Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Retsudvalget 2003-04
SB 9 1
Offentligt

Beretning til statsrevisorerne

Justitsministeriets

økonomistyring

April 2004

RB B201/04

Rigsrevisionen

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Indholdsfortegnelse

Side

II.

Resumé ................................................................................................. 5

Indledning, formål, metode og afgrænsning ........................................ 15

A. Indledning ..................................................................................... 15

B. Formål ........................................................................................... 16

C. Undersøgelsens metode ................................................................ 17

D. Afgrænsning .................................................................................. 18

Styring på Justitsministeriets område ................................................. 19

A. Justitsministeriets opgaver, organisering og bevillinger ............... 19

B. Justitsministeriets koncernstyring ................................................. 20

C. Departementets styring af institutionerne ..................................... 22

D. Departementets styring og opfølgning vedrørende Civilrets-

direktoratet og de mindre institutioner .......................................... 24

E. Departementets styring og opfølgning vedrørende politiet og

Kriminalforsorgen ......................................................................... 28

a. Departementets styringsgrundlag for politiet og Kriminal-

forsorgen.................................................................................. 28

b. Departementets opfølgning i forhold til politiet og Kriminal-

forsorgen.................................................................................. 30

Aktivitets- og ressourcestyring i Kriminalforsorgen .......................... 34

A. Kriminalforsorgens hovedopgaver, økonomi og organisering ..... 34

B. Direktoratets økonomiske styring af og opfølgning på de

underliggende institutioner ........................................................... 36

a. Arresthuse, KiF og pensioner .................................................. 42

b. Belægget i fængsler og arresthuse ........................................... 43

C. Direktoratets styring af og opfølgning på opgavevaretagelsen..... 49

a. Fængslerne .............................................................................. 49

b. Arresthuse, KiF og pensioner .................................................. 52

c. Tværgående projekt vedrørende effektmåling i Kriminal-

forsorgen.................................................................................. 53

D. Direktoratets sikring af effektiviteten i opgavevaretagelsen......... 56

a. Opfølgning på handleplaner .................................................... 56

b. Sygefravær i Kriminalforsorgen.............................................. 58

Aktivitets- og ressourcestyring i politiet............................................. 60

A. Politiets juridiske grundlag, økonomi og organisering ................. 61

a. Organisering af politi og anklagemyndigheden ...................... 61

III.

IV.

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Side

B. Rigspolitiets økonomiske styring .................................................. 64

a. Rigspolitiets afdelingers forvaltning af bevillinger ................. 64

b. Rigspolitiets tildeling af og opfølgning på bevillinger til

kredsene ................................................................................... 65

C. Politiets styring og opfølgning ...................................................... 68

a. Eksempler fra norsk politi ....................................................... 71

D. Rigspolitiets sikring af effektivitet i opgavevaretagelsen ............. 73

a. IT-understøttelsen af politiets styring og opgavevaretagelse .. 73

b. Politiets anvendelse af ressourcer på Ledelse samt

Planlægning og administration ................................................ 81

c. Rekruttering til Rigspolitiets afdelinger .................................. 84

d. Rigspolitiets initiativer til effektivisering af efterforsk-

ningen ...................................................................................... 86

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

Beretning om Justitsministeriets

økonomistyring

I. Resumé

Indledning, formål, afgrænsning og metode

1. Statsrevisorerne anmodede på deres møde 12. juni 2003

Rigsrevisionen om at foretage en undersøgelse af Justitsmi-

nisteriets økonomistyring, herunder forvaltning af ministeri-

ets ressourcer. Det overordnede formål med undersøgelsen

har været at gennemgå og vurdere Justitsministeriets kon-

cernstyring og departementets styring af de underliggende

institutioner. Herudover har det været undersøgelsens for-

mål særskilt at gennemgå og vurdere politiets og Kriminal-

forsorgens ressource- og aktivitetsstyring. Nedbrudt på del-

mål har formålet været at undersøge og vurdere,

•

om departementet har etableret en koncernstyring, der

anvendes strategisk og tager højde for sammenhængene

inden for Justitsministeriets område,

•

om departementet har sikret, at de underliggende insti-

tutioner har udmøntet deres overordnede målsætninger i

styringsegnede mål- og resultatkrav, og om departemen-

tet følger op herpå, og

•

om Rigspolitiet og Direktoratet for Kriminalforsorgen

har etableret en hensigtsmæssig styring samt opfølgning

i forhold til de underliggende kredse og institutioner.

2. Beretningen indeholder tillige en opfølgning på en ræk-

ke forhold rejst i statsrevisorernes beretning nr. 7/95 om

Kriminalpolitiets produktivitet, 1991-1994, statsrevisorer-

nes beretning nr. 6/98 om Kriminalforsorgens økonomi-

styring, statsrevisorernes beretning nr. 10/98 om styring af

kvalitet og service i udvalgte statsinstitutioner og statsrevi-

sorernes beretning nr. 14/02 om flerårsaftale for politiet

2000-2003.

Undersøgelsen har primært omfattet perioden 1999-2003

og er afsluttet medio marts 2004.

Beretningen har i udkast været forelagt Justitsministeri-

et, hvis bemærkninger i vidt omfang er indarbejdet i beret-

ningen.

Side 5

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

Justitsministeriets koncernstyring

3. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at Justitsministe-

riets koncernledelse ikke er et egentligt beslutningsforum,

men primært anvendes til overordnede drøftelser. Den egent-

lige beslutningskompetence ligger ifølge departementet hos

ministeren og i de enkelte institutioner.

Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at der er iværk-

sat tværgående koncernprojekter på flere områder, men fin-

der det mindre tilfredsstillende, at departementet ikke har

anmodet de underliggende institutioner om at prioritere res-

sourceanvendelsen, så de nødvendige IT-investeringer kun-

ne gennemføres og dermed medvirke til den samlede effek-

tivisering af straffesagskæden.

Det er Rigsrevisionens vurdering, at departementet med

fordel kunne anvende koncernstyringen mere ambitiøst og

strategisk.

Departementets styring og opfølgning vedrørende

Civilretsdirektoratet og de mindre institutioner

4. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at departe-

mentet har sikret, at der er opstillet styringsegnede mål- og

resultatkrav for Civilretsdirektoratets område. Rigsrevisio-

nen finder ligeledes departementets opfølgning på disse

mål- og resultatkrav tilfredsstillende.

Undersøgelsen har imidlertid vist, at opfølgningen på

de mindre institutioners ressourceforbrug alene vedrører

bevillingsoverholdelse.

Det er principielt Rigsrevisionens opfattelse, at omfan-

get af mål- og resultatstyringen naturligvis skal tilpasses

de mindre institutioners størrelse, men at der også for min-

dre institutioner bør opstilles et antal mål, der muliggør op-

følgning på væsentlige indsatsområder. Rigsrevisionen har

noteret sig, at dette vil ske fra regnskabsåret 2003 med

indførelse af årsrapporter.

Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at der for Er-

statningsnævnet udvikles værktøjer til måling af en mere

retvisende sagsbehandlingstid. Rigsrevisionen skal bemær-

ke, at da det er den samlede sagsbehandlingstid, der har re-

levans for borgeren, bør Erstatningsnævnet opgøre og styre

efter den samlede sagsbehandlingstid, dvs. tiden fra modta-

gelsen af sagen i nævnet frem til sagens afgørelse.

Side 6

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

Departementets styring og opfølgning vedrørende

politiet og Kriminalforsorgen

5. Undersøgelsen har vist, at det centrale grundlag for de-

partementets styring af politiet og Kriminalforsorgen er fler-

årsaftalerne og de tilknyttede udmøntningsplaner. Flerårsaf-

talerne er et naturligt udgangspunkt for den departementale

styring og opfølgning, da de er udtryk for den politiske prio-

ritering af politiets og Kriminalforsorgens indsats. Imidlertid

dækkede flerårsaftalen for politiet 2000-2003 og flerårsafta-

len for Kriminalforsorgen 1999-2003 alene en del af politi-

ets og Kriminalforsorgens aktiviteter. Undersøgelsen har

vist, at der ikke som supplement hertil er opstillet mål- og

resultatkrav vedrørende de øvrige dele af Kriminalforsor-

gens og politiets aktiviteter.

I flerårsaftalen for Kriminalforsorgen 1999-2003 blev

forudsat effektiviseringer som følge af IT-anvendelse. Rigs-

revisionen finder det ikke tilfredsstillende, at der først ulti-

mo 2002 forelå en udmøntningsplan for disse effektivise-

ringer.

Rigsrevisionen finder det ligeledes utilfredsstillende, at

departementet ikke tidligere har udnyttet mulighederne for

at sikre, at der i Rigspolitiets overordnede prioriteringer

indgik, at IT-understøttelsen blev bedre.

Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at der til politiets

og Kriminalforsorgens arbejdsområder knytter sig en del

transport samt bevogtning af anholdte og indsatte hos hen-

holdsvis politiet og Kriminalforsorgen. Rigsrevisionen fin-

der, at departementet med fordel kunne udarbejde en ana-

lyse af transportopgaverne, der ikke kun omfatter Krimi-

nalforsorgen, men hele Justitsministeriets område.

Efter Rigsrevisionens opfattelse burde departementet –

som overordnet ansvarlig for økonomistyringen på mini-

steriets område – dels have sikret, at der for Justitsministe-

riets bevillingsmæssigt største områder (politiet og Krimi-

nalforsorgen) blev opstillet styringsegnede mål- og resul-

tatkrav for de væsentligste dele af aktiviteterne, og dels

have fulgt op herpå.

Rigsrevisionen finder, at departementet bør sikre, at der i

tilknytning til de gældende flerårsaftaler opstilles styringseg-

nede mål- og resultatkrav for de væsentligste dele af politiets

og Kriminalforsorgens aktiviteter.

Side 7

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

Aktivitets- og ressourcestyring i Kriminalforsorgen

6. Rigsrevisionen finder, at Kriminalforsorgens arbejde fra

2000 med implementeringen af en ressourceallokerings-

model har styrket sammenhængen mellem de tildelte res-

sourcer og fængslernes aktiviteter. Undersøgelsen har vist,

at direktoratet må foretage korrektioner af samtlige bereg-

ninger på trods af, at Kriminalforsorgen har haft 2 år til at

justere modellen. Undersøgelsen har endvidere vist, at res-

sourceallokeringsmodellen ikke anvendes ved kapacitets-

ændringer i årets løb. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at

en øget konsekvens i anvendelsen af ressourceallokerings-

modellen vil virke fremmende for en mere effektiv opga-

vevaretagelse og medvirke til, at den planlagte sammen-

hæng og gennemsigtighed mellem fængslernes aktiviteter

og de tildelte ressourcer kan opnås.

7. Rigsrevisionen har bemærket, at det efter departemen-

tets opfattelse bidrog til Kriminalforsorgens budgetproble-

mer i 2002 og 2003, at direktoratet i 2001 og 2002 fortsat

anvendte personalenormativer i styringen.

Rigsrevisionen skal anbefale, at Kriminalforsorgen la-

der normeringen af fængslerne og arresthusene indgå i den

planlagte konsulentundersøgelse af tjenestetidstilrettelæg-

gelsen, da normeringen af fængslerne stort set er baseret

på en vurdering af personalebehovet fra 1984.

Det er Rigsrevisionens vurdering, at det økonomiske sty-

ringsgrundlag for arresthusene, Kriminalforsorgen i Frihed

(KiF) og pensionerne er mangelfuldt. Rigsrevisionen finder

det dog tilfredsstillende, at direktoratet har taget initiativ til

at udvikle og implementere et nyt styringsredskab, vægt-

talsmodellen, som skal skabe større sammenhæng mellem

opgavemængde og ressourcetildeling i KiF.

Rigsrevisionen finder det ligeledes tilfredsstillende, at di-

rektoratet har etableret formaliserede budgetopfølgningspro-

cedurer for fængslerne, arresthusene, KiF og pensionerne.

8. Der har siden 2002 været et stort kapacitetspres på Kri-

minalforsorgens institutioner. Justitsministeriet oplyste i

Akt 181 25/6 2003, at der fra og med 2004 igen burde sig-

tes mod en gennemsnitlig kapacitetsudnyttelse på 92 %. Di-

rektoratet for Kriminalforsorgen har anført, at udtalelsen i

aktstykket var en politisk tilkendegivelse om, at der burde

arbejdes på at genetablere en ”normal tilstand” i 2004, og

Side 8

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

at Akt 181 derfor ikke bygger på antagelser om den forven-

tede belægsudvikling. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at

oplysningerne, som Kriminalforsorgen og Justitsministe-

riet gav i aktstykket, er en del af forudsætningerne bag be-

villingen. Målsætningen om en kapacitetsudnyttelse på 92 %

fra 2004 må derfor også ses i forhold hertil.

Kriminalforsorgen vil næppe være i stand til at nå ned

på en gennemsnitlig kapacitetsudnyttelse på 92 % i 2004.

Undersøgelsen har vist, at det gennemsnitlige belæg i de

første måneder af 2004 lå på ca. 98 %. Forudsat at der ikke

sker en ny markant stigning i strafmassen, forventer Kri-

minalforsorgen, at måltallet om en gennemsnitlig kapaci-

tetsudnyttelse på 92 % nu vil kunne opfyldes i 2005. For at

nå Kriminalforsorgens målsætning om en gennemsnitlig

kapacitetsudnyttelse på 92 % er der en række forudsætnin-

ger, der skal opfyldes, hvoraf flere kun delvist kan påvir-

kes af Kriminalforsorgen, fx udviklingen i strafmassen. Det

er Rigsrevisionens opfattelse, at Justitsministeriet og Di-

rektoratet for Kriminalforsorgen løbende bør følge udvik-

lingen og eventuelle ændringer i forudsætningerne nøje og

rapportere herom til Folketinget, hvis forudsætningerne ik-

ke holder.

9. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at Kriminalfor-

sorgen med indførelse af fængselskontrakter har etableret

et godt grundlag for den faglige styring på fængselsområ-

det, idet direktoratet i den seneste flerårsaftale har arbejdet

med at nedbryde Kriminalforsorgens hovedopgave i kon-

krete målsætninger og resultatkrav, der via fængselskon-

trakterne danner grundlag for det daglige arbejde i fæng-

slerne. Rigsrevisionen finder det hensigtsmæssigt, at direk-

toratet har etableret formaliserede opfølgningsprocedurer

for fængslernes opgavevaretagelse, og at erfaringerne fra

opfølgningen anvendes i den fremadrettede styring. Det er

dog Rigsrevisionens opfattelse, at nogle af resultatkravene

bør udformes mere styringsegnet, ligesom kravene til do-

kumentationen i nogle tilfælde med fordel kan udbygges.

Hvad angår arresthuse, KiF og pensioner, er det Rigsre-

visionens vurdering, at Kriminalforsorgen ikke har etable-

ret et formaliseret grundlag for styring og opfølgning på

resultater og aktiviteter. Direktoratet for Kriminalforsorgen

har dog oplyst, at der på KiF’s område er iværksat et ar-

bejde med at indføre en form for mål- og resultatstyring.

Side 9

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

Rigsrevisionen er opmærksom på, at effektmålinger for

Kriminalforsorgens virksomhed er forbundet med vanske-

ligheder, men finder, at Kriminalforsorgen fortsat bør ar-

bejde med at udvikle evalueringsmetoder og effektmål, der

er dækkende for alle Kriminalforsorgens arbejdsområder.

Det er endvidere Rigsrevisionens opfattelse, at Kriminal-

forsorgen med fordel i højere grad kunne lade mål og må-

linger vedrørende effekt indgå i fængslernes resultatkon-

trakter.

10. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at Kriminalfor-

sorgen ikke har varetaget udarbejdelsen af handleplaner for

klienters og indsattes strafudståelse og tiden efter løsladel-

sen fyldestgørende. Direktoratet har iværksat en ny evalue-

ring af handleplanerne. De foreløbige resultater herfra viser,

at kravet om udarbejdelse i højere grad overholdes i 2003

end i 2002. Kriminalforsorgen har dog oplyst, at der fortsat

er et udviklingspotentiale i arbejdet med handleplaner.

11. Undersøgelsen har vist, at omfanget af Kriminalforsor-

gens samlede sygefravær i perioden 1996-2002 er steget fra

275 til 380 fuldtidsstillinger.

Rigsrevisionen har bemærket, at det er lykkedes Krimi-

nalforsorgen at bremse stigningen i det samlede gennem-

snitlige sygefravær i 2. halvdel af 2003, men har dog note-

ret sig, at sygefraværet i flere fængsler fortsat har været sti-

gende. Rigsrevisionen finder, at direktoratets tiltag vedrø-

rende videreformidling af gode initiativer fra udvalgte insti-

tutioner er hensigtsmæssigt.

Aktivitets- og ressourcestyring i politiet

12. Undersøgelsen har vist, at økonomien i politiet i vidt

omfang styres fra centralt hold, og at der kun i begrænset

omfang i den enkelte politikreds er sammenhæng mellem

det faglige og det økonomiske ansvar.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at den samlede prio-

ritering af kredsenes behov vanskeliggøres ved, at kredse-

ne under den nuværende organisering i Rigspolitiet ofte

skal rette henvendelse til en række forskellige afdelinger

og kontorer i Rigspolitiet i forbindelse med den almindeli-

ge drift af kredsene.

Det er efter Rigsrevisionens opfattelse ikke muligt at

vurdere, hvorvidt Rigspolitiets nuværende model for tilde-

Side 10

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

ling af personaleressourcer til kredsene foretages i henhold

til aktiviteterne, idet skøn indgår som en væsentlig faktor.

Rigsrevisionen finder, at Rigspolitiet burde overveje at op-

stille objektive kriterier for tildeling af personaleressourcer

til kredsene.

13. Rigsrevisionen finder Rigspolitiets tilrettelæggelse af

budgetopfølgningen i forhold til kredsene tilfredsstillende,

men det er dog overordnet Rigsrevisionens vurdering, at

politiets styring har været mangelfuld.

Undersøgelsen har vist, at Rigspolitiets styring og opfølg-

ning er koncentreret om de målsætninger, der fremgår af de

gældende flerårsaftaler.

Undersøgelsen har endvidere vist, at de enkelte politi-

kredse udarbejder virksomhedsplaner, der fastsætter kon-

krete resultatmål for bestemte indsatsområder, som afrap-

porteres i en årlig virksomhedsberetning. Rigsrevisionen

kan generelt konstatere, at de lokalt fastsatte mål er af va-

rierende karakter og omfang, ligesom de kun sjældent er

målbare. Oftest er der tale om inputmål, ligesom der ty-

pisk ikke er opstillet krav for de enkelte politikredses væ-

sentligste opgaver.

Det fremgår af Politikommissionens betænkning fra 2002

(nr. 1409), at en fælles planlægning vedrørende alle kred-

sens opgaver er en forudsætning for at sikre kredsens samle-

de målopfyldelse.

Rigsrevisionen finder det uhensigtsmæssigt, at Rigspo-

litiet ikke har udmeldt overordnede rammer for kredsenes

målfastsættelse, der vedrører aktiviteter, som går ud over

flerårsaftalens krav, ligesom der ikke som et led i Rigspo-

litiets tilsyn er foretaget en opfølgning på de lokalt fastsat-

te mål, hvorfor de opnåede resultater ikke har indgået i

Rigspolitiets fremadrettede styring.

Flerårsaftalen for politiet 2004-2006 giver Rigspolitiet

mulighed for at opstille mål og foretage opfølgning for de

centrale dele af politiets virksomhed. Rigsrevisionen skal

anbefale, at Rigspolitiet fremover kan redegøre for, hvor-

dan ressourcerne er anvendt i forhold til politiets 5 hoved-

formål og de dertil knyttede målsætninger, samt opgøre,

hvilke resultater der er opnået. De mål, der opstilles, bør i

videst muligt omfang være outputmål og favne politiets

samlede virksomhed, så der kan foretages en afrapporte-

ring af omfanget og resultaterne af politiets indsats.

Side 11

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

14. Rigspolitiet burde ved konstatering af problemer med

datadisciplinen i politiets sagsstyringssystem (POLSAS)

have iværksat tiltag, der kunne minimere problemerne.

Rigsrevisionen finder det uhensigtsmæssigt, at POLSAS

ikke i tilstrækkelig grad kan håndtere kredsgrænseover-

skridende kriminalitet, og utilfredsstillende, at det først i

2010 vil være muligt at realisere konkrete effektiviseringer

af det nye POLSAS.

Det er endvidere Rigsrevisionens opfattelse, at Rigspoli-

tiet med fordel kunne have valgt en større detaljeringsgrad

på udvalgte sagsområder i politiets tidsregistreringssystem

(POLTID) og dermed have fået endnu bedre styringsdata.

Det er Rigsrevisionens vurdering, at Rigspolitiet generelt

burde have sikret politiet tidssvarende IT-systemer, der ef-

fektivt kan understøtte opgavevaretagelsen. Ved en anderle-

des prioritering af bevillingen kunne Rigspolitiet have fri-

gjort økonomiske ressourcer til dækning af investeringer i

politiets IT-systemer, herunder fx investering i landsdæk-

kende e-mail.

Samlet er det således Rigsrevisionens vurdering, at Rigs-

politiets IT-understøttelse af politiets opgavevaretagelse på

flere områder er utilstrækkelig.

15. Undersøgelsen har vist at politiets registreringer på

sagsområderne Ledelse samt Planlægning og administrati-

on udgjorde ca. 2.000 årsværk i 2002, samt at der er en

stor spredning kredsene imellem. Rigsrevisionen finder på

baggrund af dette samt på baggrund af politiets nuværende

organisering med mange ligeværdige ledere, at Rigspoliti-

et bør forholde sig til indikationen på, at ledelsestyngden i

politiet er stor.

Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Rigspoliti-

et i takt med indførelsen af et egentligt tidsregistreringssy-

stem vil foretage sammenligninger på tværs af kredsene

med henblik på at skabe et overblik over variationen af kred-

senes ressourceanvendelse på ledelse mv.

16. Undersøgelsen har vist, at Rigspolitiets afdelinger ho-

vedsageligt er bemandet med medarbejdere med politimæs-

sig eller juridisk baggrund.

Rigsrevisionen finder, at Rigspolitiet med fordel kunne

gennemføre en analyse med henblik på at få klarlagt, hvor-

vidt opgaverne kunne løses mere effektivt med en større

Side 12

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

grad af tværfaglighed i bemandingen på visse særlige op-

gavetyper, samt hvordan politiet tilpasser sig kravene, der

opstår, når der sker en stigning i mere komplicerede straf-

fesager, fx IT-, økonomisk og organiseret kriminalitet.

Rigspolitiet har oplyst, at Rigsrevisionens synspunkt vil

indgå i de igangværende overvejelser om strategien for og

organiseringen af politiets efterforskningsvirksomhed.

17. Undersøgelsen har vist uhensigtsmæssigheder i orga-

niseringen og tilrettelæggelsen af politiets efterforskning.

Den nuværende politikredsstruktur giver ikke mulighed for

at udnytte ressourcerne optimalt. Hertil kommer, at politi-

ets egne undersøgelser har vist, at mange politikredse ikke

magter efterforskning af organiseret kriminalitet, ligesom

den nuværende organisering med opdelingen i ordenspoliti

og kriminalpoliti er med til at hindre en samlet prioritering

af opgaverne i kredsene.

I Politikommissionens betænkning fra 2002 påpeges li-

geledes, at indsatsen over for kredsgrænseoverskridende

kriminalitet vanskeliggøres grundet politiets nuværende or-

ganisering.

Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Rigspoliti-

et i 1998 har oprettet et nationalt efterforskningsstøttecen-

ter (NEC) samt regionale enheder til støtte for politikred-

senes efterforskning, men finder det dog ikke tilfredsstil-

lende, at Rigspolitiet til trods for kendskab til problemerne

ikke allerede har iværksat yderligere foranstaltninger. Rigs-

revisionen har særligt hæftet sig ved, at hovedparten af de

rejste problemer var kendt i Rigspolitiet og fremgår af Po-

litikommissionens betænkning.

Rigspolitiet har oplyst, at yderligere konkrete initiativer

til afhjælpning af problemerne med organiseringen af ef-

terforskningsarbejdet afventer en reform af kredsstruktu-

ren. Rigsrevisionen finder dog, at de rejste problemstillin-

ger er af en sådan karakter, at Rigspolitiet ikke bør afvente

en reform af kredsstrukturen, idet der uanset kredsstruktur

er betydelige muligheder for at forbedre politiets ressour-

ceanvendelse og opgavevaretagelse.

Side 13

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

Rigsrevisionens undersøgelse har vist:

Departementets koncernstyring og styring af underliggende

institutioner

•

at departementet med fordel kunne anvende koncernsty-

ringen mere ambitiøst og strategisk,

•

at Justitsministeriet i styringen i højere grad kunne have

taget højde for den ressource- og aktivitetsmæssige sam-

menhæng mellem institutionerne inden for ministeriets

område,

•

at departementet som overordnet ansvarlig for økonomi-

styringen på ministeriets område burde have sikret, at

der for Justitsministeriets bevillingsmæssigt største om-

råder – politiet og Kriminalforsorgen – blev opstillet sty-

ringsegnede mål- og resultatkrav for de væsentligste dele

af aktiviteterne samt have fulgt op herpå, og

•

at departementet med fordel kunne udarbejde en analy-

se af transportopgaverne, der ikke kun omfatter Kriminal-

forsorgen, men hele Justitsministeriets område.

Direktoratet for Kriminalforsorgens styring

•

at Direktoratet for Kriminalforsorgen har indført en res-

sourceallokeringsmodel i forbindelse med den økonomi-

ske styring af fængslerne, men at modellen endnu ikke

fuldt ud anvendes i ressourcefordelingen,

•

at Direktoratet for Kriminalforsorgen foretager en tilfreds-

stillende budgetopfølgning i forhold til institutionerne,

•

at Direktoratet for Kriminalforsorgen kun på fængselsom-

rådet har sikret, at der er opstillet mål- og resultatkrav for

de væsentligste aktiviteter, og

•

at der samlet set er en række mangler i Kriminalforsor-

gens styring, men at direktoratet i de seneste år, særligt

for fængslerne, har iværksat hensigtsmæssige initiativer.

