Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer

Finansudvalget 2004-05 (1. samling)
SB 13 1
Offentligt

13/04

Beretning om

nye lønsystemer

Beretning fra rigsrevisor fremsendt

til Folketinget i henhold til § 18, stk. 1, i lov

om revisionen af statens regnskaber m.m.

KØBENHAVN 2005

Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer

Henvendelse vedrørende denne publikation rettes til:

Statsrevisoratet

Christiansborg

Prins Jørgens Gård 2

1240 København K

Telefon: 33 37 55 00

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.folketinget.dk

Yderligere eksemplarer kan købes ved henvendelse til:

Schultz Information

Herstedvang 12

2620 Albertslund

Telefon: 43 63 23 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.schultz.dk

ISSN 0108-3902

ISBN 87-7434-233-9

Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer

Denne beretning til Folketinget henhører under lov om revisionen af statens regnskaber § 18,

stk. 1, der pålægger statsrevisorerne pligt til med deres eventuelle bemærkninger at fremsende de

af rigsrevisor i henhold til samme lov § 17 udarbejdede beretninger til Folketinget og vedkom-

mende minister.

Statsrevisoratet, den 20. april 2005

Peder Larsen

Helge Mortensen

Henrik Thorup

Helge Adam Møller

Johannes Lebech

Erik Larsen

Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer

Indholdsfortegnelse

Side

II.

Resumé .................................................................................................................................. 7

Indledning, formål, afgrænsning og metode ........................................................................ 15

A. Indledning ...................................................................................................................... 15

B. Formål ............................................................................................................................ 16

C. Afgrænsning................................................................................................................... 16

D. Metode............................................................................................................................ 17

De nye lønsystemer.............................................................................................................. 17

A. Formålene med de nye lønsystemer ............................................................................... 17

B. Aftalegrundlag mv. om nye lønsystemer........................................................................ 18

C. Udviklingen i antal ansatte og tillægsstrukturen ............................................................ 20

Personalestyrelsen og de nye lønsystemer ........................................................................... 22

A. Er Personalestyrelsens sagsbehandling mv. tilfredsstillende?........................................ 25

B. Er Personalestyrelsens lønovervågning tilfredsstillende? .............................................. 29

Rigsrevisionens undersøgelse af nye lønsystemer i udvalgte institutioner .......................... 34

A. Er de nye lønsystemer udmøntet tilfredsstillende i de 21 institutioner?......................... 35

Sammenfatning og anbefalinger .......................................................................................... 41

III.

IV.

VI.

Statsrevisorernes bemærkning......................................................................................................... 45

Bilag:

De 21 undersøgte statsinstitutioner ...................................................................................... 47

Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer

Beretning om nye lønsystemer

I. Resumé

Indledning

1. Beretningen afgives til statsrevisorerne i hen-

hold til § 17, stk. 2, i rigsrevisorloven, jf. lovbe-

kendtgørelse nr. 3 af 7. januar 1997. Beretnin-

gen omfatter forhold inden for samtlige mini-

sterområder med hovedvægten lagt på Finansmi-

nisteriets område.

2. Den statslige sektor har gennemgået store æn-

dringer i de senere år.

Et vigtigt element i denne udvikling er de nye

lønsystemer og herunder de enkelte institutio-

ners lønpolitik og udmøntningen heraf samt Fi-

nansministeriets overordnede opgavevaretagelse

på området.

De nye lønsystemer, der har været i anven-

delse i op til 7 år, er en af Finansministeriets sto-

re reformer, og udgifter til løn udgør en betragte-

lig del af de samlede statslige udgifter. De nye

lønsystemer omfatter ultimo 2004 godt halvde-

len af de ansatte i staten med en samlet lønsum

på ca. 31 mia. kr.

Finansministeriet er den centrale myndighed

for behandlingen af sager om løn- og andre an-

sættelsesvilkår for personale i staten mv., og de

opgaver, der knytter sig til Finansministeriets

kompetence, varetages af Personalestyrelsen. De

nye lønsystemer er etableret på baggrund af afta-

ler mellem Finansministeriet og de faglige orga-

nisationer.

3. Med indførelsen af de nye lønsystemer er der

sket fundamentale ændringer i muligheden for at

aflønne statslige ansatte. Overordnet er der en

række forskelle mellem de gamle og de nye løn-

systemer. De nye lønsystemer er mere decentra-

le, og de anciennitetsbestemte lønstigninger er

reduceret betydeligt. De nye lønsystemer medfø-

rer øgede frihedsgrader på det lokale niveau,

men dermed også øget ansvar, idet der med de

nye lønsystemer lægges en større del af lønnen

ud til lokal forhandling og disposition.

4. Ved at skabe en klar sammenhæng mellem

mål, personalepolitik og løn lokalt i institutio-

nerne vil lønnen i højere grad end tidligere kun-

ne afspejle ansvar, kompetence og kvalifikatio-

ner samt honorere præstationer.

Lønsystemet vil desuden kunne forbedre mu-

lighederne for at tiltrække og fastholde kvalifi-

ceret arbejdskraft.

Formål, afgrænsning og metode

5. Rigsrevisionen har foretaget en særskilt un-

dersøgelse af de nye lønsystemer primært i for-

hold til Personalestyrelsens opgavevaretagelse.

Herudover har Rigsrevisionen undersøgt status

for udmøntningen af nye lønsystemer i 21 ud-

valgte institutioner.

Rigsrevisionen har undersøgt:

•

om Personalestyrelsens rådgivningsfunktion

er tilfredsstillende, og om Personalestyrelsens

aftaleindgåelser er dokumenterede og sker

uden unødig forsinkelse

•

om Personalestyrelsen har tilfredsstillende pro-

cedurer til lønovervågning

•

om de nye lønsystemer lokalt er udmøntet

tilfredsstillende i 21 institutioner i form af en

lønpolitik, der fremmer institutionens mål,

samt en effektiv lønstyring, der fokuserer på

resultater.

Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer

6. Beretningen tager udgangspunkt i den sene-

ste overenskomstperiode, der omfatter perioden

2002-2005.

Undersøgelsen omtaler og beskriver de væ-

sentligste materialer primært fra Finansministe-

riets Personalestyrelse, der er udsendt siden op-

starten på de nye lønsystemer i 1998.

Er Personalestyrelsens sagsbehandling mv.

tilfredsstillende?

7. Det er Rigsrevisionens vurdering, at Persona-

lestyrelsens sagsbehandling overordnet set er

mindre tilfredsstillende. Vurderingen er baseret

på en gennemgang af Personalestyrelsens rådgiv-

ningsfunktion og aftaleindgåelser, herunder om

aftalerne er dokumenterede og sker uden unødig

forsinkelse.

8. Finansministeriet er den centrale myndighed

for behandlingen af sager om løn- og ansættel-

sesvilkår for personale i staten mv. De opgaver,

der knytter sig til Finansministeriets kompeten-

ce i sager om løn- og ansættelsesvilkår, varetages

af Personalestyrelsen.

Personalestyrelsens funktion som central ar-

bejdsgiver omfatter en regelfastsættende og re-

gelfortolkende opgave. Personalestyrelsen rådgi-

ver endvidere ministerier og styrelser om perso-

nalejuridiske spørgsmål samt løn-, pensions-,

personale- og ledelsespolitiske spørgsmål. Per-

sonalestyrelsen stiller tillige en række lønstatisti-

ske redskaber til rådighed for såvel Personale-

styrelsens som departementers og institutioners

lønovervågning og lønstyring.

Herudover varetager styrelsen opgaven som

overenskomstpart over for de faglige organisa-

tioner.

9. En væsentlig del af Personalestyrelsens arbej-

de består bl.a. i at rådgive og vejlede de statslige

institutioner om, hvordan regler om de nye løn-

systemer kan anvendes.

Det har imidlertid ikke været muligt for Rigs-

revisionen at foretage en nærmere vurdering af,

hvilke elementer i de nye lønsystemer der har gi-

vet særlig anledning til kontakt til Personalesty-

relsen, da styrelsen ikke registrerer disse oplys-

ninger særskilt.

Med hensyn til rådgivningsfunktionen mang-

ler der således dokumentation. Rigsrevisionen vur-

derer, at der kan ske forbedringer med henblik

på at sikre dokumentation og intern videndeling.

Finansministeriet har efterfølgende oplyst, at

Personalestyrelsen vil stramme op på de interne

procedurer i forbindelse med rådgivning, herun-

der en intern videnudveksling og dokumentation

af væsentlige rådgivningsspørgsmål.

Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at

Personalestyrelsen vil stramme op på de interne

rådgivningsprocedurer.

10. En anden væsentlig opgave for Personale-

styrelsen er indgåelse af aftaler og overenskom-

ster. Rigsrevisionen har foretaget en kvalitativ

gennemgang af enkelte, tilfældigt udvalgte for-

handlingssager med henblik på at vurdere forlø-

bet af forhandlingen, herunder dokumentationen

i sagen.

Gennemgangen viste, at der er en forskellig-

artet dokumentation i sagerne, at dokumentatio-

nen i høj grad er afhængig af den enkelte sag, og

at der mangler sagsdokumentation for processen

mv. i Personalestyrelsens forhandlingssager.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at forhand-

lingssagerne er en meget væsentlig del af Perso-

nalestyrelsens arbejde, og processen bør være

dokumenteret. Det er tillige Rigsrevisionens op-

fattelse, at sagsdokumentationen i aftalesagerne

er uoverskuelig, og der bør fremover udarbejdes

en enkel sagsstyringsdokumentation med rele-

vante oplysninger, så det vil være muligt at vur-

dere forløbet og målopfyldelsen af de enkelte

forhandlinger.

På baggrund af Rigsrevisionens undersøgel-

se har Finansministeriet efterfølgende oplyst, at

Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer

Personalestyrelsen har indskærpet kravene til

dokumentation på forhandlingssagerne, så det

vil være muligt at følge sagsgangen og dermed

de enkelte forhandlingsforløb med henblik på at

vurdere proces og resultat.

Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at

Personalestyrelsen fremover vil forbedre sagsdo-

kumentationen i aftalesagerne.

11. I overenskomstresultatet for 2002 udgjorde

de generelle lønstigninger ¾ af det samlede over-

enskomstresultat, mens den sidste ¼ anvendtes

til puljebestemte formål for de enkelte centralor-

ganisationer. Rigsrevisionens undersøgelse har

vist, at der medio 2004 for alle organisationer

under ét fortsat mangler udmøntning af ca. 62

mio. kr. i aftaler.

Med hensyn til de ikke-indgåede aftaler fin-

der Rigsrevisionen, at sen indgåelse af aftaler i

overenskomstperioden kan give såvel lønsty-

ringsmæssige som økonomiske problemer i de

institutioner, aftalerne omfatter. Dette gælder for

de institutioner, der har særligt mange ansatte

omfattet af en aftale, der udmøntes sent i over-

enskomstforløbet med tilbagevirkende kraft fra

overenskomstperiodens start.

Finansministeriet har efterfølgende oplyst, at

for den kommende overenskomstperiode fra 2005

er man blevet enig med organisationerne om, at

organisationsaftaleforhandlingerne skal tilstræ-

bes færdiggjort inden udgangen af 2005. Formå-

let med en sådan effektivisering er ønsket om, at

de specielle forhandlinger kan afsluttes betyde-

ligt hurtigere, så de lokale arbejdsgivere så hur-

tigt som muligt kender de aftalte vilkår, og så re-

sultaterne på de enkelte overenskomstområder i

videst mulig udstrækning er kendt, når Central-

organisationernes Fællesudvalg (CFU) skal god-

kende resultatet og i alle tilfælde tidligst mu-

ligt.

Rigsrevisionen kan konstatere, at aftalepar-

terne er blevet enige om at tilstræbe en hurtigere

aftaleindgåelse.

12. Rigsrevisionen finder, at det er vigtigt for

den lokale lønstyring, at institutionerne så tidligt

som muligt bliver bekendt med mulige udgifts-

krævende foranstaltninger på lønområdet. Det er

derfor Rigsrevisionens opfattelse, at der som føl-

ge af Personalestyrelsens centrale rolle og eks-

pertise på løn- og personaleområdet bør påhvile

styrelsen en særlig informationsforpligtelse over

for de statslige institutioner. Rigsrevisionen fin-

der det utilfredsstillende, at Personalestyrelsen

ikke har en fast procedure om information om

mulige udgiftskrævende dispositioner så tidligt

som muligt med henblik på, at institutionerne

kan disponere og lønstyre herefter.

Finansministeriet har efterfølgende oplyst, at

det indgår i Personalestyrelsens resultatkontrakt

for 2005, at der indføres en fast procedure for in-

formation om mulige udgiftskrævende dispositi-

oner vedrørende udmøntningen af overenskomst-

mæssige aftaler så tidligt som muligt med hen-

blik på, at institutionerne kan disponere og løn-

styre herefter.

Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at

Personalestyrelsen vil indføre en procedure, der

sikrer en bedre lokal lønstyring.

13. Personalestyrelsen har fået foretaget bruger-

undersøgelser i 2000, 2003 og 2004.

For alle 3 undersøgelsers vedkommende har

Personalestyrelsen valgt at tage udfordringen op

ved at følge op med forbedringer, der bl.a. er ind-

gået i styrelsens årlige resultatkontrakter.

Rigsrevisionen har særligt hæftet sig ved, at

Personalestyrelsen fortsat har problemer med

hurtig formidling af relevant information, lige-

som spørgsmål i forhold til lønpolitik gennem de

sidste 2 brugerundersøgelser fortsat viser negati-

ve kommentarer.

Personalestyrelsen har i oktober 2004 ud-

meldt, at man vil bruge undersøgelsen aktivt til

bl.a. at nedbringe sagsbehandlingstiden, at styr-

ke indsatsen for at komme hurtigt ud med rele-

vant information samt at styrke rådgivningen om-

Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer

kring nye lønsystemer, bl.a. gennem yderligere

erfaringsudveksling mellem institutionerne.

Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at

Personalestyrelsen løbende iværksætter bruger-

undersøgelser. Undersøgelserne har vist tilbage-

vendende problemer i forhold til bl.a. sagsbe-

handlingstid, lønpolitik og nye lønsystemer. Rigs-

revisionen finder det tilfredsstillende, at Perso-

nalestyrelsen arbejder aktivt med at forbedre dis-

se forhold.

Er Personalestyrelsens lønovervågning tilfreds-

stillende?

14. Det er Rigsrevisionens samlede vurdering,

at Finansministeriets lønovervågning er tilfreds-

stillende. Vurderingen er baseret på en gennem-

gang af Personalestyrelsens procedurer for løn-

overvågning.

15. Til brug for lønstyring og lønovervågning

stiller Finansministeriet en række lønstatistiske

redskaber til rådighed for statsinstitutioner, her-

under Finansministeriets forhandlingsdatabase og

informationssystemet om løn- og ansættelsesfor-

hold (ISOLA), der er internetbaserede og er fun-

damenterne for at kunne analysere løndannel-

sen for en institution, et ministerområde eller sta-

ten som helhed.

Personalestyrelsens lønovervågning af udvik-

ling og tendenser ved de nye lønsystemer base-

rer sig primært på kvartals- og årlige analyser,

der udarbejdes med udgangspunkt i styrelsens

analyseredskaber. Ifølge Personalestyrelsen er

formålet at afdække, om anvendelsen af nye løn-

systemer accelererer statens lønudvikling, da der

med de nye lønsystemer ikke længere er en di-

rekte og central lønstyring, og da Personalesty-

relsen finder det væsentligt at få identificeret

eventuelle ubalancer på et tidligt tidspunkt.

Ansatte på nye lønsystemer har siden 1998

haft en større lønstigning end ansatte på gamle

lønsystemer. Siden 2001 har lønstigningerne ge-

nerelt haft en faldende tendens, men lønudvik-

lingen for den seneste opgørelse viser, at løn-

stigningerne på nye lønsystemer er ca. 50 % stør-

re end på gammel løn.

Personalestyrelsen har oplyst, at en del af

forklaringen på de høje lønstigninger for ansat-

te på nye lønsystemer i 1998-2001 er, at der

dengang var relativt få ansatte på nye lønsy-

stemer, hvor anciennitetsvirkningen som følge

af færre løntrin og relativt flere yngre medar-

bejdere var betydelig.

Rigsrevisionen kan endvidere konstatere, at

en anden del af forklaringen er forskelle i faste

tillæg og engangsløndele, der aftales lokalt i de

enkelte institutioner.

16. Personalestyrelsen udarbejder rapporter med

en lang række indikatorer, der eventuelt kan vi-

se uhensigtsmæssig brug af nye lønsystemer.

Personalestyrelsens metode til styrelsens over-

ordnede lønovervågning kan identificere og

problematisere klare afvigelser fra gennemsnit-

tet til eventuel decentral opfølgning, men for

mindre afvigelser er det vanskeligt at konklu-

dere på lønadfærden alene på baggrund af løn-

statistikken.

Rapporter herom videregives til de enkelte

departementer. Der er således ingen faste pro-

cedurer for opfølgning herpå, og problemer ta-

ges eventuelt op og drøftes med de statslige in-

stitutioner på uformelle netværksmøder, hvor-

fra der ikke foreligger skriftlig dokumentation.

Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende,

at Personalestyrelsen har udviklet en række sta-

tistiske programmer, der kan anvendes i for-

bindelse med Personalestyrelsens overordnede

lønovervågning, og at der løbende udarbejdes

rapporter herom.

