige kunder på markedet for adresseløse

forsendelser udgjorde et ekskluderende misbrug af virksomhedens dominerende stilling.

Højesteret følger med dommen en præjudiciel afgørelse fra EU-Domstolen og omgør sam-

tidig afgørelser fra Konkurrencerådet, Konkurrenceankenævnet og Østre Landsret.

16. Det følger af Konkurrencerådets oprindelige afgørelse fra september 2004, at Post Dan-

mark i en vis udstrækning havde misbrugt sin stilling på markedet for distribution af adres-

seløse forsendelser i Danmark, fordi Post Danmark i 2003 og 2004 havde anvendt forskel-

lige priser over for selskabets egne kunder og Forbruger-Kontakts tidligere kunder uden at

kunne begrunde forskellene ud fra forskelle i omkostningerne. Denne afgørelse blev siden-

hen stadfæstet af Konkurrenceankenævnet og derefter Østre Landsret. Post Danmark an-

kede Østre Landsrets dom til Højesteret, der i februar 2009 forelagde følgende præjudicielle

spørgsmål for EF-Domstolen (nu EU-Domstolen):

1. Skal EF-traktatens artikel 82 fortolkes således, at en dominerende befordringspligtig

postvirksomheds selektive prisnedsættelse til et niveau lavere end postvirksomhedens

gennemsnitlige samlede omkostninger, men over virksomhedens gennemsnitlige inkre-

mentelle omkostninger, kan udgøre et ekskluderende misbrug, såfremt det lægges til

grund, at priserne ikke er sat på dette niveau med det formål at eliminere en konkur-

rent?

2. Såfremt spørgsmål 1 besvares med, at en selektiv prisnedsættelse under de i spørgs-

mål 1 givne forudsætninger under visse omstændigheder kan udgøre et ekskluderende

misbrug, hvilke omstændigheder skal den nationale domstol da tage i betragtning?

BOKS 1. SAMLEDE OMKOSTNINGER VS. INKREMENTELLE OMKOSTNINGER

På foranledning af EU-Domstolen har den danske regering oplyst, hvordan Konkurrencerådet i sagen

definerer de samlede og de inkrementelle omkostninger. Ifølge regeringen er de inkrementelle om-

kostninger de omkostninger, der skønnes at falde bort på kort eller mellemlangt sigt (3-5 år), hvis

Post Danmarks aktivitet med distribution af adresseløse forsendelser falder bort. De gennemsnitlige

samlede omkostninger er opgjort som de gennemsnitlige inkrementelle omkostninger med tillæg af

en skønsmæssig fastsat andel af Post Danmarks fællesomkostninger til aktiviteter uden befordrings-

pligt. Ifølge regeringens svar til domstolen skyldes disse fællesomkostninger, at Post Danmark på

tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen i det væsentlige anvendte samme infra-

struktur og samme personale til såvel distribution af adresseløse forsendelser som til aktiviteter for-

bundet med virksomhedens befordringspligt vedrørende visse adresserede forsendelser.

Kilde: Højesterets dom, s. 35.

17. Af EU-Domstolens dom af 27. marts 2012 (sag C-209/10) fremgår det, at Domstolen –

i modsætning til den danske regering, som indgav bemærkning til støtte for Konkurrence-

rådets vurdering – fandt, at den prispolitik, som Post Danmark havde anvendt over for sine

egne og Forbruger-Kontakts tidligere kunder, ikke i sig selv kunne begrunde, at der var tale

om et ekskluderende misbrug.

Statsrevisorerne beretning SB16/2004 - Bilag 3: Rigsrevisionens fortsatte notat af 9. maj 2014

18. EU-Domstolen tog i sin udtalelse særskilt stilling til den prispolitik, som Post Danmark

havde anvendt over for 2 af Forbruger-Kontakts tidligere kunder (kunde A og B). Da de pri-

ser, som Post Danmark havde tilbudt disse 2 kunder, oversteg Post Danmarks gennemsnit-

lige samlede omkostninger, kunne der ikke ifølge Domstolen være tale om et ekskluderen-

de misbrug.

19. EU-Domstolen tog også stilling til den prispolitik, som Post Danmark havde ført over for

en anden kunde (kunde C). Post Danmark havde tilbudt denne kunde en pris, der ikke gav

Post Danmark dækning for de gennemsnitlige samlede omkostninger, men derimod kun de

gennemsnitlige inkrementelle omkostninger for den pågældende aktivitet.

