Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 2: Rigsrevisors fortsatte notat af 18. januar 2011

Retsudvalget 2003-04
SB 9 2
Offentligt

Notat til Statsrevisorerne om

beretning om Justitsministeriets

økonomistyring

Januar

2011

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 2: Rigsrevisors fortsatte notat af 18. januar 2011

RIGSREVISORS FORTSATTE NOTAT TIL STATSREVISORERNE

Opfølgning i sagen om Justitsministeriets økonomistyring (beretning nr. 9/03)

18. januar 2011

RN A401/11

Indledning

1. I 2004 afgav Rigsrevisionen beretning til Statsrevisorerne om Justitsministeriets økono-

mistyring. I forlængelse heraf redegjorde justitsministeren i september 2004 for de initiati-

ver, der skulle igangsættes som led i styrkelsen af Justitsministeriets økonomistyring.

Jeg lovede i mit notat til Statsrevisorerne af 7. oktober 2004 i henhold til rigsrevisorlovens

§ 18, stk. 4, om Justitsministeriets økonomistyring, at jeg ville følge udviklingen og resulta-

terne på en række punkter. Notatet findes i Endelig betænkning over statsregnskabet for

finansåret 2003, s. 176-179.

2. I notatet oplyste jeg, at jeg ville følge udviklingen og resultaterne på følgende områder:

1) udviklingen af styringsegnede mål og resultater af politiets og Kriminalforsorgens virk-

somhed og offentliggørelse af resultaterne af institutionernes indsats, herunder særligt

afrapportering af omfanget og resultaterne af politiets indsats

2) justitsministerens orientering af Folketinget, såfremt der sker væsentlige ændringer i

Kriminalforsorgens belægssituation

3) nye styringsmodeller for den økonomiske og faglige styring af Kriminalforsorgen i Fri-

hed (KiF), pensionerne og arresthusene

4) effektmålinger og evaluering af Kriminalforsorgens initiativer til forebyggelse af dømtes

tilbagefald til kriminalitet

5) Kriminalforsorgens varetagelse af arbejdet med handleplaner

6) justitsministerens og Rigspolitiets initiativer i forhold til organiseringen og tilrettelæggel-

sen af politiets efterforskning

7) udviklingen i politiets it-understøttelse af opgavevaretagelsen.

3. Statsrevisorerne anførte i deres bemærkninger til notatet, at de med opmærksomhed ville

følge, hvorledes beretningens konklusioner – om behovet for en mere ambitiøs og strategisk

styring – effektueres via justitsministerens initiativer på politiets og Kriminalforsorgens om-

råde.

4. Da politireformen og domstolsreformen – direkte eller indirekte – har haft betydning for

hovedparten af de udestående punkter fra beretningen, har jeg fundet det mest hensigts-

mæssigt at lade opfølgningen af beretningen afvente implementeringen af reformerne.

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 2: Rigsrevisors fortsatte notat af 18. januar 2011

5. I august 2009 afgav Rigsrevisionen beretning til Statsrevisorerne om politireformen (be-

retning nr. 16/2008). Beretningen handler bl.a. om organiseringen af politiet, politiets mål-

og resultatstyring og politiets it-understøttelse af opgavevaretagelsen. De punkter i beretnin-

gen om Justitsministeriets økonomistyring, der vedrører politiet (pkt. 1, 6 og 7), indgik i be-

retningen om politireformen. Disse punkter indgår derfor ikke i denne opfølgning.

Rigsrevisionen har igangsat en undersøgelse af Kriminalforsorgens initiativer til forebyggel-

se af dømtes tilbagefald til kriminalitet. Undersøgelsen vil inkludere pkt. 4 om effektmålin-

ger og evaluering af Kriminalforsorgens initiativer til forebyggelse af dømtes tilbagefald til

kriminalitet, herunder behandlingsvirksomheden, uddannelses-/beskæftigelsesvirksomhe-

den og kontrol- og sikkerhedsvirksomheden. Undersøgelsen vil ligeledes inkludere pkt. 5

om Kriminalforsorgens varetagelse af arbejdet med handleplaner.

Det er således alene pkt. 1 (den del, der vedrører Kriminalforsorgen), 2 og 3, der vil være

genstand for opfølgningen i dette notat.

Opfølgningen er baseret på møde med Justitsministeriet og materiale indhentet i Justitsmi-

nisteriet og Kriminalforsorgen.