Rigsrevisionen finder det imidlertid mindre

tilfredsstillende, at det som følge af mangel på

skriftlig dokumentation ikke har været muligt at

vurdere resultat og mulige konsekvenser af Per-

sonalestyrelsens overordnede lønovervågning.

Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer

17. Finansministeriet har efterfølgende oplyst,

at man ikke har grundlag for at pålægge statsin-

stitutionerne bestemte metoder for at følge op

på lønudviklingen, idet bl.a. ISOLA alene er et

tilbud, der giver mulighed for at kunne analyse-

re egen lønudvikling.

Finansministeriet har tillige oplyst, at Per-

sonalestyrelsen – via kvartalsvise opgørelser fra

Danmarks Statistik – ser resultatet af den over-

ordnede lønovervågning, og at lønudviklingen

for statsansatte hidtil har ligget inden for ram-

mer, der kunne forventes på baggrund af de cen-

tralt aftalte reguleringer.

18. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Perso-

nalestyrelsen mere aktivt bør sikre sig indseen-

de med anvendelsen af de lønstatistiske redska-

ber lokalt – særligt når en brugerundersøgelse

fra 2003 viser, at der er problemer med de løn-

statistiske redskaber.

19. Rigsrevisionen finder det væsentligt, at Per-

sonalestyrelsen udvikler kvantitative redskaber,

der kan bruges dels centralt, dels lokalt til løn-

overvågning. Rigsrevisionen finder det imidler-

tid lige så væsentligt, at de redskaber, der skal

bruges, er enkle, overskuelige samt operationel-

le, så de kan bruges umiddelbart af alle statsin-

stitutioner, og så de sikrer, at data, der anvendes,

umiddelbart kan sammenlignes. Dermed vil de

også være et godt udgangspunkt for de lokale

kvalitative vurderinger.

Personalestyrelsen har efterfølgende oplyst,

at man kan tilslutte sig synspunktet om enkle mo-

deller, men påpeger, at kravet om enkle model-

ler kan give målingsproblemer, herunder tab af

information.

20. Med hensyn til en forenkling af redskaber-

ne skal Rigsrevisionen anbefale, at Personale-

styrelsen i sit videre arbejde med lønstatistiske

redskaber stiller enkle skabeloner til rådighed for

statsinstitutionerne til brug for den overordnede

lønstyring. En øget gennemsigtighed vil også si-

kre, at lønstatistikkerne ikke via usikkerhed i da-

ta kan virke utilsigtet løndrivende.

Personalestyrelsen har i 2004 tilkendegivet,

at man i Finansministeriet længe har søgt efter

en bedre løsning på lønstyringen på minister-

området, da de hidtidige opgørelser af lønud-

vikling ikke har givet tilstrækkelig klarhed. Op-

gørelserne er for følsomme over for ændringer i

personalestruktur, trinfordelinger og anciennitet

mv. Personalestyrelsen har derfor udviklet en

ny indeksmodel, hvor man kan sammenholde

lønniveauer uanset forskelle i personalesammen-

sætning.

Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at

Personalestyrelsen fortsat udvikler metoderne til

lønovervågning. Rigsrevisionen skal dog pege

på, at der også inden for dette område er behov

for enkle modeller i lighed med indeksmodel-

len, der vil være et godt udgangspunkt for de lo-

kale kvalitative vurderinger.

Er de nye lønsystemer udmøntet tilfreds-

stillende i de 21 institutioner?

21. Det er Rigsrevisionens samlede vurdering,

at de nye lønsystemer endnu ikke er udmøntet

helt tilfredsstillende i de 21 institutioner. Vurde-

ringen er baseret på en gennemgang af, om de

21 institutioner har en lønpolitik, der fremmer in-

stitutionens mål, samt en effektiv lønstyring, der

fokuserer på resultater.

22. Formålet med Rigsrevisionens undersøgel-

se af de 21 institutioner var at give et øjebliks-

billede af anvendelsen af nye lønsystemer i sta-

ten primært set i forhold til indholdet i lønpoli-

tikkerne, status for lønstyringen, og om der kan

dokumenteres effekter.

23. På baggrund af institutionernes besvarelser

vurderer Rigsrevisionen, at ledelsen i de under-

søgte institutioner er positive over for de nye løn-

Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer

systemer. Rigsrevisionen finder det tilfredsstil-

lende, at samtlige undersøgte institutioner har en

lønpolitik, hvoraf det fremgår, at lønpolitikken

skal være et instrument, der skal skabe sammen-

hæng mellem løn og institutionens mål mv.

Rigsrevisionens gennemgang af institutio-

nernes lønpolitikker har imidlertid vist, at de op-

stillede kriterier for tildeling af løntillæg i vid ud-

strækning ikke direkte knytter sig til institutio-

nernes mål. Forklaringen på dette er, at de op-

stillede kriterier ofte knyttes til medarbejdernes

faglige og personlige kvalifikationer samt til de-

res funktioner og ikke til konkrete krav til insti-

tutionens produktion og resultater.

Et af de oprindelige mål med de nye lønsy-

stemer var at honorere medarbejdernes kvalifi-

kationer, som institutionerne i vidt omfang har

gjort. Det afgørende er tillige, om de kvalifikati-

oner, der honoreres, er relevante i forhold til in-

stitutionens mål/løsning af institutionens opga-

ver, dvs. skaber sammenhæng mellem løn og ind-

sats. Denne sammenhæng er efter Rigsrevisio-

nens opfattelse kun tydeligt imødekommet i in-

stitutioner med kontraktstyring.

Klare institutionelle mål samt en øget brug af

kontraktstyringstankegangen og resultatbaserede

løntillæg vil efter Rigsrevisionens opfattelse i hø-

jere grad knytte opnåelsen af institutionens mål

til den udbetalte løn. Rigsrevisionen finder der-

for, at anvendelsen af resultatløn er et vigtigt sup-

plement til at belønne medarbejderne.

Rigsrevisionen finder det mindre tilfredsstil-

lende, at de opstillede kriterier i institutionernes

lønpolitikker generelt kun i mindre grad fremmer

sammenhængen mellem løn og mål, idet de i

overvejende grad knytter sig til medarbejdernes

faglige og personlige kvalifikationer.

24. Rigsrevisionen har vedrørende institutioner-

nes lønstyring valgt at fokusere på den bagudret-

tede lønovervågning samt på den fremadrettede

lønstyring dels via en budgettilgang, dels via en

effektivitetstilgang.

Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at langt

de fleste af institutionerne overvåger udviklingen

i institutionens gennemsnitslønninger og lønstig-

ninger. Af hensyn til den generelle lønudvikling i

staten finder Rigsrevisionen, at lønovervågnin-

gen især på departementsniveau er et vigtigt in-

strument i forbindelse med nye lønsystemer.

Rigsrevisionens undersøgelse har endvidere

vist, at institutionerne generelt har forsøgt at ef-

terleve den todelte lønstyring: lønbudgetstyring

og ”hvad får vi for pengene?”. En stor andel af

institutionerne forsøger ved udmøntningen af til-

læggene aktivt at knytte denne til lønpolitikker-

nes kriterier. Imidlertid er den vurdering, insti-

tutionerne foretager i forbindelse med udmønt-

ningen, i stort omfang præget af kun at være knyt-

tet til faglige og personlige kvalifikationer, hvil-

ket gør koblingen mellem institutionens mål og

de udbetalte tillæg uklar.

Enkelte institutioner arbejder med kontrakt-

styring som et middel til at skabe sammenhæng

mellem mål og løn. Rigsrevisionen finder dette

hensigtsmæssigt, da kontraktstyringen i højere

grad har fået koblet institutionens mål sammen

med lønnen.

Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at

langt de fleste af institutionerne overvåger ud-

viklingen i institutionens gennemsnitslønninger

og lønstigninger, og at institutionerne generelt har

forsøgt at leve op til anbefalingerne om den to-

delte lønstyring: lønbudgetstyring og ”hvad får

vi for pengene?”. Rigsrevisionen finder det min-

dre tilfredsstillende, at ikke alle departementer

følger lønudviklingen på ministerområdet.

25. Vedrørende effekter har Rigsrevisionens un-

dersøgelse vist, at ingen af de undersøgte insti-

tutioner kan påvise effekt i form af, at de nye

lønsystemer direkte har medvirket til øget pro-

duktivitet og kvalitet i opgavevaretagelsen. Flere

institutioner anfører dog, at de nye lønsystemer

indirekte indvirker på produktivitet og kvalitet

ved at sætte øget fokus på målopfyldelse.

Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer

Rigsrevisionen finder det mindre tilfredsstil-

lende, at ingen institutioner har kunnet påvise en

direkte effekt af de nye lønsystemer i form af

øget produktivitet og kvalitet.

26. Finansministeriet har efterfølgende oplyst,

at man er enig i, at det er afgørende, at de nye

lønsystemer har en effekt, at de lokalt skal an-

vendes, så lønkronerne har maksimal effekt, og

at det påhviler de lokale ledelser at sikre dette.

Finansministeriet finder det imidlertid hver-

ken realistisk eller hensigtsmæssigt, at der fra

centralt hold stilles krav om, at de lokale ar-

bejdsgivere skal kunne dokumentere effekten af

de nye lønsystemer. Efter Finansministeriets op-

fattelse kan det være vanskeligt at afgrænse ef-

fekten fra andre administrationspolitiske initiati-

ver m.m. samt at måle og dokumentere dette.

Der er dermed en risiko for at pålægge de lokale

arbejdsgivere en ikke ubetydelig administrativ

byrde uden sikkerhed for, at udbyttet heraf står

mål med ressourceindsatsen.

Finansministeriet finder, at det derfor må væ-

re op til ledelsen i de enkelte institutioner at be-

slutte, i hvor høj grad det er hensigtsmæssigt at

bruge ressourcer på dette spørgsmål – givet den

specifikke institutions opgaver, medarbejdersam-

mensætning mv.

27. Rigsrevisionen anser det for et væsentligt

led i de nye lønsystemer, at der sker en operatio-

nalisering af mål, herunder en sammenkobling

med resultater, så institutionen er i stand til via

enkle systemer at kunne påvise effekter i form af

fx øget produktivitet og kvalitet. Rigsrevisionen

er enig i, at løsningerne bør være afhængige af

den enkelte institution. Da der med de nye løn-

systemer er tale om en fundamental ændring fra

et anciennitetsbaseret lønsystem til decentrale

systemer med decentral lønfastsættelseskompe-

tence, vil der være behov for at kunne udvikle

metoder til måling af effekt. Et vigtigt skridt kan

være, at Personalestyrelsen stiller sin ekspertise

til rådighed til at opsamle og videreformidle bed-

ste praksis i operationalisering af mål og sam-

menhængen med nye lønsystemer samt metoder

til at kunne påvise effekter.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at de stats-

lige institutioner bør være i stand til at redegøre

for og dokumentere, hvilke konkrete effekter nye

lønsystemer har ført med sig.

Sammenfatning og anbefalinger

28. Det er Rigsrevisionens vurdering, at proces-

sen for at nå målene med de nye lønsystemer er

en lang proces. Rigsrevisionen finder umiddelbart,

at man er nået langt med at konvertere et gam-

melt anciennitetsbaseret lønsystem til et nyt sy-

stem, hvor lønfastsættelsen ikke som udgangs-

punkt skal være et spørgsmål om tilstedeværelse,

men snarere hvad resultatet af tilstedeværelsen er.

Det videre arbejde med implementering af

nye lønsystemer stiller imidlertid store krav til

overenskomstparterne og særligt til Finansmini-

steriet som øverste myndighed inden for det stats-

lige løn- og personaleområde.

Gennemgangen af de 21 institutioners lønpo-

litik, lønstyring og vurderingen af effekten af

nye lønsystemer har haft et fremadrettet per-

spektiv og har givet anledning til, at Rigsrevisio-

nen bl.a. anbefaler, at institutionerne skal arbej-

de for en bedre sammenhæng mellem mål, re-

sultater og decentral lønfastsættelse.

Undersøgelsens resultater

Er Personalestyrelsens sagsbehandling mv.

tilfredsstillende?

Rigsrevisionen vurderer samlet, at Personalesty-

relsens sagsbehandling overordnet set er mindre

tilfredsstillende. Vurderingen baseres på:

•

Personalestyrelsen mangler dokumentation

vedrørende rådgivningsfunktionen.

Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer

•

Sagsdokumentationen i Personalestyrelsens

aftalesager er uoverskuelig.

•

Sen indgåelse af aftaler kan give såvel løn-

styringsmæssige som økonomiske problemer

i de statslige institutioner.

•

Personalestyrelsen har ikke en fast procedu-

re om information om mulige udgiftskræven-

de dispositioner, så institutionerne kan dispo-

nere og lønstyre herefter.

•

Personalestyrelsen iværksætter løbende bru-

gerundersøgelser, og Personalestyrelsen ar-

bejder aktivt med at forbedre konstaterede

problemer.

•

Finansministeriet har i forlængelse af Rigs-

revisionens undersøgelse iværksat nye initi-

ativer vedrørende rådgivning, sagsdokumen-

tation og sen indgåelse af aftaler, hvilket Rigs-

revisionen finder tilfredsstillende.

Er Personalestyrelsens lønovervågning tilfreds-

stillende?

Rigsrevisionen finder samlet Finansministeriets

initiativer vedrørende lønovervågning tilfreds-

stillende. Vurderingen baseres på:

•

Personalestyrelsen har udviklet en række sta-

tistiske programmer, der kan anvendes i for-

bindelse med styrelsens overordnede lønover-

vågning, og der udarbejdes løbende rappor-

ter herom.

•

Personalestyrelsen udvikler fortsat metoder-

ne til lønovervågning.

•

Mangel på skriftlig dokumentation gør det

imidlertid ikke muligt at vurdere resultat og

mulige konsekvenser af Personalestyrelsens

overordnede lønovervågning.

Er de nye lønsystemer udmøntet tilfredsstillen-

de i de 21 institutioner?

Det er Rigsrevisionens vurdering, at de nye løn-

systemer endnu ikke er udmøntet helt tilfreds-

stillende i de 21 institutioner. Vurderingen base-

rer sig på:

•

Alle undersøgte institutioner har lønpolitik-

ker, men de opstillede kriterier i institutio-

nernes lønpolitikker knytter sig i overvejen-

de grad til medarbejdernes faglige og person-

lige kvalifikationer.

•

Langt de fleste af institutionerne overvåger

udviklingen i institutionens gennemsnitsløn-

ninger og lønstigninger, men ikke alle depar-

tementer følger lønudviklingen på minister-

området.

•

Ingen institutioner har kunnet påvise en di-

rekte effekt af de nye lønsystemer i form af

øget produktivitet og kvalitet.

Anbefalinger til Finansministeriet

•

Finansministeriet bør arbejde på at sikre, at

overenskomstaftaler indgås så tidligt som

muligt med henblik på den lokale lønsty-

ring.

•

Finansministeriet bør stille enkle red-

skaber i lighed med den nyudviklede in-

deksmodel til rådighed for den lokale

lønovervågning og lønstyring – også for

fortsat at forbedre muligheden for sam-

menligninger mellem forskellige institu-

tioner.

•

Finansministeriet bør i dialog med de lokale

arbejdsgivere opsamle og stille viden til rå-

dighed for lokale effektmålinger af nye løn-

systemer.

Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer

Gode råd til statsinstitutionerne

•

Erkend, at implementering af en stor reform

tager tid.

•

Tilpas nye lønsystemer til institutionens opga-

ver og arbejd for en bedre sammenhæng mel-

lem mål og decentral lønfastsættelse.

•

Overvej muligheden for i større grad at bru-

ge resultatbaseret løn til at knytte mål og løn

sammen.

•

Vær opmærksom på, at det nye lønsystem ik-

ke forudsætter, at løsningen af opgaver generelt

kræver særskilt betaling ud over grundlønnen.

•

Overvej, hvorvidt fleksibiliteten og senere mu-

ligheder for omprioriteringer opfyldes bedst

muligt med varige eller engangs-/midlertidi-

ge tillæg eller med en kombination.

•

Brug enkle metoder til lønovervågning og løn-

styring med fokus på udbyttet af de anvendte

lønkroner og sammenlign lønniveauet for eg-

ne medarbejdere med lønniveauet for sam-

menlignelige personalegrupper i staten som

helhed eller relevante dele af det statslige ar-

bejdsmarked.

•

Suppler departementernes nuværende løn-

overvågning af den lokale løndannelse med

større fokus på lokal opnåelse af effekter i

form af produktivitet og kvalitet.

har løbende fået styrket den lokale kompetence

ved decentralisering af ledelsesopgaver og bud-

getansvar. Samtidig står statens arbejdspladser

over for nye og øgede krav om at bevare og vi-

dereudvikle en kvalitetsbevidst statslig sektor.

Et vigtigt element i denne udvikling er de

nye lønsystemer og herunder de enkelte institu-

tioners lønpolitik og udmøntningen heraf samt

Finansministeriets overordnede opgavevaretagel-

se på området. Finansministeriet er den centrale

myndighed for behandlingen af sager om løn-

og andre ansættelsesvilkår for personale i sta-

ten mv., og de opgaver, der knytter sig til Fi-

nansministeriets kompetence, varetages af Per-

sonalestyrelsen. De nye lønsystemer er etable-

ret på baggrund af aftaler mellem Finansmini-

steriet og de faglige organisationer.

30. De nye lønsystemer er en af Finansministe-

riets store reformer, og de nye lønsystemer har ef-

terhånden været i anvendelse i op til 7 år. De

nye lønsystemer omfatter ultimo 2004 godt halv-

delen af de ansatte i staten med en samlet løn-

sum på ca. 31 mia. kr.