Den prispolitik, som Post Danmark havde ført over for kunde C, kunne ifølge EU-Domsto-

len ikke i sig selv kvalificere, at der er tale om et ekskluderende misbrug. Der kan kun være

tale om et ekskluderende misbrug i tilfælde, hvor det kan påvises, at priser eller rabatter fak-

tisk eller sandsynligt vil medføre eliminering af en konkurrent til skade for konkurrencen og

dermed forbrugernes interesser.

20. Ifølge EU-Domstolen gælder det, at såfremt en dominerende virksomhed fastsætter sine

priser på et niveau, der dækker de væsentligste omkostninger, vil en konkurrent, der er lige

så effektiv som denne virksomhed, i princippet have mulighed for at konkurrere på disse pri-

ser uden at lide uholdbare tab på langt sigt.

EU-Domstolen bemærkede videre, at selv hvis Højesteret måtte vurdere, at Post Danmarks

adfærd havde en konkurrencebegrænsende virkning, ville virksomheden i princippet stadig

have mulighed for bl.a. at godtgøre, at de rabatter, som Post Danmark havde tilbudt konkur-

rentens tidligere kunder, medførte effektivitetsfordele, som opvejede eller oversteg deres

konkurrencebegrænsende virkning.

21. På baggrund af EU-Domstolens udtalelse vurderede Højesteret, at Konkurrencerådet

ikke havde godtgjort, at Post Danmarks prisadfærd over for kunde C medførte eller sand-

synligvis kunne føre til en eliminering af Forbruger-Kontakt til skade for konkurrencen og føl-

gelig for forbrugernes interesser. Højesteret lagde vægt på:



at Post Danmarks gennemsnitlige priser til samtlige kunder lå over de gennemsnitlige

samlede omkostninger

at Post Danmarks kunder kunne opsige aftalerne med et varsel på 1 eller 3 måneder

uden betingelser eller sanktioner

at kunderne i praksis gjorde brug heraf.

Højesteret vurderede dermed, at Forbruger-Kontakt havde mulighed for at konkurrere med

Post Danmarks priser, hvis Forbruger-Kontakt var ligeså effektiv som Post Danmark.

22. Højesterets afgørelse af 15. februar 2013 betød, at Forbruger-Kontakt opgav den rela-

terede erstatningssag mod Post Danmark, som Forbruger-Kontakt havde vundet ved Østre

Landsret den 20. maj 2009, men som Post Danmark efterfølgende havde anket til Højeste-

ret. Post Danmark var i Østre Landret blevet dømt til at betale 75 mio. kr. i erstatning til For-

bruger-Kontakt på grund af Post Danmarks konkurrencestridige adfærd.

Statsrevisorerne beretning SB16/2004 - Bilag 3: Rigsrevisionens fortsatte notat af 9. maj 2014

IV.

Europa-Kommissionens behandling af spørgsmålet om ulovlig statsstøtte

23. Ud over påstanden om prisdiskrimination fremførte Forbruger-Kontakt i sin oprindelige

klage fra 2003 til Konkurrencerådet bl.a. også, at Post Danmark havde gjort ulovlig brug af

statsstøtte ved at overføre midler fra eneretsområdet til det konkurrenceudsatte område,

nemlig til de adresseløse forsendelser. Konkurrencerådet afviste at behandle dette punkt

med henvisning til, at det også var indbragt for Europa-Kommissionen.

24. Transportministeriet har oplyst, at ministeriet vurderer, at den statsstøttesag, som blev

forelagt Europa-Kommissionen i 2004 er henlagt af Kommissionen. Dette baserer ministe-

riet på, at Generaldirektoratet for Konkurrence, der beskæftiger sig med postsager, har be-

kræftet over for ministeriet, at direktoratet ikke i øjeblikket har åbne statsstøttesager vedrø-

rende Post Danmark. Ministeriet har på den baggrund lagt til grund, at den omtalte stats-

støttesag mod Post Danmark er henlagt.

Afslutning

25. Rigsrevisionen vurderer på den baggrund, at beretningssagen kan afsluttes.

Lone Strøm