Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Kirkeudvalget 2002-03
SB 10 1
Offentligt

Beretning til statsrevisorerne

folkekirkens Fællesfond

April 2003

RB A203/03

Rigsrevisionen

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Indholdsfortegnelse

Side

II.

Resumé ................................................................................................. 5

Indledning, formål, afgrænsning og metode ....................................... 19

A. Indledning ..................................................................................... 19

B. Formål ........................................................................................... 22

C. Afgrænsning .................................................................................. 23

D. Metode .......................................................................................... 23

Fællesfondens juridiske status og hjemmelsgrundlag ........................ 24

Kirkeministeriets forvaltning og beregning af landskirkeskatten ....... 28

De 10 stiftsøvrigheders økonomistyring og regnskabsaflæggelse...... 38

A. Stiftsøvrighedernes økonomistyring ............................................. 38

B. Stiftsøvrighedernes regnskabsaflæggelse for Fællesfonden ......... 42

C. Stiftsøvrighedernes forvaltning af kirkernes og præste-

embedernes kapitaler..................................................................... 46

Kirkeministeriets forvaltning af Fællesfonden ................................... 49

A. Folkekirkens fællesforsikring ....................................................... 49

B. Den Nye Kirkebog ........................................................................ 52

C. Kirkeministeriets IT-kontor .......................................................... 59

D. Øvrige udgiftsområder under Kirkeministeriet ............................. 64

III.

IV.

VI.

VII. Fællesfondens dispositioner og regnskabsaflæggelse ........................ 65

A. Økonomistyring ............................................................................ 65

B. Likviditetsoverførsler .................................................................... 67

C. Det overordnede indtryk af Fællesfondens dispositioner ............... 69

VIII. Kirkeministerens orientering af Folketinget om forhold vedrørende

Fællesfonden ....................................................................................... 75

Bilag:

Oversigt over folkekirkelige formål, hvis udgifter afholdes af

Fællesfonden ....................................................................................... 85

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

Beretning om folkekirkens Fælles-

fond

I. Resumé

Indledning, formål, afgrænsning og metode

1. Denne beretning er udarbejdet efter ønske fra statsrevi-

sorerne, som på deres møde den 8. maj 2002 anmodede

rigsrevisor om en undersøgelse, der skulle omfatte:



En redegørelse for og undersøgelse af Fællesfondens

juridiske status/hjemmelsgrundlag.



Kirkeministeriets forvaltning og beregning af landskir-

keskatten.



De 10 stiftsøvrigheders økonomistyring og regnskabs-

aflæggelse.



En vurdering af Kirkeministeriets forvaltning af Fælles-

fonden.



En vurdering af Fællesfondens dispositioner og regn-

skabsaflæggelse.

Rigsrevisionen modtog efterfølgende en supplerende an-

modning fra statsrevisorerne om at undersøge og vurdere

kirkeministerens orientering til Folketingets Kirkeudvalg

om Fællesfonden.

Beretningen omhandler perioden 1999-2002, men om-

fatter dog 1997-2002 for Fællesfondens udgifter til IT. De

formuer, som stifterne forvalter (stiftsmidlerne), indgår i

undersøgelsen i det omfang, Kirkeministeriets eller stiftsøv-

righedernes beslutninger om disse formuer har relevans for

Fællesfonden.

2. Forvaltningen af det kirkelige område varetages på cen-

tralt niveau af Kirkeministeriet, på regionalt niveau af lan-

dets 10 stiftsøvrigheder og på lokalt niveau af 111 provsti-

udvalg og 2.200 menighedsråd.

De samlede udgifter til folkekirken androg i 2001 ca. 5,5

mia. kr., hvoraf staten afholdt 0,5 mia. kr., mens lokale kir-

kelige kasser under menighedsråd og provstiudvalg havde

udgifter på 4,1 mia. kr. Folkekirkens Fællesfond afholdt de

Side 5

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

resterende 0,9 mia. kr., som primært medgik til delvis afløn-

ning af folkekirkens præster og provster, drift af stiftsadmi-

nistrationerne, IT-udbygning, forsikring og nedsættelse af

den kirkelige ligning. Fællesfondens indtægter hidrører fra

landskirkeskat, renter og afkast af kirkernes og præsteembe-

dernes kapitaler samt tilskud fra staten.

Fællesfonden har i perioden 1999-2002 haft et samlet

driftsunderskud på 151 mio. kr. og havde med udgangen

af december 2002 en negativ egenkapital på 57 mio. kr.

3. Rigsrevisionen varetager i henhold til rigsrevisorloven

revisionen af Kirkeministeriets departement og regnskabs-

gennemgang af tilskudsregnskaber under departementet.

Med hjemmel i lovbekendtgørelse nr. 537 af 24. juni 1997

om folkekirkens økonomi med senere ændring (økonomi-

loven) reviderer Rigsrevisionen endvidere Fællesfondens

regnskab samt regnskaber for kirkelige institutioner, som

modtager tilskud fra Fællesfonden. Rigsrevisionen har ikke

revisionsansvar for midler, der er tilvejebragt ved den loka-

le kirkelige ligning, eller for vedligeholdelse af gravsteder,

som de enkelte kirker udfører og selv fastsætter engangsve-

derlag for.

Rigsrevisionen har ved revisionen af Fællesfonden fo-

retaget løbende finansiel revision af stifterne med det for-

mål at vurdere, om regnskabsaflæggelsen var rigtig. Lige-

ledes blev det ved stikprøver efterprøvet, om udgifter af-

holdt af reservefonden var disponeret efter Kirkeministeri-

ets bestemmelser til folkekirkelige formål.

Rigsrevisionen har herudover årligt konsolideret stifter-

nes delregnskaber og gennemført en overordnet analyse af

regnskabet. Den overordnede analyse har omfattet en vur-

dering af udviklingen i drift og status, herunder egenkapi-

tal inkl. reservefonden, samt en vurdering af regnskaberne

i forhold til de udmeldte budgetter, men har herudover ik-

ke omfattet en egentlig budgetrevision. Da Fællesfonden i

kraft af sin funktion som mellemregningskonto forudsæt-

tes at råde over en driftskapital, har regnskabsanalysen fo-

kuseret på udviklingen i de likvide midler. I Fællesfondens

regnskab for 2000 kunne det konstateres, at de likvide

midler var reduceret til et lavt niveau, men at der allerede

var taget initiativer til en likviditetsopbygning. Regnskabet

for 2001 viste fortsat en lav likviditet og samtidig en bety-

delig forværring i Fællesfondens finansieringsgrundlag,

Side 6

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

hvor egenkapitalen nu var opbrugt. Regnskabsaflæggelsen

i marts 2002 for 2001 faldt sammen med iværksættelsen af

denne undersøgelse. Rigsrevisionens bemærkninger i for-

bindelse med revisionen af regnskabet for 2001 og 2002 er

indarbejdet i denne beretning. Revisionen for 2002 er end-

nu ikke afsluttet.

Rigsrevisionen har afrapporteret resultatet af revisionen

til stiftsøvrighederne, og Kirkeministeriet har modtaget en

kopi heraf. Herudover har resultatet af revisionen været

drøftet på Rigsrevisionens årlige møde med ledelsen af

Kirkeministeriet.

Den løbende finansielle revision har ikke omfattet en re-

vision af forvaltningen af midlerne, der vil kræve en større

undersøgelse som den foreliggende.

Rigsrevisionen udsendte som led i undersøgelsen et spør-

geskema til landets stiftsøvrigheder med henblik på at ind-

hente oplysninger om såvel stifternes egen som Kirkemini-

steriets forvaltning af Fællesfonden. I tilslutning hertil har

Rigsrevisionen foretaget en række opfølgende revisionsbe-

søg i stifterne.

4. Beretningen har i udkast været forelagt Kirkeministeri-

et og stiftsøvrighederne, og der har i forlængelse heraf væ-

ret afholdt et møde med kirkeministeren, som ønskede at

uddybe de bemærkninger, der var fremkommet i Kirkemi-

nisteriets høringssvar. På baggrund af en fornyet høring af

dele af beretningen har kirkeministeren haft spørgsmål til

Kirkeministeriets orientering af Folketingets Kirkeudvalg i

perioden 1997-2001, jf. pkt. 108, til budgetteringen af IT-

udgifterne for 2002, jf. pkt. 83, og til reservefonden, jf.

pkt. 102. De oplysninger og bemærkninger, som Rigsrevi-

sionen herved har modtaget, er sammen med besvarelsen

af ministerens spørgsmål i videst muligt omfang indarbej-

det i beretningen.

Fællesfondens juridiske status og hjemmelsgrundlag

5. Fællesfonden har historisk set aldrig været tænkt som en

egentlig fond, sådan som dette begreb er fastlagt i fonds-

lovgivningen, men alene som en form for (mellemreg-

nings)konto til finansiering af bl.a. lønninger og en række

fælles og mere generelle opgaver. Fællesfondens formål og

indtægtsgrundlag er fastlagt i økonomiloven og bestyres i

henhold hertil af stiftsøvrighederne efter bestemmelser

Side 7

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

fastsat af kirkeministeren. Loven indeholder en række be-

myndigelser til ministeren, hvorefter der kan fastsættes

nærmere regler vedrørende Fællesfonden. I det omfang, der

ikke gennem de konkrete bemyndigelser er fastsat nærmere

regler for, hvilke udgifter Fællesfonden skal afholde, har

stiftsøvrighederne under iagttagelse af lovens bestemmel-

ser i øvrigt således kompetence til at disponere over mid-

lerne.

6. Økonomiloven angiver ikke udtømmende, hvilke områ-

der der forudsættes finansieret af Fællesfonden. Som ud-

gangspunkt kan Fællesfonden afholde udgifter vedrørende

de dele af folkekirkens område, som ikke i forvejen er dæk-

ket af de lokale kirkelige kasser eller af staten. Nogle væ-

sentlige udgiftsområder er nærmere gennemgået i kap. VI.

Fællesfonden oppebærer i henhold til økonomiloven ind-

tægter fra renter og udbytte af præsteembedernes kapitaler,

bortset fra fast ejendom, fra statstilskud og fra landskirke-

skat. Kirkeministeriet har imidlertid udstedt bekendtgørel-

ser om bestyrelse af kirkernes og præsteembedernes kapita-

ler, der giver adgang til i et vist omfang at tilføre Fællesfon-

den renter fra kirkekapitalerne. Det fremgår af bekendtgø-

relserne, at kirkers kapitaler forrentes med 4 % p.a. til for-

del for vedkommende kirke, mens et øvrigt renteprovenu

indgår som driftsindtægt for Fællesfonden. Det er Rigsrevi-

sionens opfattelse, at der ikke er fuld overensstemmelse

mellem økonomilovens bestemmelse om Fællesfondens

indtægtsgrundlag og Kirkeministeriets nævnte bekendtgø-

relse. Ministeriet har efterfølgende oplyst, at det er indstillet

på, at der fremsættes et lovforslag, som retter op på dette

forhold. Rigsrevisionen finder dette tilfredsstillende.

Kirkeministeriets forvaltning og beregning af lands-

kirkeskatten

7. Undersøgelsen har vist, at kirkeministeren har beregnet

landskirkeskatten i overensstemmelse med økonomilovens

bestemmelser. Kirkeministeren fastsætter inden udgangen

af maj måned et totalbeløb for landskirkeskattens størrelse

det følgende år. Undersøgelsen viste, at stigningen i Fæl-

lesfondens indtægter fra landskirkeskatten i årene 2000,

2001 og 2003 svarede til de forventede lønstigninger, og

da lønninger udgør langt den største del af Fællesfondens

udgifter, kunne de stigende indtægter fra landskirkeskatten

Side 8

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

således ikke muliggøre en forøgelse af Fællesfondens akti-

viteter. For årene 1999 og 2002 tog ministeren imidlertid

beslutning om en stigning i landskirkeskatten, der lå væ-

sentligt ud over den forventede lønstigning for derved at

kunne finansiere planlagte aktivitetsudvidelser.

8. Da Fællesfondens likvide midler var opbrugt i juni 2002,

måtte stiftsøvrighederne på Kirkeministeriets anmodning

trække på stiftsmidlerne for at kunne dække Fællesfondens

udestående fordringer. Det samlede likviditetstræk udgjorde

med udgangen af juni måned 34 mio. kr., som ikke blev for-

maliseret ved udstedelse af lånedokumenter. Likviditets-

trækket ophørte i september samme år. I økonomiloven er

det fastslået, at det er stiftsøvrighederne, der bestyrer stifts-

midlerne, hvilket tillige fremgår af en bekendtgørelse fra

Kirkeministeriet. Bekendtgørelsens § 8, stk. 1, hjemler mu-

lighed for at udlåne stiftsmidler til kirker og præsteembeder

samt til styrkelse af andre stifters stiftsmidler. Endvidere kan

Kirkeministeriet i henhold til § 8, stk. 2, godkende udlån af

stiftsmidler til andre formål, som dog ikke er nærmere fast-

lagt i bekendtgørelsen. På begæring af en særlig budgetføl-

gegruppe nedsat af kirkeministeren vurderede Kammerad-

vokaten i et responsum, at ministeriet, med visse forudsæt-

ninger og begrænsninger, har fornøden hjemmel i bekendt-

gørelsen til at foretage de omtalte træk på stiftsmidlerne.

Kirkeministeriet har efterfølgende tilkendegivet, at ministe-

riet vil efterkomme et ønske fra budgetfølgegruppen om i

bekendtgørelsen at tydeliggøre dette forhold, herunder at

trækningsretten fremover benyttes i form af udlån på nær-

mere angivne vilkår.

Landskirkeskatten har på trods af forhøjelserne i 1999 og

2002 ikke kunnet dække Fællesfondens udgifter i perioden,

hvorfor der fra 2001 i stadig større omfang og til stadig flere

formål er anvendt midlertidige træk i stiftsmidlerne og lea-

singaftaler i private finansieringsinstitutter samt i et enkelt

tilfælde låntagning for at dække Fællesfondens udgifter.

Uanset at der ikke måtte være noget juridisk til hinder

herfor, finder Rigsrevisionen, at finansieringen af Fællesfon-

dens udgifter ved låntagning i stiftsmidlerne er uholdbar.

Side 9

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

De 10 stiftsøvrigheders økonomistyring og regnskabs-

aflæggelse

9. Hver stiftsøvrighed fremsender budgetforslag for stiftets

andel af Fællesfondens midler til Kirkeministeriet, som efter

behandling af budgetforslagene udmelder bevillinger til

stiftsøvrighederne samt en række kirkelige institutioner, hvis

drift finansieres af Fællesfonden. Stiftsøvrighederne lægger

herefter det udmeldte budget ind i Stifternes Økonomisy-

stem (SØS), hvori stifterne også fører Fællesfondens regn-

skab. Undersøgelsen viste, at stiftsøvrighederne samlet set

har varetaget deres økonomistyring af Fællesfonden tilfreds-

stillende.