Rigspolitiets og politiets styring

•

at politikredsenes økonomi i vidt omfang styres fra cen-

tralt hold, og at der i den enkelte politikreds kun i be-

grænset omfang er sammenhæng mellem det faglige og

økonomiske ansvar,

•

at der er væsentlige svagheder i IT-understøttelsen af po-

litiets opgavevaretagelse,

•

at mange politikredse ifølge politiets egne undersøgel-

ser ikke magter efterforskning af organiseret kriminalitet,

ligesom den nuværende organisering med opdelingen i

ordenspoliti og kriminalpoliti er med til at hindre en sam-

let prioritering af opgaverne i kredsene,

Side 14

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

•

at der er indikationer på, at ledelsestyngden i politiet bør

undersøges nærmere,

•

at Rigspolitiet foretager en tilfredsstillende budgetopfølg-

ning i forhold til kredsene, men

•

at det samlet set er Rigsrevisionens vurdering, at Rigs-

politiets styring er mangelfuld, og at der uanset kreds-

struktur er betydelige muligheder for at forbedre politiets

ressourceanvendelse og opgavevaretagelse.

II. Indledning, formål, metode og afgrænsning

A. Indledning

18. Statsrevisorerne anmodede på deres møde den 12. juni

2003 Rigsrevisionen om at foretage en undersøgelse af Ju-

stitsministeriets økonomistyring, herunder forvaltning af mi-

nisteriets ressourcer. Undersøgelsens fokus skulle særligt

rettes mod politiets og Kriminalforsorgens ressource- og ak-

tivitetsstyring.

19. Denne beretning afgives til statsrevisorerne i henhold til

§ 8, stk. 1, og § 17, stk. 2, i rigsrevisorloven, jf. lovbekendt-

gørelse nr. 3 af 7. januar 1997.

Beretningen omhandler Justitsministeriets økonomisty-

ring, herunder Justitsministeriets koncernstyring og de un-

derliggende institutioners ressource- og aktivitetsstyring

med særlig fokus på politiet og Kriminalforsorgen.

Beretningen vedrører finanslovens § 11. Justitsministe-

riet.

20. Justitsministeriet havde i 2003 en samlet nettoudgifts-

bevilling på ca. 10,4 mia. kr. Heraf tegnede politiet sig for

ca. 6,4 mia. kr. og Kriminalforsorgen for ca. 1,8 mia. kr.

Justitsministeriet omfatter desuden retsvæsenet og en ræk-

ke mindre institutioner, herunder Civilretsdirektoratet, Se-

kretariatet for Nævnet vedrørende erstatning til ofre for

forbrydelser (Erstatningsnævnet), Datatilsynet, Sekretaria-

tet for Retsinformation og Retslægerådet. Under ministeri-

ets område hører desuden en række udvalg, råd og nævn.

Side 15

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

B. Formål

21. Det overordnede formål med undersøgelsen har været

at gennemgå og vurdere Justitsministeriets koncernstyring

og departementets styring af de underliggende institutioner.

Herudover har det været undersøgelsens formål særskilt at

gennemgå og vurdere politiets og Kriminalforsorgens res-

source- og aktivitetsstyring. Nedbrudt på delmål har for-

målet været at undersøge og vurdere,

•

om departementet har etableret en koncernstyring, der

anvendes strategisk og tager højde for sammenhængene

inden for Justitsministeriets område,

•

om departementet har sikret, at de underliggende insti-

tutioner har udmøntet deres overordnede målsætninger i

styringsegnede mål- og resultatkrav, og om departemen-

tet følger op herpå, og

•

om Rigspolitiet og Direktoratet for Kriminalforsorgen

har etableret en hensigtsmæssig styring samt opfølgning

i forhold til de underliggende kredse og institutioner.

22. Beretningen indeholder en opfølgning på udestående

forhold vedrørende statsrevisorernes beretning nr. 7/95 om

Kriminalpolitiets produktivitet, 1991-1994, samt Kriminal-

forsorgens økonomistyring, jf. rigsrevisors notat af 5. au-

gust 2003 til statsrevisorerne om den fortsatte udvikling i

sagen om Kriminalforsorgens økonomistyring (beretning

nr. 6/98), samt et udestående punkt vedrørende politiets le-

delsesinformationssystem (POLIS) og politiets tidsregistre-

ringssystem (POLTID), jf. rigsrevisors opfølgning på stats-

revisorernes beretning nr. 14/02 om flerårsaftale for politi-

et 2000-2003, jf. rigsrevisors § 18, stk. 4-notat af 11. de-

cember 2003.

Opfølgningen på beretning nr. 7/95 og beretning nr.

14/02 er foretaget i kap. V og omfatter en undersøgelse af

POLIS og POLTID.

Opfølgningen på beretning nr. 6/98 er foretaget i kap.

IV og omfatter en undersøgelse af Kriminalforsorgens nye

styringsmodel, herunder ressourceallokeringsmodellen, sta-

tus på Kriminalforsorgens arbejde med opstilling af del-

målsætninger til institutionens 2 hovedmålsætninger, sta-

tus på opstilling af resultatkrav for hele Kriminalforsorgens

virksomhed samt opstilling af kvalitetsstandarder.

Side 16

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

Rigsrevisionen har som led i opfølgningen desuden gen-

nemgået status på opstilling af planer for produktivitetsstan-

darder samt opstilling af handlingsplaner for Kriminalforsor-

gens virksomhed. Opfølgning på opstilling af planer for pro-

duktivitetsstandarder og handlingsplaner har vist sig ikke at

være relevant for Kriminalforsorgens nuværende styring.

I undersøgelsen er desuden indgået en opfølgning i kap.

III på udestående forhold inden for Justitsministeriets om-

råde i forhold til statsrevisorernes beretning nr. 10/98 om

styring af kvalitet og service i udvalgte statsinstitutioner.

C. Undersøgelsens metode

23. Rigsrevisionen definerer økonomistyring som de sty-

ringsprocesser, ledelsen har iværksat med henblik på at

udnytte ressourcerne og tilrettelægge aktiviteter, så organi-

sationens målsætninger opfyldes bedst muligt. Økonomi-

styring omfatter den række af aktiviteter, der gør det mu-

ligt for ledelsen at vurdere, om der er en hensigtsmæssig

sammenhæng mellem ressourceindsats, produktion og mål-

opfyldelse. Dette indebærer i praksis, at der løbende og sy-

stematisk rapporteres til ledelsen om ressourceindsatsen,

produktion, produktivitet og effektivitet, og at ledelsen prio-

riterer organisationens aktiviteter og budgetter i overens-

stemmelse hermed. Rigsrevisionen har desuden taget ud-

gangspunkt i Justitsministeriets egen målsætning for depar-

tementets styring af ministerområdet.

24. Undersøgelsen bygger på en gennemgang og vurdering

af materiale indhentet i Justitsministeriets departement,

Rigspolitiet, Direktoratet for Kriminalforsorgen samt de un-

derliggende institutioner. Undersøgelsen bygger desuden på

interview foretaget i departementet, Rigspolitiet og Direkto-

ratet for Kriminalforsorgen.

Rigsrevisionen har derudover som led i undersøgelsen

af politiets og Kriminalforsorgens tilrettelæggelse af res-

source- og aktivitetsstyringen besøgt politikredse og ud-

valgte afdelinger i Rigspolitiet samt fængsler, institutioner

og fagkontorer i Direktoratet for Kriminalforsorgen.

Materiale til belysning af departementets styring af Ci-

vilretsdirektoratet samt de 4 mindre institutioner, Erstat-

ningsnævnet, Retslægerådet, Sekretariatet for Retsinforma-

tion og Datatilsynet er indhentet hos departementet.

Side 17

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

25. Rigsrevisionen har desuden besøgt det norske Politidi-

rektorat, der svarer til det danske Rigspoliti, og en norsk

politikreds med henblik på at få nærmere kendskab til den

reform, der er gennemført dér. Faktuelle data fra besøget

indgår i kap. V. De faktuelle oplysninger om de norske for-

hold har været forelagt for og er godkendt af Politidirekto-

ratet i Norge.

Beretningen har i udkast været forelagt Justitsministeri-

et, hvis bemærkninger i vidt omfang er indarbejdet i beret-

ningen.

D. Afgrænsning

26. Undersøgelsen har primært omfattet perioden 1999-

2003 med hovedvægten på de seneste års udvikling og er

afsluttet medio marts 2004. Undersøgelsen har primært om-

fattet departementet, politiet og Kriminalforsorgen.

Rigsrevisionen har i statsrevisorernes beretninger nr.

14/02 om flerårsaftale for politiet 2000-2003 og nr. 15/02

om flerårsaftalen for Kriminalforsorgen i 1999-2003 gen-

nemgået flerårsaftalerne for de 2 institutioners områder. Be-

retningerne indeholder en gennemgang og vurdering af op-

stilling af mål for politiets og Kriminalforsorgens virksom-

hed samt departementets opfølgning herpå. Rigsrevisionen

har derfor ikke i denne undersøgelse foretaget en systema-

tisk gennemgang af flerårsaftalerne for politiet og Krimi-

nalforsorgen samt Kriminalforsorgens resultatkontrakt for

perioden.

Der blev ultimo 2003 indgået politiske flerårsaftaler for

politiet og Kriminalforsorgen. Flerårsaftalerne er konkreti-

seret i udmøntningsplaner for institutionerne. Udmøntnings-

planerne forelå ikke ved undersøgelsens afslutning og ind-

går derfor ikke.

Af lov om Domstolsstyrelsen (lov nr. 401 af 26. juni

1998), § 2, stk. 2, fremgår, at justitsministeren ingen in-

struktionsbeføjelser har over for Domstolsstyrelsen, hvor-

for styrelsen og retterne ikke er inddraget i undersøgelsen.

Til Justitsministeriets område hører desuden et antal ud-

valg og nævn som fx Advokatnævnet, Dyreforsøgstilsynet

og Pressenævnet. Da de bevillings- og personalemæssigt er

meget små institutioner, har de ikke indgået i undersøgelsen.

Side 18

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

III. Styring på Justitsministeriets område

A. Justitsministeriets opgaver, organisering og

bevillinger

27. Justitsministeriet varetager opgaver vedrørende det

samlede justitsvæsen, herunder politi og anklagemyndig-

hed, retsvæsen og kriminalforsorg. Under ministeriet hører

endvidere lovgivningen på det person- og familieretlige om-

råde, fondslovgivningen og registerlovgivningen.

Justitsministeriets organisation er sammenfattet i

figur 1

Figur 1. Organisationsdiagram for Justitsministeriet

Justitsministeren

Domstols-

styrelsen

og retterne

Departementet

Civilrets-

direktoratet

Kriminal-

forsorgen

Politi og

anklage-

myndighed

Erstatningsnævnet

Retslægerådet

Retsinformation

Datatilsynet

Kilde: Justitsministeriet.

Figuren viser, at Justitsministeriet omfatter departementet,

politiet og anklagemyndigheden, Kriminalforsorgen, retsvæ-

senet, Civilretsdirektoratet og en række mindre institutio-

ner, herunder Sekretariatet for Nævnet vedrørende erstat-

ning til ofre for forbrydelser (Erstatningsnævnet), Retslæ-

gerådet, Sekretariatet for Retsinformation (Retsinformati-

on) og Datatilsynet.

28. Af

tabel 1

fremgår regnskabstal og nettoudgiftsbevil-

linger under finanslovens § 11.

Side 19

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

Tabel 1. Oversigt over regnskabstallene for 1999-2002 samt nettoudgiftsbevillinger

for 2003 (løbende priser)

1999

Institution

2000

2001

2002

2003

FL og TB

Regnskab

----- Mio. kr. -----

11.11.01. Departementet .....................................

11.11.11. Civilretsdirektoratet ...............................

11.11.21. Erstatningsnævnet ...............................

11.11.31. Retslægerådet ......................................

11.11.51. Retsinformation ....................................

11.11.61. Datatilsynet ..........................................

11.23.01. Politiet og anklagemyndigheden mv. ....

11.31.01. Direktoratet for Kriminalforsorgen .........

11.31.03. Kriminalforsorgen i anstalter og frihed ..

11.41.01. Domstolsstyrelsen ................................

11.41.02. Retterne ...............................................

186,5

34,0

4,4

7,4

14,5

12,7

5.343,5

62,2

1.455,2

26,4

150,3

43,1

4,7

8,1

14,9

13,1

5.721,1

72,7

1.576,9

52,1

1.186,2

153,2

46,0

4,7

9,4

15,8

14,6

6.002,0

97,6

1.608,6

54,8

1.170,4

147,8

43,7

4,6

8,4

15,5

14,2

6.462,7

95,7

1.636,4

49,2

1.187,0

142,1

43,7

4,8

8,8

14,9

13,9

6.423,2

97,2

1.724,3

53,8

1.213,0

Kilde: Statsregnskabet 1999-2002 samt FL og TB 2003.

Tabellen viser regnskabstal og nettoudgiftsbevillingen for

Justitsministeriets institutioner, der indgår i Justitsministe-

riets koncern samt Domstolsstyrelsen og retterne for 1999-

2003. Det fremgår, at politiet og anklagemyndigheden samt

Kriminalforsorgen er de økonomisk væsentligste områder.

Samlet udgør politiets og Kriminalforsorgens bevillinger

84 % af bevillingerne på § 11. Justitsministeriet.

29. Styringen på Justitsministeriets område består dels af

den tværgående koncernstyring, dels af departementets kon-

krete styring og opfølgning over for de enkelte institutioner.

B. Justitsministeriets koncernstyring

30. Koncernledelsen består af ministeren, rigspolitichefen,

direktøren for Kriminalforsorgen, en repræsentant for Poli-

timesterforeningen, rigsadvokaten, direktøren for Domstols-

styrelsen (som observatør), Københavns Politidirektør, di-

rektøren for Civilretsdirektoratet, chefen for Datatilsynet

samt chefen for Retsinformation (fungerer tillige som re-

præsentant for Pressenævnet, Retslægerådet og Erstatnings-

nævnet), departementschefen, afdelingschefer samt Budget-

og Planlægningskontorets kontorchef og controller fra de-

partementet.

Departementet har oplyst, at ministeriets økonomistyring

er kædet tæt sammen med ministeriets koncernstyring. De-

Side 20

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

partementets målsætning er gennem at påtage sig en egent-

lig koncernlederrolle at sikre, at både departementet og de

underliggende institutioner har en effektiv, serviceoriente-

ret og faglig korrekt forvaltning samt en hensigtsmæssig

ressourceudnyttelse.

Den overordnede prioritering af ressourcerne mellem mi-

nisterområdets institutioner er for den overvejende del fast-

lagt i flerårsaftaler, og disse ressourcer kan derfor ikke om-

fordeles til andre områder i løbet af aftaleperioderne. Des-

uden indebærer domstolenes særstatus, at de ikke kan indgå

i Justitsministeriets overvejelser om den overordnede prio-

ritering af ressourcerne på finanslovens § 11. Da en meget

væsentlig del af bevillingerne til de øvrige institutioner er

”bundet” til faste udgifter i form af løn, husleje mv., er det

således reelt meget begrænsede ressourcer, som kan om-

prioriteres mellem institutionerne på ministerområdet.

Justitsministeriet afholder årligt 2-6 koncernledelsesmø-

der. Undersøgelsen har vist, at koncernmøderne ikke er et

egentligt beslutningsforum, men primært anvendes til over-

ordnede drøftelser. Beslutningerne skal træffes i de re-

spektive institutioner eller af departementet. Den endelige

beslutningskompetence ligger ifølge Justitsministeriet hos

ministeren, da rigspolitichefen, direktøren for Kriminalfor-

sorgen og direktøren for Civilretsdirektoratet på en række

områder refererer direkte til ministeren.

31. Der findes en tæt opgavemæssig sammenhæng mel-

lem politiet, anklagemyndigheden, retsvæsenet og Krimi-

nalforsorgen. Således har størstedelen af Kriminalforsor-

gens sager gennemgået behandling i både politiet, ankla-

gemyndigheden og retterne. Processen, hvor en sag van-

drer mellem 2 eller flere af de nævnte myndigheder, kan

betegnes som straffesagskæden.

Departementet har oplyst, at der i tilknytning til kon-

cernledelsen er etableret i alt 5 koncernprojekter med der-

til hørende arbejdsgrupper om indkøb, rekruttering, regel-

forenkling, IT-strategi og effektivisering af arbejdsgange,

også kaldet tværgående arbejdsprocesser. Departementet

har endvidere oplyst, at koncernprojekterne vedrørende ind-

køb, rekruttering og regelforenkling alle er iværksat, og at

der foreligger handleplaner mv. for områderne. Indkøb på

ministeriets område forventes at indgå i ministeriets effek-

tiviseringsstrategi primo 2004.

Side 21

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

Departementet har endelig oplyst, at projektet Tværgå-

ende arbejdsprocesser mellem Kriminalforsorgen, politiet,

anklagemyndigheden og retterne, der hovedsageligt vedrø-

rer, hvorledes sagsgangen kan effektiviseres via øget

tværgående digitalisering, er sat i bero. Den indledende

undersøgelse viste, at projektet ikke kunne gennemføres,

før der skete en modernisering af de interne IT-systemer i

de enkelte institutioner.

Departementet har ikke fastsat en dato for, hvornår man

forventer projektet genoptaget. Justitsministeriet fremhæ-

ver, at der i den nye flerårsaftale for politiet er afsat midler

til IT-investeringer.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at departementet som

overordnet ansvarlig for økonomistyringen på ministeriets

område kan anmode de underliggende institutioner om at

prioritere ressourceanvendelsen, så de nødvendige IT-inve-

steringer gennemføres og dermed medvirker til den samle-

de effektivisering af straffesagskæden.

Rigsrevisionens bemærkninger

Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at Justitsministeriets

koncernledelse ikke er et egentligt beslutningsforum, men

primært anvendes til overordnede drøftelser. Den egentlige

beslutningskompetence ligger ifølge departementet hos mi-

nisteren og i de enkelte institutioner.

Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at der er iværk-

sat tværgående koncernprojekter på flere områder, men fin-

der det mindre tilfredsstillende, at departementet ikke har

anmodet de underliggende institutioner om at prioritere res-

sourceanvendelsen, så de nødvendige IT-investeringer kun-

ne gennemføres og dermed medvirke til den samlede effek-

tivisering af straffesagskæden.

Det er Rigsrevisionens vurdering, at departementet med

fordel kunne anvende koncernstyringen mere ambitiøst og

strategisk.

C. Departementets styring af institutionerne

32. Departementet har en række styringsopgaver i relation

til de underliggende institutioner. Det indebærer bl.a. det

overordnede ansvar for budgetlægning, fastlæggelse af mål-

og resultatkrav og opfølgningen i forhold til de enkelte in-

stitutioner.

Ifølge Justitsministeriets ministerieinstruks skal alle in-

stitutioner under Justitsministeriet indsende godkendte må-

Side 22

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

nedsregnskaber, der gennemgås af departementets regn-

skabssektion og samles i et månedligt ministerområderegn-

skab. Gennemgangen skal sikre, at regnskabet i koncern-

systemet er retvisende og giver et dækkende billede af Ju-

stitsministeriets bevillingssituation, herunder at forbruget af

bevillingen forekommer rimeligt under hensyntagen til ak-

tiviteterne i den forløbne periode.

Departementet foretager efter hver månedsafslutning en

gennemgang af alle institutioners regnskaber på standard-

kontoniveau. Gennemgangen omfatter foruden en egentlig

regnskabsteknisk gennemgang også en vurdering af insti-

tutionernes bevillingsmæssige situation. Departementet har,

i tilknytning til institutionernes bidrag til rammeredegørel-

se II, indført en særlig afrapportering for fremdriften i re-

sultatkravene for udmøntningsplaner og resultatkontrakter.

Resultatopfølgning i tilknytning til rammeredegørelse II er

udelukkende til internt brug i Justitsministeriet.

Som supplement til de formaliserede afrapporteringsfor-

mer fremgår det af Justitsministeriets ministerieinstruks, at

de underliggende institutioner har pligt til at meddele de-

partementet, såfremt der er styringsmæssige problemer af

betydning.

33. Departementet har oplyst, at styringen på Justitsmini-

steriets område herudover i høj grad er baseret på fælles

mål og værdier, hvilket efter departementets opfattelse mu-

liggør en løbende uformel dialog.

Der foreligger kun begrænset skriftlig dokumentation for

indholdet af kommunikationen mellem departementet og de

underliggende institutioner.

Departementet har desuden oplyst, at ministeriets første

prioritet er ministerbetjening samt bevillingsoverholdelse i

institutionerne. Den praktiske udmøntning af politikker og

den konkrete økonomistyring ligger hos institutionerne. I

øvrigt foretager departementet fra sag til sag en vurdering

af, om der skal tages særlige hensyn. Dette gælder ikke

mindst sager, der vurderes at have politisk interesse.

34. Departementet har ud fra en politisk og økonomisk

vurdering af risiko og væsentlighed valgt at følge nogle

områder tættere end normalt. Dette indebærer, at departe-

mentet indhenter mere detaljerede oplysninger om de på-

Side 23

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

gældende områder eller underkaster de foreliggende oplys-

ninger grundigere analyser.

Rigsrevisionens undersøgelse har fx vist, at departemen-

tet i 2003 besluttede at følge Kriminalforsorgens økonomi

tættere end normalt.

D. Departementets styring og opfølgning vedrørende

Civilretsdirektoratet og de mindre institutioner

35. Fordelingen af ressourcer til Civilretsdirektoratet, Er-

statningsnævnet, Retslægerådet, Retsinformation og Data-

tilsynet foregår efter principperne for rammestyring. Efter

at Justitsministeriets samlede ramme er udmeldt fra Finans-

ministeriet, melder Justitsministeriets departement en be-

villingsramme ud til hver institution. Der er ifølge departe-

mentet sjældent tale om markante ændringer i forhold til de

foregående års bevillinger. Departementet er regnskabsfø-

rende for Erstatningsnævnet, Retslægerådet, Retsinforma-

tion og Datatilsynet. Departementets regnskabssektion fo-

retager i den forbindelse en daglig overvågning af institu-

tionernes forbrug.

36. På opfordring fra departementet gennemførte Økono-

mistyrelsen i 1999 og 2000 analyser af Civilretsdirektora-

tets målsætninger, opgavevaretagelse og styring samt af di-

rektoratets ledelsesinformation. På baggrund heraf indgik

departementet i 2000 en 1-årig udviklingskontrakt med Ci-

vilretsdirektoratet. Siden har departementet indgået 2-årige

resultatkontrakter med Civilretsdirektoratet for henholds-

vis 2001-2002 og 2002-2003. Kontrakterne har bl.a. været

anvendt som redskaber for udvikling af øget kvalitet og ser-

vice i Civilretsdirektoratets sagsbehandling samt for udvik-

ling af IT-infrastrukturen og ledelsesinformationen.

Rigsrevisionen har gennemgået Civilretsdirektoratets re-

sultatkontrakter. Kontrakterne indeholder styringsegnede

mål- og resultatkrav, herunder mål og krav til sagsbehand-

lingstider, målinger af sagsbehandlingens kvalitet samt til

effektiviseringer af sagsgange på udvalgte sagsområder. Ci-

vilretsdirektoratet redegør årligt for de økonomiske og fag-

lige resultater i årsrapporten.

Departementet har oplyst, at Civilretsdirektoratet er den

største af Justitsministeriets institutioner, der ikke er om-

fattet af en flerårsaftale, og den eneste, som har en størrel-

se, der efter departementets vurdering indebærer, at det er

Side 24

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

relevant at anvende kontraktstyring. Eksempelvis har Civil-

retsdirektoratet en størrelse, der giver mulighed for at an-

sætte en controller, der kan varetage den interne opfølgning

på resultatkravene.

37. Styringen af Justitsministeriets 4 mindre institutioner,

Erstatningsnævnet, Retslægerådet, Retsinformation og Da-

tatilsynet består i, at hver institution årligt udarbejder et no-

tat med institutionens målsætninger i form af indsatsområ-

der, dog kun hvis institutionen vurderer det hensigtsmæs-

sigt. Notaterne sendes til orientering for departementet i lø-

bet af februar og marts. Ordningen med opstilling af ind-

satsområder blev indledt i 2001.

Rigsrevisionen har gennemgået institutionernes notater

med indsatsområder. Notaterne omfattede typisk 4-5 ind-

satsområder. Retslægerådet ville i 2003 bl.a. følge op på en

verserende brugertilfredshedsundersøgelse og offentliggøre

sagsbehandlingstider. Erstatningsnævnet ville bl.a. udvikle

værktøjer til måling af sagsbehandlingstider og produktivi-

tet. Datatilsynet ville bl.a. i 2003, i lighed med indsatsom-

råderne for 2001, søge at reducere sagsbehandlingstiderne

til niveauet før persondatalovens ikrafttræden. Retsinforma-

tion ville i 2003 bl.a. udvikle nye skabeloner til et data-

fangstsystem og implementere et intranet.

Undersøgelsen har imidlertid vist, at der ikke i tilknyt-

ning til indsatsområderne blev opstillet målepunkter eller

resultatkrav, der gjorde det muligt at vurdere, om målene

blev opfyldt. Rigsrevisionens undersøgelse har endvidere

vist, at Datatilsynet, Erstatningsnævnet og Retslægerådet

opstillede og indsendte notater om indsatsområder i 2001.

I 2002 indsendte alene Erstatningsnævnet et notat med

indsatsområder, mens alle 4 institutioner har opstillet og

indsendt notater med indsatsområder for 2003.

Departementet har ikke over for institutionerne fulgt op

på, om der årligt er indsendt et notat med indsatsområder.

38. Rigsrevisionen har undersøgt departementets opfølg-

ning vedrørende de mindre institutioners resultater. Depar-

tementet har oplyst, at afrapporteringsformen vedrørende

indsatsområderne, i lighed med opstillingen af indsatsom-

råder, er valgfri for institutionerne. Departementet anmo-

dede i januar 2002 de mindre institutioner om en afrappor-

tering for 2001. Departementet modtog efterfølgende en

Side 25

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

skriftlig afrapportering fra Erstatningsnævnet og Retslæge-

rådet. Departementet har ikke rykket Datatilsynet og Rets-

information for afrapportering. Undersøgelsen har desuden

vist, at departementet for 2002 ikke har efterspurgt eller

modtaget skriftlig afrapportering på indsatsområderne fra

de 4 institutioner.