Overgangen til de nye lønsystemer vil over

en årrække forandre løndannelsen i staten mar-

kant, og med indførelsen af de nye lønsystemer

er der sket fundamentale ændringer i mulighe-

den for at aflønne statslige ansatte.

Overordnet er der en række forskelle mellem

de gamle og de nye lønsystemer. De nye lønsy-

stemer er mere decentrale, og de anciennitetsbe-

stemte lønstigninger er reduceret betydeligt. Af-

tale- og forhandlingskompetencen vedrørende

løn- og ansættelsesvilkår er delegeret til de en-

kelte ministerier, som igen forudsættes at dele-

gere kompetencen til institutionerne. De nye løn-

systemer medfører således øgede frihedsgrader

på det lokale niveau, men dermed også øget an-

svar, idet der med de nye lønsystemer lægges en

større del af lønnen ud til lokal forhandling og

disposition. Den enkelte institution har således

vide rammer til at udforme netop den lønpolitik,

II. Indledning, formål, afgrænsning

og metode

A. Indledning

29. Den statslige sektor har gennemgået store

ændringer i de senere år. Styrelser og institutioner

Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer

som skønnes at være mest velegnet. Ydelsen af

løntillæg til medarbejdere er i modsætning til tid-

ligere puljeordninger i princippet kun begrænset

af institutionernes samlede lønsum.

31. Decentraliseringen giver institutionerne mu-

lighed for at skabe sammenhæng mellem de re-

spektives institutioners mål, personalepolitik og

løn. Det er således blevet muligt at anvende løn-

nen og løndannelsen målrettet som et aktivt le-

delsesinstrument til at understøtte institutionens

mål og værdier i sammenhæng med den lokale

personalepolitik.

32. Ved at skabe en klar sammenhæng mellem

mål, personalepolitik og løn lokalt i institutio-

nerne vil lønnen i højere grad end tidligere kun-

ne afspejle ansvar, kompetence og kvalifikatio-

ner samt honorere præstationer. Lønsystemet vil

desuden kunne forbedre mulighederne for at til-

trække og fastholde kvalificeret arbejdskraft.

De menneskelige ressourcer skal bl.a. via lø-

bende kompetenceudvikling anvendes, så effek-

tiviteten, kvaliteten og servicen i statens ydelser

forbedres, samtidig med at medarbejdernes job-

tilfredshed øges. I den forbindelse er der enig-

hed mellem Personalestyrelsen og organisatio-

nerne om, at det er afgørende, at løn- og perso-

nalepolitikken tilrettelægges i et samarbejde mel-

lem ledelsen og de ansatte, så lønsystemet ac-

cepteres bredt i institutionen.

33. Beretningen afgives til statsrevisorerne i hen-

hold til § 17, stk. 2, i rigsrevisorloven, jf. lov-

bekendtgørelse nr. 3 af 7. januar 1997. Beretnin-

gen omfatter forhold inden for samtlige mini-

sterområder med hovedvægten lagt på Finansmi-

nisteriets område.

B. Formål

34. Rigsrevisionen har besluttet at foretage en

særskilt undersøgelse af de nye lønsystemer pri-

mært i forhold til Personalestyrelsens opgaveva-

retagelse. Herudover har Rigsrevisionen under-

søgt status for udmøntningen af nye lønsystemer

i 21 udvalgte institutioner.

35. Indledningsvis belyses i kap. III de gælden-

de målsætninger, aftalegrundlag, regelsæt og vej-

ledninger samt status for antal ansatte omfattet

af de nye lønsystemer.

36. Med hensyn til Personalestyrelsen og de nye

lønsystemer belyser og vurderer Rigsrevisionen

i kap. IV:

Vedrørende sagsbehandling og rådgivning

•

Om Personalestyrelsens rådgivningsfunktion

er tilfredsstillende, og om Personalestyrelsens

aftaleindgåelser er dokumenterede og sker

uden unødig forsinkelse.

Vedrørende den overordnede lønovervågning

•

Om Personalestyrelsen har tilfredsstillende

procedurer til lønovervågning.

I kap. V belyser og vurderer Rigsrevisionen ved-

rørende 21 institutioner:

•

Om de nye lønsystemer lokalt er udmøntet

tilfredsstillende i form af en lønpolitik, der

fremmer institutionens mål, samt en effek-

tiv lønstyring, der fokuserer på resultater.

C. Afgrænsning

37. Beretningen tager udgangspunkt i den se-

neste overenskomstperiode, der omfatter perio-

den 2002-2005.

Undersøgelsen omtaler og beskriver de væ-

sentligste materialer primært fra Finansministe-

riets Personalestyrelse, der er udsendt siden op-

starten på de nye lønsystemer i 1998.

Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer

38. De 21 undersøgte institutioner, der fremgår

af bilag 1, er udvalgt blandt institutioner inden

for flere ministerområder, hvor der – på grund

af størrelse og personalesammensætning – er en

formodning om, at de er nået langt med imple-

menteringen af nye lønsystemer. Undersøgelsen

medtager data til og med maj 2004 for institutio-

nerne. Undersøgelsen omfatter ikke en kontrol

af, at der udbetales korrekt løn. En sådan kontrol

foretages i forbindelse med Rigsrevisionens lø-

bende finansielle lønrevision.

D. Metode

39. Undersøgelsen er baseret på interviews med

Finansministeriets Personalestyrelse. Undersøgel-

sen har tillige omfattet sagsgennemgange i Per-

sonalestyrelsen, ligesom en lang række vejled-

ninger, analyser og publikationer er gennemgået.

De 21 institutioner er blevet anmodet om at

indsende oplysninger primært i relation til løn-

politikker, lønstyring og effekten af anvendelse

af de nye lønsystemer i institutionerne – også

med henblik på eventuelt at kunne videreformidle

bedste praksis og erfaringer.

40. Beretningen har i udkast været forelagt Fi-

nansministeriet, hvis oplysninger og bemærknin-

ger i videst muligt omfang er indarbejdet i be-

retningen.

nye lønsystemer i ”Vejledning om nye lønsyste-

mer i staten” fra 1997. Målene er at

•

sikre grundlag for rekruttering og fastholdel-

se af velkvalificerede medarbejdere og ba-

lance mellem lønniveauerne på det statslige

og det øvrige arbejdsmarked

•

forbedre samspillet mellem lønfastsættelsen

og mål og strategier på den enkelte institu-

tion

•

forbedre samspillet mellem løn- og persona-

lepolitik på den enkelte institution

•

afspejle ansvar og kompetence, honorere med-

arbejdernes kvalifikationer og fremme sam-

menhængen mellem løn og indsats

•

blive accepteret af medarbejderne som rime-

ligt og fair

•

kompensere for belastende forhold ved job-

bet – ubekvemme arbejdstider, overtid, fysi-

ske forhold mv.

•

modvirke uhensigtsmæssig konkurrence mel-

lem statslige institutioner om arbejdskraften

•

være enkelt og gennemskueligt.

Herudover fremgår det af resultatet af forhand-

lingerne mellem finansministeren og CFU ved

overenskomstfornyelsen i 2002, at det ikke er

et formål med lønreformen, at denne skal med-

føre besparelser i lønsummen, men at formålet

er at opnå en fortsat målrettet og hensigtsmæs-

sig anvendelse af lønsumsmidlerne.

43. Finansministeriet har i udsendte publikatio-

ner særligt fokuseret på, at nye lønsystemer skal

bidrage til større effektivitet og kvalitet i den

statslige sektors opgavevaretagelse.

III. De nye lønsystemer

A. Formålene med de nye lønsystemer

41. I dette afsnit omtales formålene med de

nye lønsystemer, der er fastsat af Finansmini-

steriet enten på egen hånd eller i samarbejde

med organisationerne.

42. Finansministeriet og Centralorganisationer-

nes Fællesudvalg (CFU) fastlagde målene for de

Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer

Af publikationen ”Ledelse, udvikling og løn”

fra 1998 fremgår det, at lønreformen – helt

overordnet – har 2 formål, nemlig at bidrage til

større effektivitet og kvalitet i den statslige sek-

tor og at skabe bedre arbejdspladser bl.a. for at

sikre mulighederne for rekruttering og fasthol-

delse.

Af publikationen ”Lokale lønanalyser i sta-

ten” fra 2003 fremgår det, at lønkronerne skal

anvendes, så de fremmer virksomhedens mål,

produktivitet samt effektivitet, men balanceret i

forhold til det øvrige statslige arbejdsmarked.

44. Personalestyrelsen oplyser, at man ser det

overordnede formål med de nye lønsystemer

som en aktiv og målrettet anvendelse af løn-

midlerne til at sikre effektive og attraktive ar-

bejdspladser. Denne helt overordnede målsæt-

ning kan nedbrydes til en række mere konkrete

målsætninger.

Rigsrevisionen kan konstatere, at Finansmi-

nisteriet på egen hånd har udbygget de oprinde-

lige målsætninger fra 1997.

B. Aftalegrundlag mv. om nye lønsystemer

45. I dette afsnit omtales aftalegrundlaget for de

nye lønsystemer, der siden opstarten i 1998 har

omfattet rammeaftaler fra 1997 og 1999, der ved-

rørte forsøg med nye lønsystemer, samt fælles-

erklæringen og rammeaftalen fra overenskomst-

aftalen 2002, hvor der blev lagt op til permanen-

te ordninger.

Finansministeriet finder, at de nye lønsyste-

mer er en omfattende reform af aflønningssy-

stemerne i staten, som har krævet en vis omstil-

ling i de enheder i staten, der har ansvar for per-

sonale og økonomi.

Rammeaftalerne er derfor fulgt op af opera-

tionelle vejledninger og publikationer, der er ud-

arbejdet enten i et samarbejde mellem Persona-

lestyrelsen og organisationerne eller af Persona-

lestyrelsen alene. Til supplering af publikationer-

ne har Personalestyrelsen etableret uformelle net-

værk samt etableret kurser, foredrag/oplæg i in-

stitutioner og deltaget ved temamøder mv.

Aftalegrundlaget for nye lønsystemer

46. I forbindelse med overenskomstaftalen for

perioden 1997-1999 åbnedes i en rammeaftale

fra juni 1997 mulighed for indgåelse af aftaler

om nye lønsystemer som lønforsøg. Retnings-

linjerne blev justeret i forbindelse med overens-

komstforhandlingerne i 1999, og forsøgsperio-

den blev forlænget indtil 2002.

47. Det første og største område, der overgik til

en permanent aftale, var ansatte efter overens-

komsten for akademikere i staten, mens der på

CFU-området var enighed om en rammeaftale,

hvorefter der ud fra de overordnede retningslin-

jer blev indgået konkrete aftaler om forsøg med

nye lønsystemer. Principperne i rammeaftalen

blev endvidere senere lagt til grund for indgåelse

af en række aftaler om permanente nye lønsyste-

mer på CFU-området.

48. Rammeaftalen fastlagde ikke ét bestemt nyt

lønsystem som forsøgsgrundlag, men åbnede prin-

cipielt mulighed for, at der for de forskellige

personalegrupper kunne aftales et hvilket som

helst system, som parterne ud fra en konkret vur-

dering fandt velegnet.

49. I forbindelse med overenskomstforhand-

lingerne for 2002-2005 blev der opnået enighed

om en rammeaftale om nye lønsystemer, der om-

fatter alle tjenestemænd og overenskomstansatte

bortset fra overenskomstansatte under Akade-

mikernes Centralorganisation (AC), hvor regler-

ne fremgår af AC-overenskomsten. På grundlag

af denne rammeaftale blev der indgået aftaler

om overgang til permanente ordninger med nye

lønsystemer for en række personalegrupper. Iføl-

ge rammeaftalen løber indgåede aftaler om for-

Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer

søg videre, indtil der indgås aftaler om perma-

nente nye lønsystemer.

50. Parterne er enige om, at det ikke er et for-

mål med lønreformen, at denne skal medføre be-

sparelser i lønsummen. Formålet er at opnå en

fortsat målrettet og hensigtsmæssig anvendelse

af lønsumsmidlerne.

Den lokale løndannelse i de nye lønsystemer

for medarbejdere er ikke underlagt lokalløns- og

cheflønspuljeordningen eller anden form for pul-

jebegrænsning, og rammerne for den lokale øko-

nomiske dispositionsfrihed er i sidste instans fast-

lagt ved de bevillings- og budgetmæssige forhold.

For hovedparten af chefområdet gælder iføl-

ge aftale fra 2003 dog fortsat puljefinansiering

bortset fra engangsvederlag.

51. Hvad angår spørgsmålet om basisløn og de

forskellige tillæg erstattes de hidtil centralt fast-

lagte lønforløb i et vist omfang af en lokal løn-

dannelse i de nye lønsystemer. Det er dog par-

ternes hensigt, at medarbejdernes løn som hidtil

udvikles i takt med den enkeltes faglige udvik-

ling. Det er således forudsat, at basislønninger-

ne suppleres med en lokal tillægsdannelse.

52. Vedrørende forhandlinger og indgåelse af

aftaler fremgår det af bemærkningerne til ram-

meaftalen, at det er et væsentligt element i de nye

og decentralt orienterede lønsystemer, at den lo-

kale lønfastsættelse integreres i den lokale perso-

nalepolitik. Det er derfor en forudsætning, at der

er den fornødne aftalekompetence til stede på det

lokale niveau, og aftaler indgås mellem den loka-

le ledelse og den stedlige tillidsrepræsentant.

Vedrørende de lokale forhandlinger er parterne

tillige enige om, at det for at sikre en god lokal

proces er væsentligt, at forslag om lønforbedrin-

ger samt eventuelle afvisninger af sådanne for-

slag begrundes konkret. Ligeledes er det et ele-

ment i en god lokal proces, at de lokale parter er

i besiddelse af relevant lønstatistisk materiale.

Vejledning om nye lønsystemer i staten

53. Finansministeriet og CFU udgav i forbin-

delse med etableringen af de nye lønsystemer i

1997 en omfattende vejledning ”Vejledning om

nye lønsystemer i staten”. Vejledningen omfatter

indledningsvis en overordnet beskrivelse af de

nye lønsystemer, herunder sammenhængen til in-

stitutionernes mål.

Dernæst gennemgår vejledningen meget de-

taljeret de forskellige aspekter for såvel AC-om-

rådet med permanent aftale om nyt lønsystem

som lønforsøgene på CFU-området. Vejlednin-

gen omtaler tillige de løntekniske spørgsmål, der

måtte opstå ved overgangen fra gammel løn til

ny løn. Endelig omtaler vejledningen de forskel-

lige spørgsmål om finansiering af nye lønsyste-

mer med den friere løndannelse, og hvad der er

til rådighed lokalt for løndannelsen.

54. I forbindelse med overenskomstforhandlin-

gerne i 2002 blev det aftalt, at CFU og Persona-

lestyrelsen i perioden skulle opdatere den fælles

vejledning om nye lønsystemer. Dette er endnu

ikke sket.

55. Finansministeriet har efterfølgende bemær-

ket, at ministeriet finder det væsentligt, at det

er op til en konkret vurdering, om vejledninger

mv. skal udarbejdes som fælles vejledninger med

organisationerne eller som selvstændig vejled-

ning fra Personalestyrelsen, fx via Personalead-

ministrativ Vejledning (PAV).

Personalestyrelsen oplyser i den forbindel-

se, at styrelsen hovedsageligt satser på at rådgi-

ve statens institutioner gennem PAV. PAV in-

deholder et kapitel om de nye lønsystemer og

er ifølge Personalestyrelsen det primære værk-

tøj i forhold til at vejlede brugerne om de nye

lønsystemer. PAV opdateres løbende, så vold-

giftskendelser, responsa fra Kammeradvokaten,

egne fortolkningsbidrag mv. indarbejdes i tek-

sten og ud fra de konstaterede behov, der har

Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer

vist sig blandt arbejdsgiverne. Personalestyrelsen

lægger også vægt på, at PAV kan vejlede sam-

let om styrelsens regelsæt mv.

Publikationer om nye lønsystemer

56. I forbindelse med indgåelsen af rammeaf-

talen ved overenskomstforhandlingerne 2002 af-

talte parterne at udarbejde et fælles introdukti-

onsmateriale om de nye lønsystemer. Publikatio-

nen ”Nye lønsystemer sat på sporet” fra januar

2003 er første del af dette materiale.Publikati-

onen beskriver kortfattet hovedprincipperne i de

nye lønsystemer. Samtidig med udsendelsen af

materialet afholdt Finansministeriet og CFU en

række fælles kurser, hvor en stor del af indholdet

omhandlede konkrete institutioners erfaringer med

de nye lønsystemer og om, hvordan de vil an-

vende dem fremover.

57. Herudover har Finansministeriet gennem år-

ene udsendt flere publikationer med relation til

de nye lønsystemer. Fælles for publikationerne

er, at de beskriver og omtaler forskellige emner i

relation til indførelsen af nye lønsystemer. Ne-

denfor omtales de væsentligste publikationer.

Boks 1

Publikationer om nye lønsystemer

•

Finansministeriets publikation ”Lønstyring i praksis”, 1999.

Denne publikation giver konkrete råd og

idéer til, hvordan ledelsen kan tilrettelægge lønstyringen samt anvende redskaber til at understøtte denne

proces. Publikationens målgruppe er institutionernes direktion og sekretariats-/personalechef samt depar-

tementerne.

•

Finansministeriets publikation ”Nye veje – klædt på til løn og ledelse”, 2000.