10. Kirkeministeriet offentliggør årsregnskabstal for Fæl-

lesfonden, som dog ikke giver et fyldestgørende billede af

Fællesfondens økonomi, idet der ikke heri er indeholdt tal

for aktiver og passiver. Kirkeministeriet har oplyst, at Kir-

keministeriet vil forbedre den økonomiske afrapportering

fra regnskabsåret 2002 og forventer, at de regnskaber, der

i fremtiden offentliggøres, vil give et fyldestgørende bille-

de af Fællesfondens økonomi.

Der har som led i undersøgelsen været foretaget revisi-

onsbesøg i 8 stifter, og det er Rigsrevisionens vurdering, at

stifterne samlet set har varetaget deres opgaver vedrørende

regnskabsforvaltningen for Fællesfonden tilfredsstillende.

Rigsrevisionen finder det mindre tilfredsstillende, at

ministeriets dispositioner vedrørende Fællesfonden har be-

tydet betydelige udgifter til morarenter samt fejlperiodise-

ringer og manglende overblik over bogførte udgifter i Fæl-

lesfondens regnskab.

Rigsrevisionen finder det særligt utilfredsstillende, at mi-

nisteriet i 2002 udtrykkeligt pålagde Lolland-Falsters Stift

at bogføre udgifter for 11 mio. kr. i Fællesfondens regnskab

i strid med de gældende regler for periodisering, så regnska-

bet for 2001 ikke blev korrekt.

11. Stiftsøvrighederne bestyrer den del af kirkernes og præ-

steembedernes kapitaler, som ikke bestyres lokalt. Disse ka-

pitaler, kaldet stiftsmidlerne, kan genudlånes til præsteem-

beder og kirker mv. mod en rente på 4 % p.a., mens ikke

udlånte stiftsmidler placeres med henblik på sikker anbrin-

gelse og bedst mulig forrentning i nærmere angivne værdi-

papirer under hensyn til en nødvendig likviditet. Ultimo

Side 10

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

2001 var der anbragt stiftsmidler for 1,2 mia. kr. i værdipa-

pirer. Forvaltningen af stiftsmidlerne har hidtil bidraget

med væsentlige indtægter til Fællesfonden, idet indtægterne

fra placeringen i værdipapirer har været større end den årli-

ge forrentning på 4 % til fordel for kirkerne.

Der er ikke etableret et formaliseret samarbejde mellem

stifterne om forvaltning af stiftsmidlerne, men enkelte stif-

ter udveksler informationer og anbefalinger om handel med

værdipapirer, ligesom de enkelte stifter indgår aftaler med

et eller flere pengeinstitutter om placering af stiftsmidlerne,

herunder aftale om investeringsrådgivning.

12. Eksterne konsulenter har foretaget en analyse af 3 ud-

valgte stiftsøvrigheders kapitalforvaltning. Rapporten kon-

kluderede, at det konstaterede afkast i de fleste tilfælde kun-

ne have været betydeligt større med en uændret eller mindre

risiko, og anbefalede, at kapitalforvaltningen blev flyttet fra

stiftsøvrighederne til en professionel, ekstern kapitalforval-

ter, idet der herved kunne forventes opnået omkostnings- og

styringsmæssige fordele i tillæg til et forbedret afkast. Ejer-

forholdet vedrørende de forvaltede formuer ville ikke blive

berørt heraf. Visse stiftsøvrigheder har over for Rigsrevisio-

nen oplyst, at man finder, at rapporten ikke i tilstrækkeligt

omfang tog hensyn til de forvaltningsmæssige forudsætnin-

ger og begrænsninger, som stifterne er underlagt ved kapi-

talforvaltningen, og at dette svækkede rapportens konklusio-

ner.

En af kirkeministeren nedsat investeringsgruppe har ef-

terfølgende anført, at en forbedret budgettering af udlån

samt en fælles trækningsret/kassekredit for stifterne vil kun-

ne mindske behovet for likvid kapital, hvorved der vil kunne

opnås et betydeligt merafkast. Investeringsgruppen vil i det

nye år udarbejde forslag til bl.a. et samarbejde over stifts-

grænserne om forvaltning af stiftsmidlerne. Gruppen indstil-

ler til ministeren, at den nævnte fælles trækningsret/kasse-

kredit for stifterne etableres, men at der ikke sker ændringer

vedrørende placering af stiftsmidlerne, idet der dog gennem-

føres en benchmarking af stifternes investeringsafkast. Den

nuværende ordning bør efter investeringsgruppens opfattelse

tages op til vurdering, når regnskabet for 2003 foreligger, og

vil eventuelt kunne erstattes af ordninger, der indebærer, at

stifternes obligationsbeholdninger samles i samme pengein-

stitut, eller at stifterne danner en specialforening med hen-

Side 11

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

blik på en samlet investeringspolitik i henhold til lov om in-

vesteringsforeninger og specialforeninger. Der pågår et ar-

bejde med at forbedre stifternes kapitalforvaltning, og Kir-

keministeriet stiler med henblik herpå mod en koncentration

af stifternes kapitalforvaltning. Rigsrevisionen finder dette,

som efter alt at dømme vil give styringsmæssige fordele og

forøge effektiviteten på dette område, positivt.

Kirkeministeriets forvaltning af Fællesfonden

13. Kirkeministeriet er overordnet ansvarlig for forvalt-

ningen af Fællesfonden. Ministeriets forvaltning af Fælles-

fonden omfatter udgifter til folkekirkens fællesforsikring,

DNK, IT samt lønninger mv.

Kirkeministeriets disponering af Fællesfondens udgifter

til folkekirkens fællesforsikring er dog i praksis lagt i et

privat forsikringsselskab. Udgifterne dækker præmier, ad-

ministration samt erstatninger for skader på folkekirkens

bygninger og løsøre mv. Erstatningerne kan dog for Fæl-

lesfondens vedkommende maksimalt beløbe sig til 40 mio.

kr. inden for det enkelte kalenderår, idet der under ordnin-

gen er tegnet en såkaldt stoploss-forsikring, der dækker er-

statningerne ud over dette beløb.

I 1999 afsatte Kirkeministeriet et beløb til folkekirkens

fællesforsikring i Fællesfondens budget, der svarede til

præmier, administration og det maksimale erstatningsbe-

løb. Budgettet blev alligevel overskredet, hvilket skyldes,

at ministeriet dette år besluttede at betale 2 års præmie for

derved at opnå en besparelse. Foranlediget af en trængt

økonomisk situation for Fællesfonden afsatte ministeriet i

2000 og 2001 langt færre midler til erstatninger. Dette var

en risikabel disposition i betragtning af mulighederne for

erstatningsudgifter på op til 40 mio. kr. Budgettet for 2000

og 2001 blev som følge af de faktiske erstatningsudgifter

overskredet væsentligt.

I sommeren 2002 reviderede ministeriet budgettet for

dette år, da det måtte forventes, at det oprindelige budget

ikke kunne overholdes, og i den forbindelse besluttede kir-

keministeren, at budgettet for fællesforsikringen fremover

skulle indeholde de forsikringsudgifter, som Fællesfonden

maksimalt kunne blive påført årligt.

14. I 1998 igangsatte Kirkeministeriet etableringen af Den

Nye Kirkebog (DNK), som indebærer, at de enkelte sog-

Side 12

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

nes hidtidige manuelle registreringer i kirkebogen afløses

af elektroniske registreringer. Projektet er hidtil stort set

blevet gennemført inden for de tidsfrister, der blev opstil-

let i den Designrapport, som ligger til grund for projektet.

Kirkeministeriet har oplyst, at ministeriet også for den sid-

ste del forventer at overholde tidsplanen, så hele landet fra

udgangen af 2003 vil overgå til elektronisk kirkebogsfø-

ring. Den leverede udgave af DNK lever dog ikke fuldt ud

op til forudsætningerne i budgettet, ligesom ikke alle ud-

gifter var medtaget i budgetgrundlaget.

Ifølge Designrapporten vil de samlede udgifter til eta-

blering af DNK udgøre 136 mio. kr. i 1997-priser ekskl.

moms, og Kirkeministeriet påregner at gennemføre pro-

jektet, hvis restbudget er på 16 mio. kr., inden for denne

budgetramme.

I Designrapporten blev det anbefalet, at data for perso-

ner født efter 1960 skulle verificeres systematisk. Kirke-

ministeriet iværksatte en systematisk verificering, der i

forhold til en ad hoc-kontrol kun kræver 1/3 af udgifterne,

og valgte at lade den omfatte personer født efter 1969. En

del af oplysningerne vedrørende personerne født i perio-

den 1960-1968 er alligevel ved lokale initiativer blevet

kontrolleret, men en fuldstændig revision vil indebære en

ekstraudgift for Fællesfonden på mindst 5 mio. kr. Rigsre-

visionen finder, at ministeriet burde have gennemført den

systematiske og mere økonomiske verificering af alle nu-

levende personer født efter 1960 fuldt ud, som Designrap-

porten anbefalede.

I budgetrammen på de 136 mio. kr. var der ikke medta-

get udgifter på 11-12 mio. kr. til drift af verificeringspro-

grammet, selv om disse udgifter er en forudsætning for, at

DNK kan etableres i overensstemmelse med Designrap-

porten. Endvidere var der ikke taget højde for udgifter til

opbygning af en driftsorganisation til at understøtte DNK i

drift. Udgifterne burde have været medtaget i det oprinde-

lige budget.

DNK-projektet bliver finansieret via Fællesfondens

budget, men der har ikke været udarbejdet en samlet fler-

årig plan herfor. Kirkeministeriet fremskaffede delvis fi-

nansiering til projektet ved at indgå leasingaftaler i private

finansieringsinstitutter.

Undersøgelsen af Kirkeministeriets forvaltning af Fæl-

lesfondens udgifter til etablering af DNK-projektet viste, at

Side 13

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

projektet stort set er gennemført i henhold til oprindelige

tidsplaner. Efter Rigsrevisionens opfattelse indeholdt bud-

gettet imidlertid ikke alle relevante udgifter til projektet.

Rigsrevisionen finder, at Kirkeministeriet inden projek-

tets start burde have sikret en samlet plan for dets finansie-

ring.

Effektiviseringerne som følge af DNK-projektet er ikke

udmøntet i besparelser, idet det har været en politisk prio-

ritet at skaffe yderligere præstelige ressourcer til det kirke-

lige arbejde i sognene.

15. Opgaver vedrørende udvikling, indkøb og drift af fol-

kekirkens øvrige IT-løsninger varetages af Kirkeministeri-

ets IT-kontor. Aktiviteterne inden for dette område er blevet

udvidet betydeligt i perioden bl.a. ved etableringen af det

såkaldte kirkenet, der består af en IT-infrastruktur dækken-

de alle folkekirkens niveauer, og hvorunder de enkelte IT-

løsninger er samlet. Således steg antallet af brugere på kir-

kenettet fra ca. 250 i 1997 til ca. 2.500 i 2002.

Der blev årligt på Fællesfondens budget afsat en bevil-

ling til IT-kontorets aktiviteter, som dog igennem hele pe-

rioden i væsentligt omfang blev overskredet. Kirkemini-

steriet har fremskaffet supplerende finansiering via indgå-

else af leasingaftaler i private finansieringsinstitutter, lige-

som overskridelserne har medvirket til store underskud på

Fællesfondens regnskaber.

Undersøgelsen har vist, at årsagerne til overskridelserne

var en urealistisk budgetlægning, der ikke tog hensyn til

det forøgede aktivitetsniveau, samt et manglende kend-

skab til og overblik over de budgetmæssige konsekvenser.

Rigsrevisionen finder det uheldigt, at der hverken forelå

skriftlig dokumentation for aftaler eller årlige budgetter,

og at ministeriet generelt ikke sørgede for en effektiv sty-

ring på området. Først fra 2003 tog ministeriet initiativer

til at forbedre styringen.

16. Ud over udgifterne til forsikring og til folkekirkens IT

disponerer Kirkeministeriet løn og godtgørelser til folke-

kirkens præster og provster, tilskud til den kirkelige udlig-

ning mv. For så vidt angår disse udgifter viste undersøgel-

sen, at de igennem perioden 1999-2002 stort set har ligget

inden for de budgetmæssige rammer.

Side 14

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

Det er Rigsrevisionens vurdering, at Kirkeministeriets

forvaltning af Fællesfonden samlet set ikke har været til-

fredsstillende.

Fællesfondens dispositioner og regnskabsaflæggelse

17. Budgettet har generelt haft en begrænset styringsmæs-

sig værdi. Fællesfondens udgifter til fællesforsikringen

blev således først fra og med budgetåret 2001 skriftligt ud-

meldt, som en budgetpost til stiftsøvrigheden i Lolland-

Falsters Stift, og budgettet for Fællesfondens udgifter til

IT-området blev først skriftligt udmeldt til Kirkeministeri-

ets IT-kontor i juni 2002.

Der har siden 2000 været udarbejdet månedlige rapporter

for Fællesfondens økonomi med sammenholdelse af budget

og regnskab samt Fællesfondens balance, der er tilgået samt-

lige chefer i ministeriets departement. I perioden 1999-2001

foretog ministeriet ingen større budgetrevisioner, efter at

budgetterne var blevet udmeldt, og den pågældende budget-

periode var påbegyndt. I juni 2002 besluttede kirkeministe-

ren at revidere budgettet for 2002, og det var herefter vurde-

ringen, at det kunne overholdes. Resultatet for 2002 blev

imidlertid et underskud. Rigsrevisionen finder, at Kirkemini-

steriets økonomistyring ikke har været tilfredsstillende.

18. Alle indbetalinger til og udbetalinger fra Fællesfonden

sker hos de 10 stiftsøvrigheder, men da en række stifter

har større udbetalinger end indbetalinger, er det nødven-

digt at flytte likviditet hertil fra andre stifter. Kirkeministe-

riet skal i henhold til forskrifterne for SØS fremsende en

oversigt til stifterne, der angiver de beløb, som de enkelte

stifter i løbet af året skal overføre til andre stifter. Under-

søgelsen har vist, at ministeriets styring af likviditetsover-

førsler mellem stifterne ikke har fungeret tilfredsstillende.

Rigsrevisionen finder, at ministeriet med en bedre likvidi-

tetsstyring og sikring af en større kassebeholdning i Fæl-

lesfonden kunne have undgået de meget kortfristede an-

modninger om overførsel af likviditet og tilvejebragt en

mere sikker betaling af Fællesfondens udgifter.

19. Fællesfondens dispositioner gav i perioden 1999-2002

samlet set anledning til underskud på 151 mio. kr., mens

resultatet ifølge de udmeldte budgetter skulle have været

næsten i balance i 1999 og 2000 og et overskud de efter-

Side 15

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

følgende år. Budgetoverskridelserne kan primært henføres

til nye ordninger og projekter under folkekirken vedrøren-

de forsikring og IT. Endvidere har ministeriet i perioden

finansieret en del af disse udgifter ved optagelse af lån i

stiftsmidlerne og indgåelse af leasingaftaler i private fi-

nansieringsinstitutter. Fællesfondens egenkapital er såle-

des blevet reduceret med i alt 197 mio. kr. og var negativ

ved udgangen af 2002.