Departementet har oplyst, at departementet er i løbende

dialog med institutionerne, og at departementets controller

bistår de mindre institutioner med budgetanalyser, rådgiv-

ning om målopstilling og styring mv. Det ville efter depar-

tementets opfattelse ikke stå i noget rimeligt forhold til de

administrative og ledelsesmæssige ressourcer i institutioner

med 7, 8 eller 10 medarbejdere at stille krav om en løben-

de, formaliseret målopstilling, resultatopfølgning mv. i stil

med den, der gennemføres i større institutioner.

Departementet har endvidere oplyst, at arbejdet med op-

stilling af målsætninger for de små institutioner blev igang-

sat på baggrund af Finansministeriets planer om at indføre

nye regler for virksomhedsregnskaber, der ville indebære,

at de små institutioner skulle aflægge virksomhedsregnska-

ber (årsrapport). Fremlæggelsen af Finansministeriets akt-

stykke blev – så vidt departementet er orienteret – udskudt

bl.a. med henvisning til de anførte synspunkter om forhol-

det mellem ressourceanvendelse og nytteværdi. Departe-

mentet valgte på den baggrund, at de små institutioner kun

skulle arbejde videre med mål- og målepunkter, hvis insti-

tutionerne vurderede, at institutionen kunne have nytte her-

af. Der var således tale om en frivillig ordning, hvilket skal

ses i lyset af institutionernes meget beskedne størrelse og

ressourcer til denne type arbejdsopgaver. Departementet

rykkede på denne baggrund ikke de institutioner, som valg-

te ikke at udarbejde en afrapportering for den frivillige ord-

ning i 2001, ligesom der heller ikke blev stillet krav om af-

rapportering for den ligeledes frivillige ordning i 2002. De

små institutioner skal for regnskabsåret 2003 for første gang

aflægge årsrapport, og alle institutioner har opstillet mål-

sætninger for 2003.

Det er principielt Rigsrevisionens opfattelse, at omfan-

get af mål- og resultatstyringen naturligvis skal tilpasses de

mindre institutioners størrelse, men at der også for mindre

institutioner bør opstilles et antal mål, der muliggør opfølg-

ning på væsentlige indsatsområder.

Side 26

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

39. I efteråret i 2002 blev der i Folketinget stillet spørgs-

mål til justitsministeren vedrørende sagsbehandlingstider-

ne i Erstatningsnævnet. Ministeren blev bl.a. bedt om at

redegøre for, om ministeren fandt det tilfredsstillende, at

Erstatningsnævnet havde en sagsbehandlingstid, hvor ”lig-

getiden” var 6�½ måned. I januar og februar 2003 blev der

på ny stillet spørgsmål til ministeren vedrørende Erstat-

ningsnævnets sagsbehandlingstider. Erstatningsnævnet op-

gør sagsbehandlingstiden som liggetid, dvs. som den tid

der går, fra en sag modtages til sagsbehandlingen påbegyn-

des. Sagsbehandlingstiden indeholder derfor ikke en opgø-

relse over, hvor lang tid der går fra en sag modtages til en

afgørelse foreligger.

40. Erstatningsnævnet besluttede i samråd med departe-

mentet at iværksætte en handlingsplan for nedbringelse af

Erstatningsnævnets sagsbehandlingstider. Handlingsplanen

bygger bl.a. på, at der skulle foretages en ændring i forde-

lingen af sagerne blandt medarbejderne, samt at der skulle

opstilles målsætninger for nævnets arbejde. Erstatningsnæv-

net har i handlingsplanen opstillet en målsætning om, at lig-

getiden skulle nedbringes fra omkring 6 måneder ved ud-

gangen af 2002 til omkring 4 måneder ved udgangen af

2003.

Erstatningsnævnet har over for departementet og Folke-

tingets retsudvalg afrapporteret på handlingsplanens forløb

pr. 1. juni og 1. december 2003. Afrapporteringerne viser,

at Erstatningsnævnet har nedbragt liggetiden, så den pr.

30. november 2003 var reduceret til godt 2 måneder.

Rigsrevisionen finder det positivt, at liggetiden er ned-

bragt, og at det indgår i Erstatningsnævnets målsætning

for 2004 at kunne opgøre sagsbehandlingstiden mere ret-

visende.

Rigsrevisionen skal yderligere bemærke, at departemen-

tet frit kan opstille interne mål for sagsbehandlingstiden,

men finder dog, at opgørelser af sagsbehandlingstiden i in-

stitutioner altid bør indeholde en opgørelse for den sagsbe-

handlingstid, den enkelte borger oplever.

Side 27

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

Rigsrevisionens bemærkninger

Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at departementet

har sikret, at der er opstillet styringsegnede mål- og resul-

tatkrav for Civilretsdirektoratet område. Rigsrevisionen fin-

der ligeledes departementets opfølgning på disse mål- og

resultatkrav tilfredsstillende.

Undersøgelsen har imidlertid vist, at opfølgningen på de

mindre institutioners ressourceforbrug alene vedrører bevil-

lingsoverholdelse.

Det er principielt Rigsrevisionens opfattelse, at omfan-

get af mål- og resultatstyringen naturligvis skal tilpasses de

mindre institutioners størrelse, men at der også for mindre

institutioner bør opstilles et antal mål, der muliggør opfølg-

ning på væsentlige indsatsområder. Rigsrevisionen har no-

teret sig, at dette vil ske fra regnskabsåret 2003 med indfø-

relse af årsrapporter.

Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at der for Er-

statningsnævnet udvikles værktøjer til måling af en mere ret-

visende sagsbehandlingstid. Rigsrevisionen skal bemærke,

at da det er den samlede sagsbehandlingstid, der har rele-

vans for borgeren, bør Erstatningsnævnet opgøre og styre

efter den samlede sagsbehandlingstid, dvs. tiden fra modta-

gelsen af sagen i nævnet frem til sagens afgørelse.

E. Departementets styring og opfølgning vedrørende

politiet og Kriminalforsorgen

a. Departementets styringsgrundlag for politiet og

Kriminalforsorgen

41. Det overordnede grundlag for styring af politiet og Kri-

minalforsorgen er de politisk indgåede flerårsaftaler. I stats-

revisorernes beretning nr. 14/02 om flerårsaftale for politi-

et 2000-2003 og beretning nr. 15/02 om flerårsaftalen for

Kriminalforsorgen i 1999-2003 har Rigsrevisionen gennem-

gået og vurderet opfyldelsen af flerårsaftalerne for politiet

og Kriminalforsorgen. Rigsrevisionen vil derfor ikke i den-

ne beretning foretage en systematisk gennemgang af fler-

årsaftalerne, men henvise til de 2 nævnte beretninger.

42. Flerårsaftalerne for politiet og Kriminalforsorgen er

indgået af en række politiske partier, og et vilkår for afta-

lerne er en løbende orientering af forligskredsen om frem-

driften i overholdelsen af flerårsaftalerne. Ved forhandlin-

ger om flerårsaftaler indgår såvel den økonomiske ramme

som resultatkravene for en given periode. Det betyder, at

Side 28

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

institutionernes bevilling i praksis ligger fast i flerårsaftale-

perioden.

Undersøgelsen har vist, at kravene i flerårsaftalen for po-

litiet 2000-2003 ikke var dækkende for hele politiets virk-

somhed. Som nævnt i statsrevisorernes beretning nr. 14/02

om flerårsaftale for politiet 2000-2003, udgjorde den øko-

nomiske ramme for aftalens krav ca. 10 % af politiets sam-

lede økonomiske ramme for perioden. Flerårsaftalens krav

til politiets indsats vedrørte således kun en mindre del af

politiets samlede virksomhed.

De hidtidige flerårsaftaler for politiet har navnlig inde-

holdt krav til dimensioneringen af det politiuddannede per-

sonale, forudsætninger om særlige organisationsformer og

bestemte ressourceindsatser. Rigsrevisionen kan således

konstatere, at der har været tale om en udbredt anvendelse

af mål for ressourceindsatsen (inputmål) og kun i mindre

grad for resultaterne af ressourceindsatsen (outputmål).

Departementet har oplyst, at den omfattende anvendel-

se af inputmål er udtryk for et politisk ønske. Departemen-

tet har anført, at sådanne mål i videst muligt omfang bør

erstattes eller suppleres med resultatmål, og har oplyst, at

det i flerårsaftalen for politiet 2004-2006 vil indgå, at poli-

tiet skal måles på resultaterne (outputstyring).

43. Flerårsaftalen for politiet 2004-2006 blev indgået i no-

vember 2003. Det fremgår af aftalen, at politiets styring

skal moderniseres. Politiet skal fremover måles på resulta-

ter og effekten af indsatsen, og der skal fastsættes konkrete

mål for politiets indsats, så det løbende bliver muligt at føl-

ge resultaterne af alle væsentlige dele af indsatsen. Borger-

ne skal kunne få oplysninger om indsats og resultater på

internettet og sammenligne udviklingen i de enkelte politi-

kredse. Der skal ske en årlig evaluering af politiets resulta-

ter, som forelægges forligskredsen.

44. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at målene i fler-

årsaftalen for Kriminalforsorgen 1999-2003 i høj grad har

relateret sig til direktoratet og fængslerne og kun i mindre

omfang til Kriminalforsorgen i Frihed (KiF), pensioner og

arresthuse. Gennemgangen af Kriminalforsorgens resultat-

kontrakt for 1999-2003, som blev indgået i forlængelse af

flerårsaftalen for Kriminalforsorgen for 1999-2003, har

endvidere vist, at resultatkontrakten har haft karakter af en

Side 29

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

udviklingskontrakt for Kriminalforsorgens organisation,

herunder særligt direktoratet og fængslerne.

45. Flerårsaftalen for Kriminalforsorgen for perioden 2004-

2007 blev indgået i november 2003. Det fremgår af afta-

len, at der skal etableres ekstra fængselspladser, så Krimi-

nalforsorgen kan håndtere flere og længere straffe som føl-

ge af strafskærpelser og sikre, at dømte hurtigere indkaldes

til afsoning af idømte straffe. Det indgår i flerårsaftalen, at

Kriminalforsorgen skal opstille klare resultatmål for hele

Kriminalforsorgens virksomhed, samt at Kriminalforsorgen

skal måles på sine resultater, der løbende vil blive offent-

liggjort. Det fremgår endvidere, at Kriminalforsorgen i afta-

lens første år skal udvikle en model for resultatmålinger og

i de følgende år foretage en årlig skriftlig opfølgning på

flerårsaftalens indsatsområder og resultatmål. Forligsparti-

erne bag aftalen skal orienteres om den årlige resultatop-

følgning og i øvrigt orienteres løbende om forhold af væ-

sentlig betydning for de områder, der er omfattet af aftalen.

b. Departementets opfølgning i forhold til politiet og

Kriminalforsorgen

46. Rigspolitiet og Kriminalforsorgen redegør årligt for re-

sultaterne i årsrapporten, der påtegnes af Justitsministeriets

departementschef. I afrapporteringsperioden for de nyligt

afsluttede flerårsaftaler skulle institutionerne angive, om

målene i flerårsaftaler og resultatkontrakter forventedes nå-

et. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at departementet

i den seneste flerårsaftaleperiode kun har foretaget opfølg-

ning på den faglige opgavevaretagelse i politiet og Krimi-

nalforsorgen på mål fastsat i flerårsaftalerne og i resultat-

kontrakten.

I departementets opfølgning på flerårsaftalerne for hen-

holdsvis politiet og Kriminalforsorgen indgår desuden en

løbende orientering af forligskredsen om fremdriften i over-

holdelsen af flerårsaftalerne. Forligskredsen orienteres ho-

vedsageligt i årsrapporterne samt ved møder, notater, rede-

gørelser mv.

47. Som led i flerårsaftalen for Kriminalforsorgen for 1999-

2003 indgik der et krav om, at der skulle frigøres et effekti-

viseringspotentiale blandt de administrative funktioner, sva-

rende til 47,8 mio. kr. som følge af øget brug af IT. I Kri-

Side 30

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

minalforsorgens udmøntningsplan for effektiviseringsge-

vinster fra 2000 blev der på dette område planlagt effekti-

viseringer på det administrative personale i KiF, svarende

til knap 22 mio. kr. Den resterende del af IT-effektiviserin-

gerne blev planlagt realiseret i form af egentlige besparel-

ser på IT-området.

Først efter konstateringen af økonomiske problemer i

Kriminalforsorgen ultimo 2002 nedsatte direktoratet et hur-

tigt arbejdende udvalg, der skulle foretage en analyse af ud-

møntningen af Kriminalforsorgens IT-effektiviseringspoten-

tiale. Udvalget afgav i juni 2003, et halvt år inden flerårsaf-

talens udløb, sin rapport.

Det fremgik af rapporten, at det samlede potentiale for

IT-effektiviseringer i flerårsaftaleperioden var på i alt 20,9

mio. kr. og ikke 47,8 mio. kr. som forudsat i flerårsaftalen.

KiF er det eneste område, hvor der er sket centralt fast-

satte effektiviseringer i form af reduktion af administrativt

personale svarende til 19,25 mio. kr. Hertil kommer decen-

trale effektiviseringer, som til dels er dokumenteret i udval-

gets rapport.

Undersøgelsen har vist, at Kriminalforsorgen først i

2003, dvs. i flerårsaftalens sidste år, foretog en samlet ana-

lyse med henblik på en egentlig udmøntning af effektivise-

ringspotentialet som følge af øget IT-anvendelse. Departe-

mentet har ikke som led i sin opfølgning på Kriminalfor-

sorgens opfyldelse af flerårsaftalens målsætninger om IT-

effektiviseringer bedt direktoratet om en redegørelse for,

hvordan disse effektiviseringer skulle realiseres.

Departementet har oplyst, at der dels er sket produktivi-

tetsforbedringer på grund af IT, fx reduktion af admini-

strativt personale, dels effektivitetsforbedringer (kvalitets-

forbedringer). Departementet medgiver, at dokumentationen

af disse forbedringer er stærkt varierende.

Rigsrevisionen skal hertil bemærke, at den varierende

dokumentation for forbedringerne har vanskeliggjort en vur-

dering af effektiviseringernes omfang og kvalitet.

48. Som nævnt i statsrevisorernes beretning nr. 14/02 om

flerårsaftale for politiet 2000-2003 indeholdt flerårsaftalen

mål for omstruktureringer i opgavefordelingen mellem po-

litiuddannet personale og administrativt personale. Under-

søgelsen har vist, at departementet ikke har sikret, at der

Side 31

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

blev opstillet mål til effektivisering af opgavevaretagelsen

ud over, hvad der fremgår af flerårsaftalen.

Det er således Rigsrevisionens vurdering, at departemen-

tet ikke har sikret, at Rigspolitiet har opstillet mål – herun-

der effektiviseringsmål – for opgavevaretagelsen, ligesom

departementet ikke i tilstrækkelig grad har sikret, at politi-

ets IT-systemer understøtter en effektiv opgavevaretagel-

se, jf. kap. V om Aktivitets- og ressourcestyring i politiet.

Departementet er enig med Rigsrevisionen i, at der kan

være grund til at opstille effektiviseringsmål og foretage re-

sultatopfølgning også for de dele af politiets virksomhed,

som ikke er (direkte) omfattet af flerårsaftalen. Departemen-

tet har endvidere oplyst, at når det hidtil ikke har været mu-

ligt at måle output i politiet hænger det sammen med, at der

ikke har været et aktivitets- og ressourceregistreringssy-

stem. Fra 2004 er POLIS og POLTID implementeret, hvil-

ket gør det muligt at følge op på målsætninger om øget ef-

fektivitet på alle væsentlige områder.

49. Departementet har oplyst, at der er en snæver sammen-

hæng mellem politiets bevillingsmæssige rammer og mulig-

hederne for at sikre, at politiets IT-systemer understøtter en

effektiv opgavevaretagelse. Departementet har oplyst, at Ju-

stitsministeriet naturligvis ikke afgør, hvad der bliver priori-

teret i sådanne aftaler, samt at aftalerne heller ikke kan æn-

dres uden forligspartiernes samtykke. I flerårsaftalen for po-

litiet 2004-2006 er fornyelse af politiets IT-systemer et pri-

oriteret område.

Rigsrevisionen er naturligvis enig i, at departementet ik-

ke umiddelbart kan foretage omprioriteringer i flerårsafta-

lens krav. Departementet har imidlertid fortsat mulighed for

at påvirke Rigspolitiets overordnede prioriteringer, herun-

der indsatsen på IT-området, så længe det ikke er i mod-

strid med flerårsaftalen.

50. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at der til politi-

ets og Kriminalforsorgens arbejdsområder knytter sig en del

transport samt bevogtning af anholdte og indsatte hos hen-

holdsvis politiet og Kriminalforsorgen. Rigsrevisionens un-

dersøgelse har endvidere vist, at der i politiet og Kriminal-

forsorgen er ca. 160 årsværk beskæftiget med transport af

varetægtsfængslede eller indsatte.

Side 32

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

Både politiet og Kriminalforsorgen har gennemført ana-

lyser af ressourceanvendelsen på transport af arrestanter,

som led i flerårsaftalen for politiet 2000-2003, samt flerår-

saftalen for Kriminalforsorgen for 1999-2003.

Justitsministeriet har oplyst, at der i henhold til flerårs-

aftalen for Kriminalforsorgen 2004-2007 skal gennemfø-

res en analyse af, hvorvidt anvendelse af videoafhøringer

samlet set kan forbedre ressourceanvendelsen, herunder ved

at begrænse fangetransporter.

Rigsrevisionen finder, at departementet med fordel kun-

ne udarbejde en analyse af transportopgaverne, der ikke kun

omfatter Kriminalforsorgen, men hele Justitsministeriets

område.

Rigsrevisionens bemærkninger

Undersøgelsen har vist, at det centrale grundlag for depar-

tementets styring af politiet og Kriminalforsorgen er flerårs-

aftalerne og de tilknyttede udmøntningsplaner. Flerårsafta-

lerne er et naturligt udgangspunkt for den departementale

styring og opfølgning, da de er udtryk for den politiske prio-

ritering af politiets og Kriminalforsorgens indsats. Imidlertid

dækkede flerårsaftalen for politiet 2000-2003 og flerårsafta-

len for Kriminalforsorgen 1999-2003 alene en del af politiets

og Kriminalforsorgens aktiviteter. Undersøgelsen har vist,

at der ikke som supplement hertil er opstillet mål- og resul-

tatkrav vedrørende de øvrige dele af Kriminalforsorgens og

politiets aktiviteter.

I flerårsaftalen for Kriminalforsorgen 1999-2003 blev for-

udsat effektiviseringer som følge af IT-anvendelse. Rigsre-

visionen finder det ikke tilfredsstillende, at der først ultimo

2002 forelå en udmøntningsplan for disse effektiviseringer.

Rigsrevisionen finder det ligeledes utilfredsstillende, at de-

partementet ikke tidligere har udnyttet mulighederne for at

sikre, at der i Rigspolitiets overordnede prioriteringer indgik,

at IT-understøttelsen blev bedre.

Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at der til politiets

og Kriminalforsorgens arbejdsområder knytter sig en del

transport samt bevogtning af anholdte og indsatte hos hen-

holdsvis politiet og Kriminalforsorgen. Rigsrevisionen finder,

at departementet med fordel kunne udarbejde en analyse

af transportopgaverne, der ikke kun omfatter Kriminalforsor-

gen, men hele Justitsministeriets område.

Efter Rigsrevisionens opfattelse burde departementet –

som overordnet ansvarlig for økonomistyringen på ministe-

riets område – dels have sikret, at der for Justitsministeriets

bevillingsmæssigt største områder (politiet og Kriminalfor-

sorgen) blev opstillet styringsegnede mål- og resultatkrav for

Side 33

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

de væsentligste dele af aktiviteterne, og dels have fulgt op

herpå.

Rigsrevisionen finder, at departementet bør sikre, at der

i tilknytning til de gældende flerårsaftaler opstilles styrings-

egnede mål- og resultatkrav for de væsentligste dele af po-

litiets og Kriminalforsorgens aktiviteter.

IV. Aktivitets- og ressourcestyring i Kriminal-

forsorgen

A. Kriminalforsorgens hovedopgaver, økonomi og

organisering

51. Kriminalforsorgens overordnede mål er at medvirke til

at begrænse kriminalitet gennem at fuldbyrde de straffe,

som domstolene har fastsat. Desuden administrerer Krimi-

nalforsorgen varetægtsfængslinger og frihedsberøvelser i

henhold til udlændingeloven mv. Kriminalforsorgen har i

varetagelsen af sit overordnede mål opstillet 2 sidestillede

målsætninger, der angiver, at

•

Kriminalforsorgen skal fuldbyrde straffene med den nød-

vendige kontrol og sikkerhed (kontrol og sikkerhed),

•

Kriminalforsorgen samtidig skal støtte og motivere de

dømte gennem personlig og social udvikling til at leve

en kriminalitetsfri tilværelse (støtte og motivation).

Kriminalforsorgen har til brug for dette arbejde vedtaget et

principprogram. Ifølge principprogrammet skal straffuldbyr-

delsen ske ud fra 6 principper: Normalisering, åbenhed, an-

svarlighed, sikkerhed, mindst mulig indgriben samt opti-

mal ressourceanvendelse. Kriminalforsorgens overordnede

styringsgrundlag består endvidere af en politisk flerårsafta-

le. I perioden 1999-2003 var Kriminalforsorgen endvidere

omfattet af en resultatkontrakt. En gennemgang af flerårs-

aftalen og resultatkontrakten for Kriminalforsorgen er fore-

taget i statsrevisorernes beretning nr. 15/02 om flerårsafta-

len for Kriminalforsorgen i 1999-2003.

52. Bevillingen til Kriminalforsorgen fremgår af finanslo-

vens § 11.31.01. Direktoratet og § 11.31.03. Kriminalfor-

sorgen i anstalter og frihed. Bevillingen udgjorde i 2003

ca. 1,8 mia. kr. Direktoratet for Kriminalforsorgen vareta-

Side 34

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

ger den centrale ledelse og administration af den samlede

Kriminalforsorg, der omfatter Kriminalforsorgens anstalts-

system og KiF. I anstaltssystemet anbringes varetægtsarre-

stanter samt personer, der er idømt frihedsberøvelse eller fri-

hedsberøvet efter udlændingeloven.

53.

Figur 2

viser Kriminalforsorgens institutioner samt Kri-

minalforsorgens uddannelsescenter (KUC).

Figur 2. Oversigt over Kriminalforsorgens anstaltssystem og KiF

Direktoratet for Kriminalforsorgen

KUC

fængsler

KiF-afdelinger

pensioner

arresthuse

Grønland

arrest-

afdelinger

Færøerne

Kilde: Kriminalforsorgen.

Det fremgår af figuren, at Kriminalforsorgens anstaltssy-

stem omfatter 14 fængsler, 19 KiF-afdelinger, 8 pensioner,

37 arresthuse, 3 arrestafdelinger samt arresthuse og KiF-af-

delinger på Færøerne og i Grønland.

KiF varetager tilsynsarbejde med betinget dømte, prøve-

løsladte og ordningen med samfundstjeneste, mv. Pensio-

nerne anvendes til udslusning af indsatte.

Fængslerne er med et samlet totalbudget i 2003 på ca.

997 mio. kr. det største budgetområde under Kriminalforsor-

gen. Kriminalforsorgen opstiller ikke totalbudgetter for ar-

resthusene, KiF og pensionerne, men fastlægger hvert år et

driftsbudget samt personalenormativer.

54. Kriminalforsorgen havde i 2002 ca. 4.400 ansatte. Her-

af udgjorde ca. 67 % uniformeret personale og 33 % civilt

personale.

Side 35

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

Kriminalforsorgens gennemsnitlige kapacitet var i 2002

i alt 3.622 pladser i fængsler og arresthuse samt 182 plad-

ser i pensionerne. Det gennemsnitlige belæg i fængsler og

arresthuse udgjorde i 2002 3.435 indsatte, mens det gen-

nemsnitlige belæg i pensionerne udgjorde 169 klienter.

55. Kriminalforsorgen har siden 2000 gennemført flere ini-

tiativer med det formål at ændre økonomistyringen og op-

nå en mere effektiv opgavevaretagelse i Kriminalforsorgen.

Ændringen i styringen af Kriminalforsorgens institutioner

er blevet indledt på fængselsområdet. I 2000 indførtes en ny

styringsmodel for fængslerne med henblik på at ændre sty-

ringen fra detail- og normativstyring til mål- og rammesty-

ring. Dette indebar en decentralisering af opgaver, kompe-

tencer og ressourcer fra direktoratet til fængslerne og nød-

vendiggjorde en styrkelse af ledelsen og økonomiforvaltnin-

gen i fængslerne. Kriminalforsorgen har på den baggrund

gennemført en ny struktur i fængslerne.

Den nye styringsmodel indebærer, at fængslerne tildeles

et totalbudget beregnet på baggrund af en ressourcealloke-

ringsmodel. Samtidigt er der indført årlige fængselskontrak-

ter. Fængselskontrakterne indeholder både fængslernes to-

talbudgetter samt fængslernes mål- og resultatkrav.

Departementet har oplyst, at Kriminalforsorgens sty-

ringsmæssige vilkår skal ses i lyset af det store pres fra

højt belæg mv., som Kriminalforsorgen har været under-

lagt i de senere år. Ifølge departementet vanskeliggør dette

i særlig grad styringen, der således hele tiden må tilpasses

de nye forhold og problemstillinger.

B. Direktoratets økonomiske styring af og opfølgning

på de underliggende institutioner

56. Ressourcetildelingen for fængslerne tager udgangspunkt

i ressourceallokeringsmodellen, som Kriminalforsorgen har

udviklet. Direktoratet beregner ved hjælp af ressourceallo-

keringsmodellen et totalbudget, som lægges ud til de enkel-

te fængsler. Ressourceallokeringsmodellen er opbygget af 2

hovedelementer:

•

Et grundtilskud, der dækker generel ledelse og admini-

stration, skatter og afgifter, bygningsvedligeholdelse og

bygningsdrift.