Publikationen har til for-

mål at inspirere vedrørende implementeringen af nye lønsystemer og henvender sig primært til linjechefer,

dvs. chefer med et direkte personaleansvar. En linjechef kan fx være en kontorchef, en institutbestyrer på

et universitet eller en divisionschef i et direktorat.

•

Personalestyrelsens publikation ”Motivation i staten”, november 2000.

Publikationen bygger på en

gennemført spørgeskemaundersøgelse mv. af, hvad der motiverer statens medarbejdere, og hvad deres

forventninger er til job og arbejdsplads. Undersøgelsens resultater omtaler, hvad der generelt motiverer

medarbejderne, og hvad de forskellige medarbejdergrupper lægger vægt på. Ifølge publikationen er løn-

nen den 3. vigtigste motivationsfaktor. Publikationen peger desuden på en række områder, som institutio-

nerne fremover bør sætte fokus på for at skabe attraktive arbejdspladser og herved fremme motivation og

engagement hos medarbejderne.

•

Økonomistyrelsens publikation ”Lønstyring med ISOLA og Crystal Reports”, marts 2002.

Formålet

med denne vejledning er at rådgive om og inspirere til, hvordan statslige institutioner kan arbejde systema-

tisk med lønstyring og anvende værktøjerne ISOLA og Crystal Reports hertil. De statslige institutioner vil

også i fremtiden blive mødt med krav om bedre styring af lønforbruget. Vejledningen anvender derfor løn-

styringsprincipper, som bygger på den hidtidige tradition, samt tankerne bag det ny lønsystem.

•

Finansministeriets publikation ”Lokale lønanalyser i staten”, september 2003.

Formålet med denne

publikation er at give inspiration til, hvordan man producerer relevant ledelsesinformation om løn ved hjælp

af lønstatistik, da en større del af løndannelsen med de nye lønsystemer er lagt ud i den enkelte statslige

virksomhed. Personalestyrelsen stiller et omfattende internetbaseret system af lønstatistiske værktøjer til

rådighed for de enkelte statslige arbejdsgivere, så virksomhederne kan danne sig overblik over lønniveau,

lønspredning og lønudvikling.

58. Rigsrevisionen kan konstatere, at der er ud-

arbejdet en lang række relevante publikationer

samt etableret netværk, kurser, foredrag mv. om

de forskellige elementer i forbindelse med nye

lønsystemer.

C. Udviklingen i antal ansatte og tillægs-

strukturen

59. I dette afsnit omtales udviklingen i antal

statsansatte, der er overgået til de nye lønsyste-

Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer

mer, samt lokale tillæg fordelt efter type og va-

righed.

60. Tabel 1 viser udviklingen i lønsum og års-

værk i hele staten for ansatte på nye lønsyste-

mer siden 1998.

Tabel 1. Udvikling i lønsum og årsværk i hele staten for ansatte på nyt lønsystem

1998

1999

2000

2001

----- Årsværk -----

Nye lønsystemer ............

5.826

(4 %)

12.734

(8 %)

21.853

(14 %)

36.696

(23 %)

----- Mia. kr. -----

Lønsum ..........................

2,0

4,5

8,5

13,9

16,7

24,6

31,3

42.497

(27 %)

63.538

(41 %)

80.777

(52 %)

2002

2003

2004

Note: Opgørelsen er ekskl. Post Danmark.

Kilde: Personalestyrelsen og Finansministeriets forhandlingsdatabase. De enkelte år er baseret på oplysninger

for 2. kvartal.

Det fremgår af tabellen, at antallet af ansatte på

nye lønsystemer steg i perioden fra 5.826 års-

værk i 1998 til 80.777 årsværk i 2004. I 2004

var 52 % af statens medarbejdere således omfat-

tet af de nye lønsystemer. Lønsummen er steget

fra 2,0 mia. kr. i 1998 til 31,3 mia. kr. i 2004.

61. I takt med at flere og flere ansatte i staten

er gået over til nye lønsystemer, er den lokale

tillægsmasse vokset.

Tabel 2 viser udviklingen i den lokale løn-

dannelse i staten.

Tabel 2. Udvikling i den lokale løndannelse for ansatte på nye lønsystemer i staten

1998

1999

2000

2001

----- Mio. kr. -----

Sum af lokale tillæg........

44,5

227,3

441,4

841,3

----- % -----

Lokale tillægs andel af

samlet lønsum................

2,2

5,1

5,2

6,1

6,9

5,7

1.155,9

1.406,0

1.791,2

2002

2003

2004

Note: Opgørelsen er ekskl. Post Danmark.

Kilde: Personalestyrelsen, ISOLA og Finansministeriets forhandlingsdatabase. De enkelte år er baseret på

oplysninger for 2. kvartal.

Tabellen viser, at de lokale tillægs andel af den

samlede lønsum er steget fra 2,2 % i 1998 til

6,9 % i 2002. Fra 2002 til 2004 er der sket et

fald til 5,7 %. Faldet skyldes ifølge Personale-

styrelsen strukturelle forhold, idet der er over-

gået nye personalegrupper (bl.a. HK’ere) med

en anden balance mellem samlet løn og lokale

tillæg til de nye lønsystemer.

62. Lokale tillæg i medfør af nye lønsystemer

kan udmøntes enten som funktionstillæg, kvali-

fikationstillæg eller som resultatløn. Hertil kom-

mer, at lokale tillæg enten kan udmøntes som

varige tillæg, midlertidige tillæg eller som en-

gangsvederlag.

I tabel 3 vises typer og varighed af tillæg ud-

betalt efter nye lønsystemer i 2. kvartal 2003.

Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer

Tabel 3. Lokale tillæg i medfør af nye lønsystemer opgjort for staten 2. kvartal 2004

Funktionstillæg

Mio. kr.

Varige tillæg ..........

Midlertidige tillæg ..

Engangsvederlag ..

I alt ........................

Kvalifikationstillæg

Mio. kr.

1.107,0

132,5

48,4

1.287,9

61,8

7,4

2,7

72,0

Resultatløn

Mio. kr.

102,1

5,7

6,0

Mio. kr.

1.318,4

291,9

179,2

1.789,5

I alt

74,0

16,0

10,0

11,8

8,9

1,6

22,0

211,4

159,4

28,7

399,5

100,0

I varige kvalifikationstillæg indgår tillige i en vis udstrækning de udligningstillæg, der er ydet allerede ansatte

i forbindelse med overgangen til de nye lønsystemer for at undgå lønnedgang. Dvs. tillæg, som ikke er ud-

tryk for en lokal beslutning.

Differencen i forhold til tabel 2 skyldes afrunding.

Note: Opgørelsen er ekskl. Post Danmark og omfatter i øvrigt finanslovområdet, dvs. §§ 5-28 samt DSB.

Kilde: Personalestyrelsen og ISOLA, 2. kvartal 2004.

Tabellen viser, at 72 % af alle lokale tillæg i

medfør af de nye lønsystemer udmøntes som

kvalifikationstillæg, og at størsteparten, nemlig

ca. 62 %, udmøntes som varige kvalifikationstil-

læg.

Omkring 22 % alle lokale tillæg udmøntes

som funktionstillæg, hvoraf ca. 12 % udmøntes

som varige funktionstillæg.

Omkring 6 % af alle lokale tillæg i medfør af

de nye lønsystemer udmøntes som resultatløn og

udelukkende som et engangsvederlag. Varige

kvalifikationstillæg er dermed mest udbredt, mens

resultatløn er mindst udbredt.

Det fremgår endvidere af tabellen, at varige

tillæg udgør 74 % af samtlige tillæg.

63. Et væsentligt element i de nye lønsystemer

er at sikre, at lønnen nu og i fremtiden anvendes

målrettet og som et aktivt ledelsesinstrument på

lokalt niveau.

Det er ifølge Personalestyrelsen væsentligt

set fra et overordnet synspunkt, at man på det

lokale niveau bevarer fleksibiliteten i løndannel-

sen.

Varigheden af tillæg har derfor stor betyd-

ning for institutionernes fortsatte fleksibilitet i løn-

dannelsen.

IV. Personalestyrelsen og de nye løn-

systemer

64. Finansministeriet er den centrale myndig-

hed for behandlingen af sager om løn- og an-

sættelsesvilkår for personale i staten mv. De

opgaver, der knytter sig til Finansministeriets

kompetence i sager om løn- og ansættelsesvil-

kår, varetages af Personalestyrelsen.

Det er Personalestyrelsens grundlæggende

opgave at varetage statens arbejdsgiverfunktio-

ner og at gennemføre de politiske målsætninger

på det løn-, pensions-, personale- og ledelses-

politiske område.

65. Personalestyrelsens funktion som central ar-

bejdsgiver omfatter en regelfastsættende og re-

gelfortolkende opgave. Personalestyrelsen rådgi-

ver endvidere ministerier og styrelser om perso-

nalejuridiske spørgsmål samt løn-, pensions-,

personale- og ledelsespolitiske spørgsmål. Per-

sonalestyrelsen stiller tillige en række lønstatisti-

ske redskaber til rådighed for såvel Personale-

styrelsens som departementers og institutioners

lønovervågning og lønstyring.

Herudover varetager styrelsen opgaven som

overenskomstpart over for de faglige organisati-

Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer

oner. Personalestyrelsen har derfor løbende dia-

log med personaleorganisationerne bl.a. i forbin-

delse med opfølgning på overenskomstresultatet

og forberedelsen af de kommende forhandlinger.

66. Denne undersøgelse er afgrænset til Perso-

nalestyrelsen og ledelserne i de 21 institutioner,

men via korrespondance mellem Personalesty-

relsen og organisationerne er det muligt at be-

skrive og belyse samarbejdet med organisatio-

nerne om nye lønsystemer samt at belyse par-

ternes forskellige opfattelser af de nye lønsy-

stemer. Nedenfor er omtalt 2 eksempler på di-

vergerende opfattelser mellem Personalestyrel-

sen og organisationerne om nye lønsystemer.

”Fra hyrdebrev til fredspibebrev”

67. I november 1997 udsendte Finansministeri-

ets departementschef et ”hyrdebrev” til sine de-

partementschefkolleger. Årsagen hertil var, at det

havde været efterlyst, hvordan Finansministeri-

et ville gribe udfordringen med de nye lønsyste-

mer an, og rundskrivelsen havde til formål at be-

skrive Finansministeriets egen model for de nye

lønsystemer.

Det blev dog påpeget i skrivelsen, at den mo-

del, Finansministeriet arbejder på, ikke vil være

generelt anvendelig for alle ministerier, fordi

netop de nye lønsystemer er karakteriseret ved,

at den enkelte arbejdsplads skal tilpasse syste-

met efter de vilkår, der gælder inden for dets om-

råde, men at departementschefen gerne ville del-

agtiggøre andre i Finansministeriets tanker, da de

måske ville kunne tjene som inspirationskilde.

68. I ”hyrdebrevet” påpegedes det, at der bør

sættes konkrete mål i form af arbejdsplaner, og

at vurderingen af medarbejderne bør decentrali-

seres mest muligt, så hver kontorchef får et bud-

get til tillæg til medarbejderne.

Løntillæg skal anvendes til belønning af re-

sultater og indsats af særlig karakter, der frem-

mer muligheden for at nå de opstillede mål, og

det nye lønsystem må ikke udvikle sig på sam-

me måde som det gamle lønsystem med auto-

matiske anciennitetsbestemte lønforhøjelser.

Medarbejdere, der uddanner sig, bør have

bedre muligheder for lønforbedringer og tillæg,

men der bør ikke være tale om en ny automa-

tik. Ydelse af tillæg vil i Finansministeriet ske

på baggrund af en individuel resultatvurdering,

og funktionstillæg vil kun blive brugt i helt

særlige situationer, idet det efter Finansministe-

riets opfattelse vil være uklogt at ødelægge den

nyvundne fleksibilitet. Som hovedregel vil der ik-

ke være grundlag for at give tillæg ved nyan-

sættelse, medmindre det drejer sig om rekrutte-

ring af mere erfarne medarbejdere.

69. Flere organisationer, bl.a. CFU og HK, re-

agerede kraftigt på Finansministeriets udmel-

ding, og dette gav anledning til møder og kor-

respondance, hvor det kunne konstateres, at der

var uenigheder i fortolkningen af, hvad de nye

lønsystemer indebar. Uenighederne drejede sig

bl.a. om, hvorvidt der kunne gives tillæg ved

nyansættelser, anvendelsen af engangsvederlag

i forhold til varige tillæg, anvendelsen af for-

håndsaftaler om, hvilke tillæg der kunne anven-

des i hvilke situationer, samt om lønspørgsmål

skulle inddrages i medarbejdersamtaler. CFU

fremførte, at man efter råd fra private organisa-

tioner anså det for vigtigt, at de centrale parter

udsendte ensartede signaler, hvilket havde be-

tydning for implementeringen af de nye lønsy-

stemer. Departementets udmelding havde ifølge

HK skabt splid på de statslige arbejdspladser.

70. I juni 1998 valgte Finansministeriet og CFU

at udsende et ”fællesbrev”, som havde til formål

at eliminere en række usikkerhedsmomenter ved-

rørende indholdet af og processen omkring løn-

reformen. Brevet udsendtes som en cirkulære-

skrivelse til samtlige ministerier og styrelser – det

såkaldte ”fredspibebrev”.

Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer

71. I brevet præciserede parterne, at der på den

enkelte arbejdsplads bør formuleres en lønpoli-

tik, samt at de lokale parter tillige bør afklare

den konkrete udmøntning af lønpolitikken, her-

under tillægskriterier og tillægsformer. Med hen-

syn til tillægsstrukturen som overbygning på ba-

sislønnen vil forskelle i systemernes grundlæg-

gende opbygning ifølge parterne selvsagt kun-

ne afspejle sig i tilsvarende forskelle i tillægs-

strukturen. Med hensyn til spørgsmålet engangs-

vederlag kontra varige tillæg, der efter parternes

angivelse har givet anledning til nogen debat, er

man enige om, at der ikke er tale om et ”enten-

eller”, men derimod et ”både-og”, og at anvendel-

se bør ske i overensstemmelse med den lokale løn-

politik. Vedrørende spørgsmålet om forhånds-

aftaler er parterne enige om, at sådanne modeller

kan være en fornuftig løsning og have en incita-

mentsskabende og motiverende effekt, men på

den anden side er det vigtigt, at man ikke via en

fast tillægsoverbygning cementerer en lønstruk-

tur, der senere kan vise sig uhensigtsmæssig og

modvirke fleksibiliteten. Med hensyn til spørgs-

målet om at inddrage lønspørgsmål i medarbej-

derudviklingssamtalen har løndrøftelsen alene til

formål at opnå en gensidig afstemning af for-

ventninger og ikke karakter af en lønforhand-

ling. For så vidt angår det fremadrettede arbejde

var parterne enige om et fælles ansvar for, at man

lokalt opfatter de nye lønsystemer positive. For at

undgå signalforvirring har parterne en fælles in-

tention om løbende at afklare eventuelle fortolk-

ningsspørgsmål. Som en naturlig konsekvens af,

at parterne som henholdsvis arbejdsgiver og ar-

bejdstagerrepræsentanter grundlæggende har for-

skellige udgangspunkter, kan der dog fortsat væ-

re spørgsmål, hvor holdningerne divergerer.

Lønstyringsdirektiver til underliggende institu-

tioner

72. AC og CFU rettede omkring årsskiftet

2003/04 henvendelse til Personalestyrelsen ved-

rørende emnet lønstyring i de statslige institutio-

ner.

Organisationerne udtrykte som deres opfat-

telse, at det basale udgangspunkt i de lokale løn-

systemer er, at det er de lokale parter, der for-

handler og aftaler de lokale løndele inden for de

rammer, det lokale økonomiske råderum tillader.

Organisationerne påpegede, at man med for-

undring havde konstateret, at centrale statslige

myndigheder udsender lønstyringsdirektiver til

underliggende institutioner, som lægger begræns-

ninger på den lokale løndannelse, fx i form af

fastsat loft for den lokale lønudvikling, fasthol-

delse af gennemsnitslønninger for personalegrup-

per eller fastsat procentandel af basisløn, der kan

anvendes til tillæg for de enkelte ansatte.

73. Personalestyrelsen erklærede sig i maj 2004

enig i, at intentionen med de nye lønsystemer er

en fleksibel løndannelse, der er tilpasset de loka-

le vilkår, men at vurderingen af behovet for og

ansvaret for en lokal løndannelse ligger i det en-

kelte ministerium, hvor departementet har det

overordnede ansvar.

Personalestyrelsen påpegede, at det er vig-

tigt, at løn anvendes som et aktivt ledelsesinstru-

ment i sammenhæng med øvrige instrumenter,

og at lønstyring er en naturlig del af beslutnings-

grundlaget ved den lokale løndannelse, samt at

det primære fokus i lønstyring er, at der lokalt

sker en kobling mellem løn og præstationer/ef-

fekter.

Departementernes centrale koordination bør

bestå dels i at sikre fokus på kobling mellem løn

og resultater, dels at lønningerne inden for mini-

sterområdet ikke udvikler sig uhensigtsmæssigt i

forhold til det øvrige statslige arbejdsmarked.

74. Rigsrevisionen kan konstatere, at det har

været en stor opgave at implementere de nye løn-

systemer, og at der fortsat er divergerende op-

fattelser i relation til væsentlige spørgsmål, så-

som det lokale råderum mv. i forbindelse med de

Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer

nye lønsystemer. Brevvekslingen i ”fra hyrdebrev

til fredspibebrev” viser, at der er tale om et føl-

somt område, hvor udmeldinger fra Finansmini-

steriets side let kan give anledning til problemer

i forhold til organisationerne.