Det styringsmæssige ansvar for disse aktiviteter er pla-

ceret i Kirkeministeriet, hvor økonomistyringen ikke i for-

nødent omfang er blevet tilpasset og udviklet til at håndte-

re disse opgaver. En mangelfuld udarbejdelse af planer og

budgetter samt manglende styring har efter Rigsrevisio-

nens vurdering været den primære årsag til Fællesfondens

økonomiske problemer de seneste år.

Kirkeministeriet har oplyst, at det vil iværksætte en

række initiativer med henblik på en forbedret styring og

genopretning af Fællesfondens økonomi.

Kirkeministeriets orientering af Folketinget om forhold

vedrørende Fællesfonden

20. Kirkeudvalget har i perioden 1998-2003 modtaget of-

fentliggjorte regnskaber og budgetter for Fællesfonden

samt svar på en række spørgsmål om denne. Spørgsmålene

har i den første del af perioden navnlig drejet sig om DNK

og fra 2002 navnlig om Fællesfondens generelle økonomi,

herunder finansieringen af DNK.

Det er, med de nedenfor nævnte undtagelser, Rigsrevi-

sionens vurdering, at Kirkeudvalget har modtaget fyldest-

gørende svar på dets spørgsmål i den omhandlede periode.

En besvarelse af et spørgsmål i november 2000 om Fæl-

lesfondens lån af 58 mio. kr. var dog ufuldstændig, hvis

spørgsmålet vedrørte lånets anvendelse, jf. pkt. 107, sidste

afsnit.

Kirkeudvalget fik i samrådet i juni 2002 en redegørelse

for bl.a. leasingfinansieringen af DNK, men modtog i den

forbindelse ikke oplysning om det samlede omfang af lea-

singaftalerne eller om, at ministeriet som følge af likvidi-

tetsproblemer i Fællesfonden overvejede at omlægge lea-

singaftalerne, så de fik en længere løbetid. Rigsrevisionen

finder, at Kirkeudvalget burde have været orienteret om

disse forhold.

Side 16

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

Undersøgelsen har vist, at de offentliggjorte regnskaber

og budgetter for Fællesfonden ikke indeholdt fuldstændig

information om Fællesfondens forværrede økonomi.

Ministerens tilsagn i samrådet i juni 2002 om at træffe

de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at den samlede

budgetramme for året 2002 blev overholdt, var, ligesom

ministerens forventning i december 2002 om at budgettet

kunne overholdes, for optimistisk. Rigsrevisionen konsta-

terer, at Kirkeministeriets foranstaltninger til at sikre, at

den samlede budgetramme ville blive overholdt, ikke var

tilstrækkelige. Dette må ses på baggrund af, at ministeriets

økonomistyring i hele perioden var meget usikker, og at

den løbende regnskabsopfølgning ikke gav grundlag for

klare forventninger om årsresultatet. Rigsrevisionen finder

dog, at der i ministeriet var viden om den usikkerhed, bud-

gettet var behæftet med, og at samrådssvaret den 11. de-

cember skulle have afspejlet denne usikkerhed.

Rigsrevisionens undersøgelse har vist:

Ad Fællesfondens juridiske status og hjemmelsgrundlag



at Fællesfonden ikke er en egentlig fond, men en form

for mellemregningskonto til finansiering af lønninger og

en række fælles og mere generelle opgaver,



at økonomiloven ikke udtømmende angiver, hvilke om-

råder der forudsættes finansieret af Fællesfonden, og



at der ikke er fuld sammenhæng mellem økonomilovens

bestemmelse i § 14 om Fællesfondens indtægtsgrund-

lag og Kirkeministeriets bekendtgørelse og praksis med

at tilføre Fællesfonden indtægter fra renter af kirkernes

kapitaler. Ministeriet har oplyst, at det vil tage initiativ til

at rette op på dette forhold.

Ad Kirkeministeriets forvaltning og beregning af landskirke-

skatten



at kirkeministeren har beregnet landskirkeskatten i over-

ensstemmelse med økonomilovens bestemmelser, og



at landskirkeskatten på trods af forhøjelserne i enkelte

år ikke har kunnet dække Fællesfondens udgifter, hvor-

for der fra 2001 i stadig større omfang og til stadig flere

formål er anvendt låntagning og midlertidige træk i stifts-

midlerne samt leasingaftaler i private finansieringsinsti-

tutter for at dække Fællesfondens udgifter. Uanset at

der ikke måtte være noget juridisk til hinder herfor, fin-

der Rigsrevisionen, at finansieringen af Fællesfondens

udgifter ved låntagning i stiftsmidlerne er uholdbar.

Side 17

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

Ad de 10 stiftsøvrigheders økonomistyring og regnskabs-

aflæggelse



at de 10 stiftsøvrigheder samlet set har varetaget deres

økonomistyring og regnskabsaflæggelse for Fællesfon-

den tilfredsstillende,



at de offentliggjorte regnskaber for Fællesfonden ikke

gav et fyldestgørende billede af Fællesfondens økono-

mi, da de bl.a. ikke indeholdt en opgørelse over aktiver

og passiver. Ministeriet vil forbedre den økonomiske af-

rapportering fra regnskabsåret 2002,



at Fællesfonden er blevet påført betydelige udgifter til

morarenter foranlediget af ikke rettidige betalinger,



at det er særligt utilfredsstillende, at der er bogført i strid

med gældende regler, og at dette er sket efter ministe-

riets udtrykkelige pålæg, og



at der pågår et arbejde med at forbedre stifternes kapi-

talforvaltning, og at Kirkeministeriet med henblik herpå

stiler mod en koncentration af stifternes kapitalforvalt-

ning. Rigsrevisionen finder dette, som efter alt at døm-

me vil give styringsmæssige fordele og forøge effektivi-

teten på dette område, positivt.

Ad Kirkeministeriets forvaltning af Fællesfonden



at Kirkeministeriet overordnet er ansvarlig for forvaltnin-

gen af Fællesfonden,



at projektet vedrørende Den Nye Kirkebog stort set

gennemføres inden for de forudsatte tidsfrister. Efter

Rigsrevisionens opfattelse indeholdt budgettet imidlertid

ikke alle relevante udgifter til projektet,



at Kirkeministeriets forvaltning af Fællesfondens IT-ud-

gifter var baseret på en urealistisk budgettering, der ikke

tog hensyn til det forøgede aktivitetsniveau, og



at Kirkeministeriets forvaltning af Fællesfonden samlet

set ikke har været tilfredsstillende.

Ad Fællesfondens dispositioner og regnskabsaflæggelse



at Kirkeministeriets budgetlægning og økonomistyring har

været utilfredsstillende,



at ministeriet med en bedre likviditetsstyring og sikring af

en større kassebeholdning i Fællesfonden kunne have

undgået de meget kortfristede anmodninger om overfør-

sel af likviditet og tilvejebragt en mere sikker betaling af

Fællesfondens udgifter, og



at Fællesfondens økonomiske problemer primært kan

henføres til udgifterne til nye ordninger og projekter un-

der folkekirken vedrørende forsikring og IT, herunder

Side 18

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

DNK. Det styringsmæssige ansvar er placeret i Kirkemi-

nisteriet, hvor økonomistyringen ikke i fornødent omfang

er blevet tilpasset og udviklet til at håndtere disse opga-

ver. En mangelfuld udarbejdelse af planer og budgetter

samt manglende styring har efter Rigsrevisionens vur-

dering været den primære årsag til Fællesfondens øko-

nomiske problemer de seneste år.

Ad Kirkeministeriets orientering af Folketinget om forhold

vedrørende Fællesfonden



at Folketingets Kirkeudvalg med de nedenfor nævnte

undtagelser har modtaget fyldestgørende svar på sine

spørgsmål, idet en besvarelse af et spørgsmål i novem-

ber 2000 dog var ufuldstændig, hvis spørgsmålet ved-

rørte lånets anvendelse,



at ministerens forventninger i samrådet i juni og decem-

ber 2002 om, at budgettet for året 2002 kunne overhol-

des, var for optimistiske,



at dette må ses på baggrund af ministeriets usikre bud-

getstyring gennem flere år,



at Kirkeudvalget burde have været orienteret om omfan-

get af leasingaftalerne og disses omlægning, og



at der i ministeriet var viden om den usikkerhed, budget-

tet var behæftet med, og at samrådssvaret den 11. de-

cember 2002 skulle have afspejlet dette.

II. Indledning, formål, afgrænsning og metode

A. Indledning

21. Statsrevisorerne anmodede på deres møde den 8. maj

2002 rigsrevisor om at iværksætte en revisionsundersøgel-

se med henblik på afgivelse af en beretning om folkekir-

kens Fællesfond.

Denne beretning afgives til statsrevisorerne i henhold

til § 8, stk. 1, og § 17, stk. 2, i rigsrevisorloven, jf. lovbe-

kendtgørelse nr. 3 af 7. januar 1997.

Beretningen vedrører Fællesfonden og finanslovens

§ 22. Kirkeministeriet.

22. De samlede udgifter til folkekirken androg i 2001 ca.

5,5 mia. kr., hvoraf staten afholdt 0,5 mia. kr., mens lokale

kirkelige kasser under menighedsråd og provstiudvalg hav-

Side 19

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

de udgifter på 4,1 mia. kr. De resterende 0,9 mia. kr. afhold-

tes af folkekirkens Fællesfond.

Statens udgifter til folkekirken omfatter bl.a. Kirkemi-

nisteriets drift, lønninger til biskopper, pensioner til præ-

ster mv. samt 40 % af lønnen til præster og provster. De

lokale kirkelige kasser, hvis væsentligste indtægt er den

lokale kirkeskat, afholder bl.a. udgifter til kirkebygninger,

præsteboliger og aflønning af kirke- og kirkegårdsfunktio-

nærer.

Fællesfonden dækker de udgifter, der ikke afholdes af

lokale kirkelige kasser eller af staten. Udgifterne omfatter

primært aflønning af folkekirkens præster og provster. Fæl-

lesfondens midler anvendes endvidere til driften af stiftsad-

ministrationerne, IT-relaterede udgifter, forsikringsudgifter,

tilskud til nedsættelse af den kirkelige ligning mv. Fælles-

fondens indtægter består af landskirkeskatten, der sammen

med den lokale kirkeskat betales af folkekirkens medlem-

mer, indtægter fra administration af kirkernes og præsteem-

bedernes kapitaler samt tilskud fra staten.

Fællesfonden har i perioden 1999-2002 haft et samlet

driftsunderskud på 151 mio. kr. og havde ultimo december

2002 en negativ egenkapital på 57 mio. kr.

23. Forvaltningen af det kirkelige område varetages på

centralt niveau af Kirkeministeriet, på regionalt niveau af

landets 10 stiftsøvrigheder og på lokalt niveau af 111

provstiudvalg og 2.200 menighedsråd.

Kirkeministeriet er overordnet ansvarlig for forvaltnin-

gen af Fællesfonden, idet ministeriet har ansvaret for bud-

getlægningen og for udformningen af de nærmere regler

for dens drift.

Stiftsøvrighederne bestyrer Fællesfonden efter bestem-

melser fastsat af kirkeministeren i henhold til lov om fol-

kekirkens økonomi, men Kirkeministeriet har dog dispo-

neret en betydelig del af Fællesfondens udgifter bl.a. til

folkekirkens forsikringsordning og Fællesfondens IT-ud-

gifter.

Provstiudvalg og menighedsråd har primært administra-

tive opgaver i relation til de lokale kirkekasser.

24. Rigsrevisionen har senest i beretning nr. 1/1984 fore-

taget en undersøgelse af folkekirkens økonomi og admini-

stration mv., der bl.a. omhandlede Rigsrevisionens adgang

Side 20

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

til revision af de lokale kirkekasser. I bevillingskontrolbe-

retningen for 1995, pkt. 115, om revisionsordninger inden

for folkekirken samt i Endelig betænkning over statsregn-

skabet for finansåret 1995, s. 184, blev Rigsrevisionens re-

visionskompetence inden for det kirkelige område præci-

seret.

Rigsrevisionen varetager i henhold til rigsrevisorlovens

§ 2 revisionen af Kirkeministeriets departement og foreta-

ger med hjemmel i rigsrevisorlovens § 4 regnskabsgen-

nemgang af tilskudsregnskaber under departementet. Rigs-

revisionen reviderer endvidere Fællesfondens regnskab

med hjemmel i lov om folkekirkens økonomi. Herunder

reviderer Rigsrevisionen regnskaber, hvis udgifter dækkes

af tilskud fra Fællesfonden, fx tilskud til musikskoler og

uddannelsesinstitutioner.

25. Rigsrevisionen har derimod ikke revisionsansvar for

midler, der er tilvejebragt via den lokale kirkelige ligning,

og gennemgår ikke regnskaberne for de lokale kirkelige

kasser. Rigsrevisionen reviderer heller ikke regnskaberne

for den vedligeholdelse af gravsteder, som de enkelte kir-

ker udbyder og selv fastsætter vederlag for. På disse områ-

der foretages revisionen af statsautoriserede revisorer, re-

gistrerede revisorer eller Kommunernes Revision, jf. Kir-

keministeriets cirkulære nr. 133 af 22. juli 1992 om kirke-

lige kassers budget, regnskab og revision.

26. Rigsrevisionen har ved revisionen af Fællesfonden fo-

retaget løbende finansiel revision af stifterne med det for-

mål at vurdere, om regnskabsaflæggelsen var rigtig. Rigsre-

visionen har derfor bl.a. gennemgået de regnskabsmæssige

forretningsgange og interne kontroller vedrørende forvalt-

ning af brugeradgange til regnskabssystemerne, forvaltning

af udgifter og indtægter, regnskabsmæssig registrering, be-

talingsforretninger, formueforvaltning, tilskudsforvaltning

samt aflæggelse af regnskab. For udgifter, disponeret og an-

vist af Kirkeministeriet, men bogført og betalt af Lolland-

Falsters Stift, blev det ved stikprøver konstateret, om udgif-

terne var behørigt godkendt af ministeriet i overensstem-

melse med stiftets liste over ministeriets godkendelsesberet-

tigede. Ligeledes blev det ved stikprøver vurderet, om ud-

gifter afholdt af Fællesfondens reservefond var disponeret

efter Kirkeministeriets bestemmelser til folkekirkelige for-

Side 21

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

mål. Revisionen har bl.a. omfattet en vurdering af, om der

har været uheldige funktionssammenfald, bl.a. mellem den

regnskabsmæssige registrering og betalingsforretningerne,

om interne kontroller var blevet gennemført og dokumente-

ret, om stiftsøvrighederne ved regnskabsaflæggelsen fore-

tog en nøje gennemgang og analyse af regnskaberne, og om

disse blev underskrevet af ledelsen. Endvidere har revisio-

nen omfattet en undersøgelse af, om der blev foretaget kor-

rekt periodisering af væsentlige driftsposter, og hvordan

Fællesfondens lån i stiftsmidler fremgik af Fællesfondens

regnskab.