Side 36

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

•

Et aktivitetsafhængigt tilskud, der dækker udgifter til løn

og øvrig drift beregnet på baggrund af det forudsatte be-

læg ganget med en gennemsnitlig takst pr. dag for hver

fangetypeplads.

Taksterne er opdelt på 9 fangetypepladser, der bl.a. omfatter

takster for lukkede og åbne pladser, Københavns Fængsler

og negativt stærke fanger.

Eksempel på beregning af aktivitetsafhængigt tilskud i 2003:

110 åbne pladser x forventet belæg 93 % x 365 dage x takst for åbne pladser

576 kr. = 21,5 mio. kr.

Totalbudgettet indebærer en decentralisering af det økono-

miske ansvar, hvorefter det er hensigten, at fængslet inden

for den givne ramme skal dække alle udgifter til både løn

og drift. De overordnede mål med indførelsen af ressour-

ceallokeringsmodellen er

•

at sikre kontrol med de samlede udgifter,

•

at sikre større aktivitetsafhængighed i ressourcealloke-

ringen,

•

at sikre større dispositionsfrihed og ansvar i fængslerne,

•

at sikre større gennemsigtighed og enkelhed i ressource-

tildelingen.

57. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at Kriminalfor-

sorgen i udgangspunktet beregner fængslernes totalbudget-

ter på baggrund af modellen. Årene 2001 og 2002 var så-

kaldte ”regneår” begrundet i usikkerhed omkring en præcis

fastlæggelse af især de lukkede fængslers lønsum. Først i

2003 følte direktoratet sig tilstrækkelig sikker på de bereg-

nede totalbudgetter til at foretage en reel udlægning af bud-

getterne. Undersøgelsen har vist, at Kriminalforsorgen i alle

fængselskontrakter for 2001, 2002 og 2003 har valgt at fo-

retage korrektioner af ressourceallokeringsmodellens bereg-

ninger. Kriminalforsorgen besluttede i 2001 at korrigere

modellens beregninger i forhold til regnskabsresultatet for

2000, så ingen af fængslerne fik frataget eller tilført yderli-

gere ressourcer som følge af decentraliseringen.

Side 37

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

58. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at posten ”Vide-

reførelse af foretagne korrektioner” indgik i fængslernes to-

talbudgetter for 2002 og 2003. Direktoratet har oplyst, at

posten ”Videreførelse af foretagne korrektioner” ud over de

ovennævnte korrektioner fra 2001 også skal ses som resul-

tatet af konkrete kontraktforhandlinger med det enkelte

fængsel. Direktoratet har oplyst, at behovet for korrektio-

ner bl.a. skyldes variationer i fængslernes sygefravær og

bygningsmæssige forskelle.

Tabel 2

indeholder en oversigt

over de foretagne korrektioner i fængslernes totalbudgetter

for 2002 og 2003.

Tabel 2. Oversigt over fængslernes totalbudgetter og korrektioner 2002 og 2003

(løbende priser)

Totalbudget

2002

Fængsel

----- Mio. kr. -----

Københavns

Fængsler ...........

Vridsløselille.......

Nyborg ...............

Horserød ............

Horsens .............

Herstedvester ....

Sdr. Omme ........

Jyderup ..............

Ringe .................

Søbysøgaard .....

Kragskovhede ....

Nr. Snede...........

Renbæk .............

Møgelkær...........

Total ..................

225,9

119,3

98,4

62,1

92,9

88,3

55,3

29,1

44,5

22,2

45,3

46,4

23,4

33,3

986,4

14,2

7,0

5,9

2,8

1,7

0,9

0,6

0,3

÷0,1

÷0,9

÷1,2

÷3,5

48,9

236,4

116,0

100,6

61,2

88,6

93,7

53,8

28,4

44,0

22,4

44,8

49,8

25,7

31,9

997,3

31,9

7,9

÷3,9

5,8

3,5

3,6

2,4

1,1

1,8

1,2

0,1

0,3

÷0,8

÷2,7

67,0

Heraf

korrektion

Totalbudget

2003

Heraf

korrektion

Korrektion

i % af

totalbudgettet totalbudgettet

2002

2003

----- % -----

6,3

5,9

7,1

9,5

3,0

3,2

3,1

1,3

1,4

÷0,2

÷1,9

÷5,1

÷10,5

13,5

6,8

÷3,9

9,5

4,0

3,8

4,5

3,9

4,1

5,4

0,2

0,6

÷3,1

÷8,5

Note: Korrektionen af totalbudgettet er posten ”Videreførelse af foretagne korrektioner” i fængslernes total-

budget. Summen af korrektionerne udgøres af de samlede afvigelser, dvs. at de negative korrektioner

er lagt til og ikke trukket fra det samlede beløb.

Kilde: Resultatkontrakter for statsfængslerne 2002 og 2003.

Tabellen viser, at korrektionerne i ”regneåret” 2002 ud-

gjorde samlet 48,9 mio. kr., mens korrektionerne i 2003,

hvor modellen blev anvendt fuldt ud, samlet udgjorde 67

mio. kr. Korrektionerne udgør en stigende andel af total-

budgettet. Korrektionerne udgjorde således 5 % i 2002,

Side 38

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

mens de i 2003 udgjorde 6,7 %. Kriminalforsorgen har si-

den flerårsaftaleperiodens start arbejdet med udvikling og

justering af ressourceallokeringsmodellen. Direktoratet har

oplyst, at man ikke har aktuelle planer om at foretage en

gradvis reduktion af korrektionerne.

Det er direktoratets opfattelse, at ressourceallokerings-

modellen på grund af regneårene kun har været i kraft i 1

år. På den baggrund finder direktoratet ikke, at det giver me-

ning at tale om stigning/fald i et system, som kun har væ-

ret i kraft i et enkelt år.

Direktoratet har desuden oplyst, at 2003 var et særligt

spareår for hele Kriminalforsorgen. Af hensyn til gennem-

sigtigheden blev korrektioner på i alt 56 mio. kr. som følge

af Kriminalforsorgens spareplan i 2003 placeret særskilt i

kontrakternes opstilling af totalbudgetterne. Det er således

direktoratets opfattelse, at de samlede korrektioner af fæng-

slernes totalbudgetter i 2003 udgjorde 67 mio. kr. ÷ 56

mio. kr., dvs. i alt 11 mio. kr.

Efter Rigsrevisionens opfattelse er en udmøntning af be-

sparelser på 56 mio. kr. ikke relevant for en vurdering af

modellens præcision.

59. Det fremgår videre af tabellen, at korrektionernes an-

del af Københavns Fængslers totalbudget er steget fra

6,3 % i 2002 til 13,5 % af totalbudgettet i 2003. Direktora-

tet for Kriminalforsorgen har oplyst, at de betydelige kor-

rektioner af totalbudgettet skyldes Københavns Fængslers

særlige status som fængsel for negativt stærke indsatte og

varetægtsarrestanter. Kriminalforsorgen har på grund af den

særlige status valgt at beregne en del af det aktivitetsafhæn-

gige tilskud på baggrund af en særlig takst for Køben-

havns Fængsler.

Undersøgelsen har vist, at Kriminalforsorgen i stigende

omfang har foretaget korrektioner af Københavns Fæng-

slers totalbudget, uagtet at der allerede er fastsat en særlig

takst for Københavns Fængsler og for negativt stærke ind-

satte.

Direktoratet har hertil bemærket, at det i løbet af de 2

regneår viste sig, at taksten for Københavns Fængsler var

fastsat for lavt. Kriminalforsorgen kunne således have valgt

at forhøje taksten for Københavns Fængsler i 2003 – hvil-

ket ville være i fuld overensstemmelse med idéen bag reg-

neårene – men valgte i stedet pragmatisk at foretage kor-

Side 39

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

rektioner af beregningen ud fra den oprindelige takst. Dette

ændrer ifølge direktoratet intet ved ressourceallokeringsmo-

dellens funktion, da Københavns Fængsler er det eneste

fængsel i denne takstkategori. Det er derfor direktoratets op-

fattelse, at korrektionerne vedrørende Københavns Fæng-

sler ikke bør medtages i en opgørelse over de foretagne kor-

rektioner.

Rigsrevisionens undersøgelse har endvidere vist, at fæng-

slernes totalbudget ved kapacitetsændringer i årets løb ik-

ke reguleres med udgangspunkt i ressourceallokeringsmo-

dellen. I stedet tildeles fængslet personaleressourcer efter

personalenormativer.

Rigsrevisionen finder, at Kriminalforsorgens arbejde fra

2000 med implementering af ressourceallokeringsmodellen

har styrket sammenhængen mellem aktiviteter og ressour-

cer. Det er dog samtidig Rigsrevisionens opfattelse af mo-

dellens formål om at skabe fuld gennemsigtighed i forde-

lingen af ressourcer til fængslerne kun opnås, hvis model-

len også faktisk danner grundlag for ressourcetildelingen.

60. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at frem til 2002

udgjorde personalenormativerne et centralt element i Kri-

minalforsorgens ressourcestyring. De såkaldte normativer

for de enkelte fængsler bygger på en konkret vurdering fra

1984 af hvert fængsels personalebehov. Normativerne blev

fastsat af direktoratet efter drøftelser med fængslerne, hvor-

efter der blev indgået lokale tjenestetidsaftaler i de enkelte

afdelinger i fængslerne, som beskriver bemandingen. Kri-

minalforsorgen har således ved etableringen af ressourceal-

lokeringsmodellen, der bl.a. indeholder fængslernes løn-

sumsrammer, haft fængslernes faktiske bemanding baseret

på principperne fra 1984 som norm for personalebehovet.

Direktoratet har oplyst, at der i forbindelse med flerårsaf-

talen for Kriminalforsorgen for perioden 2004-2007 er plan-

lagt en gennemgribende konsulentundersøgelse af Kriminal-

forsorgen. Direktoratet har oplyst, at undersøgelsen bl.a. skal

omhandle tjenestetidstilrettelæggelsen i fængslerne.

61. Som omtalt i statsrevisorernes beretning nr. 15/02 om

flerårsaftalen for Kriminalforsorgen i 1999-2003, meddel-

te Kriminalforsorgen den 31. oktober 2002 departementet,

at man for at overholde den økonomiske ramme i flerårs-

aftalen var nødt til at iværksætte en spareplan. Kriminal-

Side 40

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

forsorgen opgjorde det samlede finansieringsbehov til ca.

175 mio. kr.

Direktoratet har over for departementet oplyst, at budget-

problemerne fortrinsvis skyldes, at det som følge af stigen-

de belæg og ændringer i klientellets sammensætning i fler-

årsaftaleperioden ikke har været muligt at reducere kapaci-

teten som forudsat i udmøntningsplanen for Kriminalfor-

sorgens effektiviseringsgevinster.

Implementeringen af ressourceallokeringsmodellen blev

i overensstemmelse med Kriminalforsorgens resultatkon-

trakt for 1999-2003 foretaget gradvist fra 2000 med hen-

blik på, at modellen skulle anvendes fuldt ud senest ved ud-

gangen af 2002.

Kriminalforsorgen valgte i regneårene at anvende en del-

vis rammestyring af lønudgifterne sideløbende med det hid-

tidige styringsprincip, normativerne, frem for at lade fæng-

slerne overgå til lønsumsstyring i form af totalbudgetter, be-

regnet med udgangspunkt i ressourceallokeringsmodellen. I

2003 overgik fængslerne til fuld rammestyring af lønnen.

Departementet har efterfølgende på baggrund af drøftel-

ser med Kriminalforsorgen konkluderet, at budgetproble-

merne i høj grad skyldtes, at Kriminalforsorgen i 2001 og

2002 fortsat anvendte normativstyring og ikke som forud-

sat i Kriminalforsorgens resultatkontrakt havde indført ram-

mestyring af fængslerne.

62. I forlængelse af overvejelserne om håndteringen af de

økonomiske problemer i 2003 har Kriminalforsorgen ind-

ført månedlige opfølgninger på udgiftsudviklingen på fæng-

slerne. Den månedlige opfølgning indebærer, at fængslerne

skal rapportere om forbrug sammenholdt med budget. I til-

fælde af afvigelser mellem budget og forbrug skal fæng-

selsledelsen meddele dette til direktoratet og redegøre for,

hvilke kompenserende initiativer ledelsen forventer at iværk-

sætte som følge heraf.

Rigsrevisionen har gennemgået direktoratets månedlige

opfølgninger på fængslerne og kan konstatere, at direktora-

tet har foretaget opfølgning på fængslerne i overensstem-

melse med den procedure, der blev indført i 2003.

Fængslerne opgør deres forbrug for første halvår og det

forventede forbrug for resten af året. Opgørelsen omfatter

både øvrig drift og løn og sammenholdes med totalbudget-

tet. I tilknytning til den halvårlige rapportering skal fæng-

Side 41

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

slerne redegøre for opsparing af tilgodehavende frihed i

form af henstående timer.

Procedurerne for den årlige opfølgning svarer til den

halvårlige.

63. Kriminalforsorgen har ikke sikret, at der i fængslerne

foretages registreringer af ressourceforbruget på de krimi-

nalforsorgsfaglige områder. Det er dermed ikke muligt at

vurdere sammenhængen mellem det enkelte fængsels res-

sourcetildeling og aktivitetsniveau. Den manglende regi-

strering af tid på aktiviteter indebærer bl.a., at Kriminal-

forsorgen mangler væsentlig ledelsesinformation om perso-

naleforbrug, der vil kunne udnyttes i forbindelse med prio-

ritering mellem de forskellige aktiviteter.

Direktoratet har i den forbindelse oplyst, at Kriminalfor-

sorgen vil implementere et ”komme/gå-system” i 2004. Sy-

stemet giver ifølge Kriminalforsorgen mulighed for at regi-

strere, hvor medarbejderne gør tjeneste i løbet af dagen.

Undersøgelsen har vist, at Kriminalforsorgen ikke har

fastsat en tidsplan for implementering af aktivitetsregistre-

ring i ”komme/gå-systemet”.

a. Arresthuse, KiF og pensioner

64. Den økonomiske styring af arresthusene er delt mel-

lem 2 kontorer i direktoratet. Personalet i arresthusene sty-

res via udmeldte normativer fra ét kontor, mens et andet

kontor udmelder rammer til øvrig drift baseret på frem-

skrivning af det foregående års budget samt ud fra konkre-

te vurderinger af det forventede aktivitetsniveau. Da per-

sonalet styres via normativer, udarbejder direktoratet ikke

lønbudgetter for de enkelte arresthuse. Direktoratet har på

den baggrund oplyst, at det er vanskeligt at opstille et sam-

let budget for arresthusene.

65. Økonomistyrelsen foretog i 2003 en analyse af arrest-

hussektoren med det formål at undersøge, om arresthuse-

nes opgavevaretagelse, organisering, økonomistyring og res-

sourceforbrug kan forbedres. Med baggrund i analysen er

der opstillet en række anbefalinger vedrørende arresthuse-

nes ledelsesstruktur, ressourcetildeling, opgavevaretagelse

mv. Direktoratet har oplyst, at man, når udmøntningspla-

nen for den nye flerårsaftale er på plads, vil følge op på an-

befalingerne fra analysen af arresthussektoren.

Side 42

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

66. KiF-afdelingernes og pensionernes driftsrammer ud-

meldes fra direktoratet ud fra de samme principper, som

gælder for arresthusene. Personaleressourcerne i KiF og

pensioner styres af direktoratet, der årligt udmelder norma-

tiver til institutionerne. Der er ikke opstillet samlede bud-

getter for KiF-afdelingerne og pensionerne.

I en budgetanalyse af KiF fra januar 2003, udarbejdet af

et privat konsulentfirma, blev det fremhævet, at KiF-afde-

lingerne havde fået en betydelig stigning i arbejdsmæng-

den. Analysen viste desuden, at der for en væsentlig del af

afdelingerne ikke var sammenhæng mellem sagsantal, sags-

tyngde og tildelte ressourcer.

Direktoratet har efterfølgende oplyst, at der nu er udar-

bejdet en ny ressourcefordelingsmodel – vægttalsmodellen

– som ifølge direktoratet skal implementeres i forbindelse

med bevillingsudmeldingen i 2004. I denne fordelingsmo-

del vægtes sagsantal, sagstyngde og samtlige personaleres-

sourcer i afdelingerne. Direktoratet har yderligere oplyst,

at den nye ressourcefordelingsmodel for KiF er blevet an-

vendt i forbindelse med, at KiF har fået tildelt nye ressour-

cer som følge af flerårsaftalen.

Endelig har direktoratet oplyst, at der som led i udmønt-

ningen af den nye flerårsaftale også skal udvikles og im-

plementeres en styringsmodel for arresthusene.

67. Direktoratet foretager en central opfølgning på lønnen

for arresthusene, KiF og pensionerne. Hvad angår øvrig

drift, indsender institutionerne 2 gange årligt prognoser for

forventet forbrug til direktoratet.

b. Belægget i fængsler og arresthuse

68. Det fremgår af Kriminalforsorgens resultatkontrakt for

1999-2003, at det gennemsnitlige belæg i Kriminalforsor-

gens institutioner i flerårsaftaleperioden 1999-2003 skulle

øges fra 90 % til 92 %. Kriminalforsorgen har oplyst, at et

gennemsnitligt belæg på 92 % erfaringsmæssigt anses for at

være det maksimale, hvis man i videst muligt omfang skal

undgå overbelægning på de tidspunkter af året, hvor be-

lægspresset er størst. Kriminalforsorgen opgør kapacitet på

baggrund af den kapacitet, som aktuelt er godkendt og i

anvendelse. Direktoratet har oplyst, at det er planen, at ka-

paciteten også skal kunne opgøres som en fast størrelse.

Side 43

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

Undersøgelsen har vist, at direktoratet foretager en tæt

opfølgning på belægssituationen i de enkelte fængsler og

arresthuse. Direktoratet opgør dagligt belægsprocenten. I

tabel 3

er det gennemsnitlige belæg i fængsler og arresthu-

se opgjort for 1999-2003.

Tabel 3. Udviklingen i den gennemsnitlige belægsprocent

1999-2003

1999............................................

2000............................................

2001............................................

2002............................................

2003............................................

Kilde: Kriminalforsorgen.

93,0

91,9

90,8

94,9

96,5

Tabellen viser, at den gennemsnitlige belægsprocent i Kri-

minalforsorgens institutioner siden 2002 har ligget over den

fastsatte procent på 92, og at belægsprocenten har været

stigende. Kriminalforsorgen har oplyst, at det gennemsnit-

lige belæg i de 2 første måneder af 2004 har været hen-

holdsvis 97,8 % og 98,8 %. Det skal dog bemærkes, at be-

lægsprocenten varierer en del i løbet af året. Således er be-

lægsprocenten eksempelvis ofte lavest i sommermånederne.

Kriminalforsorgen har oplyst, at man grundet sæsonudsving

i belægget er nødt til at lade antallet af ventere – dvs. per-

soner, der venter på at afsone deres fængselsstraf – variere

henover året for at opnå en optimal kapacitetsudnyttelse.

69. Den gennemsnitlige samlede ekspeditionstid for sags-

behandling fra dom til indsættelse er på 2,5 måneder. Den-

ne gennemsnitlige ekspeditionstid svarer til, at der vil være

ca. 3.400 personer, der afventer indsættelse, fordi deres

sagsbehandling ikke er afsluttet. Disse 3.400 personer be-

tegnes af Kriminalforsorgen som ”normal-ventere”. Når an-

tallet af personer, der afventer indsættelse, kommer over

3.400, er der tale om en venterkø ud over det normale.

Figur

viser udviklingen i ventere fra 1994-2003 samt Kriminal-

forsorgens nyeste prognose for afvikling af venterkøen.

Side 44

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

Figur 3. Udviklingen i venterkøen for 1994-2003 og prognose for 2004-2008 opgjort i

antal ventere pr. kvartal

7.000

6.000

5.000

4.000

Antal

3.000

2.000

1.000

3. arta

kv l 1

1. arta 99

kv l 1 4

3. arta 99

kv l 1 4

1. arta 99

kv l 1 5

3. arta 995

kv l 1

1. arta 996

kv l 1

3. arta 9 9

kv l 1 6

1. arta 99

kv l 1 7

3. arta 99

kv l 1 7

1. arta 99

kv l 1 8

3. arta 99

kv l 1 8

1. arta 99

kv l 1 9

3. arta 99

kv l 2 9

1. arta 000

kv l 2

3. arta 000

kv l 2

1. arta 0 0

kv l 2 1

3. arta 0 0

kv l 2 1

1. arta 0 0

kv l 2 2

3. arta 00

kv l 2 2

1. arta 00

kv l 2 3

3. arta 00

kv l 2 3

1. arta 00

kv l 2 4

3. arta 00

kv l 2 4

1. arta 005

kv l 2

3. arta 005

kv l 2

1. arta 0 0

kv l 2 6

3. arta 0 0

kv l 2 6

1. arta 0 0

kv l 2 7

ar 00

l2 7

Note: Tallene bygger på Kriminalforsorgens egne oplysninger og seneste prognose for afvikling af venterkøen.

Tallene indeholder både ”normal-ventere” og antallet af ventere derudover. Den flade linje markerer det

ønskelige niveau for ”normal-ventere”.

Som det fremgår af figuren har der været en faldende ten-

dens for venterkøen fra 1994 frem til 2002. I 2002 be-

gyndte venterkøen imidlertid at stige og udgjorde med ud-

gangen af 2003 5.038 personer. Ifølge de seneste bereg-

ninger fra direktoratet i forbindelse med indgåelse af fler-

årsaftalen forventes venterkøen at falde gradvist til ”nor-

mal-venterkøen” på 3.400 i 1. kvartal af 2008 under forud-

sætning af, at der ikke sker en betydelig øgning af straf-

massen eller i antallet af varetægtsfængslede.

70. I maj 2002 vedtog Folketinget strafskærpelser for vold,

voldtægt mv. Finansministeriet og Justitsministeriet udar-

bejdede på den baggrund i juni 2002 en analyse af Krimi-

nalforsorgens fremtidige kapacitetsbehov. Analysen viste,

at strafskærpelserne ville medføre et behov for ca. 80 nye

lukkede pladser. Inden for de eksisterende bygningsmæssi-

ge og økonomiske rammer oprettede Kriminalforsorgen her-

Side 45

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

efter 39 nye lukkede pladser og konverterede 40 åbne plad-

ser til halvåbne behandlingspladser.

På baggrund af Kriminalforsorgens belægsprognose for

2003, som blev fremlagt i oktober 2002, blev det i forbin-

delse med drøftelserne om finansloven for 2003 besluttet at

etablere 100 nye fængselspladser i Kriminalforsorgen i

2003. Til finansiering fik Kriminalforsorgen på ændrings-

forslagene til finansloven for 2003 tilført 120 mio. kr., her-

af 65 mio. kr. til anlæg. I samme forbindelse blev det i

kredsen af partier bag Kriminalforsorgens flerårsaftale for

1999-2003 besluttet, at den i flerårsaftalen fastsatte målsæt-

ning om en gennemsnitlig belægsprocent på 92 kunne fra-

viges midlertidigt, så Kriminalforsorgen frem til maj 2003

kunne arbejde ud fra en målsætning om en gennemsnitlig

kapacitetsudnyttelse på 95 %. Kriminalforsorgen konstate-

rede imidlertid i de første måneder af 2003 en fortsat sti-

gende tilgang af strafmasse og varetægtsarrestanter.

På den baggrund blev der ved Akt 181 25/6 2003 bevil-

get midler til at oprette 100 midlertidige fængselspladser

samt forøge kapacitetsudnyttelsen til en samlet merudgift i

2003 på 48 mio. kr. Det fremgår af aktstykket, at Krimi-

nalforsorgen som en foreløbig løsning skulle bibeholde en

gennemsnitlig belægsprocent på 95 resten af 2003. At hæ-

ve belægsprocenten fra 92 til 95 ville ifølge Kriminalfor-

sorgen svare til en kapacitetsforøgelse på yderligere 100

pladser. Ifølge Akt 181 skulle en fremrykkelse af prøveløs-

ladelsestidspunktet for indsatte, der skal udvises af Dan-

mark, medføre en frigørelse af 10-15 pladser. Det fremgår

endvidere af Akt 181, at regeringen var af den opfattelse,

at der fra og med 2004 igen skulle sigtes mod en gennem-

snitlig kapacitetsudnyttelse på 92 %. Kriminalforsorgen har

oplyst, at Akt 181’s oplysning om, at der fra og med 2004

igen bør sigtes mod en gennemsnitlig kapacitetsudnyttelse

på 92 %, er en politisk tilkendegivelse om, at der bør ar-

bejdes på at genetablere en ”normal tilstand” i 2004. Kri-

minalforsorgen har endvidere oplyst, at Akt 181 derfor ik-

ke bygger på antagelser om den forventede belægsudvik-

ling. Udtalelsen i Akt 181 peger ifølge Kriminalforsorgen

på, at når man har udarbejdet en prognose for belægget i

2004, bør der arbejdes på en kapacitetstilpasning, så ud-

nyttelsen vil svare til måltallet på gennemsnitlig 92 %.

Rigsrevisionen skal hertil bemærke, at de oplysninger,

som Kriminalforsorgen og Justitsministeriet gav i aktstyk-

Side 46

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

ket, er en del af forudsætningerne bag bevillingen. Målsæt-

ningen om en kapacitetsudnyttelse på 92 % fra 2004 må

derfor også ses i forhold hertil.

71. På baggrund af den stadig stigende belægsprocent samt

den voksende venterkø i 2003 blev det i forbindelse med

den nye flerårsaftale for Kriminalforsorgen besluttet at til-

føre Kriminalforsorgen midler til etablering af yderligere

50 pladser. Slutningen af 2003 og de første måneder af

2004 viste en fortsat stigning i venterkøen og den gennem-

snitlige belægsprocent i Kriminalforsorgens institutioner.

Kredsen af partier bag Kriminalforsorgens nye flerårsafta-

le besluttede på den baggrund at tilføre Kriminalforsorgen

midler til anlæg og drift af yderligere 175 nye pladser i

2004.