II. Udviklingen af styringsegnede mål og resultater for Kriminalforsorgens virksom-

hed og offentliggørelse af resultaterne af indsatsen

6. Statsrevisorerne bemærkede til beretningen om Justitsministeriets økonomistyring, at Ju-

stitsministeriet ikke opstillede styringsegnede mål og resultatkrav for de væsentligste dele

af ministeriets bevillingsområde og derfor ikke kunne følge op på aktiviteterne i bl.a. Krimi-

nalforsorgen.

Det fremgik af mit notat til Statsrevisorerne af 7. oktober 2004, at Kriminalforsorgen i forlæn-

gelse af daværende politiske flerårsaftale for 2004-2007 og udmøntningsplanen skulle udar-

bejde målsætninger for de væsentligste dele af institutionens virksomhed, og at det i løbet af

2005 skulle være muligt for borgerne at få adgang til resultaterne af Kriminalforsorgens arbej-

de. Jeg fandt ministerens initiativer tilfredsstillende og ville følge resultaterne af dette arbejde.

7. Kriminalforsorgen har i forbindelse med denne opfølgning oplyst, at Kriminalforsorgen ind-

går resultatkontrakter med alle fængsler, hvori der opstilles faglige mål for det enkelte fæng-

sel for ét år ad gangen. Med henblik på at gøre målene styringsegnede har Kriminalforsor-

gen lagt vægt på, at målene skal være driftsorienterede, så Kriminalforsorgen kan vurdere,

hvordan det går med fængselsdriften, absolutte, dvs. at der er fastsat tærskelværdier, og

kvantificerbare. Der er fx i resultatkontrakten for Statsfængslet Møgelkær for 2009 bl.a. op-

stillet styringsegnede mål og resultatkrav for undvigelser, indsats mod narkotika og syge-

fravær. De fleste styringsmål, som Kriminalforsorgen opererer med, er i øvrigt fælles for al-

le fængsler.

Direktoratet har i 2009 udarbejdet en vejledning, hvor bl.a. definitioner af datagrundlag og

dokumentationskrav for de enkelte styringsmål er nærmere beskrevet.

Opfølgningen på styringsmålene sker ved hjælp af Kriminalforsorgens ledelsesinformations-

system, og der sker kvartalsvist en samlet opfølgning på kontraktkravene. Udviklingen i nøg-

letallene og eventuelle ledelsesmæssige initiativer som følge heraf bliver drøftet på inspek-

tørmøderne og ved den årlige kontraktforhandling. Fængslerne er desuden ansvarlige for

løbende at overvåge de enkelte målepunkter og tage kontakt til Udviklings- og Controller-

enheden i Kriminalforsorgen ved en kritisk udvikling med henblik på at finde løsninger på

eventuelle problemer.

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 2: Rigsrevisors fortsatte notat af 18. januar 2011

Om udviklingen af styringsegnede mål for KiF, pensioner og arresthuse, se kap. IV.

Målopfyldelsen er løbende tilgængelig via ledelsesinformationssystemet. Kriminalforsorgen

afrapporterer desuden løbende om målopfyldelsen på forskellige typer af mål fra direktør-

kontrakten og institutionskontrakterne samt om væsentlige nøgleresultater på deres hjemme-

side.

8. Jeg finder det tilfredsstillende, at Kriminalforsorgen nu opstiller styringsegnede faglige mål,

der bl.a. kan give en overordnet vurdering af, hvordan det går med fængselsdriften, og at

status for Kriminalforsorgens målopfyldelse er tilgængelig på hjemmesiden.

III. Justitsministeriets orientering af Folketinget, såfremt der sker væsentlige æn-

dringer i belægssituationen i Kriminalforsorgens institutioner

9. Da Rigsrevisionen i 2004 afgav sin beretning om Justitsministeriets økonomistyring, hav-

de Kriminalforsorgens institutioner et meget højt belæg. Samtidig var venterkøen – dvs. per-

soner, der ventede på at afsone deres fængselsstraf – også stigende.

Jeg anførte derfor i mit notat til Statsrevisorerne af 7. oktober 2004, at jeg fandt, at Justits-

ministeriet og Kriminalforsorgen nøje burde følge udviklingen og eventuelle ændringer i be-

lægs- og kapacitetssituationen i Kriminalforsorgen, og at ministeriet burde orientere Folke-

tinget, hvis der skete væsentlige ændringer i belægssituationen. Jeg ville følge sagen.

10. Kriminalforsorgen har siden 2004 udarbejdet månedlige notater vedrørende kapacitet

og belæg i Kriminalforsorgen, herunder udviklingen i venterkøen, som sendes til Justitsmi-

nisteriets departement.

DEFINITIONER AF KAPACITET, BELÆG OG VENTERKØ

Kapacitet:

Antal pladser til afsoning. I 2009 havde Kriminalforsorgen 4.019 pladser fordelt med

1.347 åbne pladser, 958 lukkede pladser og 1.714 arrestpladser.