Rigsrevisionen har herudover årligt konsolideret stifter-

nes delregnskaber og gennemført en overordnet analyse af

regnskabet. Den overordnede analyse har omfattet en vur-

dering af udviklingen i drift og status, herunder egenkapi-

talen inkl. reservefonden, samt en vurdering af regnska-

berne i forhold til de udmeldte budgetter, men har herud-

over ikke omfattet en egentlig budgetrevision. Da Fælles-

fonden i kraft af sin funktion som mellemregningskonto

forudsættes at råde over en driftskapital, har regnskabsana-

lysen tillige omfattet en vurdering af udviklingen i de li-

kvide midler og egenkapitalen. I Fællesfondens regnskab

for 2000 kunne det konstateres, at de likvide midler var re-

duceret til et lavt niveau, men at der var taget initiativer til

en likviditetsopbygning. Regnskabet for 2001 viste fortsat

en lav likviditet og samtidig, at egenkapitalen nu var op-

brugt. Regnskabsaflæggelsen i marts 2002 for 2001 faldt

sammen med iværksættelsen af denne undersøgelse.

Rigsrevisionen har afrapporteret resultatet af revisionen

til stiftsøvrighederne, og Kirkeministeriet har modtaget en

kopi heraf. Herudover har resultatet af revisionen været

drøftet på Rigsrevisionens årlige møde med Kirkeministe-

riets ledelse. Rigsrevisionens bemærkninger vedrørende

revisionen af regnskabet for 2001 og 2002 er indarbejdet i

denne beretning.

Den løbende finansielle revision har ikke omfattet en

revision af forvaltningen af midlerne, der vil kræve en

større undersøgelse som den foreliggende.

B. Formål

27. Statsrevisorernes anmodning om undersøgelsen inde-

holdt følgende forhold, som ønskedes belyst:

Side 22

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen



En redegørelse for og undersøgelse af Fællesfondens

juridiske status/hjemmelsgrundlag.



Kirkeministeriets forvaltning og beregning af landskir-

keskatten.



De 10 stiftsøvrigheders økonomistyring og regnskabs-

aflæggelse.



En vurdering af Kirkeministeriets forvaltning af Fælles-

fonden.



En vurdering af Fællesfondens dispositioner og regn-

skabsaflæggelse.

Rigsrevisionen modtog efterfølgende en supplerende an-

modning fra statsrevisorerne om at undersøge og vurdere

kirkeministerens orientering til Folketingets Kirkeudvalg

om Fællesfonden.

C. Afgrænsning

28. Beretningen omhandler perioden 1999-2002, i det om-

fang oplysninger vedrørende 2002 har kunnet tilvejebrin-

ges. For så vidt angår Fællesfondens udgifter til IT, omfat-

ter undersøgelsen dog perioden 1997-2002.

De formuer, som stifterne forvalter (stiftsmidlerne), ind-

går i undersøgelsen i det omfang, Kirkeministeriets eller

stiftsøvrighedernes beslutninger om disse formuer har rele-

vans for Fællesfonden.

D. Metode

29. Undersøgelsen er især baseret på interviews og sags-

gennemgang i Kirkeministeriet samt brevveksling med mi-

nisteriet. Rigsrevisionen har endvidere gennemgået lov- og

andet regelgrundlag med relevans for forvaltningen af Fæl-

lesfonden. Det har ikke været et formål med undersøgelsen

at gennemgå og vurdere ministeriets procedurer mv. vedrø-

rende udbud. Rækkevidden heraf og overensstemmelsen

med udbudsregler vil blive undersøgt i forbindelse med den

løbende revision.

Rigsrevisionen har som led i undersøgelsen udsendt et

spørgeskema til landets stiftsøvrigheder med henblik på at

indhente oplysninger om såvel stifternes egen som Kirkemi-

nisteriets forvaltning af Fællesfonden. I tilslutning hertil har

Side 23

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

Rigsrevisionen foretaget en række opfølgende revisionsbe-

søg i stifterne.

Ved vurderingen af kirkeministerens orientering af Fol-

ketingets Kirkeudvalg har Rigsrevisionen valgt det ud-

gangspunkt, at der består en pligt for ministre til at besvare

Folketingets spørgsmål fyldestgørende, men ikke en pligt

til at belyse tilgrænsende problemstillinger, eller til efter-

følgende og af egen drift at vende tilbage med supplerende

oplysninger om udviklingen i sager, som folketingsudvalg

tidligere har rejst spørgsmål om, medmindre dette udtryk-

keligt er forudsat.

30. Beretningen har i udkast været forelagt Kirkeministe-

riet og stiftsøvrighederne, og der har i forlængelse heraf

været afholdt et møde med kirkeministeren, som ønskede

at uddybe de bemærkninger, der var fremkommet i Kirke-

ministeriets høringssvar. På baggrund af en fornyet høring

af dele af beretningen har kirkeministeren haft spørgsmål

til Kirkeministeriets orientering af Folketingets Kirkeud-

valg i perioden 1997-2001, jf. pkt. 108, til budgetteringen

af IT-udgifterne for 2002, jf. pkt. 83, og til reservefonden,

jf. pkt. 102. De oplysninger og bemærkninger, som Rigs-

revisionen herved har modtaget, er sammen med besvarel-

sen af ministerens spørgsmål i videst muligt omfang indar-

bejdet i beretningen.

III. Fællesfondens juridiske status og hjem-

melsgrundlag

31. Ved lov nr. 47 af 14. marts 1913, der indeholdt nogle

bestemmelser om lønningsforhold for folkekirkens præ-

ster, blev der påbegyndt en fastlønsordning for præsterne,

som hidtil i et væsentligt omfang havde været aflønnet via

indtægter og rettigheder ved de enkelte embeder, overførs-

ler i form af afgifter fra mere velstillede embeder til min-

dre velstillede samt vederlag og afgifter ved højtiderne og

ved kirkelige handlinger. I forbindelse med indførelsen af

fastlønsordningen blev der oprettet en lønningsfond, som

var tænkt som en kasse, hvori embedernes indtægter efter

nærmere regler skulle indgå og anvendes til brug for af-

lønningen af præsterne, efterhånden som fastlønsordnin-

Side 24

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

gen blev gennemført. Denne lønningsfond skulle bestyres

af stiftsøvrighederne.

Det var tanken, at lønningsfonden skulle kunne hvile i

sig selv, men det viste sig i løbet af få år, at dette, bl.a. på

grund af dyrtiden under 1. verdenskrig, ikke var muligt, og

der indførtes derfor, med lov nr. 543 af 4. oktober 1919

om lønning for folkekirkens tjenestemænd uden for Kø-

benhavn og Frederiksberg mv., en kirkeskat til delvis dæk-

ning af lønudgifterne. Kirkeskatten skulle indgå i løn-

ningsfonden og forventedes at dække ca. 25 % af de nød-

vendige udgifter.

Ved lov nr. 286 af 30. juni 1922 om folkekirkens løn-

ningsvæsen uden for København og Frederiksberg m.m.

ændredes betegnelsen lønningsfonden til Præsteembeder-

nes Fællesfond. Af bemærkningerne til lovforslaget frem-

går, at Fællesfonden skulle erstatte de dele af lønningsfon-

den, som stadig skulle være under stiftsøvrighedens styrel-

se. Med lov nr. 645 af 19. december 1984 om folkekirkens

økonomi blev betegnelsen Fællesfonden indført som en ge-

nerel betegnelse for den tidligere Præsteembedernes Fæl-

lesfond.

Fællesfonden har aldrig været tænkt som en egentlig

fond, sådan som fondsbegrebet er fastlagt i fondslovgiv-

ningen, men alene som en form for (mellemregnings)kon-

to til finansiering af bl.a. lønninger og en række fælles og

mere generelle opgaver.

32. Fællesfondens formål og indtægtsgrundlag er nu fast-

lagt i lovbekendtgørelse nr. 537 af 24. juni 1997 om folke-

kirkens økonomi med senere ændring (økonomiloven).

Lovens kap. 2 indeholder bestemmelser om Fællesfondens

ledelse, formål, indtægtsgrundlag, regnskabsaflæggelse og

revision.

33. Fællesfonden er ikke optaget på finansloven og ligger

således uden for det statslige bevillingsretlige system. Der-

for er Fællesfonden heller ikke omfattet af reglerne i sta-

tens budgetvejledning og regnskabsbekendtgørelse, men er

i stedet reguleret af et regelsæt udstedt af Kirkeministeriet.

Dette regelsæt er fastsat med hjemmel i bekendtgørelse nr.

432 af 24. maj 1996 om budget- og regnskabsvæsen for

Fællesfonden mv. som ændret ved bekendtgørelse nr. 934

af 24. juni 1997 (regnskabsbekendtgørelsen) og omfatter

Side 25

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

bl.a. regnskabsinstrukser udarbejdet i overensstemmelse

med de af Finansministeriet fastsatte almindelige retnings-

linjer for udarbejdelse af sådanne instrukser for statens

regnskabsvæsen.

34. Fællesfonden bestyres i henhold til § 10 i økonomilo-

ven af stiftsøvrighederne efter bestemmelser fastsat af kir-

keministeren. Ministeren har i medfør af bl.a. § 10 i økono-

miloven udstedt regnskabsbekendtgørelsen. Økonomiloven

indeholder ud over § 10 en række bemyndigelser til mini-

steren, hvorefter der kan fastsættes nærmere regler vedrø-

rende Fællesfonden. Som eksempler kan nævnes § 11, stk.

1, hvorefter kirkeministeren kan fastsætte regler om hen-

læggelse af en del af Fællesfondens indtægter til en reser-

vefond og om denne fonds anvendelse, og § 12, hvorefter

kirkeministeren fastsætter nærmere regler om folkekirkens

deltagelse i mellemkirkeligt arbejde, herunder Fællesfon-

dens finansiering af et centralt mellemkirkeligt råds virk-

somhed.

I det omfang, der ikke gennem de konkrete bemyndi-

gelser er fastsat nærmere regler for, hvilke udgifter Fælles-

fonden skal afholde, har stiftsøvrighederne under iagtta-

gelse af lovens bestemmelser i øvrigt således kompetence

til at disponere over midlerne.

35. De udgifter, der kan afholdes af Fællesfonden, er nævnt

i økonomilovens § 11, stk. 1-3. Det er som udgangspunkt

udgifter vedrørende de dele af folkekirkens område, som ik-

ke i forvejen er økonomisk dækket af lokale kirkelige kas-

ser, jf. økonomilovens § 2 og § 17c, stk. 3, om provstiud-

valgene, eller af staten, jf. § 20.

Loven indeholder ikke en udtømmende angivelse af,

hvilke områder der herefter forudsættes finansieret af Fæl-

lesfonden. I

bilag 1

er vist en oversigt over de udgiftsom-

råder, som er nævnt i loven, samt områder, der ikke direk-

te er nævnt i loven, men som efter Kirkeministeriets oplys-

ninger også finansieres af Fællesfonden. Nogle væsentlige

udgiftsområder er nærmere gennemgået i kap. VI.

36. Økonomilovens § 14 fastlægger Fællesfondens ind-

tægtsgrundlag. Ifølge denne bestemmelse kan der oppebæ-

res indtægter fra

Side 26

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen



renter og udbytte af præsteembedernes kapitaler bortset

fra fast ejendom,



tilskud fra statskassen og



landskirkeskat, der pålignes alle folkekirkens medlemmer.

Statstilskuddet omfatter bl.a. i henhold til § 20, stk. 2, et

tilskud til dækning af 40 % af Fællesfondens udgifter til

lønninger til provster og præster.

Endelig oppebærer Fællesfonden indtægter fra landskir-

keskatten i det omfang, det øvrige indtægtsgrundlag ikke

er tilstrækkeligt. Fastsættelsen af landskirkeskatten er

nærmere omtalt i kap. IV.

37. Bestemmelsen i § 14 giver som anført kun adgang til

at overføre renter og udbytte fra præsteembedskapitalerne

til Fællesfonden. Kirkeministeriet har imidlertid udstedt

bekendtgørelse nr. 431 af 24. maj 1996 om bestyrelse af

kirkernes og præsteembedernes kapitaler, der var gælden-

de indtil 1. februar 2002, hvor bekendtgørelse nr. 16 af 9.

januar 2002 trådte i kraft. Disse bekendtgørelser giver og-

så adgang til i et vist omfang at tilføre Fællesfonden renter

fra kirkekapitalerne. Det fremgår af bekendtgørelserne, at

kirkers kapitaler forrentes med 4 % p.a. til fordel for ved-

kommende kirke, mens et øvrigt renteprovenu indgår som

driftsindtægt for Fællesfonden.

På denne baggrund synes der ikke at være fuld overens-

stemmelse mellem økonomilovens § 14 om Fællesfondens

indtægtsgrundlag og Kirkeministeriets nævnte bekendtgø-

relser.

I sine bemærkninger til beretningsudkastet redegjorde

Kirkeministeriet for det historiske forløb vedrørende tilveje-

bringelsen og forrentningen af kirkekapitalerne. Det fremgik

af redegørelsen, at den nuværende praksis vedrørende delvis

overførsel af renter fra kirkekapitalerne har grundlag i tidli-

gere anordninger og bekendtgørelser. Ministeriet anførte i

tilslutning hertil, at ministeriet er indstillet på, at der frem-

sættes et lovforslag, der imødekommer Rigsrevisionens be-

mærkninger. Rigsrevisionen finder dette tilfredsstillende.

38. Stiftsøvrighedernes aflæggelse af regnskab for Fælles-

fonden og regnskabets revision er fastlagt i økonomilovens

§ 17. Regnskabet aflægges til kirkeministeren efter reglerne

Side 27

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

i regnskabsbekendtgørelsen, og stiftsøvrighedernes regn-

skaber revideres af Rigsrevisionen. Regnskabsaflæggelsen

er i øvrigt nærmere omtalt i kap. V.B.

39. De indtægter, som er tilført Fællesfonden fra det om-

talte indtægtsgrundlag, har imidlertid ikke altid kunnet

dække de udgifter, som efter Kirkeministeriets beslutning

har skullet afholdes af Fællesfonden. Ministeriet har derfor

lejlighedsvis søgt midlertidigt at dække manglende ind-

tægter ved at optage lån i stiftsmidlerne. De nærmere om-

stændigheder vedrørende disse lån, herunder spørgsmålet

om Kirkeministeriets hjemmel til at optage lån i stiftsmid-

lerne, er nærmere behandlet i kap. IV.

Rigsrevisionens bemærkninger

Rigsrevisionen har kunnet konstatere, at Fællesfonden hi-

storisk set aldrig har været tænkt som en egentlig fond, så-

dan som fondsbegrebet er fastlagt i fondslovgivningen,

men alene som en form for (mellemregnings)konto til finan-

siering af bl.a. lønninger og af en række fælles og mere ge-

nerelle opgaver.