A. Er Personalestyrelsens sagsbehandling

mv. tilfredsstillende?

75. I dette afsnit omtales Personalestyrelsens

rådgivningsfunktion og sagsbehandling særligt

i relation til aftaleindgåelsen med organisatio-

nerne. Der omtales endvidere aftaler, der endnu

ikke er indgået fra overenskomstforhandlinger-

ne fra 2002, samt mulige konsekvenser heraf.

Endelig omtales resultatet af brugerundersøgel-

ser af Personalestyrelsen.

Personalestyrelsens rådgivningsfunktion

76. En væsentlig del af Personalestyrelsens ar-

bejde består bl.a. i at rådgive og vejlede de stats-

lige institutioner om, hvordan regler om de nye

lønsystemer kan anvendes. Meget af rådgivnin-

gen foregår telefonisk og eksternt i form af net-

værksvirksomhed, kurser, foredrag/oplæg i insti-

tutioner og ved temamøder.

Personalestyrelsen besvarer spørgsmål fra al-

le statens institutioner, idet styrelsen dog gene-

relt henstiller til, at institutionernes spørgsmål går

via fagministerierne, så ukomplicerede spørgs-

mål kan besvares i departementerne. De spørgs-

mål, der rejses over for Personalestyrelsen, fal-

der typisk i 2 kategorier.

I den første kategori falder de elementære

spørgsmål, som kunne være besvaret via et op-

slag i PAV, den relevante overenskomst e.l. Her

har spørgeren ofte behov for hjælp til at finde

det relevante regelsæt eller behov for styrelsens

hjælp til at sammenholde forskellige regelsæt. I

den anden kategori falder egentlige fortolk-

ningsspørgsmål, som eventuelt udspringer af lo-

kal uenighed.

Spørgsmål besvares af de medarbejdere, der

har ansvaret for det konkrete (tværgående) re-

gelsæt – eller den konkrete overenskomst, hvis

spørgsmålet er rettet mod bestemmelser i en en-

kelt overenskomst. Fortolkningsspørgsmål i re-

lation til Personalestyrelsens generelle regelsæt

indarbejdes typisk i PAV af den ansvarlige sags-

behandler. Uklarheder i overenskomster og regel-

sæt løses som regel ved, at teksten præciseres i

forbindelse med fornyelse af aftaler og overens-

komster. Personalestyrelsen oplyser, at formelle

skriftlige henvendelser journaliseres, og at der

efter en konkret vurdering af de enkelte telefon-

henvendelser gøres notat herom. Der er dog in-

gen krav til dokumentation, og dokumentatio-

nen er afhængig af den enkelte sagsbehandler.

Der føres ikke statistik over rejste problemer.

Personalestyrelsen oplyser, at rådgivning er en

stor del af Personalestyrelsens arbejde, men at

registrering ikke foretages særskilt.

77. Som følge af den manglende dokumentation

har det ikke været muligt for Rigsrevisionen at

foretage en nærmere vurdering af, hvilke ele-

menter i de nye lønsystemer der har givet særlig

anledning til kontakt til Personalestyrelsen.

Rigsrevisionen finder, at når der er tale om

en væsentlig del af Personalestyrelsens arbejde,

bør der ske særskilte registreringer heraf even-

tuelt opdelt i problemområder.

78. Finansministeriet har efterfølgende oplyst,

at Personalestyrelsen vil stramme op på de in-

terne procedurer i forbindelse med rådgivning,

herunder en intern videnudveksling og dokumen-

tation af væsentlige rådgivningsspørgsmål.

Rigsrevisionen finder dette tilfredsstillende.

Personalestyrelsens aftale- og overenskomst-

indgåelse

79. En anden væsentlig opgave for Personalesty-

relsen er indgåelse af aftaler og overenskomster.

Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer

En typisk forhandlingssag indeholder ifølge

Personalestyrelsen breve vedrørende kravsfrem-

sættelse, kravsbehandling (eventuelt i skema-

form), resultatpapir, økonomipapir, håndskrev-

ne noter eller egentlig referat fra forhandlinger-

ne og den endelige overenskomst eller organisa-

tionsaftale.

De nye lønsystemer har ifølge Personalesty-

relsen været et emne i de fleste aftaler siden 1997,

og sagerne adskiller sig ikke af den grund fra det

normale forløb, bortset fra at der ved overgan-

gen til de nye lønsystemer vil foreligge en særlig

merudgiftsberegning herved.

Sagsbehandlingstiden på de enkelte forhand-

lingssager varierer ifølge Personalestyrelsen me-

get, da der er tale om en forhandling, hvor det

kan kræve tid at opnå et godt resultat, og hvor

resultatets indhold vil være det primære. Perso-

nalestyrelsen har derfor ikke fastsat mål for sags-

behandlingstiden på forhandlingssager.

80. Rigsrevisionen har foretaget en kvalitativ

gennemgang af enkelte, tilfældigt udvalgte for-

handlingssager med henblik på at vurdere forlø-

bet af forhandlingen, herunder om den oven-

nævnte dokumentation er indeholdt i sagen, samt

om der er fornøden dokumentation for Persona-

lestyrelsens sagsbehandling, herunder valg og

fravalg i forløbet, indtil forhandlingen er afslut-

tet, og aftalen er indgået.

Gennemgangen viser, at der er en forskel-

ligartet dokumentation i sagerne, at dokumenta-

tionen i høj grad er afhængig af den enkelte sag,

og at der mangler sagsdokumentation for pro-

cessen mv. i Personalestyrelsens forhandlings-

sager.

Den enkelte sagsbehandler får et mandat ud-

meldt af sin kontorchef, og dette og opfølgnin-

gen herpå kan godt være mundtligt. Sagssty-

ringsreferater, der belyser sagsprocessen, udar-

bejdes ikke i styrelsen. I enkelte tilfælde inde-

holder sagen den enkelte sagsbehandlers hånd-

skrevne påtegninger.

81. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at for-

handlingssagerne er en meget væsentlig del af

Personalestyrelsens arbejde, og processen bør

være dokumenteret. Problemet med den mang-

lende dokumentation af væsentlige beslutninger

og valg/fravalg i sagsprocessen kan løses ved

enkle, overskuelige standardbeslutnings- eller

sagsstyringsreferater. Sådanne oplysninger kan

med fordel være digitale. Oplysningerne kan si-

kre, at ledelsen og (nye) medarbejdere har mulig-

hed for at få den fornødne information og doku-

mentation for beslutninger, herunder strategien for

forhandlingen og begrundelserne for valg/fravalg

i forløbet, og så det senere vil være muligt at vur-

dere resultatet eller kvaliteten af forhandlingen.

82. På baggrund af Rigsrevisionens undersøgel-

se har Finansministeriet efterfølgende oplyst, at

Personalestyrelsen har indskærpet kravene til do-

kumentation på forhandlingssagerne, så det vil

være muligt at følge sagsgangen og dermed de

enkelte forhandlingsforløb med henblik på at vur-

dere proces og resultat.

Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende,

at Personalestyrelsen fremover vil forbedre sags-

dokumentationen i aftalesagerne.

Manglende information om ikke-indgåede af-

taler fra overenskomstforhandlingerne i 2002

83. I overenskomstresultatet for 2002 udgjorde

de generelle lønstigninger ¾ af det samlede

overenskomstresultat, mens den sidste ¼ an-

vendes til puljebestemte formål for de enkelte

centralorganisationer. For overenskomstforhand-

lingerne i 2002, der vedrører perioden 2002-2005,

er 68 aftaler/overenskomster fornyet pr. juni 2004,

mens 26 aftaler/overenskomster fortsat ikke er

fornyet.

Ifølge Personalestyrelsen beror flere alene

på underskrift fra den pågældende organisation,

og her er ifølge styrelsen tale om en proces, der

ofte kan tage flere måneder.

Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer

84. Alle ministerier kompenseres ens for gene-

relle lønstigninger gennem lønopregningen på

finansloven, herunder udmøntningen fra regu-

leringsordningen. De aftalte generelle lønstig-

ninger er kendt på forhånd, mens udmøntnin-

gen fra reguleringsordningen er baseret på et

skøn.

85. De puljer, der er afsat til særlige formål,

kan påvirke de enkelte ministerier forskelligt.

Når overenskomstresultatet er vedtaget, er der

ifølge Personalestyrelsen i de seneste overens-

komstrunder som udgangspunkt foretaget en

skævdeling baseret på anvendelsen af de pul-

jemidler, der udmøntes straks, så de enkelte mi-

nisterier så vidt muligt kompenseres for, hvor

meget de belastes. Lønmidlerne fordeles på mi-

nisterieniveau, og det er så op til de enkelte mi-

nisterområder, hvordan midlerne skal fordeles

på de enkelte institutioner.

Dette gælder dog ikke uudmøntede pulje-

midler, der ikke kan skævdeles, fordi den mini-

sterievise belastning ikke er kendt. I stedet ud-

møntes disse puljemidler som hovedregel pro-

portionelt og ikke efter belastningen, medmin-

dre de vedrører et bestemt ministerområde.

86. Personalestyrelsen og centralorganisationer-

ne fører for hver overenskomstperiode løbende

et puljeregnskab. Puljeregnskabet opdateres lø-

bende i takt med, at der opnås enighed om de

enkelte aftaleelementer. I tabel 4 vises central-

organisationernes puljer samt restbeløbet, der pr.

juni 2004 endnu ikke er udmøntet.

Tabel 4. Oversigt over centralorganisationernes samlede puljer i overenskomsten 2002 og endnu ikke

udmøntede restpuljer pr. juni 2004

StK

COII

----- Mio. kr. -----

Pulje i alt................................................

Restpulje ...............................................

275,8

8,9

334,5

30,5

159,1

14,8

----- % -----

Restpulje ...............................................

Kilde: Personalestyrelsen, juni 2004.

3,2

9,1

9,3

8,1

7,2

93,2

7,6

862,6

61,8

TOK

I alt

Tabellen viser, at der fortsat for alle organisatio-

ner under ét mangler udmøntning af ca. 62 mio.

kr. Personalestyrelsen har bemærket, at en even-

tuel restpulje kan overføres til næste overens-

komstrunde.

87. Finansministeriet har efterfølgende oplyst,

at for den kommende overenskomstperiode fra

2005 er man blevet enig med organisationerne

om, at organisationsaftaleforhandlingerne skal

tilstræbes færdiggjort inden udgangen af 2005.

Formålet med en sådan effektivisering er øn-

sket om, at de specielle forhandlinger kan afslut-

tes betydeligt hurtigere, så de lokale arbejdsgi-

vere så hurtigt som muligt kender de aftalte vil-

kår, og så resultaterne på de enkelte overens-

komstområder i videst mulig udstrækning er

kendt, når CFU skal godkende resultatet og i alle

tilfælde tidligst muligt.

Rigsrevisionen kan konstatere, at aftalepar-

terne er blevet enige om at tilstræbe en hurtige-

re aftaleindgåelse.

88. Den efterfølgende udmøntning af de ca. 62

mio. kr., der forlods er fordelt proportionelt,

kan give anledning til lønstyrings- og budget-

mæssige problemer for visse institutioner. Det-

te gælder for dem, der har særligt mange ansat-

Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer

te omfattet af en aftale, der udmøntes sent i over-

enskomstforløbet med tilbagevirkende kraft fra

overenskomstperiodens start.

89. Rigsrevisionen finder derfor, at det er en væ-

sentlig forudsætning for den lokale lønstyring,

at institutionerne så tidligt som muligt bliver

bekendt med mulige udgiftskrævende foranstalt-

ninger på lønområdet.

Ifølge Personalestyrelsen forsøger man at

blive bedre til at afstemme forventningerne og

så vidt muligt advisere om forventede udgifter

som følge af aftaler, men der er tale om en for-

handling, hvor resultatet ikke kan udmeldes på

forhånd.

Personalestyrelsen har i øvrigt påpeget be-

tydningen af en god kommunikation mellem

økonomi- og personaleafdelingerne i de enkelte

institutioner samt af, at departementerne foreta-

ger den fornødne videreformidling af informatio-

ner.

Rigsrevisionen skal i øvrigt påpege, at så-

fremt oplysninger om kommende aftaler ikke er

kommunikeret videre, er der risiko for, at insti-

tutioner yder konkrete lokale tillæg til ansatte,

der senere bliver omfattet af generelle tillæg ef-

ter aftaler/overenskomster.

90. Rigsrevisionen finder, at der selvfølgelig

bør tages hensyn til, at der er tale om en for-

handlingssituation, og at Personalestyrelsen der-

for bør varetage de statslige interesser ud fra et

arbejdsgiversynspunkt.

Der er imidlertid også et hensyn at tage til

de underliggende statsinstitutioner, der skal im-

plementere de pågældende aftaler og mulighe-

den for at kunne lønstyre på en hensigtsmæssig

måde.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at der –

som følge af Personalestyrelsens centrale rolle

og ekspertise på løn- og personaleområdet –

bør påhvile styrelsen en særlig informationsfor-

pligtelse over for de statslige institutioner.

91. Finansministeriet har efterfølgende oplyst,

at det indgår i Personalestyrelsens resultatkon-

trakt for 2005, at der indføres en fast procedure

for information om mulige udgiftskrævende di-

spositioner vedrørende udmøntningen af over-

enskomstmæssige aftaler så tidligt som muligt

med henblik på, at institutionerne kan dispone-

re og lønstyre herefter.

Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at

Personalestyrelsen vil indføre en procedure, der

sikrer en bedre lokal lønstyring.

Brugerundersøgelser af Personalestyrelsen

92. I dette afsnit omtales en række brugerunder-

søgelser af Personalestyrelsen, som styrelsen har

iværksat. Der er i 2000 foretaget en brugerun-

dersøgelse, der omfattede 50 statslige arbejdsgi-

vere. I 2003 er der foretaget en større undersø-

gelse med 310 statslige arbejdsgivere. Med hen-

blik på at udarbejde en opfølgning på 2003-un-

dersøgelsen blev der 2004 iværksat en tilsvaren-

de undersøgelse med 283 statslige arbejdsgivere,

der er afsluttet i oktober 2004.

93. Brugerundersøgelsen fra 2000 viste, at Per-

sonalestyrelsen i relation til samarbejde og råd-

givning havde et forbedringspotentiale særligt

med henblik på konkret rådgivning, ligesom vur-

deringen var, at rådgivning ikke ydedes på et

ensartet niveau, og at sagsbehandlingstiden var

for lang. Problemerne vedrørende rådgivning gav

anledning til ændrede procedurer i 2002.

2003-undersøgelsen fokuserede bl.a. på over-

enskomster/aftaler og lønpolitik. De positive hold-

ninger er primært koncentreret om oplevelsen af

god information og professionel og kompetent

organisation. Negative holdninger påviste sær-

ligt en ikke-synlig bureaukratisk organisation,

herunder sen levering af information og mang-

lende vilje til at hjælpe samt en distance mellem

teori og praksis. Med hensyn til overenskoms-

ter/aftaler var der mindre tilfredshed med for-

Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer

ståeligheden heraf samt leveringstiden. Vedrø-

rende lønpolitik var der flere negative end posi-

tive kommentarer særligt vedrørende arbejds-

redskaberne ISOLA og forhandlingsdatabasen.

2004-undersøgelsen viste, at brugerne i min-

dre grad oplever Personalestyrelsen som en in-

spirerende og hurtig formidler af relevant infor-

mation. Telefonisk kontakt vurderes som tilfreds-

stillende, men tilfredsheden med sagsbehand-

lingstiden er faldet. Særligt inden for lønpolitik

vurderes i undersøgelsen, at der stadig er for-

bedringspotentialer.

94. For alle 3 undersøgelsers vedkommende har

Personalestyrelsen valgt at tage udfordringen op

ved at følge op med forbedringer, der bl.a. er

indgået i styrelsens årlige resultatkontrakter.

Rigsrevisionen har særligt hæftet sig ved, at

Personalestyrelsen fortsat har problemer med

hurtig formidling af relevant information, lige-

som spørgsmål i forhold til lønpolitik gennem de

sidste 2 brugerundersøgelser fortsat viser nega-

tive kommentarer. Rigsrevisionen finder det væ-

sentligt, at Personalestyrelsen aktivt følger op på

disse tilbagevendende problemer.

95. Personalestyrelsen har i oktober 2004 ud-

meldt, at man vil bruge undersøgelsen aktivt til

bl.a. at nedbringe sagsbehandlingstiden, at styr-

ke indsatsen for at komme hurtigt ud med rele-

vant information samt at styrke rådgivningen

omkring nye lønsystemer, bl.a. gennem yderli-

gere erfaringsudveksling mellem institutioner-

ne.

Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at

Personalestyrelsen arbejder aktivt med at for-

bedre disse forhold.

Rigsrevisionens bemærkninger

Rigsrevisionen vurderer samlet, at Personalesty-

relsens sagsbehandling overordnet set er mindre

tilfredsstillende. Vurderingen baseres på:

Med hensyn til rådgivningsfunktionen mang-

ler der dokumentation. Rigsrevisionen vurderer,

at der kan ske forbedringer med henblik på at

sikre dokumentation og intern videndeling.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at sagsdo-

kumentationen i aftalesagerne er uoverskuelig,

og der bør fremover udarbejdes enkel sagsdoku-

mentation med relevante oplysninger, så det vil

være muligt at vurdere forløbet og målopfyldel-

sen af de enkelte forhandlinger.

