Statsrevisorerne beretning SB11/2002 - Bilag 2: Rigsrevisors fortsatte notat af 6. maj 2011

Statsrevisorerne 2002-03
SB 11 2
Offentligt

Notat til Statsrevisorerne om

beretning om selvejende

uddannelsesinstitutioner

Maj

2011

Statsrevisorerne beretning SB11/2002 - Bilag 2: Rigsrevisors fortsatte notat af 6. maj 2011

RIGSREVISORS FORTSATTE NOTAT TIL STATSREVISORERNE

Opfølgning i sagen om selvejende uddannelsesinstitutioner (beretning nr. 11/02)

6. maj 2011

RN A101/11

Indledning

1. Det fremgik af Statsrevisorernes bemærkninger til beretning nr. 11/02 om selvejende ud-

dannelsesinstitutioner, at Statsrevisorerne forventede, at også finansministeren afgav en re-

degørelse til denne beretning, herunder bl.a. om regler eller retningslinjer for udarbejdelse

af åbningsbalance og for krav til kapitalgrundlag ved etableringen af selvejende institutioner.

Finansministeren oplyste i den efterfølgende redegørelse, at ministeren i forlængelse af det

allerede igangsatte arbejde med etablering af åbningsbalancer for statslige institutioner, der

skulle overgå til omkostningsregnskab, ville overveje muligheden for og hensigtsmæssighe-

den af at udarbejde sådanne generelle regler, retningslinjer eller vejledninger. Ministeren an-

førte, at disse kunne være vanskelige at udarbejde, da selvejebegrebet ikke var entydigt,

og da de selvejende institutioner var oprettet af vidt forskellige årsager.

2. I mit notat til Statsrevisorerne af 23. oktober 2003, jf. Endelig betænkning over statsregn-

skabet for finansåret 2002, s. 252-255, fandt jeg redegørelserne fra Ministeriet for Videnskab,

Teknologi og Udvikling, Undervisningsministeriet og Økonomi- og Erhvervsministeriet tilfreds-

stillende. I notatet tilkendegav jeg, at jeg fortsat ville følge sagen om selvejende uddannel-

sesinstitutioner og orientere Statsrevisorerne om Finansministeriets overvejelser.

3. Finansministeriet igangsatte herefter et større analysearbejde vedrørende selvejende in-

stitutioner. Rigsrevisionen har været i løbende dialog med Finansministeriet herom. Resulta-

tet af analysearbejdet fremgår af Finansministeriets rapport ”Selvejende institutioner – sty-

ring, regulering og effektivitet” (selvejerapporten) fra april 2009. I forbindelse med analyse-

arbejdet har der været nedsat en tværministeriel arbejdsgruppe bestående af repræsentan-

ter fra Finansministeriet, Kulturministeriet, Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling,

Velfærdsministeriet, Undervisningsministeriet og Økonomi- og Erhvervsministeriet. Som op-

følgning på selvejerapporten er der nedsat en række arbejdsgrupper til det videre arbejde

med at føre rapportens anbefalinger ud i livet.

4. Det er min vurdering, at Finansministeriets arbejde med de dele, der har relevans i forhold

til Rigsrevisionens beretning, nu er afsluttet. Baggrunden herfor er ministeriets beslutning

om, at selvejende institutioner underlægges den statslige regnskabsbekendtgørelses be-

stemmelser, at der er vedtaget en ny bevillingstype for statsfinansierede selvejende institu-

tioner i Budgetvejledning 2011, og at der fra februar 2011 er foretaget justeringer i Økono-

misk Administrativ Vejledning (ØAV), så regelsættet på selvejeområdet er tilpasset det stats-

lige regelsæt. Finansministeriet er sammen med de øvrige ministerier i gang med at udar-

bejde ressortlovgivningen på de relevante ministerområder – de såkaldte områdelove. Sta-

tus for områdelovene er, at de enten er vedtaget, under behandling eller forventes fremsat

i løbet af foråret 2011.