Kriminalforsorgen har samlet i perioden 1999-2003 skul-

let etablere 242 nye pladser, hvoraf de 238 er etableret. Kri-

minalforsorgen har derudover hævet det gennemsnitlige

belæg for at kunne udnytte 100 yderligere pladser, konver-

teret 40 eksisterende pladser til brug for behandlingstilbud

samt frigjort 10-15 ekstra pladser ved at fremrykke prøve-

løsladelsestidspunktet for indsatte, der skal udvises af Dan-

mark. Dertil er det hensigten, at Kriminalforsorgen med den

nye flerårsaftale og aftalen i starten af 2004 skal etablere

yderligere 225 pladser.

Kriminalforsorgens seneste prognose viser, at en belægs-

procent på 92 nu vil kunne opfyldes i 2005, forudsat at der

ikke sker en ny markant stigning i tilgangen til strafmassen.

Rigsrevisionens bemærkninger

Rigsrevisionen finder, at Kriminalforsorgens arbejde fra 2000

med implementeringen af en ressourceallokeringsmodel har

styrket sammenhængen mellem de tildelte ressourcer og

fængslernes aktiviteter. Undersøgelsen har vist, at direkto-

ratet må foretage korrektioner af samtlige beregninger på

trods af, at Kriminalforsorgen har haft 2 år til at justere mo-

dellen. Undersøgelsen har endvidere vist, at ressourceallo-

keringsmodellen ikke anvendes ved kapacitetsændringer i

årets løb. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at en øget kon-

sekvens i anvendelsen af ressourceallokeringsmodellen vil

virke fremmende for en mere effektiv opgavevaretagelse og

medvirke til, at den planlagte sammenhæng og gennemsig-

tighed mellem fængslernes aktiviteter og de tildelte ressour-

cer kan opnås.

Side 47

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

Rigsrevisionen har bemærket, at det efter departemen-

tets opfattelse bidrog til Kriminalforsorgens budgetproblemer

i 2002 og 2003, at direktoratet i 2001 og 2002 fortsat an-

vendte personalenormativer i styringen.

Rigsrevisionen skal anbefale, at Kriminalforsorgen lader

normeringen af fængslerne og arresthusene indgå i den

planlagte konsulentundersøgelse af tjenestetidstilrettelæg-

gelsen, da normeringen af fængslerne stort set er baseret

på en vurdering af personalebehovet fra 1984.

Det er Rigsrevisionens vurdering, at det økonomiske sty-

ringsgrundlag for arresthusene, Kriminalforsorgen i Frihed

(KiF) og pensionerne er mangelfuldt. Rigsrevisionen finder

det dog tilfredsstillende, at direktoratet har taget initiativ til

at udvikle og implementere et nyt styringsredskab, vægt-

talsmodellen, som skal skabe større sammenhæng mellem

opgavemængde og ressourcetildeling i KiF.

Rigsrevisionen finder det ligeledes tilfredsstillende, at di-

rektoratet har etableret formaliserede budgetopfølgningspro-

cedurer for fængslerne, arresthusene, KiF og pensionerne.

Der har siden 2002 været et stort kapacitetspres på Kri-

minalforsorgens institutioner. Justitsministeriet oplyste i Akt

181 25/6 2003, at der fra og med 2004 igen burde sigtes

mod en gennemsnitlig kapacitetsudnyttelse på 92 %. Direk-

toratet for Kriminalforsorgen har anført, at udtalelsen i akt-

stykket var en politisk tilkendegivelse om, at der burde ar-

bejdes på at genetablere en ”normal tilstand” i 2004, og at

Akt 181 derfor ikke bygger på antagelser om den forvente-

de belægsudvikling. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at op-

lysningerne, som Kriminalforsorgen og Justitsministeriet gav

i aktstykket, er en del af forudsætningerne bag bevillingen.

Målsætningen om en kapacitetsudnyttelse på 92 % fra 2004

må derfor også ses i forhold hertil.

Kriminalforsorgen vil næppe være i stand til at nå ned på

en gennemsnitlig kapacitetsudnyttelse på 92 % i 2004. Un-

dersøgelsen har vist, at det gennemsnitlige belæg i de før-

ste måneder af 2004 lå på ca. 98 %. Forudsat at der ikke

sker en ny markant stigning i strafmassen, forventer Krimi-

nalforsorgen, at måltallet om en gennemsnitlig kapacitets-

udnyttelse på 92 % nu vil kunne opfyldes i 2005. For at nå

Kriminalforsorgens målsætning om en gennemsnitlig kapa-

citetsudnyttelse på 92 % er der en række forudsætninger,

der skal opfyldes, hvoraf flere kun delvist kan påvirkes af Kri-

minalforsorgen, fx udviklingen i strafmassen. Det er Rigsre-

visionens opfattelse, at Justitsministeriet og Direktoratet for

Kriminalforsorgen løbende bør følge udviklingen og eventu-

elle ændringer i forudsætningerne nøje og rapportere her-

om til Folketinget, hvis forudsætningerne ikke holder.

Side 48

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

C. Direktoratets styring af og opfølgning på opgave-

varetagelsen

a. Fængslerne

72. Direktoratet har med indførelsen af fængselskontrak-

terne ønsket at synliggøre sammenhængen mellem Krimi-

nalforsorgens overordnede målsætninger og den daglige

opgavevaretagelse. Rigsrevisionens undersøgelse har vist,

at fængselskontrakterne tager udgangspunkt i de 2 målsæt-

ninger i Kriminalforsorgens hovedopgave, kontrol og sik-

kerhed samt støtte og motivation. Kontrakterne tager des-

uden udgangspunkt i Kriminalforsorgens overordnede prin-

cipper og visioner. Målformuleringen i fængselskontrak-

terne er bygget op omkring en Balanced Scorecard-model

tilpasset Kriminalforsorgens opgavevaretagelse med 5 di-

mensioner. Kontrakterne består dels af en række fælles mål,

dels af en række fængselsspecifikke mål. Målene er hver

især efterfulgt af et resultatkrav og krav til dokumentation

for opfyldelsen af resultatkravet. Kontrakterne indeholdt 7

fælles mål og 24 fængselsspecifikke mål i 2003.

tabel 4

er eksempler på mål- og resultatkrav inden for

hver af de 5 dimensioner gengivet.

Side 49

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

Tabel 4. Eksempler på mål- og resultatkrav i fængslernes resultatkontrakter for 2003

Dimensioner

Økonomi, effekt og

fængselssikkerhed

Mål, resultatkrav og dokumentation

Mål:

Fængslernes dynamiske sikkerhed skal styrkes.

Begrænsning af narko

Resultatkrav:

Fængslet fortsætter arbejdet med at nedbringe indsmugling, handel og

brug af narko.

Dokumentation af resultatkrav:

•

Halvår: Ingenting.

•

Helår: Fængslet vurderer effekten af indsatsen i 2003.

Brugere

Mål:

Kriminalforsorgen skal medvirke til at begrænse kriminaliteten gennem målrettede,

effektive og meningsfyldte aktiviteter for de kriminelle.

Behandlingsprogrammer

Resultatkrav:

Fængslet skal i 2003 udbyde 2 kurser i Det Kognitive Færdigheds-

program.

Dokumentationskrav:

•

Halvår: Fængslet indrapporterer antallet af udbudte og afholdte kurser.

•

Helår: do.

Medarbejdere

Mål:

Der skal opbygges en god og attraktiv arbejdsplads med sammenhæng mellem

arbejdspladsens mål og udviklingen af medarbejdernes kompetencer og ressourcer.

Medarbejdersamtaler i 2003

Resultatkrav:

Fængslet skal gennemføre medarbejderudviklingssamtaler for alle med-

arbejdere i 2003.

Dokumentation af resultatkrav:

•

Halvår: Fængslet indsender en opgørelse over, hvor mange medarbejdere der er

afholdt medarbejdersamtaler med.

•

Helår: Fængslet indsender dokumentation for, at der er afholdt medarbejderudvik-

lingssamtaler med alle medarbejdere i løbet af året.

Processer

Mål:

Processer i forbindelse med sagsbehandling forbedres.

Journalnoter i Klientsystemet

Resultatkrav:

Fængslet evaluerer praksis med hensyn til journalnoter i Klientsyste-

met og gennemfører tiltag til forbedring heraf. Fængslet følger op på tiltagene ved

hjælp af stikprøver.

Dokumentation:

•

Halvår: Fængslet redegør for sin evaluering og planlagte tiltag.

•

Helår: Fængslet redegør for de iværksatte tiltag og vurderer effekten heraf ud fra de

foretagne stikprøver.

Udvikling

Mål:

Kriminalforsorgens visioner skal udmøntes lokalt på det enkelte fængsel.

Visioner

Resultatkrav:

Fængslet viderefører arbejdet med at udmønte visionerne i alle fæng-

slets enheder.

Dokumentation af resultatkrav:

•

Halvår: Fængslet beskriver de konkrete, iværksatte tiltag i 2002 og 2003.

•

Helår: Ingenting.

Note: Målene vedrørende begrænsning af narko og visioner er videreførte mål fra 2002. Resultatkravet

vedrørende begrænsning af narko var oprindeligt formuleret som ”fængslet vurderer mulighederne for

at nedbringe indsmugling, handel og brug af narko og iværksætter tiltag hertil”. Resultatkravet ved-

rørende den lokale udmøntning af visioner var oprindeligt formuleret som ”fængslet igangsætter arbejdet

med at udmønte visionerne i alle fængslets enheder”. Målene vedrørende behandlingsprogrammer og

medarbejdersamtaler indgår i alle fængselskontrakter for 2003. Målet vedrørende journalnoter er et

fængselsspecifikt mål.

Kilde: Resultatkontrakter 2003 for statsfængslerne.

Side 50

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

Tabellen viser, at der bl.a. har indgået mål- og resultatkrav

i fængslernes kontrakter om begrænsning af narko, om at

fængslerne skal udbyde behandlingsprogrammer til bruger-

ne og om gennemførelse af medarbejdersamtaler.

73. Rigsrevisionen har gennemgået fængslernes resultat-

kontrakter for 2000-2003. Det er Rigsrevisionens vurde-

ring, at de opstillede mål i kontrakterne er i overensstem-

melse med Kriminalforsorgens hovedformål, men at flere

af resultatkravene er udformet på en måde, der gør det van-

skeligt at vurdere målopfyldelsen. Fx er det vanskeligt at

vurdere, hvornår et fængsel har opfyldt målet om fortsæt-

telse af arbejdet med at nedbringe indsmugling, handel og

brug af narko.

Det er endvidere Rigsrevisionens vurdering, at kravene

til dokumentation af resultatopfyldelse er af varierende kva-

litet. Som det fremgår af tabellen, er det for målene vedrø-

rende begrænsning af narko og udbud af behandlingspro-

grammer tilstrækkeligt, at fængslerne rapporterer ved hjælp

af egne beskrivelser af oplevet resultatopfyldelse samt re-

degørelser af iværksatte tiltag. Egentlig kvantitativ doku-

mentation for resultatopfyldelse kræves kun i enkelte tilfæl-

de. Dette gælder fx målet vedrørende medarbejdersamtaler,

hvor fængslet skal indsende opgørelser over antallet af gen-

nemførte medarbejdersamtaler. Dokumentationen for mål-

opfyldelsen for mange af resultatkravene er således i høj

grad baseret på en subjektiv vurdering af indsatsområder-

ne, der i overvejende grad ikke er understøttet af en kvan-

titativ opgørelse af målopfyldelsen.

Direktoratet har hertil oplyst, at Kriminalforsorgen har

valgt at arbejde med flere forskellige typer af krav i fæng-

selskontrakterne fordelt på resultatkrav, der er umiddelbart

kvantificerbare og målelige, kvalitativt orienterede resultat-

krav, hvor der gennemføres forskellige typer af vurdering

og analyser samt udviklingsorienterede resultatkrav. Direk-

toratet finder, at man opnår størst udbytte af mål- og resul-

tatstyringen ved at kombinere forskellige typer af krav.

Rigsrevisionen er enig med direktoratet i, at det kan væ-

re hensigtsmæssigt at kombinere forskellige typer af resul-

tatkrav, men finder, at kravet til dokumentation i alle til-

fælde bør være udformet på en måde, der gør det muligt at

vurdere, om resultatkravet er opfyldt.

Side 51

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

74. Fængslerne foretager afrapportering på de enkelte mål-

og resultatkrav, idet udvalgte resultatkrav afrapporteres

halvårligt, mens andre alene skal afrapporteres ved årets af-

slutning.

Opfølgningen på fængselskontrakterne foretages sidelø-

bende med den årlige og halvårlige opfølgning på budget

og forbrug. Der foretages ikke en sammenholdelse af fag-

lige og økonomiske resultater i opfølgningen.

Rigsrevisionen har undersøgt opfølgningen på fængsler-

nes kontrakter. Undersøgelsen har vist, at direktoratet i for-

bindelse med den helårlige opfølgning og som led i kon-

traktforhandlingerne for det kommende år foretager vurde-

ringer af målopfyldelsen for hvert enkelt mål- og resultat-

krav i kontrakterne. Undersøgelsen har desuden vist, at di-

rektoratet i flere tilfælde har valgt at videreføre mål til næ-

ste års kontrakter. Ifølge direktoratet kan dette enten skyl-

des manglende opfyldelse af målet eller være udtryk for, at

direktoratet og fængslerne vil skærpe målet med henblik

på at fastholde en positiv udvikling på et givent område.

b. Arresthuse, KiF og pensioner

75. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at direktoratet

ikke har etableret mål- og resultatstyring for arresthusene,

KiF-afdelingerne og pensionerne, men at der her alene an-

vendes regelstyring i forhold til opgavevaretagelsen. Di-

rektoratet har oplyst, at regelstyringen på områderne er sup-

pleret med en opfølgning på udvalgte områder, fx opfølg-

ning på handleplaner og prøveløsladelser. Det er på den

baggrund Rigsrevisionens opfattelse, at styringsgrundlaget

er mangelfuldt, da det kun i begrænset omfang omfatter re-

sultater og aktiviteter.

Direktoratet har dertil oplyst, at en projektgruppe i Kri-

minalforsorgen arbejder med at indføre en form for mål-

og resultatstyring i KiF. Projektgruppen skal afgive indstil-

ling medio 2004.

76. Direktoratet har oplyst, at opfølgningen på opgaveva-

retagelsen i arresthuse, KiF og pensioner foretages ved

hjælp af en løbende mundtlig og skriftlig dialog med insti-

tutionerne. Desuden afholder direktoratet årlige møder og

seminarer med lederne for KiF og pensioner, ligesom ar-

restforvarerne årligt deltager i et møde i direktoratet. Der

Side 52

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

foretages imidlertid ikke en formaliseret opfølgning på ar-

resthusenes, KiF’s og pensionernes opgavevaretagelse.

c. Tværgående projekt vedrørende effektmåling i

Kriminalforsorgen

77. I resultatkontrakten for 1999-2003 blev Kriminalfor-

sorgen forpligtet til at udvikle evalueringsmetoder og ef-

fektmål inden for de kriminalforsorgsfaglige arbejdsområ-

der: kontrol/sikkerhed, undervisning/beskæftigelse, forsorg,

fritid samt behandlingsområdet. De udviklede mål og må-

linger skulle være af en sådan karakter, at de kunne indgå i

fængslernes resultatkontrakter ved udgangen af 2001.

Direktoratet nedsatte i 2001 en arbejdsgruppe, der fik til

opgave at definere og konkretisere betegnelsen effektmål

og give anvisninger til, hvordan forskellige typer effektmål

kan anvendes i forhold til de nævnte områder.

Arbejdsgruppen afgav en delindstilling i november 2001

og pegede på en række forslag til resultatkrav i fængsels-

kontrakterne for 2002.

78. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at Kriminalfor-

sorgen i fængselskontrakterne for 2002 og 2003 har opstil-

let mål for effekten af det kriminalforsorgsfaglige arbejde

på flere områder.

For så vidt angår området, kontrol og sikkerhed, indgik

det i 2002 i de åbne fængslers kontrakter, at antallet af und-

vigelser skulle nedbringes. Det indgik desuden i kontrak-

terne for 2002, at flere fængsler skulle arbejde med at ned-

bringe indsmugling, handel og brug af narko, mens samtli-

ge fængsler skulle arbejde for at nedbringe vold og trusler

mod de ansatte.

Udvalgte fængsler skulle i 2002 foretage en brugerun-

dersøgelse blandt de indsatte vedrørende fængslets udbud

af fritidsaktiviteter. Endelig skulle et fængsel i 2002 under-

søge muligheden for at opstille effektmål for et specifikt be-

handlingsprogram.

Undersøgelsen har vist, at Kriminalforsorgen har opstil-

let effektmål i kontrakterne, der relaterer sig til kontrol og

sikkerhed samt vedrørende fritidsområdet. Derimod er der

ikke opstillet effektmål for beskæftigelse/undervisning og

forsorg, ligesom indstillingen fra arbejdsgruppen ikke har

ført til opstilling af effektmål vedrørende Kriminalforsor-

gens behandlingsindsats.

Side 53

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

79. Ifølge direktoratet er det ultimative mål for Kriminal-

forsorgens arbejde en nedgang i recidiv, dvs. en nedgang i

tilbagefald til ny kriminalitet. Arbejdsgruppen pegede i si-

ne indstillinger på problemerne ved at benytte recidiv som

en indikator på effekt. Arbejdet med indførelse af nye ef-

fektmål i fængselskontrakterne blev udskudt på ubestemt

tid, da projektgruppen fandt, at et videre arbejde med an-

vendelse af recidiv som mål for effekt afhænger af, at år-

sagssammenhænge mellem indsatser og effekt fastlægges.

Direktoratet har oplyst, at der ikke er fastsat en dato for gen-

optagelse af arbejdet med anvendelse af recidiv som ef-

fektmål samt gennemførelse af et udviklingsprojekt vedrø-

rende årsagssammenhænge, men at det forventes, at effekt-

målinger vil indgå som et væsentligt udviklingsområde i

den nye flerårsaftale.

Direktoratet medgiver, at der kun i begrænset omfang

er opstillet effektmål i fængselskontrakterne, men finder, at

effektmål indebærer vanskeligheder, som andre målinger

ikke indebærer. Direktoratet har desuden oplyst, at når Kri-

minalforsorgen har fundet, at recidiv er det ”ultimative ef-

fektmål”, betyder dette, at det ville være tilfældet, hvis Kri-

minalforsorgen havde indflydelse på de væsentligste om-

stændigheder vedrørende recidiv. Efter direktoratets opfat-

telse er dette ikke tilfældet. Direktoratet har yderligere op-

lyst, at arbejdsgruppen om effektmål konstaterede, at de

områder, der var nævnt i Kriminalforsorgens resultatkon-

trakt for 1999-2003, var misvisende i forhold til Kriminal-

forsorgens virksomhed. Dermed var det arbejdsgruppens

opfattelse, at områderne ikke kunne anvendes direkte ved

formulering af effektmål. Endelig har direktoratet oplyst,

at der kun er opstillet effektmål på de områder, hvor Kri-

minalforsorgen fandt det relevant og forsvarligt.

Rigsrevisionen er enig med direktoratet i, at effektmå-

linger på Kriminalforsorgens område er forbundet med van-

skeligheder. Rigsrevisionen finder dog ikke, at vanskelig-

hederne – knyttet til kortlægning af årsagssammenhænge-

ne ved måling af recidiv – bør forhindre Kriminalforsor-

gen i at opstille mål for effekten af udvalgte dele af Krimi-

nalforsorgens arbejde.

80. Vedrørende udvikling af egnede evalueringsmetoder

har direktoratet på nuværende tidspunkt fokuseret på be-

Side 54

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

handlingsområdet, mens der ikke er taget initiativer på de

4 øvrige kriminalforsorgsfaglige arbejdsområder.

Direktoratet har gennem flere år arbejdet med interne

og eksterne evalueringer af Kriminalforsorgens behand-

lingsprogrammer. Rigsrevisionen har som led i undersøgel-

sen gennemgået et antal af disse evalueringer. Undersøgel-

sen har vist, at der ikke anvendes en fast evalueringsskabe-

lon, hvilket medfører, at formål og fokus i evalueringerne

varierer. Hertil kommer, at effekten af behandlingsprogram-

merne med enkelte undtagelser ikke er undersøgt.

Direktoratet har oplyst, at den hidtidige fremgangsmåde

i forbindelse med evalueringer fortsat vil blive anvendt,

men at der er planer om at udvikle en mere fast procedure

for, hvornår og hvordan den interne og eksterne evaluering

iværksættes. Direktoratet har desuden oplyst, at det ikke er

tanken at ensrette evalueringerne. Der kan dog ifølge direk-

toratet blive tale om, at man ved evalueringer fastsætter

krav om egentlige vurderinger af, hvilken effekt deltagel-

sen har haft, hvis sådanne vurderinger er mulige ud fra det

tilgængelige datamateriale.

Direktoratet har oplyst, at man i Kriminalforsorgen har

indledt arbejdet med en model for akkreditering af be-

handlingsprogrammerne både i eget og i nordisk regi. Di-

rektoratet har oplyst, at en dansk akkrediteringsmodel vil

blive taget i anvendelse ultimo 2004.

Rigsrevisionens bemærkninger

Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at Kriminalforsorgen

med indførelse af fængselskontrakter har etableret et godt

grundlag for den faglige styring på fængselsområdet, idet

direktoratet i den seneste flerårsaftale har arbejdet med at

nedbryde Kriminalforsorgens hovedopgave i konkrete mål-

sætninger og resultatkrav, der via fængselskontrakterne dan-

ner grundlag for det daglige arbejde i fængslerne. Rigsrevi-

sionen finder det hensigtsmæssigt, at direktoratet har etab-

leret formaliserede opfølgningsprocedurer for fængslernes

opgavevaretagelse, og at erfaringerne fra opfølgningen an-

vendes i den fremadrettede styring. Det er dog Rigsrevisio-

nens opfattelse, at nogle af resultatkravene bør udformes

mere styringsegnet, ligesom kravene til dokumentationen i

nogle tilfælde med fordel kan udbygges.

Hvad angår arresthuse, KiF og pensioner, er det Rigsre-

visionens vurdering, at Kriminalforsorgen ikke har etableret

et formaliseret grundlag for styring og opfølgning på resul-

tater og aktiviteter. Direktoratet for Kriminalforsorgen har dog

Side 55

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

oplyst, at der på KiF’s område er iværksat et arbejde med

at indføre en form for mål- og resultatstyring.

Rigsrevisionen er opmærksom på, at effektmålinger for

Kriminalforsorgens virksomhed er forbundet med vanske-

ligheder, men finder, at Kriminalforsorgen fortsat bør arbej-

de med at udvikle evalueringsmetoder og effektmål, der er

dækkende for alle Kriminalforsorgens arbejdsområder. Det

er endvidere Rigsrevisionens opfattelse, at Kriminalforsor-

gen med fordel i højere grad kunne lade mål og målinger

vedrørende effekt indgå i fængslernes resultatkontrakter.

D. Direktoratets sikring af effektiviteten i opgave-

varetagelsen

81. Rigsrevisionen har gennemgået og vurderet, hvordan

Kriminalforsorgen på udvalgte områder sikrer en effektiv

opgavevaretagelse. Rigsrevisionen har således gennemgået

Kriminalforsorgens opfølgning på handleplaner samt syge-

fraværet i Kriminalforsorgen.

a. Opfølgning på handleplaner

82. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at direktoratet

har foretaget en opfølgning på Kriminalforsorgens instituti-

oners opgavevaretagelse med særlig fokus på handleplaner.

Med straffuldbyrdelseslovens ikrafttræden den 1. juli

2001 blev det obligatorisk i Kriminalforsorgens institutio-

ner at udarbejde handleplaner for størstedelen af klienter og

indsatte i Kriminalforsorgen. En handleplan er en plan for

strafudståelsen og tiden efter løsladelsen, som den indsatte

og institutionen skal udarbejde snarest efter indsættelse i

Kriminalforsorgens anstalter. KiF skal desuden udarbejde

en tilsvarende plan for prøveløsladte og betinget dømte med

vilkår om tilsyn. Det er hensigten, at handleplanerne skal

styrke kvaliteten i sagsbehandlingen af den indsatte eller

klienten. Handleplanerne skal tillige ses som et vigtigt red-

skab i arbejdet med at støtte og motivere den indsatte eller

klienten til fremover at leve en kriminalitetsfri tilværelse.

83. Direktoratet nedsatte i 2002 en arbejdsgruppe, som fik

til opgave at evaluere arbejdet med handleplaner i Krimi-

nalforsorgen. I december 2002 afgav arbejdsgruppen en rap-

port. Det fremgik bl.a. af rapportens konklusioner, at der

på trods af, at der er tale om en lovbunden opgave, ikke

var udarbejdet handleplaner i ca. halvdelen af sagerne i KiF-

Side 56

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

afdelingerne, ca. 1/3 af sagerne i de åbne fængsler og pen-

sionerne, ca. 1/10 for de lukkede fængsler og 2/5 af sager-

ne i arresthusene. Det fremgik endvidere, at ca. halvdelen

af de udarbejdede handleplaner ikke var udført til tiden, og

at der i 15 % af de vurderede handleplaner reelt ikke forelå

en handleplan.

84. Direktoratet har – med henblik på at afhjælpe KiF-af-

delingernes vanskeligheder med at udarbejde handleplaner

for alle klienter – taget initiativ til, at der blev foretaget en

lempelse af bestemmelserne i handleplansbekendtgørelsen

(bekendtgørelse nr. 280 af 23. april 2003 om begrænsning

af Kriminalforsorgens pligt til at udarbejde planer for straf-

udståelsen og tiden efter løsladelsen). Lempelsen medfører,

at indsatte og klienter med domme under 4 måneder ikke

længere skal have udarbejdet en handleplan. Ifølge direk-

toratet har ændringen af bekendtgørelsen dog kun en be-

grænset effekt for KiF-afdelingernes arbejde med handle-

planerne.