Med hensyn til de ikke-indgåede aftaler fin-

der Rigsrevisionen, at sen indgåelse af aftaler i

overenskomstperioden kan give såvel lønsty-

ringsmæssige som økonomiske problemer i de

institutioner, aftalerne omfatter. Rigsrevisionen

finder det utilfredsstillende, at Personalestyrel-

sen ikke har en fast procedure om information

om mulige udgiftskrævende dispositioner så tid-

ligt som muligt med henblik på, at institutioner-

ne kan disponere og lønstyre herefter.

Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at

Personalestyrelsen løbende iværksætter bruger-

undersøgelser. Undersøgelserne har vist tilbage-

vendende problemer i forhold til bl.a. sagsbe-

handlingstid, lønpolitik og nye lønsystemer. Rigs-

revisionen finder det tilfredsstillende, at Perso-

nalestyrelsen arbejder aktivt med at forbedre dis-

se forhold.

Finansministeriet har i forlængelse af Rigs-

revisionens undersøgelse iværksat nye initiati-

ver vedrørende rådgivning, sagsdokumentation

og sen indgåelse af aftaler, hvilket Rigsrevisio-

nen finder tilfredsstillende.

B. Er Personalestyrelsens lønovervågning

tilfredsstillende?

96. I dette afsnit omtales Personalestyrelsens

overordnede lønovervågning af de statslige løn-

ninger, herunder redskaber hertil og procedurer

herfor.

En lønstyring har 2 dimensioner: En fremad-

rettet dimension, hvor man tilrettelægger en løn-

Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer

styring ved valg af styringsparametre og ud

møntning af disse (herefter benævnt lønstyring),

og en bagudrettet dimension, hvor man systema-

tisk følger op på anvendelsen af lønmidler (her-

efter benævnt lønovervågning). I kap. V.A om

tales den lokale lønstyring i de 21 udvalgte insti

tutioner.

97. Det er af afgørende betydning for Finans-

ministeriet, at der balanceres mellem, at staten

på den ene side ikke generelt bliver lønførende

i forhold til det øvrige arbejdsmarked, men sam-

tidig på den anden side kan tilbyde løn- og an-

sættelsesvilkår, der kan tiltrække og fastholde

tilstrækkeligt kvalificeret arbejdskraft.

Det er et væsentligt mål med de nye lønsy-

stemer at decentralisere lønfastsættelsen for i hø-

jere grad at kunne tilpasse denne til de lokale

forhold, uden at det fører til uhensigtsmæssig

konkurrence om arbejdskraften.

Statslige institutioner har også et politisk an-

svar – i modsætning til private virksomheder.

Det er for det første ensbetydende med, at stør-

re lønforskelle inden for samme personalegrup-

pe på tværs af de statslige institutioner skal kun-

ne legitimeres over for skatteborgerne. For det

andet i forhold til den samfundsøkonomiske ud-

vikling. Hvis staten generelt bliver lønførende

og dermed presser udgiftsniveauet i vejret, vil

det dels kunne resultere i et højere lønniveau,

uden at det medfører højere effektivitet og kva-

litet i den statslige sektor, dels vil det generelt

kunne påvirke konkurrenceevne og inflationstakt

i negativ retning.

Det er derfor Finansministeriets opfattelse, at

balanceakten består i at fastlægge overordnede

rammer og retningslinjer, som sikrer den grad af

ensartethed og økonomisk styring, der må kræ-

ves af den helhed, som den statslige sektor fort-

sat skal udgøre, og samtidig skabe det decentrale

råderum, som er forudsætningen for nye, flek-

sible og lokalt tilpassede lønsystemer.

98. Til brug for lønstyring og lønovervågning

stiller Finansministeriet en række lønstatistiske

redskaber til rådighed for statsinstitutioner, her-

under Finansministeriets forhandlingsdatabase

og informationssystemet om løn- og ansættel-

sesforhold (ISOLA), der er internetbaserede og

er fundamenterne for at kunne analysere løndan-

nelsen for en institution, et ministerområde el-

ler staten som helhed. De lønstatistiske redska-

ber er baseret på oplysninger om faktiske lønud-

betalinger fra de statslige lønanvisningssystemer.

Under forudsætning af, at indrapporteringerne,

der sker hos de lokale lønmyndigheder, er kor-

rekte, giver det statistikkerne høj validitet.

Finansministeriet påpeger dog, at ved me-

get detaljerede lønanalyser, der er baseret på et

spinkelt datagrundlag, vil ekstraordinære og in-

dividuelle forhold kunne skævvride resultatet og

give anledning til fejlagtige konklusioner.

Boks 2

Finansministeriets forhandlingsdatabase og ISOLA

Finansministeriets forhandlingsdatabase

Finansministeriets forhandlingsdatabase er udviklet med henblik på Finansministeriets forhandlinger med per-

sonaleorganisationerne, men databasen er samtidig ifølge Personalestyrelsen et velegnet redskab til brug for

det decentrale arbejde med lønovervågning og lønanalyser. Forhandlingsdatabasen giver mulighed for at fore-

tage specifikt afgrænsede opslag på grupper af ansatte og udvalgte løndele til sammenligninger mellem an-

satte inden for eget område og ansatte i andre dele af staten. For ansatte på eget område kan foretages op-

slag på individniveau.

ISOLA (informationssystemet om løn- og ansættelsesvilkår)

ISOLA-databasen giver mulighed for analyse af lønoplysninger for ansatte inden for eget område helt ned på

personniveau samt tværgående sammenligning. I modsætning til forhandlingsdatabasen, hvor afgrænsnin-

Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer

gen af lønbegrebet kan foretages for hver søgning, opererer ISOLA med faste lønbegreber, der er fastlagt ved

statistikgenereringen. ISOLA er således et mere enkelt og let anvendeligt lønstatistisk redskab, men samti-

dig mindre detaljeret. Fra efteråret 2003 kan der foretages systematiske sammenligninger mellem de statsli-

ge virksomheder i ISOLA. Fra efteråret 2004 er der endvidere etableret mulighed for at beregne indeks for

eget lønniveau i forhold til en eller flere andre statsinstitutioner efter eget valg.

Personalestyrelsens overvågning af lønudvik-

lingen

99. Personalestyrelsens lønovervågning af ud-

vikling og tendenser ved de nye lønsystemer ba-

serer sig primært på kvartals- og årlige analyser,

der udarbejdes med udgangspunkt i styrelsens

analyseredskaber.

Ifølge Personalestyrelsen er formålet med løn-

overvågningen at afdække, om anvendelsen af

nye lønsystemer accelererer statens lønudvik-

ling, da der med de nye lønsystemer ikke længe-

re er en direkte og central lønstyring, og da Per-

sonalestyrelsen finder det væsentligt at få iden-

tificeret eventuelle ubalancer på et tidligt tids-

punkt.

Både kvartals- og årsstatistikken blev startet

i 1997 for at sikre, at der ved indførelsen af nye

lønformer var information om gennemsnits- og

medianløn samt om lønspredning, så statens virk-

somheder kunne orientere sig om lønniveauer

for ansatte på nye lønsystemer. Kvartalsstati-

stikken blev indstillet ved udgangen af 2003,

fordi den blev afløst af andre adgange til infor-

mation.

Personalestyrelsens kvartalsvise analyser be-

står af centrale nøgletal over lønudviklingen i

staten med særlig fokus på de nye lønsystemer.

Analyserne er genereret på baggrund af data fra

ISOLA og gennemført siden 1997. Årsrappor-

terne indeholder mere detaljerede analyser end

kvartalsrapportering. Årsrapporterne har dels fo-

kus på topchefer, kontorchefer, konsulenter og

fuldmægtige i departementer og styrelser, dels

fokus på den lokale løndannelse i departementer

og styrelser.

100. Med henblik på at vise forskellen i lønud-

viklingen i henholdsvis gamle og nye lønsyste-

mer vises i tabel 5 udviklingen fra 1998 til 2004.

Tabel 5. Årlig lønudvikling for ansatte på gamle og nye lønsystemer (total)

1998-1999

1999-2000

2000-2001

2001-2002

2002-2003

2003-2004

----- % -----

Gamle lønsystemer ............

Nye lønsystemer ................

4,7

9,4

2,8

6,1

7,9

3,8

5,4

3,7

5,1

3,0

4,6

Note: Lønbegreb: Samlet løn. Metode: Identiske personer.

Kilde: ISOLA. Alle perioder er opgjort fra 2. kvartal til 2. kvartal.

Det fremgår af tabellen, at ansatte på nye lønsy-

stemer gennem alle årene har haft en større løn-

stigning end ansatte på gamle lønsystemer. Perso-

nalestyrelsen har oplyst, at en del af forklaringen

på de høje lønstigninger for ansatte på nye lønsy-

stemer i 1998-2001 er, at der dengang var relativt

få ansatte på nye lønsystemer, hvor anciennitets-

virkningen som følge af færre løntrin og relativt

flere yngre medarbejdere var betydelig. Siden

2001 har lønstigningerne generelt haft en fal-

dende tendens, men lønudviklingen for den sene-

ste opgørelse viser, at lønstigningerne på nye løn-

systemer er ca. 50 % større end på gammel løn.

101. Med virkning fra 1. kvartal 2001 fokuse-

rer Personalestyrelsens lønovervågning særligt

Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer

på en såkaldt dekomponering af lønudviklingen

med henblik på at opnå en mere nuanceret be-

skrivelse af lønadfærden i ministerier og styrel-

ser. Formålet hermed er særligt at belyse, hvor

stor del af lønudviklingen der hidrører fra cen-

trale aftaler, og hvor meget der genereres af lo-

kale beslutninger i de enkelte statsinstitutioner.

Med hensyn til dekomponeringen kan løn-

udviklingen deles op i en række komponenter,

hvorved effekten af eksempelvis anciennitet og

udmøntning af tillæg kan isoleres. Personalesty-

relsen påpeger, at i forbindelse med overvågning

af de lokale lønpolitiske beslutninger er stignin-

Tabel 6. Årlig procentvis lønudvikling, 2003-2004

ger i de lokale tillæg primært af interesse, hvor-

imod de anciennitetsbestemte stigninger ikke er

af tilsvarende betydning.

102. Elementerne i Personalestyrelsens dekom-

ponering er: centralt aftalte reguleringer, ancien-

nitetsbestemte lønstigninger, virkning af faste

tillæg, engangsvederlag og af genebetaling, fx

overarbejdsbetaling. Af disse lønelementer er fa-

ste tillæg, engangsvederlag og genebetaling over-

vejende lokalt fastsatte. Tabel 6 viser den sene-

ste årlige procentvise udvikling fra 2. kvartal 2003

til 2. kvartal 2004.

Centralt

Anciennitets- Faste tillæg

aftalte

bestemte

reguleringer lønstigninger

Engangs-

vederlag

Gene-

betaling

Total

----- % -----

Gamle lønsystemer ............

Nye lønsystemer ................

1,8

1,2

1,0

0,0

1,5

0,1

0,3

÷0,1

0,0

3,0

4,6

Note: Lønbegreb: Samlet løn. Metode: Dekomponeret lønudvikling for identiske personer.

Kilde: ISOLA (2. kvartal 2003 til 2. kvartal 2004).

Tabel 6 viser, at ansatte på gamle lønsystemer

er steget 3,0 % i løn det seneste år, mens ansat-

te på nye lønsystemer er steget 4,6 %. Den uens

lønudvikling skyldes hovedsageligt forskellen i

faste tillæg og engangsløndele, der aftales lokalt

i de enkelte institutioner.

103. Ifølge Personalestyrelsen går udviklingen

i den rigtige retning, idet andelen af medarbejde-

re på nye lønsystemer er stigende. Det er Perso-

nalestyrelsens opfattelse, at de nye lønsystemer

anvendes efter hensigten. Endvidere er de nye

lønsystemer med til at sætte fokus på resultater,

ligesom der er en stigende interesse for anven-

delse af ISOLA mv.

Med hensyn til fremadrettede aktiviteter ved-

rørende lønovervågning peger Personalestyrel-

sen på en fortsættelse af den lønstatistiske over-

vågning, en udvikling af lønovervågningsmeto-

derne, en styrkelse af dialogen med ministerier-

ne gennem bl.a. brug af netværksmøder, bruger-

undersøgelser og fortsat fokus på lønovervåg-

ning bl.a. ved personalechefkonferencer.

104. Personalestyrelsen peger på, at reorganise-

ringer, herunder ressortomlægninger, medfører,

at det kan være vanskeligt at udarbejde konsi-

stent lønstatistik, fx i forbindelse med, at man øn-

sker at vise lønudviklingen over en længere perio-

de (tidsserier). Personalestyrelsen oplyser, at de

mange ressortomlægninger i forbindelse med re-

geringsskiftet ultimo 2001 således udgør et pro-

blem i forhold til lønovervågningen.

105. På baggrund af en henvendelse fra et de-

partement om, at ISOLA gav utilstrækkelig støt-

Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer

te til de lokale lønstyringsaktiviteter, tilkendegav

Personalestyrelsen i 2004, at man i Finansmini-

steriet længe har søgt efter en bedre løsning på

lønstyringen på ministerområdet, da de hidtidige

opgørelser af lønudvikling ikke har givet til-

strækkelig klarhed. Opgørelserne er for følsomme

over for ændringer i personalestruktur, trinforde-

linger og anciennitet mv. Personalestyrelsen har

derfor udviklet en ny indeksmodel, hvor man

kan sammenholde lønniveauer uanset forskelle i

personalesammensætning.

106. Rigsrevisionen bemærker, at Personalesty-

relsen udarbejder rapporter med en lang række

indikatorer, der eventuelt kan vise uhensigts-

mæssig brug af nye lønsystemer. Personalestyrel-

sens metode til styrelsens overordnede lønover-

vågning kan identificere og problematisere klare

afvigelser fra gennemsnittet til eventuel decen-

tral opfølgning, men for mindre afvigelser er det

vanskeligt at konkludere på lønadfærden alene

på baggrund af lønstatistikken. Rapporter herom

videregives til de enkelte departementer. Der er

således ingen faste procedurer for opfølgning her-

på, og problemer tages eventuelt op på de ufor-

melle netværksmøder, hvorfra der ikke forelig-

ger skriftlig dokumentation.

107. Finansministeriet har efterfølgende oplyst,

at man ikke har grundlag for at pålægge statsin-

stitutionerne bestemte metoder for at følge op på

lønudviklingen, idet bl.a. ISOLA alene er et til-

bud, der giver mulighed for at kunne analysere

egen lønudvikling. Finansministeriet har tillige

oplyst, at Personalestyrelsen – via kvartalsvise

opgørelser fra Danmarks Statistik – ser resulta-

tet af den overordnede lønovervågning, og at

lønudviklingen for statsansatte hidtil har ligget

inden for rammer, der kunne forventes på bag-

grund af de centralt aftalte reguleringer.

108. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Per-

sonalestyrelsen aktivt bør sikre sig indseende

med anvendelsen af de lønstatistiske redskaber

lokalt – særligt når fx brugerundersøgelsen fra

2003 viser negative kommentarer om de lønsta-

tistiske redskaber. I mangel på skriftlig doku-

mentation har det således ikke været muligt for

Rigsrevisionen at vurdere resultat og mulige kon-

sekvenser af Personalestyrelsens overordnede

lønovervågning.

109. Rigsrevisionen finder det væsentligt, at Per-

sonalestyrelsen udvikler kvantitative redskaber,

der kan bruges dels centralt, dels lokalt til løn-

overvågning. Rigsrevisionen finder det imidler-

tid lige så væsentligt, at de redskaber, der skal

bruges, er enkle, overskuelige samt operationel-

le, så de kan bruges umiddelbart af alle statsin-

stitutioner, og så de sikrer, at data, der anvendes,

umiddelbart kan sammenlignes. Dermed vil de

også være et godt udgangspunkt for de lokale

kvalitative vurderinger.

Personalestyrelsen har efterfølgende oplyst,

at man kan tilslutte sig synspunktet om enkle

modeller, men påpeger at kravet om enkle mo-

deller kan give målingsproblemer, herunder tab

af information.

110. Med hensyn til en forenkling af redska-

berne skal Rigsrevisionen anbefale, at Persona-

lestyrelsen i sit videre arbejde med lønstatistiske

redskaber stiller enkle skabeloner til rådighed for

statsinstitutionerne til brug for den overordnede

lønstyring. En øget gennemsigtighed vil også si-

kre, at lønstatistikkerne ikke via usikkerhed i da-

ta kan virke utilsigtet løndrivende.

Rigsrevisionen vurderer, at den nyudviklede

indeksmodel kan blive et godt statistisk redskab

til brug for den lokale lønstyring.

Rigsrevisionens bemærkninger

Rigsrevisionen finder samlet Finansministeriets

initiativer vedrørende lønovervågning tilfredsstil-

lende. Vurderingen baseres på:

Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer

Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at

Personalestyrelsen har udviklet en række statisti-

ske programmer, der kan anvendes i forbindelse

med Personalestyrelsens overordnede lønover-

vågning, og at der løbende udarbejdes rapporter

herom.

Rigsrevisionen finder det tillige tilfredsstil-

lende, at Personalestyrelsen fortsat udvikler me-

toderne til lønovervågning. Rigsrevisionen skal

dog pege på, at der også inden for dette område

er behov for enkle modeller i lighed med indeks-

modellen, der vil være et godt udgangspunkt for

de lokale kvalitative vurderinger. Rigsrevisionen

finder det imidlertid mindre tilfredsstillende, at

det som følge af mangel på skriftlig dokumenta-

tion ikke har været muligt at vurdere resultat og

mulige konsekvenser af Personalestyrelsens over-

ordnede lønovervågning.