Statsrevisorerne beretning SB11/2002 - Bilag 2: Rigsrevisors fortsatte notat af 6. maj 2011

5. Jeg vil i dette notat først orientere om de dele af Finansministeriets rapport, der er sær-

ligt relevante i forhold til Rigsrevisionens beretning – dvs. spørgsmålet om definition af selv-

ejebegrebet og spørgsmålet om selvejende institutioners ansvar, kompetence og friheds-

grader – og orientere om status for opfølgningen på disse. Herefter vil jeg konkret følge op

på Finansministeriets stillingtagen til Statsrevisorernes bemærkninger i forhold til at udarbej-

de generelle regler, retningslinjer eller vejledninger for udarbejdelse af åbningsbalancer og

for krav til kapitalgrundlag ved etableringen af selvejende institutioner.

II. Finansministeriets rapport om selvejende institutioner og status på opfølgningen

herpå

6. Det fremgik af Statsrevisorernes bemærkninger til beretning nr. 11/02 om selvejende ud-

dannelsesinstitutioner, at Rigsrevisionens undersøgelse viste, at begrebet ”selveje” ikke hav-

de et entydigt indhold, og at reguleringen ved konkret lovgivning og ved forskellige ramme-

betingelser gav markante forskelle på institutionernes frihedsgrader og retsstilling.

På den baggrund anbefalede Rigsrevisionen, at ressortministerierne gjorde det klart, hvilke

frihedsgrader selvejende institutioner har, hvad der er de selvejende institutioners ansvar og

kompetence, og hvad der er ministerens ansvar og kompetence.

7. Det fremgik af Finansministeriets selvejerapport, at man – bl.a. på baggrund af beretnin-

gen – lagde op til at modernisere og afbureaukratisere den eksisterende styringsramme på

selvejeområdet. Dette indebar bl.a. en præcisering af selvejebegrebet, fastsættelse af reg-

ler for selvejende institutioners ansvar, kompetence og frihedsgrader samt etablering af tvær-

gående områdelove.

Definition af selvejebegrebet

8. Finansministeriet bemærkede i selvejerapporten, at der hverken i dansk lovgivning eller i

juridisk teori er fastlagt nogen entydig definition af selvejebegrebet. Finansministeriet lagde

derfor i rapporten op til, at den nærmere afgrænsning af institutionerne skulle ske i forbindel-

se med udformningen af tværgående områdelove. Finansministeriets rapport fremhævede

dog, at fælles for selvejende institutioner er:

•

at de organisatorisk er placeret uden for det ministerielle hierarki

at en bestyrelse er ansvarlig for institutionens overordnede virksomhed og opgavevare-

tagelse

at de enten er oprettet af staten – dvs. enten stiftet eller godkendt i henhold til lov – eller

modtager mere end 50 % af deres finansiering fra staten.

Budgetvejledning 2011 anvender en tilsvarende definition af selvejebegrebet i forbindelse

med oprettelsen af den ny bevillingstype ”Statsfinansieret selvejende institution”. Her defi-

neres en statsfinansieret selvejende institution også som organisatorisk placeret uden for

det ministerielle hierarki med en bestyrelse, der er ansvarlig for institutionens samlede vir-

ke, og hvis gældende forhold og status er reguleret ved lov.

Selvejende institutioners ansvar, kompetence og frihedsgrader

9. Rammerne for de selvejende institutioners virksomhed og forvaltning er beskrevet i insti-

tutionernes vedtægter. Ressortministerierne regulerede i meget forskelligt omfang indholdet

af deres selvejende institutioners vedtægter. Finansministeriet fastslog derfor i rapporten, at

reglerne for at fastlægge og godkende institutionernes vedtægter skulle fastsættes i område-

lovene, så der fortsat kunne tages hensyn til konkrete styringsmæssige forhold inden for de

forskellige områder.