Direktoratet har efterfølgende oplyst, at en ny evalue-

ring af arbejdet med handleplaner endnu ikke er helt afslut-

tet, men at de foreløbige resultater viser, at kravet om ud-

arbejdelse af handleplaner i højere grad overholdes i 2003

end i 2002. Direktoratet har desuden oplyst, at selv om der

er sket forbedringer, synes der fortsat at være et udviklings-

potentiale i arbejdet med handleplanerne. Der bør derfor ef-

ter direktoratets opfattelse fortsat være fokus på arbejdet

med handleplaner. Derfor vil Kriminalforsorgen vurdere,

hvorvidt der på dette område er et uddannelsesmæssigt ef-

terslæb eller andre områder, hvor institutionerne skal un-

derstøtte bedre.

Rigsrevisionens bemærkninger

Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at Kriminalforsorgen

ikke har varetaget udarbejdelsen af handleplaner for klien-

ters og indsattes strafudståelse og tiden efter løsladelsen fyl-

destgørende. Direktoratet har iværksat en ny evaluering af

handleplanerne. De foreløbige resultater herfra viser, at kra-

vet om udarbejdelse i højere grad overholdes i 2003 end i

2002. Kriminalforsorgen har dog oplyst, at der fortsat er et

udviklingspotentiale i arbejdet med handleplaner.

Side 57

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

b. Sygefravær i Kriminalforsorgen

85. Mere end 75 % af Kriminalforsorgens bevilling udgør

lønudgifter til ansatte. Kriminalforsorgen har siden 1996

haft et stadigt stigende sygefravær. Sygefraværet steg iføl-

ge Kriminalforsorgens egne beregninger fra ca. 275 fuld-

tidsstillinger i 1996 til ca. 380 fuldtidsstillinger i 2002 ud

af totalt 4.267 fuldtidsstillinger. I flerårsaftalen for Krimi-

nalforsorgen for 1999-2003 indgik det som et krav i flerårs-

aftalen, at Kriminalforsorgen skulle forbedre arbejdsmiljø-

et og dermed reducere sygefraværet, svarende til en årlig

besparelse på godt 5 mio. kr. i 2002, 10 mio. kr. i 2003 og

herefter 15 mio. kr. årligt.

Kriminalforsorgen har, som led i flerårsaftalens målsæt-

ning om at forbedre arbejdsmiljøet og reducere sygefravæ-

ret, iværksat en række tiltag. Der blev fx i 2001 foretaget

en klimaundersøgelse for samtlige medarbejdere i Krimi-

nalforsorgen. I 2003 udsendte Kriminalforsorgen en hånd-

bog om sygefravær samt et cirkulære om kontakt til og

samtale med medarbejdere i forbindelse med sygefravær,

hvor direktoratet søgte at anlægge en mere aktiv og opsø-

gende rolle i forbindelse med det voksende sygefravær i

Kriminalforsorgen. Endelig har direktoratet foretaget må-

nedlige sammenligninger af det gennemsnitlige sygefravær

for de 15 fængsler.

På trods af de nævnte tiltag var flerårsaftalens målsæt-

ninger ikke opfyldt med udgangen af 2003.

86. I

figur 4

er det gennemsnitlige sygefravær pr. årsværk

for de 15 fængsler vist.

Side 58

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

Figur 4. Gennemsnitligt antal sygedage pr. årsværk i fængslerne for 2000-2003

Antal

år

øg

kæ

bæ

Sø

sø

rø

øs

ille

Kø

Fæ

sle

Kæ

Fængsler

2000

2001

2002

2003

Note: Fængslerne Kærshovedgård og Nr. Snede figurerer separat i denne figur. Almindeligvis betragtes disse

samlet som fængslet Nr. Snede.

Kilde: Data fra Kriminalforsorgen.

Figuren viser, at fængslerne Herstedvester, Vridsløselille,

Nyborg, Københavns Fængsler og Søbysøgaard i 2003 hav-

de et gennemsnitligt sygefravær på mere end 20 dage pr.

årsværk. Figuren viser desuden, at sygefraværet fra 2002

til 2003 er faldet i 6 ud af de 15 fængsler, hvorimod syge-

fraværet i 9 fængsler viser en stigende tendens.

Direktoratet har oplyst, at Kriminalforsorgens samlede

sygefraværskurve for fængslerne er knækket i 2. halvdel af

2003.

Direktoratet har oplyst, at ”best practice” vil blive frem-

hævet på baggrund af tallene for hele 2003, herunder vi-

dendeling i forhold til, hvilke tiltag, metoder mv. der har

resulteret i ”best practice”. Direktoratet har endvidere op-

lyst, at statsfængslet i Ringe er valgt som ”best practice”,

idet fængslet har haft den største procentuelle nedbringelse

af sygefravær, nemlig 27,4 %. Derudover er Københavns

Fængsler valgt som ”best practice” i og med, at denne in-

Side 59

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

stitution, som er Kriminalforsorgens største, har nedbragt

sygefraværet med 13,7 % i 2003.

87. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at der er stor

spredning i Kriminalforsorgens sygefravær, bl.a. hvad an-

går stillingstype og tjenestested.

Fængselsfunktionærer har således det højeste sygefra-

vær i 2002 med ca. 23 dage pr. årsværk, mens sundheds-

personalet og undervisningspersonalet har et gennemsnit-

ligt sygefravær på henholdsvis 7 og 9 dage pr. årsværk.

Det gennemsnitlige sygefravær i staten i 2002 var til sam-

menligning 7,7 dage pr. medarbejder pr. år.

Direktoratet har understreget, at det er forventeligt, at

fængselsfunktionærer har et større sygefravær end de fleste

andre statsansatte, hvilket bl.a. hænger sammen med, at ar-

bejdet er psykisk belastende og kan opleves som farligt.

Dertil kommer, at varetagelsen af sikkerhedsopgaver for-

drer, at medarbejderne fysisk er i form. Direktoratet har des-

uden oplyst, at det forhold, at sygefraværet er større i de

lukkede fængsler end i de åbne fængsler, er en naturlig kon-

sekvens af de specielle arbejdsforhold i et lukket fængsel.

Rigsrevisionens bemærkninger

Undersøgelsen har vist, at omfanget af Kriminalforsorgens

samlede sygefravær i perioden 1996-2002 er steget fra 275

til 380 fuldtidsstillinger.

Rigsrevisionen har bemærket, at det er lykkedes Krimi-

nalforsorgen at bremse stigningen i det samlede gennemsnit-

lige sygefravær i 2. halvdel af 2003, men har dog noteret sig,

at sygefraværet i flere fængsler fortsat har været stigende.

Rigsrevisionen finder, at direktoratets tiltag vedrørende vi-

dereformidling af gode initiativer fra udvalgte institutioner er

hensigtsmæssigt.

V. Aktivitets- og ressourcestyring i politiet

88. Politiets overordnede styringsgrundlag er de politisk

vedtagne flerårsaftaler. En gennemgang af flerårsaftalen

for politiet 2000-2003 er foretaget i statsrevisorernes beret-

ning nr. 14/02 om flerårsaftale for politiet 2000-2003.

Side 60

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

89. Rigspolitiet har oplyst, at Rigsrevisionens beretning ud-

gør et brugbart bidrag til det videre arbejde med de pro-

blemstillinger, der er behandlet, samt at beretningens an-

befalinger naturligvis vil indgå med betydelig vægt i for-

bindelse med udmøntningen af flerårsaftalen for politiet

2004-2006 og i den fortsatte udvikling af økonomistyrin-

gen i de kommende år, herunder i forbindelse med en

eventuelt ændret politikredsstruktur.

A. Politiets juridiske grundlag, økonomi og

organisering

a. Organisering af politi og anklagemyndigheden

90. Det fremgår af retsplejelovens § 109 (jf. lovbekendt-

gørelse nr. 777 af 16. september 2002), at justitsministeren

er politiets øverste foresatte og udøver sin beføjelse gen-

nem rigspolitichefen, politidirektøren og politimestrene.

Departementet er på vegne af justitsministeren overord-

net myndighed i forhold til politiet og er som sådan ende-

lig ansvarlig for politiets opgavevaretagelse. Politiets nær-

mere opgaver og organisation er beskrevet i retsplejelovens

kap. 11.

Politiets 5 hovedformål, der er opstillet på baggrund af

retsplejelovens bestemmelser og politiets idégrundlag, er

følgende:

•

Opretholdelse af sikkerhed, fred og orden og at påse

overholdelse af love og vedtægter – dvs. udadvendt po-

lititjeneste

•

Efterforskning af lovovertrædelser

•

Retsforfølgning af lovovertrædelser – dvs. anklagevirk-

somhed

•

Kundeservice

•

Uddannelse.

91. Danmark er, jf. retsplejelovens § 111, inddelt i 54 poli-

tikredse. Justitsministeren kan kun foretage forandringer i

politikredsenes område, medmindre forandringen indebærer

oprettelse eller nedlæggelse af en politikreds. En reform af

politikredsstrukturen kan derfor ikke gennemføres admini-

strativt. Hver kreds ledes af en politimester (i Københavns

Side 61

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

politikreds af en politidirektør). Endvidere udgør Grønland

og Færøerne særskilte politikredse. Politikredsenes størrelse

varierer, og ifølge politiets årstabel 2002 havde 20 af lan-

dets politikredse ved udgangen af 2002 under 100 medar-

bejdere, og 7 kredse havde over 250 medarbejdere.

Landets politikredse er opdelt i 7 politiregioner. Der er i

alle politiregioner indgået samarbejdsaftaler på området for

efterforskning af mere kompliceret – og politikredsgræn-

seoverskridende – kriminalitet samt for en række andre po-

litifaglige formål.

92. Det fremgår af retsplejelovens § 114, stk. 1, at politi-

direktøren og politimestrene har den selvstændige ledelse af

kredsens politi samt ansvaret for udførelsen af det politiet

påhvilende arbejde.

Det fremgår af retsplejelovens § 114, stk. 2, at rigspoli-

tichefen fører tilsyn med politidirektørens og politimestre-

nes almindelige tilrettelæggelse af politiets arbejde, hvor-

om der af rigspolitichefen kan gives almindelige bestem-

melser.

Rigspolitichefen administrerer politiets bevillinger og fo-

restår forvaltningen af politiets personale, kontorhold og

bygningsvedligeholdelse. Forvaltningen af politiets juridi-

ske personale forestås dog af Justitsministeriets departe-

ment. Til Rigspolitiet er endvidere henlagt en række politi-

afdelinger, som ikke kan henføres til en bestemt politikreds,

fx færdselspolitiet, Nationalt Efterforskningsstøttecenter,

kriminalteknisk afdeling mv. Anklagemyndighedens opga-

ver og organisation er beskrevet i retsplejelovens kap. 10.

Anklagemyndighedens opgave er i forbindelse med politiet

at forfølge forbrydelser efter reglerne i retsplejeloven.

Anklagemyndigheden er underlagt justitsministeren, der

fører tilsyn med de offentlige anklagere. Anklagemyndig-

heden består af rigsadvokaten, statsadvokaterne og politi-

mestrene/politidirektøren.

93. Politimestrene og politidirektøren i København har –

ved siden af ledelsen af politiet – ansvaret for politikredse-

nes efterforskning og den lokale anklagemyndigheds virk-

somhed ved byretterne.

Politiets og anklagemyndighedens organisation fremgår

figur 5

Side 62

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

Figur 5. Politiets og anklagemyndighedens organisation

Justitsministeren

Rigsadvokaten

Rigspolitichefen

Statsadvokaterne

54 politikredse – Færøerne og Grønland

Kilde: Rigspolitiet.

Figuren viser politiets overordnede organisation, samt at po-

litidirektøren og politimestrene både kan referere direkte

til justitsministeren og via rigspolitichefen.

94. Politikredsenes forskellige karakter med hensyn til stør-

relse og arbejdsvilkår mv. har medført en vis variation i

kredsenes organisatoriske opbygning. Med undtagelse af

Københavns Politi, som har en særligt udbygget og diffe-

rentieret organisation, vil den typiske politikreds være op-

bygget med en politimester som overordnet leder i en or-

ganisation med 3 søjler med henholdsvis ordenspoliti, kri-

minalpoliti og sekretariat. Hertil kommer en juridisk afde-

ling. Arbejdsfordelingen mellem ordens- og kriminalpoliti-

et er som hovedregel følgende: Ordenspolitiet behandler sa-

ger om overtrædelse af særlovgivningen samt simpel straf-

felovskriminalitet, mens kriminalpolitiet behandler alvorli-

gere overtrædelser af straffeloven og speciel særlovskrimi-

nalitet. Endelig varetager sekretariatet dels opgaver vedrø-

rende politiets interne forhold, herunder regnskabsmæssi-

ge forhold, dels mere publikumsorienterede opgaver, fx ud-

stedelse af pas, kørekort mv. Juridisk afdeling forestår po-

litikredsens anklagevirksomhed.

95. Bevillingen til politiet fremgår af finanslovens § 11.23.01.

I 2003 var bevillingen til politiet og anklagemyndigheden på

godt 6,4 mia. kr. Rigsrevisionens overordnede gennemgang

af regnskabstallene har vist, at den årlige afvigelse mellem

det disponible budget og regnskabstallene er beskeden, men

Side 63

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

at politiet løbende har videreført stadig flere midler til føl-

gende finansår.

I lighed med Kriminalforsorgen udgør politiets bevilling

til løn ca. 80 %, mens øvrig drift udgør ca. 20 %, af politi-

ets nettoudgiftsbevilling.

B. Rigspolitiets økonomiske styring

a. Rigspolitiets afdelingers forvaltning af bevillinger

96. Rigspolitiet har uddelegeret en mindre del af budgetan-

svaret til de enkelte kredse. Herudover administrerer Rigs-

politiet centralt politiets bevilling, der kan tildeles de enkel-

te kredse efter anmodning. Der er udmeldt bevillinger til

de deciderede indkøbsafdelinger og -sektioner. Det gælder

Dataafdelingen og Bygningsafdelingen samt Radio-Motor-

sektionen, Udrustningssektionen og Blanketafdelingen. De

øvrige afdelinger i Rigspolitiet er ikke tildelt et særskilt

budget.

Fordelingen af driftsbevillingen til Rigspolitiets afdelin-

ger samt til landets 54 politikredse sker efter udmelding fra

Rigspolitiets afdeling C. Herudover har de forskellige af-

delinger i Rigspolitiet kontakt med kredsene vedrørende fx

spørgsmål om personale og materiel.

Hver afdeling har opstillet retningslinjer for forvaltnin-

gen af den allokerede bevilling. Afdelingernes budget fast-

sættes på grundlag af budgetoplæg baseret på de konkret

påtænkte initiativer og større anskaffelser i budgetåret. På

grundlag af disse oplæg gennemføres i nødvendigt omfang

forhandlinger med afdelingerne og sektionerne med hen-

blik på den nødvendige tilpasning af bevillingerne under

hensyn til politiets samlede budgetmæssige situation.

97. Undersøgelsen har vist, at der set fra den enkelte kreds

er mange indgange til Rigspolitiet. Det er Rigsrevisionens

opfattelse, at en samlet prioritering af kredsenes behov van-

skeliggøres ved, at kredsen skal henvende sig til mange for-

skellige afdelinger og kontorer i Rigspolitiet, når der skal

foretages indkøb af udstyr eller søges om ekstra midler til

den enkelte kreds. Rigsrevisionen finder på den baggrund,

at den nuværende organisering af økonomistyringen van-

skeliggør en økonomisk optimal udnyttelse og prioritering

af politiets samlede bevilling.

Side 64

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

b. Rigspolitiets tildeling af og opfølgning på

bevillinger til kredsene

98. Det fremgår af regnskabsinstruksen for politiet, at Rigs-

politiet i december måned forud for bevillingsåret udmel-

der de generelle retningslinjer for den decentrale økonomi

i bevillingsåret. Politikredsene kan derefter på baggrund af

bevillingen i foregående finansår samt politikredsenes eg-

ne regnskabstal skønne over den omtrentlige bevilling for

finansåret.

Rigspolitiet har til og med budgetåret 2003 udmeldt de

endelige bevillingstal til kredsene i løbet af april måned.

99. Der er inden for de seneste år sket en løbende decen-

tralisering af budgetansvaret, så de enkelte politikredse nu

får uddelegeret en større andel af budgettet samt budgetan-

svar til dækning af udvalgte lønandele og driftsudgifter.

Grundlønnen mv. administreres fra centralt hold. Af politi-

ets kontoplan fremgår, hvilke omkostninger der afholdes

centralt, og hvilke omkostninger der afholdes decentralt.

figur 6

fremgår, hvor stor en del af politi og anklage-

myndighedens bevilling der er uddelegeret til kredsene.

Figur 6. Centralt administreret bevilling kontra

uddelegeret bevilling 2002

Uddelegeret

bevilling til

kredsene

Centralt

administreret

bevilling

93 %

Kilde: Rigspolitiet.

Figuren viser, at Rigspolitiets decentralisering af budget

og budgetansvar udgør ca. 7 % af den samlede bevilling –

svarende til ca. 440 mio. kr. til kredsene, og at de resteren-

de ca. 93 % af bevillingen administreres fra centralt hold

af Rigspolitiet.

100. Rigspolitiet har oplyst, at kredsenes driftsbevilling

med udgangen af 2003 synes at have fundet et passende

leje, og at den hidtil anvendte budgetlægningsmodel har

været forholdsvis omfattende at administrere. Rigspolitiet

Side 65

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

vil derfor i forbindelse med budgetlægningen for 2004 ale-

ne tage udgangspunkt i den enkelte kreds bevilling for 2003

korrigeret for PL-regulering.

Det er Rigspolitiets opfattelse, at kredsene i al alminde-

lighed har de nødvendige midler til at kunne drive kredsen

på et fornuftigt og holdbart niveau.

101. Undersøgelsen har vist, at den største del af de udde-

legerede økonomiske ressourcer er øremærket fra start, idet

den enkelte kreds reelt ikke har store muligheder for at på-

virke omkostningerne til fx husleje, rengøring, el, vand og

telefon. Som eksempel kan nævnes, at ud af en decentral

bevilling på ca. 3,2 mio. kr. til øvrig drift i en kreds var ca.

3,1 mio. kr. øremærket.

Den enkelte politikreds skal endvidere afholde omkost-

ninger, som kredsen ikke har mulighed for at forudsige el-

ler i øvrigt har væsentlig indflydelse på. Rigsrevisionen er

blevet forelagt et eksempel på en indsat i en arrest, der ved

løsladelse skulle udvises af Danmark. Den indsatte havde

ingen tilknytning til politikredsen og var grundet disposi-

tioner i Kriminalforsorgen endt i politikredsens arrest, men

det var politikredsen, der ud af kredsens dispositionsbeløb

skulle afholde udgiften til transporten til den indsattes hjem-

land.

102. Rigsrevisionen har i forbindelse med kredsbesøgene

fået oplyst, at de meget begrænsede uddelegerede økono-

miske ressourcer medfører, at kredsene ofte kontakter Rigs-

politiet med henblik på at få dækket en konkret udgift, in-

den der i kredsen prioriteres og efterfølgende disponeres.

Dette betyder, at der både i Rigspolitiet og i kredsene bru-

ges en del ressourcer på at afklare, på hvilket niveau i or-

ganisationen en uforudset udgift skal afholdes.

Rigsrevisionen finder det både naturligt og fornuftigt, at

det budget, der uddelegeres fra Rigspolitiet, skal dække et

vist omfang af uforudsete udgifter i kredsene, og at det

dermed er kredsenes ansvar at sikre en økonomisk buffer

til afholdelse af denne type poster. Rigsrevisionen kan dog

konstatere, at de enkelte politikredse – med den nuværen-

de grad af decentralisering af bevillingerne og den medføl-

gende øremærkning af den største del af den uddelegerede

bevilling – reelt ikke har de store manøvremuligheder med

hensyn til at foretage omdisponeringer inden for kredsens

Side 66

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

budget, idet det faktiske disponible beløb i den enkelte kreds

er meget begrænset.

103. Undersøgelsen har vist, at økonomien i vidt omfang

styres fra centralt hold, og at der således kun i begrænset

omfang i den enkelte politikreds er sammenhæng mellem

det faglige og det økonomiske ansvar.

Rigspolitiet har efterfølgende oplyst, at fordelingen mel-

lem centralt og decentralt administrerede midler løbende er

genstand for overvejelser og drøftelser mellem Rigspolitiet

og politikredsene. Rigspolitiet vil derfor også – så snart en

eventuel kredsreform muliggør det – tage initiativ til, at

politikredsenes økonomiske råderum udvides til det niveau,

der er hensigtsmæssigt i en ny struktur.

104. Undersøgelsen har endvidere vist, at personalenorme-

ringen i politikredsene ikke tages op til vurdering årligt.

Ved indgåelsen af flerårsaftalerne for politiet foretager Rigs-

politiet en beregning af de samlede konsekvenser for per-

sonaletallene i flerårsaftaleperioden. Dette danner grund-

lag for fastsættelsen af normativerne for politikredsene i he-

le aftaleperioden.

Ifølge Rigspolitiet vil politikredse, som konkret skøn-

nes periodevist at være mindre belastet end andre kredse,

blive anmodet om at afgive assistance til de mest belastede

kredse. Tilsvarende kan opslag af ledige stillinger ske med

en vis forsinkelse i nogle kredse, hvis det skønnes, at kred-

sen for tiden er relativt mindre belastet. Uanset at kredse-

nes personalenormativ således ikke årligt tages op til revi-

sion, foretages der på den anførte måde løbende en forskyd-

ning af personaleressourcer kredsene imellem – fra kredse,

som aktuelt skønnes at være mindre belastet til kredse, som

aktuelt skønnes belastet.

Rigsrevisionen kan konstatere, at skøn indgår som en væ-

sentlig faktor i Rigspolitiets fordeling af personaleressour-

cerne til kredsene.

105. Undersøgelsen har vist, at kredsene foretager en rap-

portering i forbindelse med halvårsregnskabet. Fra oktober

og året ud afrapporteres endvidere månedligt. Afrapporte-

ringen dækker budgettal samt regnskabstal, fx forbrug år

til dato, samt en prognose for kredsens endelige resultat. I

tilfælde af afvigelser fra budgettet (positive såvel som ne-

Side 67

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

gative) orienterer kredsene Rigspolitiet, hvorefter der ind-

gås en aftale om, hvorledes et eventuelt underskud skal fi-

nansieres. Resultatet af dialogen mellem Rigspolitiet og

kredsen munder ud i, at kredsen enten selv skal finansiere

underskuddet i indeværende år eller overføre underskuddet

til næste budgetår, eller at Rigspolitiet forhøjer bevillingen

til kredsen med et beløb svarende til underskuddet.

Rigsrevisionens bemærkninger

Undersøgelsen har vist, at økonomien i politiet i vidt om-

fang styres fra centralt hold, og at der kun i begrænset om-

fang i den enkelte politikreds er sammenhæng mellem det

faglige og det økonomiske ansvar.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at den samlede priori-

tering af kredsenes behov vanskeliggøres ved, at kredsene

under den nuværende organisering i Rigspolitiet ofte skal

rette henvendelse til en række forskellige afdelinger og kon-

torer i Rigspolitiet i forbindelse med den almindelige drift af

kredsene.

Det er efter Rigsrevisionens opfattelse ikke muligt at vur-

dere, hvorvidt Rigspolitiets nuværende model for tildeling af

personaleressourcer til kredsene foretages i henhold til ak-

tiviteterne, idet skøn indgår som en væsentlig faktor. Rigs-

revisionen finder, at Rigspolitiet burde overveje at opstille

objektive kriterier for tildeling af personaleressourcer til kred-

sene.

Rigsrevisionen finder Rigspolitiets tilrettelæggelse af bud-

getopfølgningen i forhold til kredsene tilfredsstillende.

C. Politiets styring og opfølgning

106. Rigspolitiet har ikke hidtil opstillet mål for alle poli-

tiets aktiviteter, men har fokuseret på opfyldelsen af mål-

sætningerne i de gældende flerårsaftaler. I den seneste af-

taleperiode 2000-2003 har Rigspolitiet styret landets poli-

tikredse gennem nedbrydningen af målene i flerårsaftalen

og udmøntningsplanen til konkrete mål for de enkelte kred-

se. Alle kredse fik fastlagt styrketal, mål og initiativer for

hvert år i perioden, hvorunder også flerårsaftalens effekti-

viseringer og personaleforøgelser blev udmøntet på kred-

sene. Således modtog alle kredse i løbet af 2000 konkrete

krav til udviklingen i årsværksforbruget på flerårsaftalens

indsatsområder, herunder bl.a. nærpoliti, udetid, indsats mod

vold- og bandekriminalitet samt effektiviseringer for afta-

leperioden.

Side 68

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

Ud over de mål, der udmeldes på baggrund af flerårsaf-

taler/udmøntningsplaner, udsteder rigspolitichefen løbende

kundgørelser og rundskrivelser vedrørende opgavevareta-

gelsen på forskellige områder samt administrative forhold.

Derudover formulerer kredsene lokalt mål for kredsens ak-

tiviteter.

Rigspolitiet foretog en halvårlig opfølgning på de cen-

tralt udmeldte resultatkrav, der blev udmeldt til kredsene i

forbindelse med den tidligere flerårsaftale for politiet 2000-

2003.

107. Justitsministeriet har anført, at retsplejelovens § 114

sætter nogle – men ikke præcist definerede – grænser for

Rigspolitiets faglige styring af politikredsene. Det er såle-

des ministeriets opfattelse, at der ikke uden særskilt hjem-

melsgrundlag, fx i politiske flerårsaftaler, er mulighed for,

at Rigspolitiet kan stille konkrete krav til kredsenes politi-

faglige indsats.

Justitsministeriet har endvidere oplyst, at der kan være

grund til at opstille effektiviseringsmål og foretage resultat-

opfølgning også for de dele af politiets virksomhed, som

ikke er (direkte) omfattet af flerårsaftalen.

Justitsministeriet har videre anført, at den nye flerårsaf-

tale for 2004-2006 stiller krav om – og dermed giver Rigs-

politiet mulighed for – en betydelig styrkelse af resultatop-

følgningen i politiet. Det indgår således i de aktuelle over-

vejelser om udmøntning af aftalen, at der i løbet af 2004

skal opstilles et antal målepunkter, der tilsammen dækker

de centrale dele af politiets virksomhed. Der søges endvide-

re opstillet ét (eller enkelte) ”samlet mål for politiets resul-

tater”. Målepunkterne og det (eller de) ”samlede mål for

politiets resultater” konstrueres så betids, at der med ud-

gangspunkt heri løbende kan offentliggøres resultater af må-

lingerne på internettet både samlet set og i de enkelte poli-

tikredse.