Belæg:

I hvilket omfang pladserne er udnyttet. Den gennemsnitlige udnyttelse af pladser i Kriminal-

forsorgens institutioner var i 2009 samlet på 92,4 %. Kriminalforsorgens målsætning er et belæg på

92 %, der erfaringsmæssigt er det maksimale belæg, hvis man skal undgå overbelægning på de

tidspunkter af året, hvor belægspresset er størst.

Venterkøen:

De personer, der venter på at afsone deres fængselsstraf. Venterkøen opgøres i for-

hold til de perioder eller situationer, hvor gennemsnitsventetiden på indsættelse for dømte på fri fod

er ekstraordinær lang, dvs. over ca. 2�½ måned som følge af manglende kapacitet. Der har ikke siden

2006 været dømte, der har ventet på indsættelse i en af Kriminalforsorgens institutioner som følge

af manglende kapacitet i Kriminalforsorgens institutioner.

Kriminalforsorgen udarbejder endvidere årligt belægsprognoser på grundlag af en vurdering

af den fremtidige strafmasse, dvs. hvor mange personer der forventes indsat i Kriminalforsor-

gens institutioner. Justitsministeriets departement orienteres også om belægsprognoserne.

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 2: Rigsrevisors fortsatte notat af 18. januar 2011

11. Tabel 1 viser det gennemsnitlige belæg i Kriminalforsorgens institutioner i perioden

2004 - september 2010.

Tabel 1. Gennemsnitligt belæg i perioden 2004-2010

(%)

2004

96,3

2005

97,4

2006

94,2

2007

88,9

2008

90,4

2009

92,4

2010

95,6

Tallet dækker januar - september 2010.

Det fremgår af tabel 1, at det gennemsnitlige belæg faldt fra 96,3 % i 2004 til 88,9 % i 2007.

Særligt bemærkes faldet fra 2006 til 2007, hvilket ifølge Kriminalforsorgens årsrapport 2007

hang sammen med faldende aktivitet i forbindelse med de reformer, som politi og domsto-

lene gennemgik i 2007. Siden 2007 har det gennemsnitlige belæg igen været stigende. De

foreløbige gennemsnitsberegninger fra 2010 viser en markant stigning i belægget til 95,6 %,

hvilket ligger over Kriminalforsorgens målsætning på 92 %. Ifølge Kriminalforsorgen er et

højt belæg i arrestsektoren hovedårsagen til, at det samlede gennemsnitlige belæg i 2010

ligger over målsætningen. For at imødegå det høje belæg i arresthusene har Kriminalforsor-

gen konverteret åbne og lukkede fængselspladser til arrestpladser og har ekstraordinært

åbnet 36 midlertidige arrestpladser.

Finansministeriet og Justitsministeriet har i lyset af bl.a. den seneste stigning i belægget

igangsat en analyse af kapacitets- og sikkerhedssituationen i Kriminalforsorgen, hvilket Fol-

ketinget blev orienteret om i januar 2010. Analysearbejdet er endnu ikke afsluttet.

12. Ifølge udmøntningsplanen til Kriminalforsorgens flerårsaftale for 2008-2011 skal forligs-

partierne orienteres om den årlige resultatopfølgning og i øvrigt orienteres løbende om for-

hold af væsentlig betydning for de områder, der er omfattet af aftalen. Justitsministeriet har

oplyst, at forligskredsen, der står bag Kriminalforsorgens flerårsaftale, løbende er blevet ori-

enteret om den aktuelle belægssituation.

13. Jeg finder det tilfredsstillende, at Kriminalforsorgen løbende følger belægs- og kapaci-

tetssituationen i Kriminalforsorgens institutioner, og jeg kan konstatere, at forligskredsen,

der står bag Kriminalforsorgens flerårsaftale, løbende er blevet orienteret om den aktuelle

belægssituation. Endvidere finder jeg det tilfredsstillende, at Justitsministeriet i lyset af den

seneste markante stigning i den gennemsnitlige belægsprocent vil foretage en analyse af

kapacitets- og sikkerhedssituationen, og jeg kan konstatere, at Justitsministeriet har orien-

teret Folketinget herom.

IV. Nye styringsmodeller for den økonomiske og faglige styring af KiF, pensionerne

og arresthusene

14. Rigsrevisionen vurderede i beretningen om Justitsministeriets økonomistyring bl.a., at

det økonomiske styringsgrundlag for KiF, pensionerne og arresthusene var mangelfuldt. Det

fremgik af mit notat til Statsrevisorerne af 7. oktober 2004, at ministeren ikke havde forholdt

sig til denne vurdering. Jeg oplyste derfor i notatet, at jeg ville følge udviklingen på området.