V. Rigsrevisionens undersøgelse af nye

lønsystemer i udvalgte institutioner

111. De nye lønsystemer medfører øgede fri-

hedsgrader på det lokale niveau, men dermed og-

så øget ansvar. Med de nye lønsystemer lægges

en større del af lønnen ud til lokal forhandling

og disposition. Udarbejdelse af lønpolitikker, der

understøtter institutionernes mål og strategier,

etablering af en effektiv lønstyring og målinger

af resultatet af anvendelsen af nye lønsystemer

er væsentlige redskaber i den forbindelse.

112. For at belyse udviklingen har Finansmini-

steriet siden 2000 foretaget evalueringer af løn-

reformen hos statsinstitutionerne – enten på egen

hånd eller i samarbejde med organisationerne, jf.

boks 3.

Boks 3

Evalueringer af de nye lønsystemer

”Evaluering af lønreformen”, Økonomistyrelsen januar 2000.

Undersøgelsen omfattede 347 institutioner

og er baseret på såvel kvantitative som kvalitative svar.

”Evaluering af forsøg med nye lønsystemer i staten”, Personalestyrelsen og CFU oktober 2001.

Un-

dersøgelsen baserede sig på en spørgeskemaundersøgelse til 67 institutioners ledelse og tillidsrepræsen-

tanter med lønforsøg og mindst 10 årsværk omfattet heraf.

”Lønpolitik 01, kap. 3.5. De hidtidige erfaringer med lønreformen”, Finansministeriet oktober 2001.

Un-

dersøgelsen baserer sig på interviews med personalechefer i 20 statslige institutioner mv.

”Gør en forskel med resultatløn”, Personalestyrelsen december 2003.

Omfatter mere end 500 institutio-

ner inden for det statslige forhandlingsområde.

”Midtvejsevaluering om nye lønsystemer, august 2004”,

opfølgning foretaget af Personalestyrelsen i sam-

arbejde med CFU og AC (2 evalueringer, hvor CFU-evalueringen blev afsluttet i december 2004, mens AC-eva-

lueringen blev afsluttet i januar 2005). Undersøgelsen er tilrettelagt med udsendelse af spørgeskema, interview

hos en række institutioner ved såvel lokale ledelser som tillidsrepræsentanter.

”Medarbejdernes syn på nye lønsystemer, august 2004”.

Gallupundersøgelse på vegne af Personalestyrel-

sen, hvor 1.233 statsansatte er spurgt om deres holdninger til løn, lønforskelle og det nye lønsystem (undersø-

gelsen er færdiggjort, men endnu ikke offentliggjort). Resultater er dog ultimo 2004 videregivet til de faglige

organisationer og til statens arbejdsgivere på netværksmøder).

113. Med hensyn til lønpolitik kan Rigsrevisio-

nen konstatere, at evalueringerne viser, at langt

de fleste af de undersøgte institutioner har ud-

arbejdet en lønpolitik.

114. Vedrørende lønstyring kan Rigsrevisionen

konstatere, at evalueringerne viser, at der i star-

ten har været problemer med at komme i gang

med lønstyringen, men dog også, at der har væ-

ret en udvikling i retning af, at flere institutio-

ner foretager lønstyring, om end i varierende om-

fang. Der er ikke foretaget egentlige evaluerin-

ger siden 2001, men Personalestyrelsen har dog

efterfølgende udgivet publikationer vedrørende

Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer

lønstyring – senest ”Lokale lønanalyser i staten”

fra 2003.

115. Med hensyn til effekter viser evalueringer-

ne generelt, at der er konstateret en række effek-

ter som følge af lønforsøgene.

Midtvejsevalueringen fra 2004 har dog ikke

inddraget effekter. Rigsrevisionen har især be-

mærket, at institutionerne i evalueringerne har

angivet, at især resultatløn har haft positive ind-

virkninger på produktivitet, effektivitet og kvali-

tet.

Endelig har Rigsrevisionen bemærket, at le-

delsen i de statslige institutioner har en positiv

holdning til de nye lønsystemer, og at der gene-

relt synes at være opbakning blandt statens med-

arbejdere til idéerne bag de nye lønsystemer,

men at undersøgelser, hvor tillidsrepræsentanter-

ne indgår, ikke umiddelbart giver samme positi-

ve billede.

116. I afsnit A omtales herefter Rigsrevisionens

undersøgelse af de nye lønsystemer i 21 udvalg-

te institutioner.

Formålet med Rigsrevisionens selvstændige

undersøgelse er at give et øjebliksbillede af an-

vendelsen af nye lønsystemer i staten primært

set i forhold til indholdet i lønpolitikkerne, sta-

tus for lønstyringen, og om der kan dokumente-

res effekter.

A. Er de nye lønsystemer udmøntet tilfreds-

stillende i de 21 institutioner?

117. Finansministeriet og CFU har i ”Vejled-

ningen om nye lønsystemer” fra 1997 fastlagt,

at lønpolitikken skal fungere som en motivations-

faktor, der i sammenhæng med personalepoli-

tikken fremmer institutionens mål.

118. Rigsrevisionens gennemgang af institutio-

nernes svar har vist, at alle har formuleret en

lønpolitik. Institutionernes lønpolitikker kan væ-

re afledt af en fælles ministeriel udarbejdet løn-

politik. De lokale lønaftaler er ofte nedbrudt på

lokalaftaler for specifikke faggrupper, fx AC og

HK.

Flertallet af de undersøgte institutioner har

tilkendegivet, at de har anvendt Finansministe-

riets vejledning som inspirationskilde, specielt

vedrørende udformningen af institutionens før-

ste lønpolitik.

Rigsrevisionen har nærmere undersøgt løn-

politikkernes mål, kriterier for tillæg og typer

af tillæg.

Lønpolitikkernes mål

119. I overensstemmelse med Finansministeri-

ets og CFU’s vejledning har alle institutioner

som formål med deres lønpolitik angivet, at

den skal anvendes som et instrument, der skal

skabe en kobling mellem institutionens mål og

løn. Mål skal i denne forbindelse forstås bredt,

og en del institutioner anvender fx betegnelser

som mission, vision, værdier, strategier, mens

andre anvender mål fastsat i institutionernes re-

sultatkontrakt.

Hovedparten af institutionerne har endvide-

re angivet, at et andet vigtigt formål er at kunne

tiltrække og fastholde dygtige medarbejdere.

Kriterier for at opnå tillæg

120. Det, der knytter lønnen sammen med insti-

tutionens mål, er de kriterier, institutionen opstil-

ler, for at en medarbejder kan komme i betragt-

ning til et tillæg. Det må derfor forventes, at de

opstillede kriterier i lønpolitikkerne skaber en

kobling mellem mål og løn.

121. Rigsrevisionens gennemgang af institutio-

nernes lønpolitikker har vist, at de opstillede

kriterier i vid udstrækning ikke direkte knytter

sig til institutionernes mål. Forklaringen på det-

te er, at de opstillede kriterier ofte knyttes til

Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer

medarbejdernes faglige og personlige kvalifi-

kationer samt til deres funktioner og ikke til kon-

krete krav til institutionens produktion og re-

sultater, hvilket er i overensstemmelse med re-

sultaterne fra ”Midtvejsevalueringen af de nye

lønsystemer” fra 2004.

De kriterier, der typisk bliver anvendt i vur-

deringen af, om en medarbejder skal tildeles et

kvalifikationstillæg, er faglige kvalifikationer

samt personlige og samarbejdsmæssige kvalifi-

kationer.

I boks 4 er anført eksempler herpå.

Boks 4

Eksempler på faglige og personlige kvalifikationer

Faglige kvalifikationer:

Relevant faglig viden (fagområde eller processer) på højt niveau, der kan omsættes til løsning af opgaver, ud-

dannelse og kompetenceudvikling, kvalitet og markante resultater.

Personlige og samarbejdsmæssige kvalifikationer:

Ansvarlighed, engagement, kvalitet, kreativitet og formuleringsevne mv., hjælpsomhed, evne til at informere

og formidle viden, loyalitet, respekt, åbenhed, lydhørhed, idéskabende, fleksibilitet samt samarbejdsevner.

Institutionerne har således i høj grad fokus på

at belønne og dermed fastholde de dygtige med-

arbejdere.

122. 1/3 af de undersøgte institutioner har an-

vendt kontraktstyring i opgavevaretagelsen som

et supplement til institutionernes lønpolitikker.

I kontraktstyringen sættes fokus på målopfyl-

delsen, eventuelt fra mission, vision og værdi-

er, over institutionens kontrakt med ministeri-

et og ved interne kontrakter nedad i institutio-

nen.

På denne måde er der en direkte kobling mel-

lem institutionens overordnede mål til fx en re-

sultatkontrakt for en projektgruppe eller på med-

arbejderniveau.

123. Et af de oprindelige mål med de nye løn-

systemer var at honorere medarbejdernes kvali-

fikationer, som institutionerne i vidt omfang

har gjort. Det afgørende er tillige om de kvali-

fikationer, der honoreres, er relevante i forhold

til institutionens mål/løsning af institutionens op-

gaver, dvs. skaber sammenhæng mellem løn og

indsats.

Denne sammenhæng er efter Rigsrevisio-

nens opfattelse kun tydeligt imødekommet i in-

stitutioner med kontraktstyring. Klare institutio-

nelle mål samt en øget brug af kontraktstyrings-

tankegangen og resultatbaserede løntillæg vil ef-

ter Rigsrevisionens opfattelse i højere grad knyt-

te opnåelsen af institutionens mål til den udbe-

talte løn.

Rigsrevisionen finder derfor, at anvendelsen

af resultatløn er et vigtigt supplement til at be-

lønne medarbejderne.

Typer af tillæg

124. Det fremgår af institutionernes lønpolitik-

ker, at der generelt anvendes funktionstillæg,

kvalifikationstillæg samt engangsvederlag. Kun

ca. 1/3 af institutionerne anvender resultatløn.

Ganske få institutioner anvender forhåndsaftal-

te tillæg, der primært gives vedrørende mobili-

tet og turnus.

Kvalifikationstillæg og funktionstillæg kan

blive udbetalt som enten varige eller midlerti-

dige tillæg eller som engangsvederlag.

125. For at undersøge den lokale løndannelse i

de undersøgte institutioner sammenlignet med

staten som helhed har Rigsrevisionen udarbej-

det tabel 7 for udvalgte institutioner.

Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer

Tabel 7. Lokale tillæg i medfør af nye lønsystemer opgjort for udvalgte institutioner i 2. kvartal 2004

Funktionstillæg

Mio. kr.

Varige tillæg ..........

Midlertidige tillæg ..

Engangsvederlag ..

I alt ........................

4,9

19,4

4,8

29,1

Kvalifikationstillæg

Mio. kr.

64,7

15,0

8,3

88,0

Resultatløn

Mio. kr.

0,0

19,5

Mio. kr.

69,6

34,4

32,6

136,6

I alt

100

Note: Det Naturvidenskabelige Fakultet på universiteterne i København og Århus samt Det Erhvervsøkonomi-

ske Fakultet på Handelshøjskolen i København indgår ikke i opgørelsen, da disse ikke registreres som

selvstændige institutioner i ISOLA.

Kilde: ISOLA, 2. kvartal 2004.

Det fremgår af tabellen, at 51 % udbetales som

varige tillæg, mens der udbetales henholdsvis

25 % og 24 % i midlertidige tillæg og en-

gangsvederlag. Dermed viser fordelingen af til-

læg blandt institutionerne samme tendens som i

staten generelt, idet hovedparten af tillæggene

udbetales som varige tillæg, jf. tabel 3 i kap.

III, C.

Der er dog også væsentlige forskelle i ud-

møntningen af tillæg mellem de udvalgte insti-

tutioner og staten generelt. Andelen af midler-

tidige tillæg og engangsvederlag er betydeligt

større blandt de udvalgte institutioner med 49 %

mod statens 26 %. Endvidere har Rigsrevisio-

nens undersøgelse vist, at de udvalgte instituti-

oner generelt anvender en større del af løn-

summen til tillæg, da institutionerne anvender

9,1 % af lønsummen mod 5,7 % i staten gene-

relt.

126. Rigsrevisionen finder, at der i forbindelse

med lønstyringen lokalt bør være særlig fokus

på spørgsmålet om såvel varige som engangs/

midlertidige tillæg, og at institutioner ved an-

vendelse af tillæg bør overveje at benytte mu-

ligheden for at kombinere de varige og midler-

tidige tillæg for at styrke fleksibiliteten, så faste

tillæg fx først ydes efter en periode, hvor effek-

ten er målbar og kan give anledning til konver-

tering til et fast tillæg.

Den lokale lønstyring

127. Personalestyrelsen har i publikationen ”Løn-

politik 01” fra 2001 omtalt nedenstående krav

til god lønstyring. God lønstyring indebærer bl.a.:

•

at lønudviklingen for enkeltmedarbejdere og

medarbejdergrupper følges, så uhensigtsmæs-

sig lønglidning undgås (lønovervågning)

•

at der følges op på effekten af anvendelsen

af tillæg mv., fx om eventuelle kvalifika-

tionstillæg understøtter medarbejdernes kom-

petenceudvikling

•

at den lokale fleksibilitet ikke sættes over styr

ved at binde lønsummen i automatiske til-

lægsordninger

•

at der løbende fokuseres på, om de opnåede

resultater står mål med den udbetalte løn.

128. Ifølge Finansministeriet har departemen-

terne en central rolle vedrørende lønovervåg-

ningen på ministerområdet. De har et generelt

ansvar for udviklingen på det pågældende mi-

nisterområde og samtidig et ansvar for, at der

sker en specifik opfølgning over for de enkelte

institutioner. Den konkrete udformning af løn-

styringen afhænger af ministerområdets karak-

Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer

ter, fx antallet af institutioner og disses art, tra-

ditioner for selvstændighed etc. Det helt afgø-

rende og umiddelbare ansvar for lønstyringen

ligger imidlertid lokalt i den enkelte institution.

129. Der kan ikke ifølge Finansministeriet op-

stilles præcise generelle retningslinjer for, hvor-

dan den enkelte institution bør tilrettelægge sin

lønstyring. God lønstyring handler også om at

sikre en lønadfærd, som ikke alene er hensigts-

mæssig for den enkelte institution nu og her,

men også på længere sigt og for staten som hel-

hed.

130. Rigsrevisionen har i denne undersøgelse

valgt at fokusere på den bagudrettede lønover-

vågning samt på den fremadrettede lønstyring

dels via en budgettilgang, dels via en effektivi-

tetstilgang. Budgettilgangen har traditionelt væ-

ret i centrum med det primære sigte, at institu-

tionens budget skulle overholdes. Effektivitets-

tilgangen derimod tager sit udgangspunkt i, at

løn er et styringsværktøj, hvis fokus ikke ude-

lukkende er rettet mod, hvor meget der forbru-

ges, men i lige så høj grad, hvordan det forbru-

ges, dvs. udbyttet af de anvendte lønkroner.

Departementernes lønovervågning

131. I Rigsrevisionens undersøgelse indgik 5 de-

partementer. Departementerne har bl.a. det over-

ordnede ansvar for at overvåge lønudviklingen

på ministerområdet. Rigsrevisionens gennem-

gang af departementernes besvarelser har vist, at

3 departementer har tilkendegivet, at de i større

eller mindre omfang overvågede lønudviklingen

på ministerområdet i form af udarbejdelse og

behandling af koncern-lønrapporter, nedsatte er-

fa-kredse eller udelukkende ved anvendelse af

fremsendte lønanalyser fra Personalestyrelsen.

2 departementer har ikke formaliseret over-

vågningen af lønudviklingen på ministerområ-

det, men det ene er dog i færd med at skabe det

bagudrettede lønovervågningsmateriale, som gør

fremadrettet, strategisk lønstyring mulig. Et de-

partement med mange underliggende institutio-

ner har overladt lønstyringen til de underliggen-

de institutioner.

132. Rigsrevisionen kan konstatere, at 3 depar-

tementer overvåger lønudviklingen på minister-

området. Af hensyn til den generelle lønudvik-

ling i staten finder Rigsrevisionen det vigtigt, at

alle departementer følger lønudviklingen på de

respektive ministerområder.

Lønovervågning i institutionerne

133. Rigsrevisionens gennemgang af svarene fra

de 21 institutioner har vist, at langt de fleste af

institutionerne både overvåger lønudviklingen in-

ternt og i en eller anden form jævnligt sammen-

holder deres lønudvikling og gennemsnitsløn

med sammenlignelige institutioner og faggrup-

per i staten. Dette foregår enten på institutions-

niveau eller på koncernniveau. Lønovervågnin-

gen giver mulighed for at tilpasse lønudviklin-

gen i institutionen til omverdenen. Enkelte insti-

tutioner har i deres lønpolitik direkte opstillet

mål for, hvordan lønudviklingen i institutionen

skal ligge i forhold til fx det statslige gennem-

snit.

3 institutioner sammenligner kun sig selv

med andre inden for ministeriet, mens 3 institu-

tioner slet ikke foretager denne form for løn-

overvågning. Forklaringen på, at disse institutio-

ner ikke har lønovervågning, går fx på, at kun

1 % af lønsummen anvendes på tillæg, og risi-

koen for lønglidning derfor er minimal. En anden

institution har angivet, at lønovervågningen for-

hindres af problemer med løn- og regnskabssy-

stemet.