Det er Justitsministeriets vurdering, at en gennemførel-

se af disse tiltag sammenholdt med, at POLIS nu er imple-

menteret, vil skabe det fornødne grundlag for, at Rigspoli-

tiet kan etablere en styringsmodel i forhold til politikredse-

ne, der i betydeligt omfang opfylder kravene om at kunne

sammenholde aktiviteter med ressourceforbrug.

Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Rigspoli-

tiet i 2004 vil opstille mål for de centrale dele af politiets

Side 69

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

virksomhed. Rigsrevisionen kan konstatere, at det ikke

fremgår, hvorvidt de målepunkter der skal defineres er in-

put- eller outputmål.

Rigsrevisionen skal anbefale, at så mange af målene som

muligt bliver outputmål, idet inputmål ikke umiddelbart eg-

ner sig til dokumentation af, hvilke resultater der er opnået.

108. Justitsministeren nedsatte den 8. juli 1998 en kom-

mission vedrørende politiets forhold. Kommissionen skul-

le bl.a. overveje og fremsætte forslag om politiets fremti-

dige organisation, herunder inddelingen af landet i politi-

kredse og politiets ledelsesstruktur.

Politikommissionen afgav i 2002 betænkning nr. 1409

om politiets struktur. Det fremgår af betænkningen, at de

væsentligt øgede krav, der i dag stilles til al offentlig virk-

somhed, uundgåeligt vil få en væsentlig indflydelse på po-

litiets virksomhed. Det fremgår endvidere af betænknin-

gen, at i forlængelse af den øgede fokusering på opstilling

af målsætninger for politiets virksomhed stilles der krav

om omstillingsparathed i organisationen. Politiet må der-

for – også inden for de enkelte politikredse – evne at til-

passe sin virksomhed til de mål og krav, som der fra det

omliggende samfund – herunder fra politisk hold – stilles

til dets arbejde og dermed til prioriteringer af politiindsat-

sen. Det fremgår ligeledes af betænkningen, at politiet dels

indadtil skal kunne redegøre for den interne ressourcevur-

dering, dels udadtil være i stand til at dokumentere sin virk-

somhed.

Endelig fremgår det af betænkningen, at en fælles plan-

lægning vedrørende alle kredsens opgaver er en forudsæt-

ning for at sikre kredsens samlede målopfyldelse.

Resultatmål for kredsene

109. Ud over mål opstillet i flerårsaftaler udarbejder alle

kredse virksomhedsplaner, der fastsætter konkrete mål for

politiets arbejde og handleplaner for bestemte indsatsområ-

der. Denne målfastlæggelse er udelukkende decentralt fun-

deret. Rigspolitiet har ikke udmeldt rammer, emner e.l. for

kredsenes målfastlæggelse, ligesom der ikke er fastsat ret-

ningslinjer for opfølgningen på målopfyldelsen.

Rigsrevisionens gennemgang af et antal virksomheds-

beretninger viser generelt, at de lokalt fastsatte mål er af

varierende karakter og omfang, ligesom de kun sjældent er

Side 70

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

målbare. Oftest er der tale om inputmål, ligesom der typisk

ikke er opstillet mål for væsentlige opgaver i politikredsen.

110. Kredsene udarbejder ved årets afslutning en virksom-

hedsberetning, der bl.a. redegør for kredsens mål, målop-

fyldelse samt kredsens mål for det efterfølgende år. Der-

udover indeholder virksomhedsberetningen en afrapporte-

ring af kredsens ressourceanvendelse. Rigspolitiet har op-

lyst, at de lokale mål og opfyldelsen heraf fremgår af poli-

tikredsenes virksomhedsberetninger, der indsendes til Rigs-

politiet, men at Rigspolitiet ikke foretager en vurdering el-

ler godkendelse af mål og målopfyldelse.

a. Eksempler fra norsk politi

111. Rigsrevisionen har i forbindelse med undersøgelsen

besøgt det norske politi. Norsk politi har udarbejdet en mo-

del til fordeling af ressourcer til kredsene og opstillet re-

sultatmål for kredsenes virksomhed. Den norske model til

allokering af ressourcer til kredsene opererer med en for-

udsætning om, at omfanget af politiets opgaver – og beho-

vet for ressourcer – kan føres tilbage til bestemte faktorer.

Det betyder, at det norske Politidirektorat i forbindelse

med fordeling af ressourcer til kredsene – ud fra objektive

kriterier – kan sikre en ressourceallokering, der afspejler

variationen i kredsenes opgaveportefølje.

I Norge tildeles de enkelte kredse et totalbudget, der

dækker alle kredsens omkostninger, hvorfor kredsene også

selv skal reservere midler til uforudsete omkostninger. Ca.

91 % af politiets samlede bevilling i Norge, svarende til

ca. 6,3 mia. nkr., er uddelegeret til kredsene, og de reste-

rende ca. 9 % administreres fra centralt hold. Den enkelte

politimester har ansvaret for ressourceanvendelsen og pri-

oriterer selv bemandingen på henholdsvis ordens- og kri-

minalpoliti. Den enkelte politimester er ansvarlig for kred-

senes samlede budget.

Norsk politi har med henblik på at opstille mål for poli-

tiets forebyggende arbejde eksempelvis sat et maksimum

for antallet af anmeldelser i kredsen vedrørende berigelses-

kriminalitet. Derudover er der opstillet et minimumskrav

til politiets forpligtelse til selvstændigt at iværksætte under-

søgelser inden for forskellige områder. Til eksempel kan

nævnes narkoområdet, hvor det som mål er fastsat, at

mindst 3.000 sager i kredsen skal efterforskes. Det norske

Side 71

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

politi har oplyst, at politiet vil fuldføre arbejdet med at op-

stille mål for politiets samlede virksomhed i 2005 ved at

tilføje mål for publikums- og medarbejdertilfredshed.

Rigsrevisionen har noteret sig, at det norske politi i vidt

omfang arbejder med outputmål for både de administrative

og de politifaglige områder.

112. Rigsrevisionen er af den opfattelse, at en institution

ved opstilling af outputmål får et meget anvendeligt red-

skab til at afrapportere omfanget og resultaterne af institu-

tionens arbejde. Anvendelse af outputmål frem for input-

mål betyder endvidere, at institutionen bør få større fri-

hedsgrader til at løse opgaverne ressourcemæssigt hensigts-

mæssigt, idet det bliver institutionens konkrete kendskab

til problemstillingerne, der styrer arbejdstilrettelæggelsen.

Rigsrevisionens bemærkninger

Det er overordnet Rigsrevisionens vurdering, at politiets sty-

ring har været mangelfuld.

Undersøgelsen har vist, at Rigspolitiets styring og op-

følgning er koncentreret om de målsætninger, der fremgår

af de gældende flerårsaftaler.

Undersøgelsen har endvidere vist, at de enkelte politi-

kredse udarbejder virksomhedsplaner, der fastsætter kon-

krete resultatmål for bestemte indsatsområder, som afrap-

porteres i en årlig virksomhedsberetning. Rigsrevisionen kan

generelt konstatere, at de lokalt fastsatte mål er af varie-

rende karakter og omfang, ligesom de kun sjældent er mål-

bare. Oftest er der tale om inputmål, ligesom der typisk ikke

er opstillet krav for de enkelte politikredses væsentligste op-

gaver.

Det fremgår af Politikommissionens betænkning fra 2002

(nr. 1409), at en fælles planlægning vedrørende alle kred-

sens opgaver er en forudsætning for at sikre kredsens sam-

lede målopfyldelse.

Rigsrevisionen finder det uhensigtsmæssigt, at Rigspoli-

tiet ikke har udmeldt overordnede rammer for kredsenes

målfastsættelse, der vedrører aktiviteter, som går ud over

flerårsaftalens krav, ligesom der ikke som et led i Rigspoliti-

ets tilsyn er foretaget en opfølgning på de lokalt fastsatte

mål, hvorfor de opnåede resultater ikke har indgået i Rigs-

politiets fremadrettede styring.

Flerårsaftalen for politiet 2004-2006 giver Rigspolitiet mu-

lighed for at opstille mål og foretage opfølgning for de cen-

trale dele af politiets virksomhed. Rigsrevisionen skal anbe-

fale, at Rigspolitiet fremover kan redegøre for, hvordan res-

sourcerne er anvendt i forhold til politiets 5 hovedformål og

Side 72

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

de dertil knyttede målsætninger, samt opgøre, hvilke resul-

tater der er opnået. De mål, der opstilles, bør i videst muligt

omfang være outputmål og favne politiets samlede virksom-

hed, så der kan foretages en afrapportering af omfanget og

resultaterne af politiets indsats.

D. Rigspolitiets sikring af effektivitet i opgavevare-

tagelsen

113. I afsnittet vil Rigsrevisionen sætte fokus på:

•

IT-understøttelse af politiets styring og opgavevareta-

gelse

•

Politiets anvendelse af ressourcer på Ledelse samt Plan-

lægning og administration

•

Rekruttering til Rigspolitiets afdelinger

•

Rigspolitiets initiativer til effektivisering af efterforsk-

ningen.

Fokusområderne er ikke en udtømmende gennemgang af

områder, hvor der er eller med fordel kunne iværksættes ef-

fektiviseringsinitiativer, men der er tale om områder af

væsentlig faglig eller økonomisk betydning.

a. IT-understøttelsen af politiets styring og opgave-

varetagelse

114. Rigsrevisionen har gennemgået og vurderet, hvorle-

des Rigspolitiet har sikret IT-systemer, der understøtter ef-

fektivitet i opgavevaretagelsen. Undersøgelsen har omfat-

tet 3 af politiets centrale IT-systemer samt politiets brug af

e-mail:

•

POLSAS (Eksisterende og fremtidig version), som er po-

litiets sagsstyringssystem.

•

POLTID, som er politiets nye tidsregistreringssystem.

•

POLIS, som er politiets nye ledelsesinformationssystem.

•

Politiets brug af e-mail.

Side 73

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

Politiets sagsstyringssystem – POLSAS

115. Politiets sagsstyringssystem (POLSAS) er en videre-

udvikling af politiets decentrale døgnrapport- og journal-

system. POLSAS blev udrullet til kredsene i perioden ok-

tober 1997 - februar 2000. Implementeringen af POLSAS

har betydet, at politiet kan føre sagerne elektronisk.

POLSAS er opbygget af kredsspecifikke databaser, hvil-

ket betyder, at alle politikredsens medarbejdere har adgang

til kredsens POLSAS, men ikke til andre kredses POL-

SAS. Såfremt en sag skal overføres fra én kreds til en an-

den, er det nødvendigt at printe sagen ud fra POLSAS og

fysisk overføre den til den nye kreds, dvs. i et vist omfang

taste den ind i systemet en gang mere. POLSAS åbner mu-

lighed for at give enkelte medarbejdere adgang til andre

kredses databaser, men systemet kan kun håndtere et be-

grænset antal af disse adgange. Rigspolitiets Nationale Ef-

terforsknings Center (NEC) kan dog generere rapporter på

tværs af kredsenes databaser.

116. Rigspolitiet har oplyst, at høj datadisciplin og korrekt

anvendelse af systemet i alle landets politikredse er af af-

gørende betydning for validiteten af de rapporter, som NEC

på nationalt plan og kredsene på lokalt plan kan generere.

Undersøgelsen har vist, at der er stor variation i, hvorledes

de enkelte politimestre har tilrettelagt anvendelsen af POL-

SAS, herunder hvem i kredsen der har kompetence til at

lade sager ændre status. Undersøgelsen har ligeledes vist,

at der er stor forskel i registreringspraksis i kredsene.

I POLSAS er det muligt at følge sagerne, herunder sta-

tus og aktuelle placeringer gennem hele sagsforløbet. Det

er ligeledes muligt at fordele sagerne til medarbejderne, li-

gesom sagerne kan placeres med forskellige sagsstatusko-

der, fx bero.

Rigsrevisionen fik forelagt et eksempel i en politikreds,

hvor den gennemsnitlige sagsbehandlingstid for verseren-

de indbruds- og tyverisager var mere end 600 dage. Rigs-

politiet har oplyst, at den lange sagsbehandlingstid forment-

lig skyldes, at mange af sagerne fysisk er stillet i bero, men

elektronisk stadig står anført som værende under sagsbe-

handling. Det nævnte eksempel er således ikke udtryk for,

at den faktiske gennemsnitlige sagsbehandlingstid i politi-

kredsen er knap 2 år.

Side 74

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

Et andet eksempel, Rigsrevisionen er blevet forelagt, er,

at brugerne af POLSAS i første omgang har fokuseret på,

at den ”nye politirapport” i POLSAS skal ligne den rap-

port, som man kendte, før POLSAS blev taget i brug. For

at opnå denne lighed registreres mange sagsspecifikke op-

lysninger i forkerte datafelter, hvilket medfører, at oplys-

ningerne ikke efterfølgende kan anvendes i forbindelse med

centrale dataudtræk fra systemet, da nøgletallene bliver mis-

visende.

Rigsrevisionen har i forbindelse med undersøgelsen gen-

nemgået interne arbejdsrapporter fra projektet Fokus på ef-

terforskning. I en af rapporterne behandles bl.a. problem-

stillingen om datadisciplin i POLSAS. Det fremgår, at der

er brug for skærpet datadisciplin underbygget af forbedrin-

ger i POLSAS, herunder drop-down-menuer og spærrin-

ger, som forhindrer, at felter kan springes over i forbindelse

med udfyldelse af registreringerne i systemet.

Rigsrevisionen kan konstatere, at anvendelsesmulighe-

derne af udtræk fra POLSAS vil være af begrænset værdi,

indtil der er etableret ensartede og præcise registreringer i

POLSAS. Henset til, at POLSAS er taget i brug i perioden

oktober 1997 - januar 2000, er det Rigsrevisionens opfat-

telse, at registreringspraksis, dvs. datadisciplinen, i POL-

SAS burde være høj.

117. Af Rigspolitiets redegørelse vedrørende politiets ge-

nerelle IT-anvendelse i perioden 2004-2007 fra marts 2003

fremgår det, at som en nødvendig levetidsforlængelse af

POLSAS bør der gennemføres sammenlægning af POL-

SAS-databaser til én landsdækkende database. Det bemær-

kes i redegørelsen, at sammenlægningen af databaserne kan

medføre en ny funktionalitet for brugerne, idet sammen-

lægningen vil gøre det muligt generelt for brugerne at se

data, der tilhører andre politikredse.

Dette medfører dog ikke, at dobbeltindtastninger undgås.

118. Dataafdelingen har oplyst, at Rigspolitiet i slutningen

af indeværende flerårsaftale forventer at forelægge et akt-

stykke for Finansudvalget, der beskriver investeringen i det

nye POLSAS. Den endelige plan afventer udarbejdelsen

og færdigbehandlingen af udmøntningsaftalen for politiets

flerårsaftale 2004-2006. Den foreløbige plan for hvordan

Side 75

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

investeringerne i et nyt POLSAS fordeler sig, fremgår af

tabel 5

Tabel 5. Foreløbig oversigt over investering og aktiviteter for det nye POLSAS

2004

2005

Flerårsaftaleperiode

Investering

Aktivitet

5 mio. kr.

Ukendt

2006

2007

2008

2009

2010

Kravspecifikation af det

nye POLSAS

Udvikling, test, uddannelse og implemen- Begyndende

tering

konkrete

effektivise-

ringer

Kilde: Rigspolitiets Dataafdeling.

Tabellen viser, at udviklingen af det nye POLSAS først for-

ventes at kunne iværksættes primo 2007, og test, uddan-

nelse og implementering af systemet forventes gennemført

i 2008/09. Konkrete effektiviseringer som følge af udvik-

lingen og implementeringen af det nye POLSAS kan først

realiseres efter, systemet er fuldt implementeret og endelig

fejlrettet i 2010.

POLTID

119. Politiet har indtil årsskiftet 2003/04 anvendt statistik-

profiler til tidsregistrering. Rigspolitiet har i andet halvår

af 2003 udrullet et nyt tidsregistreringssystem, POLTID,

til samtlige politikredse. Registreringen i POLTID baseres

på den enkelte medarbejders faktiske tidsforbrug på sags-

områder. Den valgte systemmæssige opbygning af POL-

TID betyder, at politiet efterfølgende får mulighed for at

opgøre det samlede tidsforbrug på sagsområder i kredsen,

men som udgangspunkt ikke på de enkelte sager inden for

sagsområdet. En konsekvens af denne registreringspraksis

vil være, at de rapporter, der genereres på baggrund af data

fra POLTID, primært vil tage udgangspunkt i en gennem-

snitsbetragtning for det enkelte sagsområde. POLTID har

en funktionalitet, der gør det muligt at registrere på den en-

kelte sag, hvis det vælges ved oprettelsen af sagen.

De enkelte sagsområder er forholdsvist bredt defineret,

fx udgør indbrud og tyveri samt økonomisk kriminalitet

sagsområder uden yderligere underkategorier, hvorimod fx

Patrulje med flere formål har en række underkategorier.

Side 76

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

120. Rigspolitiet har oplyst, at den enkelte sag ikke er sty-

ringsrelevant, når det gælder fx udstedelse af pas og køre-

kort. Rigsrevisionen er enig i dette synspunkt.

Rigsrevisionen finder imidlertid, at Rigspolitiet med for-

del kunne have valgt en større detaljeringsgrad på udvalgte

sagsområder i POLTID. Formålet skulle være at muliggø-

re udarbejdelsen af ledelsesinformation, der kan anvendes

på flere ledelsesniveauer i organisationen.

POLIS

121. Som et led i flerårsaftalen for politiet 2000-2003 skul-

le politiet udvikle et ledelsesinformationssystem POLIS.

Rigspolitiet har udviklet POLIS, der med udgangen af 2003

er udrullet til alle kredse. POLIS genererer rapporter på

baggrund af data fra bl.a. POLSAS og POLTID. POLIS

muliggør fx beregning af nøgletal for ressourceanvendel-

sen fordelt på sagsområder.

Som behandlet i afsnittet om POLSAS har undersøgel-

sen vist, at der er problemer med datadisciplinen i kredse-

ne. Sammenholdes dette med den ressourceregistrering, der

gennemføres i POLTID, hvor ressourcerne primært regi-

streres på sagsgrupper, opstår der en risiko for, at de rap-

porter, der genereres, er misvisende og dermed ikke sty-

ringsegnede. Eksempelvis vil det betyde, at en rapport, der

angiver sagsbehandlingstiden inden for et sagsområde i alt-

overvejende grad baseres på gennemsnitsbetragtninger hen-

tet fra POLTID, og at antallet af afsluttede sager baseres

på data fra POLSAS, der kan være fejlbehæftede grundet

problemerne med datadisciplinen.

Undersøgelsen har vist, at der i forbindelse med imple-

menteringen af POLIS er sat yderligere fokus på, at data re-

gistreres korrekt bl.a. i POLSAS. Da registreringerne fra

POLSAS fremover skal anvendes til at generere ledelses-

information i POLIS om bl.a. politikredsenes sagsbehold-

ning, sagsbehandlingstider, sigtelsesprocenter og afgørelses-

procenter er det afgørende, at registreringerne er valide.

Rigspolitiet har oplyst, at de rapporter, der kan trækkes fra

POLIS, bl.a. vil blive anvendt til at benchmarke politikred-

sene på udvalgte målepunkter. Rigspolitiet finder derfor, at

politikredsene har fået et yderligere incitament til at regi-

strere korrekt i POLSAS.

Side 77

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

122. Rigspolitiet er af den opfattelse, at politiets ledelses-

informationssystem ikke skal baseres på detailstyring, hvor

der styres på enkeltsager og enkeltpersoner. Detailstyring i

en så stor og kompleks organisation som politiet vil med-

føre, at der mistes styringsmæssigt fokus på de strategisk

og politisk vigtige indsatsområder på bekostning af styring

på enkeltsager og aktiviteter. I de få tilfælde – fx længere-

varende og meget ressourcekrævende sager med særligt

politisk fokus – hvor det kan være hensigtsmæssigt at regi-

strere tidsforbruget på den enkelte sag, kan dette ske i POL-

TID.

123. Rigspolitiet har oplyst, at der naturligt altid vil være

en periode i forbindelse med indførelsen af nye IT-syste-

mer, hvor der aktivt og målrettet skal arbejdes med at til-

rette registreringspraksis til nye krav. I den forbindelse har

Rigspolitiet gjort opmærksom på, at POLIS alene har væ-

ret i drift i godt 1 år og omfatter 54 politikredse og 14.500

medarbejdere. Rigsrevisionen skal hertil bemærke, at data-

disciplinen i POLSAS – der har været i drift i flere år og

som bl.a. danner baggrund for rapporterne i POLIS – alle-

rede nu burde være høj.

Politiets brug af e-mail

124. Af Rigspolitichefens notits nr. 9 af 29. september 2003

vedrørende fornyelse af politiets IT og gennemførelse af

politiets IT-strategi fremgår det, at der i flerårsaftaleperio-

den 2000-2003 ikke har været bevillinger til at gennemfø-

re bl.a. en udbygning af politiets kommunikationskanaler i

form af adgang til at anvende e-mail til intern kommunika-

tion mellem kredsene og til politiets kommunikation med

eksterne parter, herunder borgerne.

Rigspolitiet har oplyst, at etablering af landsdækkende

e-mail for politiet via politiets netværk vil udgøre en sam-

let investering på 4-5 mio. kr., samt at Rigspolitiet forven-

ter at gennemføre denne investering i flerårsaftaleperioden

2004-2006.

Rigsrevisionen kan konstatere, at Rigspolitiet ved etable-

ring af landsdækkende e-mail kan forbedre kommunikatio-

nen kredsene imellem i relation til bl.a. efterforskning af

kredsgrænseoverskridende kriminalitet.

Side 78

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

125. Rigspolitiet har efterfølgende oplyst, at man i det væ-

sentlige kan tiltræde Rigsrevisionens bemærkninger ved-

rørende de eksisterende svagheder og uhensigtsmæssighe-

der i politiets IT-systemer, og at disse forhold da også tid-

ligere er identificeret bl.a. i forbindelse med politiets IT-

strategiarbejde i 2001-2002.

Rigspolitiet har endvidere oplyst, at det også fremgår af

statsrevisorernes beretning nr. 14/02 om flerårsaftale for po-

litiet 2000-2003, at der ikke i den tidligere flerårsaftale har

været afsat midler til fornyelse eller gennemgribende æn-

dringer af IT-systemerne. Tværtimod har det, som følge af

politiets generelle budgetmæssige situation, herunder som

følge af meget betydelige merudgifter til drift af de eksiste-

rende IT-systemer, været nødvendigt at udskyde forudsatte

IT-investeringer svarende til et beløb på godt 60 mio. kr.

Der er ved den nye flerårsaftale afsat midler til at påbe-

gynde arbejdet med modernisering af systemerne, og her-

under bl.a. til at forbedre kommunikationsmulighederne,

og en del af de rejste kritikpunkter forventes således af-

hjulpet i løbet af indeværende flerårsaftaleperiode.

Rigsrevisionen skal hertil bemærke, at flerårsaftalen for

politiet for perioden 2000-2003 dækkede ca. 10 % af poli-

tiets samlede bevilling i flerårsaftaleperioden på ca. 23 mia.

kr. opgjort i løbende priser. Rigsrevisionen finder, at Rigs-

politiet ved en anderledes prioritering af den resterende be-

villing kunne have frigjort økonomiske ressourcer til dæk-

ning af investeringer i politiets IT-systemer fx investering

i landsdækkende e-mail.

126. Rigspolitiet har angående datakvaliteten i POLSAS

fremhævet, at systemet ikke er et ledelsesinformationssy-

stem, men alene et sagsstyringssystem. Data er således hid-

til i stor udstrækning alene indrapporteret med henblik på

at registrere den enkelte sag og ikke ud fra et ønske om, at

det tillige skulle være muligt senere at anvende registrerin-

gerne til ledelsesinformation, fx til beregning af sagsbe-

handlingstider.

Rigspolitiet har ligeledes bemærket, at detaljeringsni-

veauet i POLIS nøje er afstemt i forhold til de oplysninger,

der ligger i politiets øvrige systemer, herunder særligt POL-

SAS. Det er således Rigspolitiets opfattelse, at informatio-

nerne i POLIS og POLSAS komplementerer hinanden, så

det både er muligt at få generel ledelsesinformation i PO-

Side 79

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

LIS og information om status på den enkelte sag i POL-

SAS.

Rigspolitiet har videre tilkendegivet, at Rigsrevisionens

øvrige bemærkninger til POLSAS og POLIS vil indgå i

Rigspolitiets overvejelser i forbindelse med den videre ud-

vikling af systemet.

Rigsrevisionen skal til Rigspolitiets synspunkt bemær-

ke, at det flere steder i det materiale Rigsrevisionen har

modtaget fra Rigspolitiet, fx rundskrivelse af 15. septem-

ber 1999 vedrørende anvendelse af POLSAS fremgår, at et

af formålene med POLSAS er at sikre, at statistikkrav ef-

terleves, herunder at grundlaget for indberettede oplysnin-

ger er tilgængelige i edb-systemet. De centrale retningslin-

jer sammenholdt med politiets sikkerhedshåndbog og lo-

kale retningslinjer skal endvidere sikre, at dansk politi leve-

rer et ensartet grundlag til efterforskning, statistik, virksom-

hedsberetnings, anmeldelsesregister, afgørelsesregister mv.

Rigsrevisionen finder derfor fortsat, at datakvaliteten i

POLSAS bør være høj, da data fra POLSAS bl.a. bruges

til statistikformål, og dermed også danner grundlag for le-

delsesinformation.

Rigsrevisionens bemærkninger

Rigspolitiet burde ved konstatering af problemer med data-

disciplinen i politiets sagsstyringssystem (POLSAS) have

iværksat tiltag, der kunne minimere problemerne. Rigsrevi-

sionen finder det uhensigtsmæssigt, at POLSAS ikke i til-

strækkelig grad kan håndtere kredsgrænseoverskridende

kriminalitet, og utilfredsstillende, at det først i 2010 vil være

muligt at realisere konkrete effektiviseringer af det nye POL-

SAS.