Økonomiloven angiver ikke udtømmende, hvilke områ-

der der forudsættes finansieret af Fællesfonden. Som ud-

gangspunkt kan Fællesfonden afholde udgifter vedrørende

de dele af folkekirkens område, som ikke i forvejen er dæk-

ket af de lokale kirkelige kasser eller af staten.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at der ikke er fuld

sammenhæng mellem økonomilovens bestemmelse i § 14

om Fællesfondens indtægtsgrundlag og Kirkeministeriets

bekendtgørelse og praksis med at tilføre Fællesfonden ind-

tægter fra renter af kirkernes kapitaler. Ministeriet har efter-

følgende oplyst, at det er indstillet på, at der fremsættes et

lovforslag, som retter op på dette forhold. Rigsrevisionen

finder dette tilfredsstillende.

IV. Kirkeministeriets forvaltning og beregning

af landskirkeskatten

40. Efter bestemmelsen i økonomilovens § 14, stk. 2,

dækkes den del af Fællesfondens udgifter, der ikke afhol-

des af indtægter fra renter og udbytte, af præstegårdskapi-

talerne, bortset fra fast ejendom, eller af tilskud fra stats-

kassen, gennem en landskirkeskat, der pålignes folkekir-

kens medlemmer. Ifølge lovens § 15, stk. 2, fastsættes

landskirkeskattens størrelse af kirkeministeren.

Side 28

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

Fastsættelse og ligning af landskirkeskatten

41. Kirkeministeriet fastsætter inden udgangen af maj det

totale beløb for landskirkeskatten for det følgende år og ud-

arbejder samtidig hermed budget for Fællesfonden, hvis

væsentligste indtægt hidrører fra landskirkeskatten. Det

fastsatte beløb for landskirkeskatten offentliggøres umiddel-

bart herefter i en pressemeddelelse, som tillige indeholder

Fællesfondens seneste regnskab og budget for det kommen-

de år. Forinden fremsender Kirkeministeriet et notat om

fastsættelsen af landskirkeskatten til orientering for Finans-

ministeriet.

I juni anmoder Kirkeministeriet ToldSkat om at fordele

det beløb, der skal opkræves i landskirkeskat, mellem kom-

munerne. Fordelingen sker i forhold til de enkelte kommu-

ners andel af det forudgående års samlede skattepligtige

indkomster for medlemmer af folkekirken. Herefter udsen-

der ministeriet meddelelse til kommunalbestyrelser, stifts-

øvrigheder og provstiudvalg om hver kommunes beløbs-

mæssige andel af landskirkeskatten. Dette, suppleret med

indberetninger fra provstiudvalgene om ligningsbeløb for

den lokale kirkeskat, danner grundlag for de enkelte kom-

munalbestyrelsers fastsættelse af den kommunale kirkeskat-

teprocent. Landskirkeskatten opkræves sammen med den

lokale kirkeskat blandt folkekirkemedlemmer og udbetales

løbende til stiftsøvrighederne som månedlige acontorater.

De udbetalte beløb ligger fast, uanset om kommunernes

faktiske kirkeskatteprovenu afviger fra det beregnede pro-

venu, idet kommunerne indregner en eventuel difference i

det kommende års kirkeskatteprocent.

Udviklingen i landskirkeskatten er vist i nedenstående

tabel 1

Tabel 1. Udvikling i landskirkeskatten og forventede lønudgifter, 1999-2003

1999

2000

2001

----- Mio. kr. -----

Landskirkeskatten.......................................

767

790

817

----- % -----

Stigning i landskirkeskatten ........................

Forventet årlig stigning i lønudgifter ..........

2002

2003

894

923

7,5

2,5

3,0

3,3

3,4

9,5

3,5

3,2

3,3

Udmeldt i kirkeministerens årlige cirkulæreskrivelse til stiftsøvrighederne, provstiudvalgene og menigheds-

rådene om folkekirkens budgetter for det kommende år.

Side 29

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

Det fremgår af tabel 1, at landskirkeskatten i perioden

1999-2003 steg fra 767 mio. kr. til 923 mio. kr., og at den

årlige procentvise stigning har varieret mellem 3 og 9,5 %.

Det fremgår videre af tabel 1, at den årlige procentstørrelse

for stigningen i det kommende års lønudgifter har varieret

mellem 2,5 og 3,5 %. Stigningen i lønudgifterne har betyd-

ning for landskirkeskattens reale stigning, idet op mod 90 %

af Fællesfondens udgifter kan relateres til lønninger.

Tabel 1 viser, at stigningerne i landskirkeskatten for

2000, 2001 og 2003 stort set svarede til den forventede

stigning for lønudgifterne. For 1999 fastsatte kirkeministe-

ren landskirkeskatten til 767 mio. kr., hvilket var en stig-

ning i forhold til året før på 7,5 % og væsentlig mere end

den forventede stigning i lønudgifter på 2,5 %. Stigningen

i landskirkeskatten i 1999 gav på baggrund heraf plads til

aktivitetsudvidelser på ca. 36 mio. kr. I 2002 hævede kir-

keministeren også landskirkeskatten med væsentligt mere

end fremskrivningsprocenten for lønudgifterne, idet den

blev sat op med 9,5 %. På baggrund af de forventede løn-

stigninger på 3,5 % gav dette mulighed for en aktivitetsud-

videlse på ca. 49 mio. kr. De gennemførte stigninger i

landskirkeskatten var en følge af en række nye aktiviteter,

som blev igangsat under Fællesfonden i samme periode.

Det drejede sig om projektet vedrørende etablering af Den

Nye Kirkebog (DNK-projektet), et stort udviklingsprojekt,

der omlagde kirkebogsføringen til elektronisk medie, og

en fællesforsikring for hele folkekirken. Sideløbende med

DNK-projektet blev folkekirkens IT-drift udbygget til at

omfatte stadig flere funktioner samt et større organisato-

risk område. En nærmere gennemgang af disse aktiviteter

følger i beretningens kap. VI.

42. Fællesfondens budgetter for årene 1999-2003, udar-

bejdet i maj måned året før, er vist i

tabel 2

Side 30

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

Tabel 2. Fællesfondens indtægts- og udgiftsbudgetter fra maj måned, 1999-2003

1999

2000

2001

----- Mio. kr. -----

Landskirkeskat ......................................

Øvrige indtægter ....................................

Finansielle poster

................................

Indtægter i alt ........................................

Stiftsøvrighedernes og de kirkelige

institutioners dispositionsområde ...........

Udgifter forvaltet af Kirkeministeriet,

herunder løn til præster .........................

Udgifter i alt ...........................................

Resultat .................................................

2002

2003

767

817

190

627

817

790

834

202

632

834

817

907

196

691

887

894

937

204

713

917

923

965

195

763

958

Posterne udgør det samlede nettoresultat for de finansielle indtægter og udgifter.

Tabel 2 viser budgettet for Fællesfondens indtægter bestå-

ende af de fastsatte beløb for landskirkeskatten, de øvrige

indtægter, der bl.a. består af bolig- og varmebidrag samt

indbetaling til pensionsforøgelse, og de finansielle indtæg-

ter, der hidrører fra renter og udbytte fra stiftsmidlerne.

Budgettet for udgifterne omfatter stiftsøvrighedernes og de

kirkelige institutioners dispositionsområder, der er nærme-

re beskrevet under pkt. 51. Endvidere omfatter budgettet

de udgiftsområder, som Kirkeministeriet forvalter, hvilket

består af DNK-projektet, de øvrige IT-aktiviteter, den kir-

kelige udligning og fællesforsikringen. Under området er

desuden medtaget aflønning af folkekirkens præster, idet

ministeriet er ansættelsesmyndighed for præsterne.

Det fremgår af tabel 2, at Fællesfonden i 1999 ud over

en landskirkeskat svarende til 767 mio. kr. også budgette-

rede med øvrige indtægter på 3 mio. kr. og finansielle ind-

tægter på 47 mio. kr. De samlede indtægter på 817 mio.

kr. repræsenterede en stigning i Fællesfondens indtægter i

forhold til året før, der lå over den forventede lønudvik-

ling. Det økonomiske råderum blev anvendt til finansie-

ring af 20 nye præstestillinger, forøgede DNK-udgifter

samt den nyetablerede fællesforsikring.

Kirkeministeren besluttede, at landskirkeskatten i 2000

kun skulle stige svarende til udviklingen i lønudgifterne. Da

Fællesfondens andre indtægter heller ikke forventedes at

stige, skulle den samlede aktivitet holdes uændret. DNK-

projektet havde dog behov for yderligere midler, ligesom

der blev oprettet 15 nye præstestillinger, og som følge heraf

Side 31

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

blev budgettet for fællesforsikringen og budgettet for IT-

kontoret reduceret.

I 2001 steg det fastsatte beløb for landskirkeskatten og-

så kun svarende til udviklingen i lønudgifterne, hvilket og-

så stiftsøvrighederne fandt ønskeligt. Ministeriet budgette-

rede imidlertid med at optage et lån i stiftsmidlerne på 58

mio. kr., hvoraf 38 mio. kr. skulle anvendes til finansiering

af DNK-projektet i 2001, mens 20 mio. kr. skulle blive

stående som likvide midler i Fællesfonden, hvor kasse-

holdningen efter flere år med driftsunderskud var nået ned

på et lavt niveau. Fællesfondens lån i stiftsmidlerne i 2001

er indeholdt i budgettets

”øvrige indtægter” i tabel 2. Lå-

nefinansieringen af DNK-projektet gav plads til, at andre

fællesfondsudgifter kunne opprioriteres inden for rammer-

ne af landskirkeskatten. Således blev budgettet for IT-kon-

toret og fællesforsikringen forøget med henholdsvis 17 og

20 mio. kr. i forhold til året før.

Ifølge et notat i Kirkeministeriet om fastsættelsen af

landskirkeskatten for 2002 blev det i forbindelse med be-

slutningen om at optage et lån i stiftsmidlerne i 2001 fra

ministeriets side forudsat, at det var en engangsforeteelse,

og at landskirkeskatten ville stige relativt meget i 2002.

Med stigningen i landskirkeskatten i 2002 fra 817 til 894

mio. kr. samt en forventning om forøgede finansielle ind-

tægter budgetterede ministeriet med indtægter for Fælles-

fonden svarende til et uændret realniveau i forhold til

2001. Ministeriet valgte dermed at holde den samlede ud-

giftsramme uændret i forhold til året før.

I 2003 svarer stigningen i det fastsatte beløb for lands-

kirkeskatten til udviklingen i løn og priser, idet det blev

besluttet, at regeringens skattestop også skulle gælde for

landskirkeskatten. Da Fællesfondens andre indtægter ikke

forventes at stige, ligger de samlede indtægter på et stort

set uændret realniveau. Ved at budgettere med et mindre

beløb til opbygning af Fællesfondens likvide midler end i

2002, er der imidlertid skabt et vist økonomisk råderum til

udgiftsstigninger i forhold til året før. Ministeriet er i færd

med at revidere budgettet for 2003.

Undersøgelsen har således vist, at landskirkeskatten på

trods af forhøjelserne i 1999 og 2002 ikke har kunnet dæk-

ke Fællesfondens udgifter i perioden, hvorfor der fra 2001 i

stadig større omfang og til stadig flere formål er anvendt

midlertidige træk i stiftsmidlerne og leasingaftaler i private

Side 32

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

finansieringsinstitutter samt i et enkelt tilfælde låntagning

for at dække Fællesfondens udgifter.

Andre finansieringskilder

43. Det fremgår af økonomilovens § 14, at den del af Fæl-

lesfondens udgifter, der ikke er dækket af Fællesfondens

indtægter i form af rente og udbytte af præsteembedernes

kapitaler eller af statstilskud, skal dækkes af landskirke-

skatten. Fællesfondens løbende udgifter bør således princi-

pielt kunne dækkes af de løbende indtægter.

Ud fra en økonomisk betragtning er det endvidere mest

hensigtsmæssigt at finansiere driftsudgifter ved skatteop-

krævning, mens lån med eksempelvis en løbetid på 10 år

kan anvendes til finansiering af anlægsudgifter vedrørende

erhvervelse og istandsættelse af ejendomme, idet lånets be-

talingsstrømme sikrer, at betalingen fordeles over den år-

række, hvor forbruget sker. Lånets løbetid bør af den grund

ikke overstige det pågældende anlægs afskrivningsperiode,

hvilket indebærer, at lån med lang løbetid næppe er relevan-

te som finansiering af eksempelvis IT-anlægsudgifter, der

normalt afskrives inden for få år.

Lån i stiftsmidlerne har tidligere været anvendt overve-

jende til dækning af Fællesfondens udgifter i forbindelse

med erhvervelse eller ombygning af stifternes ejendomme.

I tilknytning til, at landskirkeskatten i undersøgelsespe-

rioden har været for lav til, at alle Fællesfondens udgifter

har kunnet dækkes, har kirkeministeren i større udstræk-

ning godkendt lån i stiftsmidlerne til dækning af IT-udgif-

ter og kasseopfyldning.

Ud over lån i stiftsmidlerne har Kirkeministeriet tillige i

stadig større omfang anvendt leasingaftaler til finansiering

af Fællesfondens IT-udgifter.

De enkelte stiftsøvrigheder har også i kortere perioder

trukket på stiftsmidlerne, når Fællesfondens kasse i et stift

var opbrugt, og der ikke kunne tilvejebringes likvide mid-

ler via Kirkeministeriet fra andre stifter. Nogle stiftsøvrig-

heder har endvidere trukket på Fællesfonden, når likvide

stiftsmidler har været opbrugt.

44. Da Fællesfondens likvide midler i alle 10 stifter var

forbrugt i juni 2002, måtte stiftsøvrighederne efter anmod-

ninger fra Kirkeministeriet trække på stiftsmidlerne til beta-

ling af Fællesfondens regninger. Stiftsøvrighedernes over-

Side 33

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

førsel af likviditet til Lolland-Falsters Stift, som forestår

Fællesfondens udbetalinger på vegne af ministeriet, skulle

ske inden for få dage efter anmodningen, og likviditetstræk-

kene blev ikke formaliseret ved et lånedokument. Det sam-

lede træk på stiftsmidlerne, som ved udgangen af juni 2002

udgjorde 34 mio. kr., blev bragt til ophør i september 2002.

45. Det fremgår af § 23 i økonomiloven, at det er stiftsøv-

righederne, som bestyrer stiftsmidlerne, hvilket er gengi-

vet i § 1 og § 2 i den gældende bekendtgørelse nr. 16 af 9.

januar 2002 om bestyrelse af kirkernes og præsteembeder-

nes kapitaler.

I henhold til bekendtgørelsens § 8, stk. 1, kan kirkers

og præsteembeders kapitaler udlånes til henholdsvis kirker

og præsteembeder i eller uden for stiftet eller styrkelse af

et andet stifts kirkers og præsteembeders kapitaler, i begge

tilfælde på vilkår fastsat af den udlånende stiftsøvrighed.

Efter § 8 stk. 2, kan Kirkeministeriet godkende udlån af

stiftsmidlerne til andre formål end de, der fremgår af § 8,

stk. 1. Det er i den gældende bekendtgørelse ikke nærmere

fastsat, til hvilke formål ministeren kan godkende udlån af

stiftsmidlerne.