134. Rigsrevisionen kan konstatere, at langt de

fleste af institutionerne overvåger udviklingen i

institutionens gennemsnitslønninger og lønstig-

Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer

ninger. Rigsrevisionen finder, at lønovervågnin-

gen er et vigtigt instrument i forbindelse med nye

lønsystemer.

Lønstyring i institutionerne

135. Det generelle billede af institutionernes be-

svarelser viser, at institutionerne i en eller an-

den form arbejder med at lægge budgetter for

institutionens lønomkostninger og løbende føl-

ger op på udviklingen i lønomkostninger.

136. I forbindelse med den konkrete udmønt-

ning af tillæg foretager institutionerne i stort

omfang en vurdering af, hvorvidt tillæggene er

udmøntet i overensstemmelse med kriterier op-

stillet i lønpolitikken. Der er dog stor forskel på

omfanget og karakteren af opfølgningen.

Nogle institutioner har oplyst, at der er mundt-

lige drøftelser i chefgruppen om, hvilket niveau

der skal lægges ved tildeling af tillæg for at sikre,

at der uddeles tillæg på et ensartet grundlag. Fle-

re institutioner oplyser, at tillæg begrundes skrift-

ligt og offentliggøres for at sikre, at de målsæt-

ninger, der er opstillet for lønanvendelsen, syn-

liggøres og udbredes.

137. I institutioner med kontraktstyring er løn-

nen knyttet til opfyldelsen af kontrakten. I en

institution fastlægges fx en række produktivi-

tets- og kvalitetsmål i interne kontorkontrakter

samtidig med, at der opstilles kompetencekrav,

så medarbejderen kan se, hvilke kompetencer

den pågældende skal være i besiddelse af nu og

i fremtiden, for at styrelsen kan levere de rette re-

sultater. I styrelsens medarbejderudviklingssam-

taler vurderes medarbejderens bidrag til opfyldel-

se af kontorets kontrakt og kompetenceniveau.

Dette giver den pågældende chef mulighed for at

bedømme medarbejderens fastholdelsespris.

138. Rigsrevisionen kan konstatere, at institu-

tionerne generelt har forsøgt at efterleve den to-

delte lønstyring: lønbudgetstyring og ”hvad får

vi for pengene?”. En stor andel af institutionerne

forsøger ved udmøntningen af tillæggene aktivt

at knytte denne til lønpolitikkernes kriterier.

Imidlertid er den vurdering, institutionerne fore-

tager i forbindelse med udmøntningen, i stort

omfang præget af kun at være knyttet til faglige

og personlige kvalifikationer, hvilket gør kob-

lingen mellem institutionens mål og de udbetal-

te tillæg uklar.

Enkelte institutioner arbejder med kontrakt-

styring som et middel til at skabe sammenhæng

mellem mål og løn. Rigsrevisionen finder dette

hensigtsmæssigt, da kontraktstyringen i højere

grad har fået koblet institutionens mål sammen

med lønnen.

Generelle erfaringer med de nye lønsystemer,

herunder opnåede effekter

139. De 21 institutioner blev i undersøgelsen

bl.a. anmodet om at oplyse deres generelle erfa-

ringer med de nye lønsystemer, og hvilke doku-

menterbare effekter de nye lønsystemer har haft

for institutionernes opgavevaretagelse, herunder

fx øget produktivitet og kvalitet.

140. Institutionernes besvarelser viser, at de ge-

nerelle erfaringer med de nye lønsystemer over-

vejende er positive, og ingen institutioner har så-

ledes erklæret, at de ønsker de nye lønsystemer

afskaffet. De nye lønsystemer er dog ifølge flere

institutioner ressourcekrævende. Således anføres

det, at specielt implementeringsfasen og de årlige

forhandlingsprocesser kræver mange ressourcer.

141. De indsendte besvarelser viser endvidere,

at ingen af de undersøgte institutioner kan do-

kumentere effekt i form af, at de nye lønsyste-

mer direkte har medvirket til øget produktivitet

og kvalitet i opgavevaretagelsen. Dette gælder

tillige for Finansministeriets 3 institutioner, der

således ikke har levet op til Finansministeriets

Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer

krav i publikationen ”Evaluering af lønreformen”

fra 2000, hvor det blev påpeget, at det er vig-

tigt, at statens institutioner kan dokumentere ef-

fekten af de nye lønsystemer.

Flere institutioner finder det endvidere van-

skeligt at sondre mellem, om en øget produkti-

vitet og kvalitet mv. skyldes de nye lønsyste-

mer eller andre faktorer, herunder institutionens

generelle arbejde med mål og resultater. Det

anføres bl.a., at de nye lønsystemer er et ledel-

sesredskab blandt andre, og at effekten heraf

derfor ikke kan isoleres i forhold til målopfyl-

delsen.

142. Flere institutioner anfører dog, at de nye

lønsystemer indirekte indvirker på produktivi-

tet og kvalitet ved at sætte øget fokus på mål-

opfyldelsen.

Enkelte institutioner fremhæver således, at

de nye lønsystemer fremmer motivationen og

understøtter kompetenceudviklingen. Det frem-

går dog også, at der er andre parametre end

lønnen, som spiller ind i motivationen af med-

arbejderne – eksempelvis avancementsmulighe-

der og tildeling af kompetencegivende kursus-

forløb m.m.

Endvidere fremgår det af flere besvarelser,

at de nye lønsystemer er et vigtigt middel til at

rekruttere og fastholde kvalificerede medarbej-

dere og dermed optimere målopfyldelsen.

143. Flere institutioner vurderer, at brugen af

resultatkontrakter sammen med de nye lønsy-

stemer bidrager til institutionens målopfyldelse.

Det anføres bl.a. at resultatløn har betydet, at

der arbejdes målrettet med at forbedre kvalitet,

produktivitet og effektivitet, og at der er tydelig

sammenhæng mellem mål og kompetenceud-

vikling af medarbejderne.

144. Rigsrevisionen bemærker, at kriterier, der

anvendes i den faktiske udmøntning, i høj grad

er baseret på faglige og personlige kompeten-

cer. Det er derfor Rigsrevisionens vurdering, at

institutionerne i stort omfang belønner kvalifi-

kationer i stedet for resultater, hvilket gør det

vanskeligt at dokumentere en direkte effekt.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at institu-

tionerne – i højere grad end tilfældet er i dag –

kan og bør sammenkæde institutionens mål med

lønnen. Forudsætningen herfor er, at kriterier

for løntillæg konkret afledes af institutionens

mål, som det sker i institutioner med interne re-

sultatkontrakter. Herved bliver det nemmere at

vurdere, om den udbetalte løn understøtter in-

stitutionens mål og også, hvilke kompetencer

der kræves af medarbejderne for at opnå må-

lene.

145. Finansministeriet har efterfølgende oplyst,

at man er enig i, at det er afgørende, at de nye

lønsystemer har en effekt, at de lokalt skal an-

vendes så lønkronerne har maksimal effekt, og

at det påhviler de lokale ledelser at sikre dette.

Finansministeriet finder det imidlertid hver-

ken realistisk eller hensigtsmæssigt, at der fra

centralt hold stilles krav om, at de lokale ar-

bejdsgivere skal kunne dokumentere effekten

af de nye lønsystemer.

Efter Finansministeriets opfattelse kan det

være vanskeligt at afgrænse effekten fra andre

administrationspolitiske initiativer m.m. samt at

måle og dokumentere dette. Der er dermed en

risiko for at pålægge de lokale arbejdsgivere

en ikke ubetydelig administrativ byrde uden sik-

kerhed for at udbyttet heraf står mål med res-

sourceindsatsen.

Finansministeriet finder, at det derfor må

være op til ledelsen i de enkelte institutioner at

beslutte, i hvor høj grad det er hensigtsmæssigt

at bruge ressourcer på dette spørgsmål – givet

den specifikke institutions opgaver, medarbejder-

sammensætning mv.

146. Rigsrevisionen anser det for et væsentligt

led i de nye lønsystemer, at der sker en operatio-

Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer

nalisering af mål, herunder en sammenkobling

med resultater så institutionen er i stand til via

enkle systemer at kunne påvise effekter i form

af fx øget produktivitet og kvalitet. Rigsrevisio-

nen er enig i, at løsningerne bør være afhængi-

ge af den enkelte institution. Da der med de

nye lønsystemer er tale om en fundamental æn-

dring fra et anciennitetsbaseret lønsystem til

decentrale systemer med decentral lønfastsæt-

telseskompetence vil der være behov for at kun-

ne udvikle metoder til måling af effekt. Et vig-

tigt skridt kan være, at Personalestyrelsen stil-

ler sin ekspertise til rådighed til at opsamle og

videreformidle bedste praksis i operationalise-

ring af mål og sammenhængen med nye lønsy-

stemer samt metoder til at kunne påvise effek-

ter.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at de stats-

lige institutioner bør være i stand til at redegøre

for og dokumentere, hvilke konkrete effekter nye

lønsystemer har ført med sig.

Rigsrevisionens bemærkninger

og lønstigninger, og at institutionerne generelt

har forsøgt at leve op til anbefalingerne om den

todelte lønstyring: lønbudgetstyring og ”hvad får

vi for pengene”.

Rigsrevisionen finder det mindre tilfredsstil-

lende, at ikke alle departementer følger lønud-

viklingen på ministerområdet.

Rigsrevisionen vurderer, at ledelsen i de un-

dersøgte institutioner overvejende er positive

over for de nye lønsystemer. Rigsrevisionen fin-

der det mindre tilfredsstillende, at ingen insti-

tutioner har kunnet påvise en direkte effekt af

de nye lønsystemer i form af øget produktivitet

og kvalitet. Flere institutioner anfører dog, at

de nye lønsystemer indirekte indvirker på pro-

duktivitet og kvalitet ved at sætte øget fokus på

målopfyldelse.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at de stats-

lige institutioner bør være i stand til at redegøre

for og dokumentere, hvilke konkrete effekter nye

lønsystemer har ført med sig.

VI. Sammenfatning og anbefalinger

Det er Rigsrevisionens vurdering, at de nye løn-

systemer endnu ikke er udmøntet helt tilfreds-

stillende i de 21 institutioner. Rigsrevisionens

vurdering baserer sig på:

Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at

samtlige undersøgte institutioner har en lønpoli-

tik, hvoraf det fremgår, at lønpolitikken skal væ-

re et instrument, der skal skabe sammenhæng

mellem løn og institutionens mål mv. Rigsrevi-

sionen finder det dog mindre tilfredsstillende, at

de opstillede kriterier i institutionernes lønpoli-

tikker generelt kun i mindre grad fremmer sam-

menhængen mellem løn og mål, idet de i over-

vejende grad knytter sig til medarbejdernes fag-

lige og personlige kvalifikationer.

Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at

langt de fleste af institutionerne overvåger ud-

viklingen i institutionens gennemsnitslønninger

147. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at der

med indførelsen af nye lønsystemer er sket fun-

damentale ændringer i muligheden for at afløn-

ne statslige ansatte.

Rigsrevisionen skal særligt pege på ændrin-

gen fra en central til en decentral model, hvor

en stor del af lønnen tidligere var fastsat i cen-

trale aftaler og overenskomster til en langt me-

re decentraliseret model.

148. Med hensyn til de nye lønsystemers sta-

tus på nuværende tidspunkt er det Rigsrevisio-

nens vurdering, at processen for at nå målene er

en lang proces. Rigsrevisionen finder umiddel-

bart, at man er nået langt med at konvertere et

gammelt anciennitetsbaseret lønsystem til et nyt

system, hvor lønfastsættelsen ikke som udgangs-

punkt skal være et spørgsmål om tilstedeværel-

Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer

se, men snarere hvad resultatet af tilstedeværel-

sen er.

149. Rigsrevisionen vurderer, at der er et godt

udgangspunkt i det foreliggende aftalegrundlag,

og det er tilfredsstillende, at der er udarbejdet en

lang række vejledninger og publikationer om

aspekterne i forbindelse med nye lønsystemer.

Der vurderes derfor ikke at være behov for yder-

ligere generelt materiale, men måske et mere en-

kelt, operationelt og målrettet informationsma-

teriale mod de områder, der volder mest besvær.

Her tænkes bl.a. på fastsættelse af kriterier for

tillæg med udgangspunkt i institutionernes mål,

forbedring af den overordnede lønstyring og mu-

ligheden for at vurdere og måle effekter af nye

lønsystemer i form af effektivitet og produktivi-

tet. Her kan en større brug af resultatløn tillige

være et vigtigt element.

150. Rigsrevisionen har fra undersøgelsen og

evalueringsrapporterne bemærket, at der blandt

ledelserne er en positiv indstilling til nye løn-

systemer, at der ikke er samme positive indstil-

ling fra tillidsrepræsentanterne, men at en med-

arbejderundersøgelse fra 2004 generelt viser op-

bakning blandt statens medarbejdere til ideerne

bag de nye lønsystemer.

151. Det videre arbejde med implementering

af nye lønsystemer stiller imidlertid store krav

til overenskomstpartnerne og særligt til Finans-

ministeriet som øverste myndighed inden for det

statslige løn- og personaleområde.

Rigsrevisionen kan anbefale at:

•

Finansministeriet bør arbejde på at sikre, at

overenskomstaftaler indgås så tidligt som

muligt med henblik på den lokale lønsty-

ring.

•

Finansministeriet bør stille enkle redskaber i

lighed med den nyudviklede indeksmodel til

rådighed for den lokale lønovervågning og

lønstyring – også for fortsat at forbedre mu-

ligheden for sammenligninger mellem forskel-

lige institutioner.

•

Finansministeriet bør i dialog med de lokale

arbejdsgivere opsamle og stille viden til rå-

dighed for lokale effektmålinger af nye løn-

systemer.

152. Udgangspunktet for undersøgelsen af de

21 institutioner har været en fremadrettet under-

søgelse med henblik på at komme med anbefa-

linger.

Med udgangspunkt i besvarelserne og Rigs-

revisionens undersøgelse generelt kan Rigsrevi-

sionen fremhæve følgende gode råd til statsinsti-

tutionerne:

•

Erkend, at implementering af en stor reform

tager tid.

•

Tilpas nye lønsystemer til institutionens op-

gaver og arbejd for en bedre sammenhæng

mellem mål og decentral lønfastsættelse.

•

Overvej muligheden for i større grad at bru-

ge resultatbaseret løn til at knytte mål og løn

sammen.

•

Vær opmærksom på, at det nye lønsystem

ikke forudsætter, at løsningen af opgaver ge-

nerelt kræver særskilt betaling ud over grund-

lønnen.

•

Overvej hvorvidt fleksibiliteten og senere mu-

ligheder for omprioriteringer opfyldes bedst

muligt med varige eller engangs-/midlertidi-

ge tillæg eller med en kombination.

•

Brug enkle metoder til lønovervågning og

lønstyring med fokus på udbyttet af de an-

vendte lønkroner og sammenlign lønniveauet

Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer

for egne medarbejdere med lønniveauet for

sammenlignelige personalegrupper i staten

som helhed eller relevante dele af det statsli-

ge arbejdsmarked.

•

Suppler departementernes nuværende løn-

overvågning af den lokale løndannelse med

større fokus på lokal opnåelse af effekter i

form af produktivitet og kvalitet.

Rigsrevisionen, den 13. april 2005

Henrik Otbo

/Peder Juhl Madsen

Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer

Statsrevisorernes bemærkning

Denne beretning er undergivet rigsrevisorlovens regler om en efterfølgende redegørelse fra mini-

stre og rigsrevisors bemærkninger hertil. Statsrevisorernes endelige stillingtagen vil finde sted i

forbindelse med afgivelsen til Folketinget af den endelige betænkning over statsregnskabet.

De overordnede formål med lønreformen fra 1997 er, at de nye lønsystemer skal bidrage til

større effektivitet og kvalitet i statens opgavevaretagelse samt skabe bedre arbejdspladser. De nye

lønsystemer skal således bl.a. sikre et bedre grundlag for rekruttering og fastholdelse af kvalifice-

ret arbejdskraft og forbedre sammenhængen mellem lønfastsættelsen og den enkelte institutions

mål.

Beretningen viser, at indførelsen af de nye muligheder for at aflønne statsligt ansatte er en

stor reform, som det tager tid at indføre. Beretningen viser også, at ingen af de undersøgte institu-

tioner har kunnet påvise, at de nye lønsystemer har effekt i form af øget kvalitet og effektivitet.

Statsrevisorerne konstaterer, at man er nået langt – selv om de nye lønsystemer endnu ikke er

udmøntet helt tilfredsstillende.

Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer Statsrevisorerne beretning SB13/2004 - Bilag 1: Beretning om nye lønsystemer

Bilag 1

De 21 undersøgte statsinstitutioner

Finansministeriet

Departementet

Økonomistyrelsen

Personalestyrelsen

Økonomi- og Erhvervsministeriet

Departementet

Erhvervs- og Selskabsstyrelsen

Erhvervs- og Boligstyrelsen

Danmarks Statistik

Socialministeriet

Den Sociale Ankestyrelse

Den Sociale Sikringsstyrelse

Beskæftigelsesministeriet

Arbejdsskadestyrelsen

•

Arbejdsdirektoratet

•

Arbejdsmarkedsstyrelsen

Integrationsministeriet

Departementet

Udlændingestyrelsen

Undervisningsministeriet

Departementet

SU-styrelsen

Kulturministeriet

Departementet

Trafikministeriet

Færdselsstyrelsen

Videnskabsministeriet

Købehavns Universitet – Det Naturvidenskabelige Fakultet

Århus Universitet – Det Naturvidenskabelige Fakultet

Copenhagen Business School – Det Erhvervsøkonomiske

Fakultet