Det er endvidere Rigsrevisionens opfattelse, at Rigspoli-

tiet med fordel kunne have valgt en større detaljeringsgrad

på udvalgte sagsområder i politiets tidsregistreringssystem

(POLTID) og dermed have fået endnu bedre styringsdata.

Det er Rigsrevisionens vurdering, at Rigspolitiet gene-

relt burde have sikret politiet tidssvarende IT-systemer, der

effektivt kan understøtte opgavevaretagelsen. Ved en an-

derledes prioritering af bevillingen kunne Rigspolitiet have

frigjort økonomiske ressourcer til dækning af investeringer i

politiets IT-systemer, herunder fx investering i landsdækken-

de e-mail.

Samlet er det således Rigsrevisionens vurdering, at Rigs-

politiets IT-understøttelse af politiets opgavevaretagelse på

flere områder er utilstrækkelig.

Side 80

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

b. Politiets anvendelse af ressourcer på Ledelse

samt Planlægning og administration

127. Rigspolitiet opgør i tabeldelen til årsrapporten for

2002 årsværksforbruget på politiets 5 hovedformål: Udad-

vendt polititjeneste, Efterforskning, Anklagevirksomhed,

Kundeservice og Uddannelse. Under hvert hovedformål er

foretaget en underopdeling af årsværksforbruget, så det

fremgår, hvor mange årsværk der anvendes på fx Ledelse

samt Planlægning og administration. I afsnittet om Rigs-

politiets initiativer til effektivisering af efterforskningen

fremhæves det fra flere sider, at organiseringen med flere

ligeværdige ledere ikke i tilstrækkelig grad er fleksibel.

Med henblik på at kunne foretage en vurdering af poli-

tiets ”ledelsestyngde” har Rigsrevisionen anmodet Rigspo-

litiet om at opgøre kredsenes registreringer på Ledelse samt

Planlægning og administration i 2002.

128. Rigspolitiet har indtil årsskiftet 2003/04, hvor politi-

ets nye tidsregistreringssystem, POLTID, blev taget i brug,

anvendt et ressourceregistreringssystem, POLPLAN, der

var baseret på, at alle medarbejdere havde en statistikpro-

fil, der vægtede den eller de funktioner, den pågældende

medarbejder varetog. Statistikprofilerne blev brugt som en

enkel registrering af, hvad hver medarbejder brugte sin tid

på og var defineret på baggrund af faktiske registreringer

af ressourceanvendelsen i en begrænset periode. Der blev

fx foretaget registreringer på Ledelse samt Planlægning og

administration inden for politiets 5 hovedformål.

129. På baggrund af opgørelser for hver enkelt kreds og

Rigspolitiets afdelinger fremkommer en total for hele lan-

det på 3.348.063 timer på de 2 sagsområder, svarende til

ca. 2.000 årsværk.

Figur 7

viser antal medarbejdere pr. års-

værk, anvendt på Ledelse samt Planlægning og admini-

stration og opdelt på kredse.

Side 81

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

Figur 7. Antal medarbejdere pr. årsværk, anvendt på Ledelse samt Planlægning og

administration og opdelt på kredse

Antal

Politikredse

Note: Ved beregningen er et arbejdsårsværk opgjort til 1.628 timer. Rigsrevisionen har herefter omregnet op-

gørelsen for hver enkelt kreds til ledelsesårsværk og sammenholdt dette tal med antallet af ansatte i de

enkelte kredse. Endvidere er der ved beregningerne anvendt antallet af ansatte i kredsene og ikke antal

årsværk i kredsene, hvorfor Rigsrevisionens beregninger undervurderer ledelsestyngden i kredsene.

Sagsområdet Planlægning og administration dækker ikke over sagsbehandling i politikredsen, idet sags-

behandling i fx anklagevirksomheden er udskilt på en selvstændig konto. På samme måde er fx arbejdet

med pas og kørekort også udskilt på egne konti.

Kilde: Opgjort på baggrund af data fra Rigspolitiet og politiets årstabel 2002.

Figuren viser, at der er stor variation mellem kredsene, og

at der i 13 ud af 54 politikredse er mindre end 4 medarbej-

dere for hvert årsværk, der anvendes på ledelse mv.

Rigsrevisionen har foretaget en nærmere analyse af, om

fordelingen mellem kredsenes ”ledelsestyngde” har en sam-

menhæng med kredsenes størrelse. Der kan imidlertid ikke

påvises nogen entydig sammenhæng mellem kredsenes stør-

relse og ”ledelsestyngden”.

130. Ifølge tabeldelen til politiets årsrapport 2002 er poli-

tiets registreringer på Udetid uden sammenligning den stør-

ste udadvendte aktivitet for politiet i 2002. Rigsrevisionen

skal bemærke, at sagsområderne Ledelse samt Planlæg-

ning og administration, med en samlet registrering på over

3,3 mio. timer i 2002, overstiger registrering på Udetid i

2002 med over 300.000 timer eller ca. 185 årsværk. Den

totale registrering på ca. 2.000 årsværk på Ledelse samt

Planlægning og administration modsvarer næsten de 2.193

Side 82

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

årsværk, der anvendes på Sagsbehandling samt Analyse og

efterretning på politiets hovedformål Efterforskning.

Rigsrevisionen kan konstatere, at politiet med den nu-

værende organisering med mange ligeværdige ledere an-

vender en stor del af personaleressourcerne på Ledelse samt

Planlægning og administration, og at dette efter Rigsrevi-

sionens opfattelse kan bruges som en indikation på, at le-

delsestyngden i politiet er stor.

131. Rigspolitiet har til ovenstående anført, at områderne

Ledelse samt Planlægning og administration er opgaveom-

råder, hvor det definitionsmæssigt er vanskeligt at afgræn-

se områderne fra andre områder af mere driftsmæssig ka-

rakter.

Rigspolitiet har endvidere henvist til politiets årsrapport

2002, hvoraf det fremgår, at opgørelsesmetoden medfører

unøjagtigheder såvel i forhold til opgørelsen af det samle-

de ressourceforbrug i de enkelte politikredse og afdelinger

som i forhold til fordelingen af ressourceforbruget på akti-

vitet/formål.

Derudover har Rigspolitiet anført, at det hidtidige data-

grundlag er uanvendeligt til den beregning, Rigsrevisionen

har ønsket at foretage. Rigspolitiet finder det derfor ikke

fagligt forsvarligt at medvirke til de nævnte beregninger,

da det ikke under nogen omstændigheder vil være muligt

at korrigere og kvalitetssikre datagrundlaget. Rigspolitiet har

desuden anført, at Rigsrevisionen selv tidligere har rettet

kritik af anvendelsesmulighederne på baggrund af data, der

genereres af statistikprofiler.

132. Rigspolitiet har oplyst, at når der foreligger det for-

nødne datagrundlag fra tidsregistreringssystemet, vil der

blive foretaget sammenligninger på tværs af kredsene med

henblik på at skabe et overblik over begrundelserne for

eventuelle variationer i kredsenes ressourceanvendelse på

politiets forskellige opgaver, herunder også på ledelse mv.

Rigsrevisionen er enig med Rigspolitiet i, at politiets hid-

tidige metode til opgørelse af ressourceforbruget er unøj-

agtig. Det er imidlertid Rigsrevisionens vurdering, at poli-

tiets registreringer af mere end 3,3 mio. timer på Ledelse

samt Planlægning og administration giver en rimelig indi-

kation på ”ledelsestyngden” i kredsene.

Side 83

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

Rigsrevisionens bemærkninger

Undersøgelsen har vist at politiets registreringer på sags-

områderne Ledelse samt Planlægning og administration ud-

gjorde ca. 2.000 årsværk i 2002, samt at der er en stor

spredning kredsene imellem. Rigsrevisionen finder på bag-

grund af dette samt på baggrund af politiets nuværende or-

ganisering med mange ligeværdige ledere, at Rigspolitiet

bør forholde sig til indikationen på, at ledelsestyngden i po-

litiet er stor.

Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Rigspolitiet

i takt med indførelsen af et egentligt tidsregistreringssystem

vil foretage sammenligninger på tværs af kredsene med hen-

blik på at skabe et overblik over variationen af kredsenes

ressourceanvendelse på ledelse mv.

c. Rekruttering til Rigspolitiets afdelinger

133. Det fremgår af Politikommissionens betænkning (nr.

1409), at den overvejende del af de nuværende kredse ikke

er i stand til at sikre en tilstrækkelig kompetenceudvikling

hos personalet, herunder uddanne folk til specialfunktio-

ner. Dette gør sig gældende på en lang række områder som

fx efterforskning af narkotika-, miljø- og økonomisk kri-

minalitet og EU-svig.

Med henblik på at undersøge, hvordan Rigspolitiet un-

derstøtter og sikrer effektivitet i opgavevaretagelsen, har

Rigsrevisionen undersøgt rekrutteringen og personalesam-

mensætningen i politiet. Rigsrevisionen har desuden i un-

dersøgelsen inddraget, om Rigspolitiet har undersøgt, hvor-

vidt opgaverne kunne løses mere effektivt med en større

grad af tværfaglighed i bemandingen på visse særlige op-

gavetyper, samt hvordan politiet tilpasser sig kravene, der

opstår, når der sker en stigning i mere komplicerede straf-

fesager, fx IT-, økonomisk og organiseret kriminalitet.

134. Retsplejelovens § 109 regulerer personalesammensæt-

ningen i politiet. I politiets nuværende personalesammen-

sætning varetages politiets opgaver i alt væsentligt omfang

af politiuddannede betjente, HK-uddannet kontorpersonale

og jurister.

I henhold til retsplejelovens § 110 er der under Rigspo-

litiet henlagt en række politiafdelinger, som ikke kan hen-

føres til en bestemt politikreds. Rigspolitiets afdelinger ud-

Side 84

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

gør både stabsfunktioner og rent politifaglige afdelinger.

Der er p.t. 9 afdelinger under Rigspolitiet.

135. I afdelingen for Særlig Økonomisk Kriminalitet (SØK)

er der fx alene kontor-, politi- og juristuddannede med-

arbejdere ansat. I samme afdeling købes der for betydelige

beløb ekstern revisionsbistand. Revisionsbistanden indgår

i efterforskningen og danner grundlag for anklageskrift/tilta-

le. Rigsrevisionen finder, at der ud fra et sparsommelig-

hedssynspunkt muligvis kan identificeres besparelser i re-

lation til de opgaver, der med den nuværende tilrettelæg-

gelse købes eksternt. Hertil kommer, at øget tværfaglighed

i rekrutteringen kunne understøtte effektivitet i opgaveva-

retagelsen og særligt i efterforskningsarbejdet.

136. I Kriminalteknisk afdeling, der efterforsker IT-krimi-

nalitet, er alle medarbejdere politiuddannede med edb-ef-

teruddannelse. Det overvejes for øjeblikket at ansætte per-

sonale med en egentlig IT-mæssig baggrund.

Rigspolitiet har oplyst, at kompleksiteten af især Rigs-

politiets styringsmæssige og IT-relaterede opgaver samt

analyseopgaverne i forbindelse med efterforskning og mo-

nitering af organiseret og international kriminalitet er sti-

gende. Som konsekvens heraf er der inden for de seneste

3-4 år oprettet en lang række stillinger, der er besat med

medarbejdere med andre uddannelser end de traditionelle i

politiet – primært akademiske. I alt beskæftiger Rigspoliti-

et nu ca. 70 sådanne medarbejdere. Rigspolitiet har endvi-

dere oplyst, at det er en målsætning, at der også fremover

vil ske en stigning i antallet af medarbejdere med andre

kompetencer i takt med behovet og politiets budgetmæssi-

ge muligheder.

137. Undersøgelsen har vist, at over halvdelen af de nævn-

te 70 medarbejdere er ansat i stabslignende afdelinger, og

derfor ikke indgår i efterforskningsarbejdet. Rigsrevisionen

finder, at Rigspolitiet med fordel kunne gennemføre en ana-

lyse med henblik på at få klarlagt, om der ved ansættelse

af andre fagkompetencer kunne ske et løft af politiets efter-

forskningsarbejde særligt set i lyset af stigningen i den or-

ganiserede kriminalitet.

Rigspolitiet har oplyst, at Rigsrevisionens synspunkt ved-

rørende ansættelse af andre fagkompetencer vil indgå i de

Side 85

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

igangværende overvejelser om strategien for og organise-

ringen af politiets efterforskningsvirksomhed.

Rigsrevisionens bemærkninger

Undersøgelsen har vist, at Rigspolitiets afdelinger hovedsa-

geligt er bemandet med medarbejdere med politimæssig

eller juridisk baggrund.

Rigsrevisionen finder, at Rigspolitiet med fordel kunne

gennemføre en analyse med henblik på at få klarlagt, hvor-

vidt opgaverne kunne løses mere effektivt med en større

grad af tværfaglighed i bemandingen på visse særlige op-

gavetyper, samt hvordan politiet tilpasser sig kravene, der

opstår, når der sker en stigning i mere komplicerede straf-

fesager, fx IT-, økonomisk og organiseret kriminalitet. Rigs-

politiet har oplyst, at Rigsrevisionens synspunkt vil indgå i

de igangværende overvejelser om strategien for og organi-

seringen af politiets efterforskningsvirksomhed.

d. Rigspolitiets initiativer til effektivisering af efter-

forskningen

138. Efterforskning af kriminalitet er et af politiets 5 ho-

vedformål og lægger beslag på mange ressourcer. Rigsre-

visionen har derfor valgt at gennemgå og vurdere, hvilke

tiltag til effektivisering af det egentlige efterforskningsar-

bejde Rigspolitiet har iværksat med henblik på at sikre en

effektiv opgavevaretagelse på politiets område.

Rigspolitiet udpegede i foråret 2001 efterforskning til et

fokusområde. Baggrunden var, at der gennem de senere år

og i flere forskellige sammenhænge var stillet spørgsmål

vedrørende kravene til fremtidens kriminalpolitiarbejde,

uden at emnet specielt var sat på dagsordenen eller gjort til

genstand for en nærmere analyse og vurdering. Nedgangen

i antallet af anmeldelser samt faldet i sigtelsesprocenten var

en medvirkende årsag til, at Rigspolitiet fandt det væsentligt

at iværksætte et gennemsyn af efterforskningsindsatsen. An-

tallet af anmeldelser faldt således fra 528.250 i 1996 til

491.026 i 2002 og antallet af sigtelser faldt fra 142.513 i

1996 til 112.951 i 2002. Rigspolitiet har oplyst, at udviklin-

gen i antallet af anmeldelser bør ses i lyset af udviklingen i

kompleksiteten i de anmeldte straffelovsovertrædelser.

Rigspolitichefen nedsatte den 4. april 2001 en brainstorm-

inggruppe med det formål at sætte fokus på efterforskningen

i dansk politi for at vurdere, om efterforskningen levede op

til de forventninger, som kræves af moderne efterforskning.

Side 86

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

Efterfølgende nedsatte Rigspolitiet i 2003 5 arbejdsgrupper i

projektet Fokus på efterforskning, der i perioden efteråret

2003 - foråret 2004 vil færdiggøre rapporter om udvalgte

problemstillinger inden for efterforskningsarbejdet.

139. Rigsrevisionen har gennemgået arbejdsgruppernes rap-

porter. Rigspolitiet har oplyst, at arbejdsgrupperapporterne

er foreløbige og interne, og at rapporterne endnu ikke er le-

delsesmæssigt behandlet i Rigspolitiet, hvorfor bemærknin-

gerne der fremgår af rapporterne – indtil videre – alene er

udtryk for arbejdsgruppemedlemmernes personlige syns-

punkter. Rigspolitiet har ligeledes oplyst, at der ikke er kon-

klusioner i rapporterne, der ikke i én eller anden form frem-

gik af Politikommissionens betænkning (nr. 1409), ligesom

der ikke i rapporterne er konklusioner, der er kommet bag

på Rigspolitiet. Problemområderne var langt hen af vejen

identificeret, bl.a. i forbindelse med arbejdet i Politikom-

missionen.

140. I Politikommissionens betænkning (nr. 1409) anføres

det, at de mindre kredse har vanskeligt ved at klare dele af

opgavevaretagelsen, hvilket fører til en uensartet opgave-

løsning. Den ressourcemæssige sårbarhed opfattes endvi-

dere af flere eksterne interessenter som en medvirkende år-

sag til prioriteringsproblemer, så visse sagstyper ikke ef-

terforskes og retsforfølges. Det gælder fx sager vedrørende

økonomisk kriminalitet og sager vedrørende overtrædelser

af visse speciallove på forbrugerområdet. Et lignende syns-

punkt fremgår af rapporten fra arbejdsgruppe 3 vedrørende

organisering af efterforskningen, idet arbejdsgruppen an-

fører, at bl.a. organiseringen med flere ligestillede afdelin-

ger i kredsene udgør et problem for opgavevaretagelsen,

hvilket fremgår af uddrag nr. 1.

Uddrag nr. 1 fra intern rapport fra arbejdsgruppe 3, organisering af efter-

forskningen, maj 2003.

Den nuværende organisering i kredsene med opdelingen i ordenspoliti og

kriminalpoliti fremhæves som værende en direkte forhindring til hurtigst muligt

at få løst en given opgave. Arbejdsgruppen finder, at politibetjentene i for høj

grad tager udgangspunkt i, hvilken afdeling de tilhører og ikke i, at der er en

række opgaver, der skal løses. Den nuværende organisering er med til at

hindre en samlet prioritering af opgaverne i kredsen. Det fremgår endelig af

rapporten, at den nuværende organisering med for mange ligeværdige ledere

ikke i tilstrækkelig grad er fleksibel. Blandt afdelingslederne medfører den

nuværende organisering et manglende helhedssyn.

Kilde: Rigspolitiet.

Side 87

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

141. I rapporten fra arbejdsgruppe 3 skitseres model A og

B for, hvordan en politikreds med fordel kunne organise-

res. Det fremgår af rapporten, at begge modeller har som

formål at skaffe flere efterforskningsressourcer og bedre ef-

terforskningsresultater ved at optimere inddragelsen af den

udadvendte polititjenestes erfaring og store lokalkendskab i

en øget indsats mod den utryghedsskabende kriminalitet.

142. Af uddrag nr. 2 fra intern rapport fra arbejdsgruppe 3

fremgår arbejdsgruppens vurdering af, hvor stor en del af

politiets patruljering, der udføres på baggrund af ledelsesbe-

slutninger.

Uddrag nr. 2 fra intern rapport fra arbejdsgruppe 3, organisering af efter-

forskningen, maj 2003.

Det fremgår endvidere, at det er almindelig kendt, at en stor del af politiets

arbejde foregår ved ”fri patruljering” efter personalets egne interesser – og

ikke efter analyse, planlægning og ledelsesmæssige prioriteringer. Hensigten

med både Model A og Model B er altså at udnytte disse frie ressourcer til at

styrke efterforskningen af utryghedsskabende kriminalitet.

Kilde: Rigspolitiet.

Uddraget viser, at det er arbejdsgruppe 3’s opfattelse, at det

er almindelig kendt, at en stor del af politiets arbejde fore-

går ved ”fri patruljering”.

143. Rigspolitiet forventer, at nogle af anbefalingerne ek-

sempelvis anbefalingen om projektorganisering i stigende

grad vil blive taget i brug i kredsene. Rigspolitiet har end-

videre oplyst, at der formelt set intet er til hinder for, at

Rigspolitiet kan pålægge politikredsene at gennemføre en

ny organisering af eksempelvis ordens-, kriminal- og nærpo-

litiafdelingerne.

144. Det fremgår af Politikommissionens betænkning (nr.

1409), at den overvejende del af de nuværende kredse ikke

er i stand til at sikre en tilstrækkelig kompetenceudvikling

hos personalet, herunder uddanne folk til specialfunktio-

ner. Dette gør sig gældende på en lang række områder som

fx efterforskning af narkotika-, miljø- og økonomisk kri-

minalitet og EU-svig. Manglen på mandskabsressourcer og

et utilstrækkeligt fagligt miljø betyder således, at langt den

overvejende del af de nuværende politikredse ikke har den

fornødne fleksibilitet og omstillingsevne

Side 88

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

145. Ved Rigsrevisionens besøg i politikredsene samt fra

dialogen med Rigspolitiet er det flere gange blevet fremhæ-

vet, at den nuværende politikredsstruktur ikke giver mulig-

hed for at udnytte ressourcerne optimalt, samt at der anven-

des mange ressourcer på samarbejde kredsene imellem i for-

bindelse med kredsgrænseoverskridende kriminalitet og pla-

cering af sager. Der peges desuden bl.a. på, at de mindre

kredse ikke har mulighed for at vedligeholde et højt fagligt

niveau inden for særlige strafferetsområder, idet der kan gå

lang tid mellem anmeldelser inden for området. Dette un-

derstreges af uddrag nr. 3.

Uddrag nr. 3 fra intern rapport fra arbejdsgruppe 3, organisering af efter-

forskningen, maj 2003.

Vedrørende den organiserede, komplicerede og kredsgrænseoverskridende

kriminalitet er det arbejdsgruppens opfattelse, at de fleste af landets 54 politi-

kredse i den nuværende organisation ikke magter denne efterforskning, idet

den fornødne specialisering, tekniske kunnen og fagkundskab ikke er til stede.

Kilde: Rigspolitiet.

Uddrag nr. 3 viser, at det er arbejdsgruppens opfattelse, at

de fleste af landets 54 politikredse ikke magter efterforsk-

ning af organiseret kriminalitet. Der kan ifølge arbejdsgrup-

pen ikke peges på fordele ved den nuværende organisering

af efterforskning af den komplicerede og organiserede kri-

minalitet. Alene de allerstørste kredse har forudsætninger

– herunder også kompetencer og ressourcer – til selvstæn-

digt at gennemføre efterforskninger af denne karakter.

146. Rigspolitiet har oplyst, at implementeringen af man-

ge af anbefalingerne i rapporterne vil afvente en politikreds-

reform, da det ikke vil være hensigtsmæssigt at gennemfø-

re ændringerne kort tid inden en forventet reform, der na-

turligt vil medføre ændringer svarende til anbefalingerne i

rapporterne.

Rigspolitiet har endvidere oplyst, at rapporten fra ar-

bejdsgruppe 4 vedrørende den politiansattes grundlæggen-

de efterforskningskompetence er givet videre til politisko-

len, og dens anbefalinger indgår i forbindelse med en igang-

værende revision af grunduddannelsen på politiskolen. In-

den afgivelsen af Politikommissionens betænkning (nr.

1409) havde Rigspolitiet igangsat nogle initiativer til effek-

tivisering af efterforskningsarbejdet. De første initiativer til

det meget omfattende og komplicerede analyseprojekt blev

Side 89

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

iværksat næsten et år, før Politikommissionens betænkning

(nr. 1409) blev offentliggjort i februar 2002. Rigspolitiet

har videre anført, at der bl.a. – som kompenserende foran-

staltninger mod de svagheder, den eksisterende politikreds-

struktur medfører – i 1998 er oprettet såvel et nationalt ef-

terforskningsstøttecenter (NEC) som regionale enheder til

støtte for politikredsenes efterforskning, ligesom der er ud-

dannet både fælles IT-efterforskere og videoafhørere til brug

i efterforskningen af sædelighedskriminalitet mod børn.

147. Det er Rigspolitiets opfattelse, at de væsentligste pro-

blemområder inden for efterforskningen – herunder især

de mindre politikredses vigende muligheder for fortsat at til-

vejebringe og opretholde den fornødne efterforskningsfag-

lige kompetence til at matche moderne kriminalitetsformer

– ved en decentral struktur alene kan løses varigt ved fun-

damentale struktur- eller kompetenceændringer i politiet og

derfor nødvendigvis må afvente en endelig stillingtagen til

Politikommissionens og Visionsudvalgets anbefalinger.

Rigsrevisionen skal anbefale, at yderligere forbedrings-

forslag, der måtte blive resultatet af det igangværende ar-

bejde, og som meningsfyldt kan gennemføres i den eksi-

sterende struktur, bliver søgt gennemført hurtigst muligt.

Rigsrevisionens bemærkninger

Undersøgelsen har vist uhensigtsmæssigheder i organise-

ringen og tilrettelæggelsen af politiets efterforskning. Den

nuværende politikredsstruktur giver ikke mulighed for at ud-

nytte ressourcerne optimalt. Hertil kommer, at politiets eg-

ne undersøgelser har vist, at mange politikredse ikke mag-

ter efterforskning af organiseret kriminalitet, ligesom den nu-

værende organisering med opdelingen i ordenspoliti og kri-

minalpoliti er med til at hindre en samlet prioritering af op-

gaverne i kredsene.

I Politikommissionens betænkning fra 2002 påpeges li-

geledes, at indsatsen over for kredsgrænseoverskridende kri-

minalitet vanskeliggøres grundet politiets nuværende organi-

sering.

Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Rigspolitiet

i 1998 har oprettet et nationalt efterforskningsstøttecenter

(NEC) samt regionale enheder til støtte for politikredsenes ef-

terforskning, men finder det dog ikke tilfredsstillende, at Rigs-

politiet til trods for kendskab til problemerne ikke allerede

har iværksat yderligere foranstaltninger. Rigsrevisionen har

særligt hæftet sig ved, at hovedparten af de rejste proble-

Side 90

Statsrevisorerne beretning SB9/2003 - Bilag 1: Beretning om Justitsministeriets økonomistyring

Rigsrevisionen

mer var kendt i Rigspolitiet og fremgår af Politikommissio-

nens betænkning.

Rigspolitiet har oplyst, at yderligere konkrete initiativer til

afhjælpning af problemerne med organiseringen af efter-

forskningsarbejdet afventer en reform af kredsstrukturen.

Rigsrevisionen finder dog, at de rejste problemstillinger er

af en sådan karakter, at Rigspolitiet ikke bør afvente en re-

form af kredsstrukturen, idet der uanset kredsstruktur er

betydelige muligheder for at forbedre politiets ressourcean-

vendelse og opgavevaretagelse.

Rigsrevisionen, den 14. april 2004

Henrik Otbo

/Peder Juhl Madsen

Side 91