Statsrevisorerne beretning SB11/2002 - Bilag 2: Rigsrevisors fortsatte notat af 6. maj 2011

10. Finansministeriet bemærkede i rapporten, at forholdene omkring bestyrelsesarbejdet bør

være helt klare, så der er sikkerhed for, at institutionernes frihed og ansvar forvaltes på en

sådan måde, at der sikres en tilstrækkelig kvalitet og effektivitet i institutionernes opgaveva-

retagelse. De nærmere regler for indholdet af bestyrelsens arbejde og for bestyrelsens stør-

relse, udpegning og sammensætning skulle fastsættes i områdelovene. Desuden kan der

med fordel på hvert enkelt ministerområde udvikles kodeks for godt bestyrelsesarbejde, hvil-

ket ifølge Finansministeriets rapport kan medvirke til at skabe klarhed og refleksion om le-

delsesgrundlaget for selvejende institutioner.

11. Angående regnskabsaflæggelse foreslog Finansministeriet i rapporten, at større selvej-

ende institutioner, fx universiteter og professionshøjskoler, hvortil der knytter sig en betyde-

lig økonomisk væsentlighed for staten, aflægger regnskab efter de komplette statslige regn-

skabsregler. Mellemstore institutioner bør undtages fra visse krav til den statslige årsrapport,

mens små institutioner, hvor den økonomiske væsentlighed for staten er meget lille, bør fri-

holdes fra at aflægge årsrapport, hvilket i realiteten vil indebære, at institutionerne kan fort-

sætte med at aflægge regnskab efter årsregnskabsloven.

Finansministeriet har oplyst, at Budgetvejledning 2011 – i kraft af en ny bevillingstype for

statsfinansierede selvejende institutioner – nærmere regulerer de selvejende institutioners

bevillingsmæssige dispositioner, fx deres disponering af modtagne tilskud og bygningsmæs-

sige forhold.

Derudover er en ny regnskabsbekendtgørelse trådt i kraft pr. 2. februar 2011. Dens bestem-

melser – der omfatter alle statsinstitutioner, dvs. departementer, underliggende institutioner,

særlige fonde mv. – gælder nu også for statsfinansierede selvejende institutioner, der er op-

taget på bevillingslovene under den nye bevillingstype.

Tværgående områdelove

12. Finansministeriet lagde i rapporten op til, at der skulle udarbejdes tværgående område-

love for henholdsvis universiteter (placeret under Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Ud-

vikling), øvrige uddannelsesinstitutioner (placeret under enten Undervisningsministeriet el-

ler Økonomi- og Erhvervsministeriet) og kulturinstitutioner (placeret under Kulturministeriet).

Hver tværgående områdelov skulle indeholde en juridisk afgrænsning af de selvejende in-

stitutioner, som er omfattet af loven, regler om formueforhold o.l. og som nævnt bestemmel-

ser om bestyrelsessammensætning og vedtægter. Derudover skulle hver tværgående om-

rådelov indeholde hjemmel til fastsættelse af regler om tilskud samt henvisninger til regler

om løn og personale og regnskab og revision i anden lovgivning. Ifølge Finansministeriets

rapport ville dette sikre størst mulig klarhed og regelforenkling og sikre tilstrækkelig fleksibi-

litet til løbende at kunne tilpasse reguleringen til de forskellige sektorers styringsmæssige

karakteristika.

13. I et notat af 25. oktober 2010 præsenterede Finansministeriet bl.a. en plan for implemen-

teringen af områdelove på henholdsvis Universitetsministeriets, Økonomi- og Erhvervsmi-

nisteriets, Kulturministeriets og Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udviklings område.

Status for implementeringen er, at områdelove (eller ændringer heraf) på Kulturministeriets

og Økonomi- og Erhvervsministeriets områder blev vedtaget af Folketinget den 16. decem-

ber 2010. På Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udviklings område er der fremsat for-

slag til ændring af universitetsloven, hvilket tidligst forventes vedtaget primo juni 2011. En-

delig har Undervisningsministeriet tilkendegivet over for Finansministeriet, at der endnu ikke

er indledt politiske forhandlinger med henblik på den kommende områdelov for almene og

erhvervsrettede ungdoms- og voksenuddannelsesinstitutioner.