Kirkeministeriet har oplyst, at det fremgår af økonomilo-

vens § 10 og § 23, stk. 1, at stiftsøvrighederne skal admini-

strere Fællesfonden og kirkernes og præsteembedernes øvri-

ge kapitaler efter bestemmelser fastsat af kirkeministeren.

Folketinget har hermed taget stilling til, at den daglige admi-

nistration foretages af stiftsøvrighederne, men at det er kir-

keministerens kompetence at fastsætte rammerne for denne

administration.

Ministeriet har videre oplyst, at det ifølge forarbejderne

til økonomilovens § 23 fremgår, at lovgiver har lagt vægt

på, at kirkernes og præsteembedernes kapitaler fortsat be-

styres af stiftsøvrighederne, og at bemyndigelsen for kir-

keministeren til at fastsætte bestemmelser for bestyrelsen

skulle anvendes til at gennemføre rationaliseringer admini-

strativt.

Bemyndigelsen må efter ministeriets opfattelse ses som

udtryk for en generel bemyndigelse til, at kirkeministeren

kan fastsætte regler for administrationen af kirkernes og

præsteembedernes kapitaler.

Kirkeministeriet har bemærket, at kirkeministeren har

brugt bemyndigelsen i økonomilovens § 23, stk. 1, til at

Side 34

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

fastsætte regler om bestyrelse af kirkernes og præsteembe-

dernes kapitaler, senest i bekendtgørelse nr. 16 af 9. januar

2002, og ministeriet har tilføjet, at stiftsøvrigheden kun i

de tilfælde, der er nævnt i bekendtgørelsens § 8, stk. 1, har

kompetencen til at træffe beslutning om udlån af stiftsmid-

lerne. Alle andre lån i medfør af bekendtgørelsens § 8, stk.

2, skal ifølge ministeriets oplysninger godkendes af Kirke-

ministeriet.

Det er endelig ministeriets opfattelse, at en godkendel-

seskompetence i en forvaltningsmæssig organisation som

den folkekirkelige betyder, at ministeriet har den fulde

kompetence til at tage initiativ til udlånet, ligesom mini-

steriet har den fulde adgang til at afgøre, om udlånet er

forsvarligt og sker til et sagligt formål. Ved denne vurde-

ring vil det efter ministeriets opfattelse naturligvis være af

betydning, hvilke synspunkter stiftsøvrigheden som daglig

administrator har om sagens faktum.

46. Efter Kirkeministeriets opfattelse kan der i tilfælde,

hvor Fællesfonden har likviditetsbehov, foretages likvidi-

tetstræk i stiftsmidlerne. Spørgsmålet om ministeriets

hjemmel til at foretage sådanne midlertidige likviditets-

træk blev i slutningen af 2002 forelagt Kammeradvokaten

af en af Kirkeministeriet nedsat budgetfølgegruppe, der

har som formål at følge driften af Fællesfonden, herunder

rådgive ministeren efter anmodning. Gruppen tæller re-

præsentanter for ministeriet, stiftsforvaltningerne og kirke-

lige interesseorganisationer.

I sit responsum anførte Kammeradvokaten, at stiftsøv-

righederne fortsat bestyrer kirkernes og præsteembedernes

kapitaler, og at ministeren har bemyndigelse til at fastsætte

bestemmelser for administrationen heraf, idet dog udlån af

de af stiftsøvrighederne bestyrede midler skal forrentes

med 4 % p.a. Mens det i bekendtgørelsens § 8, stk. 1, er

fastlagt, hvilke (særligt nævnte) formål kapitalerne kan ud-

lånes til, er der ikke i § 8, stk. 2, foretaget nogen særlig af-

grænsning af, hvilke andre formål der vil være lovlige.

Kammeradvokaten antager, at der kan ydes lån til formål,

der er forbundet med folkekirkens virksomhed, og at der

gælder et almindeligt krav om saglig forvaltning. Midler-

tidig overførsel af stiftsmidlerne til Fællesfonden må efter

Kammeradvokatens opfattelse betragtes som et udlån, som

der er hjemmel til i bekendtgørelsens § 8, stk. 2, og efter

Side 35

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

det for Kammeradvokaten oplyste er dette en praksis, der

har været fulgt i mange år.

Kammeradvokaten bemærker dog, at det er afgørende,

at lån til Fællesfonden sker til utvivlsomt saglige formål,

at udlånte beløb forrentes med 4 % p.a., og at lån til Fæl-

lesfonden har betryggende sikkerhed. Det forudsættes, at

udlån fra stiftsmidlerne ikke gør det umuligt for stiftsøv-

righeden at finansiere de øvrige formål, som skal dækkes

af stiftsmidlerne.

47. Budgetfølgegruppen har taget Kammeradvokatens re-

sponsum til efterretning, men finder imidlertid, at udmønt-

ningen af hjemlen til udlån til andre formål i § 8, stk. 2, bur-

de være klarere. Gruppen har derfor indstillet til kirkemini-

steren, at bekendtgørelsen ændres, så det tydeliggøres, at

Kirkeministeriet har en trækningsret i stiftsmidlerne til for-

del for Fællesfonden, og at trækningsretten i givet fald gen-

nemføres i form af udlån på nærmere angivne vilkår om

samlet størrelse, tilbagebetalingsperiode og forrentning.

Rigsrevisionen finder under hensyn til den i bekendtgø-

relsens § 8, stk. 2, uklare formålsangivelse, at budgetfølge-

gruppens indstilling bør følges af kirkeministeren med de

af Kammeradvokaten angivne begrænsninger og forudsæt-

ninger. Ministeriets trækningsret må således skulle udøves

under hensyntagen til stiftsøvrighedernes vurdering af, om

disse begrænsninger og forudsætninger konkret udelukker

et sådant træk.

Kirkeministeriet har oplyst, at ministeriet agter at følge

budgetfølgegruppens indstilling, så det i bekendtgørelses-

form vil blive beskrevet, i hvilke tilfælde og på hvilke vil-

kår Kirkeministeriet har adgang til at beslutte, at der skal

foretages likviditetstræk i stiftsmidlerne. Samtidig vil mi-

nisteriet tage initiativ til en nærmere beskrivelse af, hvor-

når stiftsøvrighederne har mulighed for at foretage likvidi-

tetstræk i Fællesfonden på grund af midlertidige likvidi-

tetsbehov vedrørende stiftsmidlerne.

Rigsrevisionen forventer, at ministeriet fremover tilrette-

lægger finansieringen af Fællesfondens udgifter på grund-

lag af realistiske, langsigtede budgetter.

48. De lån i stiftsmidlerne, som kirkeministeren inden for

den seneste 10-årige periode har godkendt til Fællesfon-

den, er vist i

tabel 3

Side 36

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

Tabel 3. Fællesfondens lån i stiftsmidlerne opdelt på låneformål, 1992-2002

Lån

Låneformål

Antal

Erhvervelse og istandsættelse af ejendomme...

Teknologiskifte i stiftsadministrationerne ...........

Etablering af DNK .............................................

Opbygning af Fællesfondens likvide midler .......

Styrkelse af Fællesfondens likvide midler

.......

Lånet

optaget

År

1992-2002

1995

2001

2002

Samlet

hovedstol

Mio. kr.

Rente p.a.

Løbetid

År

7 af de 8 lån fremgår af Fællesfondens regnskab for 2002 med en samlet værdi på 38 mio. kr., mens det

sidste lån først vil fremgå af Fællesfondens regnskab i 2003.

Det fremgår af tabel 3, at kirkeministeren i perioden 1992-

2002 godkendte lån til erhvervelse og istandsættelse af

stifternes ejendomme med en samlet hovedstol på 36 mio.

kr. Lånene blev ydet med en løbetid på 10 år. I 1995 blev

der endvidere optaget et 8-årigt lån på 8 mio. kr. til tekno-

logiskift. I 2001 blev der optaget et 10-årigt lån på 55 mio.

kr. til finansiering af DNK (38 mio. kr.) og opbygning af

Fællesfondens likvide midler (17 mio. kr.). I 2002 blev der

herudover ydet 8 etårige lån på tilsammen 43 mio. kr. til

opbygningen af likviditeten. Alle lånene har, på nær låne-

ne til opbygning af likviditet i 2002, der ikke var rentebæ-

rende, haft en rente på 4 % p.a.

I december 2002 blev det aftalt mellem Kirkeministeri-

et og stiftsøvrighederne, at en opstået praksis med midler-

tidige træk fra stiftsmidlerne til Fællesfonden skulle aflø-

ses af egentlige lån i stiftsmidlerne. De etårige lån i 2002,

der fremgår af tabel 3, er optaget efter indgåelsen af denne

aftale. 8 af de 10 stiftsøvrigheder har bidraget med et for-

maliseret lån med bagvedliggende gældsbrev udstedt af

ministeriet. Ved Viborg Stift forventes stiftsøvrigheden i

stedet for et lån at acceptere 1 års henstand for Fællesfon-

dens afdrag på et tidligere lån i stiftets stiftsmidler, og

Helsingør Stift har endnu ikke imødekommet ministeriets

låneanmodning.

Ministeriet har fundet forrentning af lånene unødven-

dig, da renteindtægterne tilfalder Fællesfonden, som også

vil skulle afholde renteudgifterne.

Side 37

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

Rigsrevisionens bemærkninger

Undersøgelsen har vist, at kirkeministeren har beregnet

landskirkeskatten i overensstemmelse med økonomilovens

bestemmelser. Stigningen i Fællesfondens indtægter fra

landskirkeskatten i årene 2000, 2001 og 2003 svarede til

de forventede lønstigninger, og da lønninger udgør langt

den største del af Fællesfondens udgifter, kunne de stigen-

de indtægter fra landskirkeskatten således ikke muliggøre

en forøgelse af Fællesfondens aktiviteter. For årene 1999

og 2002 tog ministeren imidlertid beslutning om en stigning

i landskirkeskatten, der lå ud over den forventede lønstig-

ning for derved at kunne finansiere planlagte aktivitetsudvi-

delser.

Undersøgelsen viste, at ministeriet ifølge Kammeradvo-

katen, med visse forudsætninger og begrænsninger, har

fornøden hjemmel til at foretage midlertidige træk på stifts-

midlerne til opfyldelse af likviditetsbehov i Fællesfonden.

Kirkeministeriet har tilkendegivet, at ministeriet i bekendt-

gørelse om bestyrelse af kirkernes og præsteembedernes

kapitaler vil tydeliggøre dette forhold, herunder at træk-

ningsretten fremover benyttes i form af udlån på nærmere

angivne vilkår.

Landskirkeskatten har på trods af forhøjelserne i 1999

og 2002 ikke kunnet dække Fællesfondens udgifter i perio-

den, hvorfor der fra 2001 i stadig større omfang og til stadig

flere formål er anvendt midlertidige træk i stiftsmidlerne og

leasingaftaler i private finansieringsinstitutter samt i et en-

kelt tilfælde låntagning for at dække Fællesfondens udgif-

ter.

Uanset at der ikke måtte være noget juridisk til hinder

herfor, finder Rigsrevisionen, at finansieringen af Fælles-

fondens udgifter ved låntagning i stiftsmidlerne er uholdbar.

V. De 10 stiftsøvrigheders økonomistyring og

regnskabsaflæggelse

49. Stiftamtmanden og biskoppen udgør i fællesskab stifts-

øvrigheden. Stiftsøvrigheden varetager den overordnede le-

delse af stiftets administrative funktioner og er ansvarlig for

stiftets økonomi og planlægning.

A. Stiftsøvrighedernes økonomistyring

50. Landets 10 stiftsøvrigheder bestyrer ifølge økonomi-

loven Fællesfonden efter bestemmelser fastsat af kirkemi-

nisteren. I praksis bestyrer stiftsøvrigheden i det enkelte

Side 38

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

stift en andel af Fællesfonden og udarbejder selvstændigt

budget og aflægger regnskab for denne andel. Stiftsøvrig-

heden bestyrer desuden de under stiftet indestående kir-

kers og præsteembeders kapitaler og træffer afgørelser om

kapitalernes anbringelse og udlån.

51. I henhold til økonomiloven indsender hver af de 10

stiftsøvrigheder et forslag til budget over sin andel af Fæl-

lesfondens indtægter og udgifter i det følgende regnskabs-

år til kirkeministeren. Budgetforslaget omfatter alle udgif-

ter til løn og drift vedrørende stiftsadministrationen, der

bistår stiftsøvrigheden med at løse dens administrative op-

gaver. I forslaget er endvidere opført en række områder,

som finansieres af Fællesfonden, og som stiftsøvrigheder-

ne disponerer over. Det drejer sig om pensioner til tidlige-

re tjenestemandsansatte kirkefunktionærer, revision af lo-

kale kirkekasser, bistand fra særligt sagkyndige, stiftsud-

valg vedrørende økonomi, mellemkirkelige stiftsudvalg,

tilskud til Færøerne, tilskud til studentermenigheder, til-

skud til fængselspræsters og præster for hørehæmmedes

virksomhed samt tilskud til døvemenigheder. Budgetfor-

slaget indeholder derudover et overslag over de finansielle

indtægter og udgifter fra forvaltningen af stiftsmidlerne.

Overslaget er udarbejdet på baggrund af bl.a. forventnin-

ger til de fremtidige afkast på værdipapirer. Stiftsøvrighe-

derne har normalt vedrørende forvaltningen af stiftsmid-

lerne budgetteret med større indtægter end udgifter og der-

med samlet fra dette område kunnet bidrage med en netto-

indtægt til Fællesfonden. Derudover udarbejder en række

kirkelige institutioner også budgetforslag for deres fælles-

fondsudgifter. Alle budgetforslag for det kommende år

indsendes til Kirkeministeriet inden den 15. marts. På bag-

grund af disse budgetforslag udarbejder ministeriet det

samlede budget for Fællesfonden, der ligger klar i maj må-

ned. Ved udarbejdelsen af budgettet foretager ministeriet

justeringer i de indsendte budgetforslag. Justeringerne an-

går bl.a. den samlede nettoindtægt fra forvaltningen af

stiftsmidlerne, der generelt er blevet forhøjet på baggrund

af ministeriets mere positive forventninger til afkastet af

de investerede stiftsmidler. I november og december må-

ned udmelder Kirkeministeriet de endelige bevillinger til

hver stiftsøvrighed samt de nævnte kirkelige institutioner

for det kommende år. Bevillingen til stiftsøvrighederne har

Side 39

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

siden 2002 bestået i en totalramme, som der frit kan dispo-

neres inden for. Udmeldingerne omfatter ikke ministeriets

budgetændringer vedrørende de finansielle poster, hvorfor

de formelt set ikke har kunnet indgå i stiftsøvrighedernes

styringsgrundlag på dette område. Ministeriet har oplyst,

at det har bedt en investeringsgruppe, der var nedsat af mi-

nisteren, om at udarbejde et forslag til en forbedret budget-

procedure vedrørende de finansielle poster. For så vidt an-

går løn til præster og provster sker udmeldingen til biskop-

perne, når finansloven for det pågældende år er vedtaget i

Folketinget. Udmeldingen består af dels en beløbsmæssig

ramme, dels det antal stillinger rammen dækker. Stiftsøv-

righederne lægger herefter budgettet ind i SØS, hvori stif-

terne også fører Fællesfondens regnskab.