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 2: Rigsrevisors fortsatte notat af 18. januar 2011

KiF,

der består af 14 afdelinger, har ansvaret for tilsyn og kontakt med Kriminalforsorgens klienter og

dømte uden for fængsler og arrester. Desuden står KiF for at udarbejde eventuelle personundersø-

gelser af sigtede, før deres sag behandles i retten. Afdelingerne deltager også i det almindelige kri-

minalpræventive arbejde i samfundet, fx på skoler og andre uddannelsesinstitutioner.

På Kriminalforsorgens

pensioner

bor især klienter under tilsyn og strafafsonere, der er udstationeret

fra et statsfængsel. Opholdet på Kriminalforsorgens pensioner vil ofte være en del af udslusningen

til samfundet i den sidste del af en afsoning. Det er frivilligt at være på en pension. Hvis man ikke øn-

sker at bo der, kan man vende tilbage til fængslet.

I Kriminalforsorgens

arresthuse

sidder varetægtsarrestanter og afsonere med korte fængselsstraffe.

Den økonomiske styring

15.

Arresthusene

har siden 2006 været styret ud fra en såkaldt resurseallokeringsmodel.

Hvert arresthus tildeles et samlet budget til øvrig drift, der består af et grundtilskud, et akti-

vitetsafhængigt tilskud og et tilskud til dækning af ekstraordinære omkostninger. Lønudgif-

ten styres fortsat ved normativer (årsværk), der er centralt fastlagt.

16. Bevillingerne til

pensionerne

KiF’erne

var før 2009 udelukkende baseret på histori-

ske udgifter. I 2009 blev bevillingstildelingen til pensionerne og KiF’erne ændret og har si-

den – i lighed med arresthusene – været styret ud fra en såkaldt resurseallokeringsmodel.

Modellen opdeler bevillingerne til øvrig drift i et grundtilskud og 2 aktivitetsbaserede tilskud.

Lønudgiften styres også her ved normativer.

Den faglige styring

17. Såvel

KiF’erne

som

pensionerne

arresthusene

er siden 2009 blevet styret gennem

resultatkontrakter. Den faglige styring af disse institutioner følger samme styringsmodel som

fængslerne, og der bliver således opstillet faglige mål, der skal gøre det muligt for institutio-

nernes ledelse at anvende kontrakterne som et aktivt styringsredskab.

18. Jeg finder det tilfredsstillende, at der nu for arresthusene, pensionerne og KiF’erne er

etableret styringsmodeller for såvel den økonomiske som den faglige styring. De såkaldte

resurseallokeringsmodeller har skabt en større gennemsigtighed i bevillingstildelingen for

øvrig drift i forhold til situationen i 2004. For pensionerne og KiF’erne er resurseallokerings-

modellerne og den faglige styring dog først trådt i kraft i 2009, mens resurseallokeringsmo-

dellen for arresthusene var på plads i 2006.

Afslutning

19. Jeg har i dette notat fulgt op på:

•

udviklingen af styringsegnede mål og resultater af Kriminalforsorgens virksomhed og

offentliggørelse af resultaterne af institutionernes indsats

justitsministerens orientering af Folketinget, såfremt der sker væsentlige ændringer i

Kriminalforsorgens belægssituation

nye styringsmodeller for den økonomiske og faglige styring af KiF, pensionerne og ar-

resthusene.

De øvrige punkter fra mit notat til Statsrevisorerne af 7. oktober 2004 er der enten fulgt op

på i beretningen om politireformen, i forbindelse med opfølgningen på denne eller i forbin-

delse med den igangværende undersøgelse af Kriminalforsorgens indsats for at reducere

tilbagefald til kriminalitet.

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 2: Rigsrevisors fortsatte notat af 18. januar 2011

20. Jeg finder det samlet set tilfredsstillende, at der nu endelig for alle Kriminalforsorgens

institutioner opstilles styringsegnede mål, og at der bliver fulgt op på resultaterne, der er til-

gængelige på Kriminalforsorgens hjemmeside. Kriminalforsorgen har således fået en mere

ambitiøs og strategisk styring i forhold til 2004, jf. Statsrevisorernes bemærkninger til mit no-

tat fra 2004. Kriminalforsorgen følger løbende belægs- og kapacitetssituationen i deres insti-

tutioner, og jeg kan konstatere, at Folketinget er blevet orienteret om den seneste markan-

te stigning i belægsprocenten.

Jeg betragter hermed sagen som afsluttet.

Henrik Otbo