Statsrevisorerne beretning SB11/2002 - Bilag 2: Rigsrevisors fortsatte notat af 6. maj 2011

14. I forhold til selvejende institutioners ansvar, kompetence og frihedsgrader er der i de al-

lerede vedtagne områdelove indarbejdet nærmere regler for indholdet af bestyrelsens arbej-

de og for bestyrelsens størrelse, udpegning og sammensætning. For så vidt angår definitio-

ner af selvejebegrebet lægges der i Kulturministeriets områdelov vægt på, at loven finder an-

vendelse for selvejende institutioner, hvor Kulturministeriet er offentlig hovedtilskudsyder til

driften i en sammenhængende periode på 3 år eller mere. Til sammenligning er det i Økono-

mi- og Erhvervsministeriets områdelov om maritime uddannelser bestemt, at det skal frem-

gå af den pågældende uddannelsesinstitutions vedtægter, hvis institutionen er en statsfinan-

sieret selvejende institution.

15. Jeg noterer mig med tilfredshed, at Finansministeriet med selvejereformen har omsat Fi-

nansministeriets analysearbejde til konkrete regelændringer – bl.a. til understøttelse af de

nye områdelove – og at disse regelændringer bl.a. adresserer de problemstillinger, som be-

retningen har rejst.

III.

Åbningsbalancer og kapitalgrundlag

16. Rigsrevisionens beretning viste, at der var en række problemer i forbindelse med udar-

bejdelsen af institutionernes åbningsbalancer, bl.a. vedrørende værdifastsættelsen af byg-

ninger, hvilket skabte usikkerhed om institutionernes kapitalgrundlag. Det betød, at Rigsre-

visionen for nogle af de undersøgte institutioners vedkommende havde svært ved at vurde-

re, hvor stærkt institutionernes kapitalgrundlag var, dvs. hvor stor en andel de enkelte insti-

tutioners egenkapital udgjorde af den samlede kapital. For nogle af de øvrige undersøgte

institutioner vurderede Rigsrevisionen desuden, at kapitalgrundlaget var spinkelt. Beretnin-

gen viste endvidere, at ministerierne kun i begrænset omfang havde foretaget økonomiske

analyser forud for institutionernes overgang til selveje, herunder analyser af de enkelte in-

stitutioners økonomiske bæredygtighed – dvs. hvor stærkt institutionernes kapitalgrundlag

var. På den baggrund anbefalede Rigsrevisionen, at de enkelte ressortministerier udarbej-

dede klare regler for, hvordan institutionerne skulle udarbejde åbningsbalancer. I forlængel-

se heraf forventede Statsrevisorerne, at også Finansministeriet tog stilling til muligheden og

hensigtsmæssigheden af at udarbejde generelle regler for åbningsbalancer og kapitalgrund-

lag.

Åbningsbalancer

17. Som led i selvejereformen underlægges de selvejende institutioner det statslige regel-

sæt på bevillings- og regnskabsområdet, hvilket bl.a. indebærer, at institutionerne skal følge

den statslige regnskabsbekendtgørelses bestemmelser. Finansministeriet bemærker des-

uden, at der i forbindelse med statens overgang til omkostningsbaserede regnskaber i 2007

blev udarbejdet et omfattende materiale om åbningsbalancer, som fortsat er tilgængeligt i

ØAV. Ministeriet finder, at dette materiale fortsat kan anvendes som udgangspunkt for at ud-

arbejde åbningsbalancer ved oprettelse af nye selvejende institutioner.

I forlængelse af dette fremgår det desuden af et notat om tilpasning af regelsættet i ØAV som

følge af selvejereformen – offentliggjort den 1. marts 2011 – at der er foretaget en række ju-

steringer i ØAV på de områder, hvor regelsættet på selvejeområdet hidtil har adskilt sig fra

det statslige regelsæt. Fx vil bygninger og grunde fremover som udgangspunkt kun kunne

optages til kostpris og ikke ud fra den almindelige ejendomsvurdering.