52. Stiftsøvrighedernes indtægts- og udgiftsdispositioner

for Fællesfonden for perioden 1999-2002 er vist i

tabel 4

. I

parentes er angivet de budgetterede beløb, som de fremgik

ved Kirkeministeriets udmelding af Fællesfondens budget

umiddelbart inden det pågældende års begyndelse. Disse

budgetbeløb stemmer nødvendigvis ikke fuldt ud med be-

løbene i Fællesfondens budgetter fra maj måned, der er

vist i tabel 2, idet ministeriet foretog budgetjusteringer i

den mellemliggende periode.

Tabel 4. Stiftsøvrighedernes indtægts- og udgiftsdispositioner samt tilhørende

budgetposter (i parentes), 1999-2002

1999

2000

2001

2002

----- Mio. kr. -----

Indtægter:

Finansielle poster

........................................... (47)

Stifternes øvrige indtægter ...............................

Udgifter:

Pensioner......................................................... (49)

Stifternes driftsudgifter mv................................ (104)

101

(41)

(4)

(26)

(64)

(40)

(3)

(4)

(50)

(55)

(96)

(59)

89 (110)

92 (100)

Posterne udgør det samlede nettoresultat for de finansielle indtægter og udgifter.

Kilden til regnskabstallene for 2002 er den seneste udgave af det konsoliderede regnskab for Fællesfonden

pr. 31. december 2002.

Det fremgår af tabel 4, at stiftsøvrighedernes finansielle

poster bidrog med nettoindtægter på henholdsvis 29 og 30

mio. kr. til Fællesfonden i 1999 og 2000, hvilket var væ-

sentligt under det budgetterede. Nettoindtægterne steg i

Side 40

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

2001 til 40 mio. kr., bl.a. som følge af en værdipapirsom-

lægning, og holdt sig på samme niveau i 2002. Det frem-

går videre af tabel 4, at stifterne generelt har haft beskedne

øvrige indtægter. Disse indtægter har bl.a. bestået af bolig-

og varmebidrag samt indbetaling til pensionsforøgelse. I

2001 optog Fællesfonden et lån på 55 mio. kr. i Viborg

Stifts stiftsmidler, og provenuet herfra blev optaget under

stifternes øvrige indtægter. Lånet blev ved budgetlægnin-

gen for 2001 oprindeligt fastsat til 58 mio. kr., men da den

egentlige lånoptagelse fandt sted, var der kun behov for 55

mio. kr.

Tabel 4 viser desuden, at stiftsøvrighederne over Fæl-

lesfonden i 1999 udbetalte pensioner til tidligere tjeneste-

mandsansatte kirkefunktionærer og stiftspersonale for 52

mio. kr., og at dette beløb har været svagt stigende igen-

nem perioden. Tabel 4 viser endvidere, at stiftsøvrigheder-

nes øvrige udgiftsdispositioner beløb sig til 101 mio. kr. i

1999, hvilket var lidt mindre end det budgetterede beløb

på 104 mio. kr. I de efterfølgende år var disse udgifter li-

geledes mindre end budgetteret.

53. De kirkelige institutioner, der består af præsternes ud-

dannelsesinstitutioner, kirkemusikskolerne, Det Mellemkir-

kelige Råd og Skt. Petri Menighed, udarbejder også budget-

forslag for deres fællesfondsudgifter. Disse institutioners

dispositioner i perioden 1999-2002 fremgår af

tabel 5

Tabel 5. De kirkelige institutioners udgiftsdispositioner samt tilhørende budget-

poster (i parentes), 1999-2002

1999

2000

2001

2002

----- Mio. kr. -----

De kirkelige institutioners driftsudgifter.......

41 (41)

43 (44)

46 (45)

47 (48)

Regnskabstallene for 2002 bygger på den seneste udgave af det konsoliderede regnskab for Fællesfonden

pr. 31. december 2002.

Note: I parentes er angivet de budgetterede beløb, som de fremgik ved Kirkeministeriets udmelding af Fælles-

fondens budget umiddelbart inden det pågældende års begyndelse. Disse budgetbeløb stemmer nød-

vendigvis ikke fuldt ud med beløbene i Fællesfondens budgetter fra maj måned, der er vist i tabel 2, idet

ministeriet foretog mindre budgetjusteringer i den mellemliggende periode.

Tabel 5 viser, at udgifterne til de kirkelige institutioner be-

løb sig til 41 mio. kr. i 1999, og at de har ligget nogenlun-

de stabilt igennem de 4 år. Endvidere har dispositionerne i

perioden stort set ligget inden for de budgetmæssige ram-

mer, der i parentes tillige fremgår af tabellen.

Side 41

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

Rigsrevisionens bemærkninger

Rigsrevisionens undersøgelse viste, at de 10 stiftsøvrighe-

der i relation til Fællesfonden samlet set har varetaget de-

res økonomistyring tilfredsstillende.

B. Stiftsøvrighedernes regnskabsaflæggelse for

Fællesfonden

54. Årsregnskab for Fællesfonden aflægges ved, at stifts-

øvrighederne indsender de 10 delregnskaber til Kirkemini-

steriet. Siden 1999 er udgifter disponeret af ministeriet

medtaget i Lolland-Falsters Stifts regnskab for Fællesfon-

den. Lolland-Falsters Stift varetager endvidere udbetalin-

gerne på områder disponeret af ministeriet.

Fra SØS, hvor de 10 delregnskaber føres, er det muligt

at udskrive et samlet regnskab for Fællesfonden, som bl.a.

anvendes, når ministeriet årligt ved offentliggørelsen af

næste år landskirkeskat også optrykker de seneste regn-

skabstal for Fællesfonden. Regnskaberne anvendes endvi-

dere ved orientering om Fællesfondens økonomi over for

stiftsøvrighederne.

De offentliggjorte regnskabstal, som bl.a. sendes til Kir-

keudvalget, indeholder ingen tal for Fællesfondens aktiver

og passiver og herunder omfanget af leasingfinansieringen.

Kirkeministeriet har i forbindelse med høringen oplyst, at

der ikke er krav om offentliggørelse af regnskabet, og mini-

steriet finder ikke, at det materiale, der oversendes til Kirke-

udvalget, kan betegnes som et regnskab. Rigsrevisionen

konstaterer, at når ministeriet valgte at fremsende regnskabs-

materiale til Kirkeudvalget, skulle dette give et fyldestgøren-

de billede af Fællesfondens årsresultat og status. Rigsrevi-

sionen konstaterer, at dette ikke hidtil har været tilfældet.

Kirkeministeriet har endvidere oplyst, at det i juni 2002

blev besluttet, at der med virkning fra regnskabsåret 2002

skal udarbejdes en årsrapport vedrørende Fællesfondens

økonomi.

55. I Kirkeministeriets regnskabsbekendtgørelse for Fæl-

lesfonden er det anført, at Fællesfondens regnskab føres i

SØS, og Kirkeministeriet udarbejder eller godkender vej-

ledninger herfor i form af de såkaldte SØS-forskrifter. Det

anvendte regnskabsprincip i SØS bygger på principperne

fra et kasseregnskab, hvor udgifter og indtægter udtrykker

Side 42

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

det, der henholdsvis tages op af kassen og lægges i kassen.

Dette medfører eksempelvis, at køb af kapitalapparat opta-

ges som udgift med det fulde beløb ved anskaffelsen og

ofte optræder som driftsudgifter. Den manglende afgræns-

ning mellem drift og status svækker regnskabets informa-

tioner om, hvilke af Fællesfondens udgifter der er regel-

mæssigt tilbagevendende, og hvilke der kun finder sted én

gang. Samtidig betyder det anvendte regnskabsprincip, at

provenu fra låntagning optages som indtægt. Kirkemini-

steriet har i forbindelse med høringen oplyst, at Fællesfon-

dens regnskabsprincip med virkning fra regnskabsaflæg-

gelsen for 2002 er blevet ændret, så låntagning ikke vil op-

træde i regnskabet som en indtægt.

56. Rigsrevisionen har i forbindelse med denne undersøgel-

se besøgt 8 af landets 10 stifter med henblik på at vurdere,

om forretningsgange og interne kontroller er hensigtsmæs-

sigt tilrettelagt, og om de administrative forskrifter følges

ved administrationen. Det er Rigsrevisionens vurdering, at

stifternes regnskabsmæssige forvaltning samlet set er til-

fredsstillende og har medvirket til at sikre regnskabets rig-

tighed.

I henhold til regnskabsbekendtgørelsen skal der i stifts-

administrationerne foreligge en instruks for regnskabsvæ-

senets tilrettelæggelse, der er udarbejdet efter Finansmini-

steriets almindelige retningslinjer for statens regnskabsvæ-

sen. Med henblik på udskiftning af stifternes tidligere in-

strukser udsendte Kirkeministeriet i 1999 til stiftsøvrighe-

derne et paradigme til en ny regnskabsinstruks. Rigsrevi-

sionens gennemgang viste dog, at kun halvdelen af stifter-

ne havde regnskabsinstrukser, der var godkendt af stiftsøv-

righeden. Instrukserne var ved revisionsbesøgene ikke

godkendt af ministeriet. Kirkeministeriet har i forbindelse

med høringen oplyst, at regnskabsinstrukserne for 2 stifter

nu er godkendt. Det fremgår endvidere af såvel stiftsøvrig-

hedernes som ministeriets høringssvar, at der arbejdes med

at få tilvejebragt godkendte regnskabsinstrukser for alle

stiftsøvrigheder.

Revisionsgennemgangen viste endvidere, som også ved

Rigsrevisionens ordinære revisionsbesøg, at flere stifter ikke

havde etableret en effektiv funktionsadskillelse mellem kas-

se- og regnskabsfunktionen. Rigsrevisionen har i den forbin-

delse anbefalet, at den enkelte stiftsadministrations chef, på

Side 43

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

grund af vanskelighederne med at skabe en fuldt tilfredsstil-

lende funktionsadskillelse, gennemgår regnskabet særligt

grundigt, inden det forelægges stiftsøvrigheden.

Revisionsgennemgangen viste, at regnskaberne ikke i al-

le tilfælde var underskrevet af stiftsøvrigheden. Samtidigt

viste undersøgelsen, at stiftsøvrigheden for Lolland-Falsters

Stift i 1999-2001 kun underskrev regnskabet for den del af

Fællesfondens udgifter, der vedrører Lolland-Falsters Stift,

idet stiftsøvrigheden ikke har haft noget ledelsesansvar for

udgifter disponeret af Kirkeministeriet.

Rigsrevisionen har for 1999 og 2000 modtaget en samlet

regnskabsopstilling for Fællesfonden. Dette var imidlertid

hverken underskrevet eller godkendt af Kirkeministeriet.

Kirkeministeriet har dog på Rigsrevisionens spørgsmål op-

lyst, at ministeriet ikke havde bemærkninger til regnskabet.

Periodisering af indtægter og udgifter

57. Udgifter bør i overensstemmelse med gældende regler

altid periodiseres og optages i regnskabet i den periode,

hvor udgiften afholdes. For udgifterne til folkekirkens fæl-

lesforsikring, der finansieres af Fællesfonden, anvendes nu

en korrekt periodisering, hvor den del af årets erstatning,

som ikke er kommet til udbetaling ved regnskabsårets af-

slutning, hensættes som skyldige erstatninger på Fællesfon-

dens balance. Kirkeministeriet har været usikker ved an-

vendelsen af periodiseringsprincippet. I regnskabet for

2000 blev udgiftsført 10 mio. kr. for lidt til erstatninger.

Endvidere blev præmien til fællesforsikringen for 2000 be-

talt og udgiftsført i 1999 med hele beløbet uden en periodi-

sering. Dette har bevirket, at Fællesfondens regnskab, for

så vidt angår forsikringsudgifter, ikke fuldt ud har været

rigtigt.

Kirkeministeriet har efterfølgende oplyst, at forholdet

vedrørende de 10 mio. kr. i regnskabet for 2000 beroede

på oplysninger fra forsikringsselskabet på bogføringstids-

punktet om, at skadesudgifterne i forbindelse med en

brand i Ribe Stift i december 2000 ville blive 10 mio. kr.

mindre, end de viste sig at blive ved den endelige opgørel-

se. Rigsrevisionen finder dog fortsat, at ministeriet, indtil

det endelige erstatningsbeløb var kendt, ud fra et forsigtig-

hedsprincip burde have afsat de 10 mio. kr. som udgift i

2000, idet der på bogføringstidspunktet fra forsikringssel-

Side 44

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

skabet forelå en taksering af den pågældende skade, hvor

de 10 mio. kr. var inkluderet.

58. Der er endvidere for en række af Fællesfondens øvri-

ge udgifter blevet foretaget en ukorrekt periodisering. Det

fremgik således af årsregnskabet for Lolland-Falsters Stift,

at der i alt forelå udgiftsbilag for 11 mio. kr., som alle ved-

rørte regnskabsåret 2001, men som efter skriftlig medde-

lelse fra Kirkeministeriet først ville blive ført som udgift i

regnskabsåret 2002. Dette bekræftes af Rigsrevisionens

undersøgelse, der viste, at stiftet undlod at bogføre udgif-

ter afholdt i 2001 efter en skriftlig henstilling herom fra

Kirkeministeriet. Henstillingen kom til trods for, at Lol-

land-Falsters Stift tidligere over for Kirkeministeriet havde

tilkendegivet, at den pågældende bogføringspraksis ikke

kunne anses for regnskabsmæssig korrekt.

Lolland-Falsters Stift modtog efter regnskabsaflæggel-

sen yderligere bilag på ca. 19 mio. kr. Således viste en op-

gørelse fra september 2002, at der primært på IT-området

ved udgangen af 2001 var afholdt udgifter på i alt 30 mio.

kr., som ikke blev medtaget i regnskabet for 2001.

Registrering og betaling

59. For så vidt angår de udgifter, hvor betaling først skal

finde sted efterfølgende inden en given frist, er det afgø-

rende, at fakturaerne (bilag) godkendes og bogføres straks,

for at betaling kan ske rettidig og uden tillæg af moraren-

ter mv. En omgående og korrekt registrering er således en

nødvendig forudsætning, for at regnskabssystemet skal

kunne anvendes til økonomisk styring, herunder sikring af

at regninger betales rettidigt.

Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at fakturaer i en

række tilfælde har henligget i længere tidsrum og først er

blevet registreret ved betaling. Desuden var en enkelt fak-

tura på et større beløb blevet betalt 2 gange, mens det for

andre fakturaers vedkommende ikke fremgik, at de var

blevet betalt. Samtidig har Rigsrevisionen ved revisionen

konstateret, at Fællesfonden i perioden 1999-2002 har be-

talt betydelige beløb i morarenter, idet betalingen i flere

tilfælde har været forsinket. Som følge heraf agtede en

større leverandør i februar 2002 at ophæve en kreditaftale,

hvis Kirkeministeriet ikke betalte en forfalden faktura.