Kapitalgrundlag

18. I forhold til regler for selvejende institutioners kapitalgrundlag har Finansministeriet op-

lyst, at der som led i selvejerapporten blev foretaget analyser af bl.a. institutionernes finan-

sielle forhold og kapacitetsstyring og af bygningsforhold. Det blev bl.a. undersøgt, om selv-

eje af bygninger var et mere hensigtsmæssigt alternativ for selvejende institutioner end sta-

tens huslejeordning. Selvejerapporten konkluderede, at der kan være fordele ved begge ord-

ninger. I forlængelse heraf bemærker Finansministeriet i sit notat, at den anvendte model

for overdragelse af bygninger til selvejende institutioner bør fastlægges ud fra den enkelte

institutions økonomiske forhold og mulighed for finansiel styring mv.

Statsrevisorerne beretning SB11/2002 - Bilag 2: Rigsrevisors fortsatte notat af 6. maj 2011

Finansministeriet har på baggrund af selvejeanalysen ikke fundet det hensigtsmæssigt at

fastsætte generelle regler om krav til institutionernes kapitalgrundlag, hvilket særligt skal

ses i lyset af de selvejende institutioners forskellige karakter. Til gengæld er det Finansmi-

nisteriets forventning, at eventuelle fremtidige bygningsoverdragelser mv. og etableringer

af selvejende institutioner skal ske på grundlag af grundige analyser, der imødekommer an-

befalingerne fra Rigsrevisionens beretning.

19. Jeg finder det tilfredsstillende, at Finansministeriet har taget stilling til muligheden for og

hensigtsmæssigheden af at udarbejde generelle regler, retningslinjer eller vejledninger ved-

rørende åbningsbalancer og kapitalgrundlag, som Statsrevisorerne forventede. Jeg finder

de tiltag, som ministeriet har gennemført i forbindelse med selvejereformen – særligt juste-

ringerne i Budgetvejledning 2011, tilpasningerne i ØAV og tilkendegivelsen af, at fremtidige

bygningsoverdragelser mv. og etableringer af selvejende institutioner skal ske på baggrund

af grundige analyser – fornuftige og finder, at tiltagene bør kunne understøtte, at der ikke

fremover vil opstå problemer i forbindelse med udarbejdelsen af åbningsbalancer eller eta-

blering af kapitalgrundlag.

IV.

Afslutning

20. Jeg noterer mig med tilfredshed, at Finansministeriets analyse af de selvejende institu-

tioner har resulteret i konkrete løsningsforslag, der bl.a. har til formål at tage hånd om de for-

hold, som Rigsrevisionen rejste med beretningen, og at Finansministeriet har omsat analy-

searbejdet til konkrete regelændringer. Jeg er også tilfreds med, at ministeriet har taget stil-

ling til muligheden og hensigtsmæssigheden af at udarbejde generelle regler for åbningsba-

lancer og kapitalgrundlag, jf. Statsrevisorernes forventning om det.

Jeg er enig i Finansministeriets beslutning om at etablere en selvstændig bevillingstype for

statsfinansierede selvejende institutioner i Budgetvejledning 2011, i ministeriets beslutning

om at lade regnskabsbekendtgørelsens bestemmelser gælde for selvejende institutioner og

i de dertil hørende justeringer i ØAV. Derudover er jeg særligt tilfreds med Finansministe-

riets tilkendegivelse af, at et grundigt analysearbejde skal ligge til grund for fremtidige byg-

ningsoverdragelser og forud for etableringen af nye selvejende institutioner.

21. Jeg kan i øvrigt oplyse, at Statsrevisorerne har ønsket et notat vedrørende revisionsord-

ningerne for de selvejende institutioner. Dette notat vil jeg udarbejde, når alle områdelovene

er vedtaget, da det er i disse, at revisionsordningerne fastlægges.

22. Jeg finder samlet set Finansministeriets arbejde tilfredsstillende og betragter hermed sa-

gen som afsluttet.

Henrik Otbo