Side 45

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

Rigsrevisionens bemærkninger

Undersøgelsen viste, at de 10 stiftsøvrigheder i relation til

Fællesfonden samlet set har varetaget deres regnskabsaf-

læggelse tilfredsstillende.

Kirkeministeriets offentliggjorte regnskaber for Fælles-

fonden gav imidlertid ikke et fyldestgørende billede af Fæl-

lesfondens økonomi, idet regnskaberne bl.a. ikke indeholdt

en opgørelse over aktiver og passiver. Rigsrevisionen kon-

staterer, at Kirkeministeriet vil forbedre den økonomiske af-

rapportering fra regnskabsåret 2002 og forventer, at de

regnskaber, der i fremtiden offentliggøres, vil give et fyl-

destgørende billede af Fællesfondens økonomi.

Rigsrevisionen finder det mindre tilfredsstillende, at mi-

nisteriets dispositioner vedrørende Fællesfonden har bety-

det betydelige udgifter til morarenter samt fejlperiodiserin-

ger og manglende overblik over bogførte udgifter i Fælles-

fondens regnskab.

Rigsrevisionen finder det særligt utilfredsstillende, at mi-

nisteriet i 2002 udtrykkeligt pålagde Lolland-Falsters Stift at

bogføre udgifter for 11 mio. kr. i Fællesfondens regnskab i

strid med de gældende regler for periodisering, så regnska-

bet for 2001 ikke blev korrekt.

C. Stiftsøvrighedernes forvaltning af kirkernes og

præsteembedernes kapitaler

60. I henhold til økonomiloven bestyrer stiftsøvrighederne

den del af kirkernes og præsteembedernes kapitaler, som ik-

ke bestyres lokalt. Præsteembedernes kapitaler er tilveje-

bragt ved tidligere administrative ændringer af kirkelige for-

hold. Det samme gælder delvis for kirkernes kapitaler, der

dog hovedsageligt omfatter borgernes vederlag for vedlige-

holdelse af gravsteder. De nærmere bestemmelser om besty-

relsen af kapitalerne fremgår af Kirkeministeriets bekendt-

gørelse om kirkernes og præsteembedernes kapitaler. De ka-

pitaler, der indestår under stiftsøvrighederne, udgør de så-

kaldte stiftsmidler, og beløb sig ultimo 2001 til i alt 3,0 mia.

kr., hvoraf kirkernes kapitaler udgjorde 2,7 mia. kr. og præ-

steembedernes kapitaler 0,3 mia. kr.

I bekendtgørelsen er det bl.a. bestemt, at såvel præste-

embedernes som kirkernes kapitaler kan genudlånes til

præsteembeder og kirker mv. mod en rente på 4 % p.a. Det

er tillige bestemt, at kapitaler, der ikke er udlånt, placeres

med henblik på sikker anbringelse og bedst mulig forrent-

ning i nærmere angivne værdipapirer under hensyn til en

nødvendig likviditet. Desuden er det bestemt, at gravsteds-

Side 46

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

kapitalerne kun indestår hos stiftsøvrighederne, mens den

pågældende vedligeholdelsesperiode løber, hvorefter kapi-

talerne tilbagebetales til den respektive kirke. Ultimo 2001

var der anbragt stiftsmidler for 1,2 mia. kr. i værdipapirer.

Renteprovenuet fra værdipapirerne anvendes først og

fremmest til finansiering af den forrentning på 4 % p.a.,

som de enkelte kirker ifølge bekendtgørelsen skal have af

deres kirkekapitaler. Det resterende renteprovenu fra vær-

dipapirerne tilgår Fællesfonden, der afholder udgifterne

vedrørende kapitalforvaltningen. Præsteembederne modta-

ger ingen forrentning af deres kapitaler. Disse tilgår ude-

lukkende Fællesfonden i henhold til økonomiloven.

61. Forvaltningen af stiftsmidlerne har hidtil bidraget med

væsentlige indtægter til Fællesfonden, idet indtægterne fra

placeringen i værdipapirer har været større end den årlige

forrentning på 4 % til fordel for kirkerne.

Der er ikke etableret et formaliseret samarbejde mellem

stifterne om forvaltning af stiftsmidlerne, men enkelte stif-

ter udveksler informationer og anbefalinger om handel

med værdipapirer, ligesom de enkelte stifter indgår aftaler

med et eller flere pengeinstitutter om placering af stifts-

midlerne, herunder aftale om investeringsrådgivning.

62. Et forenklingsudvalg nedsat af kirkeministeren beslut-

tede i marts 2000 at lade eksterne konsulenter foretage en

analyse af 3 udvalgte stiftsøvrigheders kapitalforvaltning

og investeringsafkast i 1997-1999 samt fremkomme med

forslag til en forenkling af administration og optimering af

afkast. Rapporten konkluderede, at det konstaterede afkast

i de fleste tilfælde kunne have været betydeligt større med

en uændret eller mindre risiko. Rapporten anbefalede, at

der blev udarbejdet en samlet investeringsstrategi, og at

kapitalforvaltningen blev flyttet fra stiftsøvrighederne og

fremover varetaget af en professionel, ekstern kapitalfor-

valter, idet der herved kunne forventes opnået omkost-

nings- og styringsmæssige fordele i tillæg til et forbedret

afkast. Ejerforholdet vedrørende de forvaltede formuer vil-

le ikke blive berørt heraf.

En række stiftsøvrigheder har over for Rigsrevisionen

oplyst, at de finder, at rapporten ikke i tilstrækkeligt om-

fang tog hensyn til de forvaltningsmæssige forudsætninger

og begrænsninger, som stifterne er underlagt ved kapital-

Side 47

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

forvaltningen, og at dette svækkede rapportens konklusio-

ner.

63. Kirkeministeren udstedte i januar 2002 en ny bekendt-

gørelse om kirkernes og præsteembedernes kapitaler, som

angav, at der skulle nedsættes en permanent investerings-

gruppe med en stiftamtmand (formand), en biskop, en stifts-

kontorchef samt en stiftskasserer. Investeringsgruppen skul-

le bl.a. udarbejde forslag til overordnede rammer for stifts-

øvrighedernes kapitalforvaltning og rådgive disse om kon-

krete investeringer samt udarbejde en årlig benchmarking af

de afkast, stiftsøvrighederne havde opnået. Kirkeministeren

skulle, efter investeringsgruppens indstilling, udpege en

professionel investeringsrådgiver til at bistå investerings-

gruppen. Ministeren nedsatte investeringsgruppen i april

2002.

Investeringsgruppen har i en rapport fra 17. december

2002 anført, at en forbedret budgettering af udlån samt en

fælles trækningsret/kassekredit for stifterne vil kunne

mindske behovet for likvid kapital, hvorved der vil kunne

opnås et betydeligt merafkast. Investeringsgruppen vil i det

nye år udarbejde forslag til bl.a. et samarbejde over stifts-

grænserne om forvaltning af stiftsmidlerne samt en forbed-

ret likviditetsstyring. Gruppen indstiller til ministeren, at

den nævnte fælles trækningsret/kassekredit for stifterne

etableres, men at der ikke sker ændringer vedrørende pla-

cering af stiftsmidlerne, idet der dog gennemføres en

benchmarking af stifternes investeringsafkast. Den nuvæ-

rende ordning vedrørende kapitalforvaltningen bør efter in-

vesteringsgruppens opfattelse tages op til vurdering, når

regnskabet for 2003 foreligger og vil eventuelt kunne er-

stattes af ordninger, der indebærer, at stifternes obligations-

beholdninger samles i samme pengeinstitut, eller at stifter-

ne danner en specialforening med henblik på en samlet in-

vesteringspolitik i henhold til lov om investeringsforenin-

ger og specialforeninger.

Kirkeministeriet har godkendt investeringsgruppens an-

befaling med hensyn til dennes opgaver i 2003.

Kirkeministeriet har oplyst, at ministeriet vil tage skridt

til en koncentration af stifternes kapitalforvaltning.

Side 48

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

Rigsrevisionens bemærkninger

Stiftsøvrighederne bestyrer den del af kirkernes og præste-

embedernes kapitaler, som ikke bestyres lokalt. Der pågår

et arbejde med at forbedre stifternes kapitalforvaltning, og

Kirkeministeriet stiler med henblik herpå mod en koncentra-

tion af stifternes kapitalforvaltning. Rigsrevisionen finder

dette, som efter alt at dømme vil give styringsmæssige for-

dele og forøge effektiviteten på dette område, positivt.

VI. Kirkeministeriets forvaltning af Fælles-

fonden

64. Kirkeministeriet er overordnet ansvarlig for forvalt-

ningen af Fællesfonden, idet ministeriet har ansvaret for

budgetlægningen og for udformningen af de nærmere reg-

ler for dens drift. Disponeringen af Fællesfondens midler

er delvist henlagt til stiftsøvrighederne og de selvstændigt

disponerende kirkelige institutioner, der hver har en årlig

økonomisk ramme til rådighed. Disponering af den reste-

rende del af Fællesfondens samlede budget varetages i

praksis af Kirkeministeriet, hvis dispositionsområde om-

fatter folkekirkens fællesforsikring, udviklingen og etable-

ringen af DNK samt drift af folkekirkens IT. Disse områ-

der er særskilt behandlet i de følgende afsnit A, B og C.

Endvidere varetager Kirkeministeriet disponeringen af ud-

gifter til den kirkelige udligning og til andre mindre for-

mål, ligesom ministeriet i egenskab af ansættelsesmyndig-

hed for folkekirkens præster har den overordnede indfly-

delse på udgifterne hertil. Udgifterne til de sidstnævnte

områder behandles i afsnit D.

A. Folkekirkens fællesforsikring

65. Indtil april 1999 varetog menighedsrådene selv tegning

af lovpligtige forsikringer og efter eget ønske forsikringer

herudover. Udgifterne hertil blev afholdt af de stedlige kir-

kekasser, mens Fællesfonden afholdt udgifterne til andre

forsikringer inden for folkekirkens område. Kirkeministeri-

ets departement har hele tiden været omfattet af statens

selvforsikringsordning.

Side 49

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

66. Efter et forudgående arbejde i en arbejdsgruppe udfor-

mede Kirkeministeriet i samarbejde med en forsikrings-

konsulent i 1998 en fælles forsikringsordning for folkekir-

ken. Kirkeministeriet udbød herefter ordningen i EU-lici-

tation og kunne på baggrund heraf tegne kontrakt med et

privat forsikringsselskab om en fællesforsikring for hele

folkekirken med virkning fra 1. april 1999. Ifølge kontrak-

ten udløb samarbejdet med forsikringsselskabet den 31.

december 2001. Ministeriet besluttede efter en ny udbuds-

runde i efteråret 2001 at forlænge samarbejdet med forsi-

kringsselskabet.

Den fælles forsikringsordning omfatter ansvarsforsi-

kring, lovpligtig arbejdsskadeforsikring samt en såkaldt

stoploss-forsikring vedrørende bygninger og løsøre mv.,

som dækker den del af et kalenderårs samlede erstatnin-

ger, der overstiger 40 mio. kr. Stoploss-forsikringen læg-

ger dermed et loft over Fællesfondens udgifter til erstat-

ninger. Erstatninger under de nævnte 40 mio. kr. dækkes

af Fællesfonden, som også afholder udgifterne til forsik-

ringstegning og -administration. Ordningen bygger således

delvist på selvforsikringsprincippet og er, for så vidt angår

den daglige administration, lagt ud til det pågældende for-

sikringsselskab. Kirkeministeriet forventede ud fra de be-

regninger, der lå til grund for den nye forsikringsordning,

at opnå en samlet årlig besparelse på 21-25 mio. kr. i for-

hold til 1996, hvor forsikringsforholdene senest var blevet

undersøgt. Den særlige stoploss-forsikring indebar, at for-

sikringsudgifterne, selv i værste fald, ikke kunne overstige

udgifterne til forsikringspræmier i 1996.

67. Af nedenstående

tabel 6

fremgår Fællesfondens årlige

udgifter til fællesforsikringen fordelt på udgiftsarter.

Tabel 6. Fællesfondens udgifter til fællesforsikringen samt tilhørende budget-

poster (i parentes), 1999-2002

1999

2000

2001

2002

----- Mio. kr. -----

Præmier og administration ............................... (10)

Erstatninger ..................................................... (30)

Samlede udgifter.............................................. (40)

(0)

(15)

(20)

(35)

(15)

(32)

(47)

Regnskabstallene for 2002 bygger på den seneste udgave af det konsoliderede regnskab for Fællesfonden

pr. 31. december 2002.

Side 50

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

Tabel 6 viser, at de samlede udgifter til fællesforsikringen i

1999 udgjorde 57 mio. kr. I 2000 faldt de samlede udgifter

til 30 mio. kr., hvorefter de i både 2001 og 2002 steg væ-

sentligt. Tabellen viser tillige, at de afholdte udgifter i hele

perioden blev større end budgetteret. I 1999 blev der afsat

40 mio. kr. i budgettet til folkekirkens fællesforsikring, her-

under 30 mio. kr. til erstatninger, hvilket var det maksimale

erstatningsbeløb for Fællesfonden i 1999, da ordningen

først trådte i kraft 1. april, og derfor ikke skulle dække hele

året. Efter orkanen i december 1999 stod det klart, at der for

dette år ville blive tale om erstatninger svarende til de mak-

simale beløb. Når budgettet alligevel blev overskredet, skyl-

des det, at Kirkeministeriet ved kontraktunderskrivelsen i

1999 besluttede straks at betale 2 års præmie for derved at

opnå en besparelse. Betalingen i 1999 for forsikringsydel-

sen i 2000 blev ikke periodiseret.

Foranlediget af en trængt økonomisk situation for Fæl-

lesfonden afsatte ministeriet kun 15 mio. kr. til erstatnin-

ger i budgettet for 2000, selv om Fællesfonden kunne risi-

kere selv at skulle dække erstatningsudgifter på op til 40

mio. kr. Beløbet på 15 mio. kr. beregnede ministeriet ud

fra en foreliggende undersøgelse af folkekirkens forsi-

kringsforhold, der angav de totale, udbetalte erstatningsbe-

løb til folkekirken i 1992 og 1993. Der var ikke i 2000 ud-

gifter til præmier og administration, idet de allerede var

betalt i 1999. For 2001 budgetterede ministeriet med 20

mio. kr. til erstatninger. Som det fremgår af tabel 6, blev

budgettet for både 2000 og 2001 overskredet med hen-

holdsvis 15 og 11 mio. kr.

I budgettet for 2002 afsatte ministeriet i alt 47 mio. kr. til

fællesforsikringen. De 32 mio. kr. heraf vedrørte erstatnin-

ger, mens ministeriet fortsat regnede med 15 mio. kr. til

præmier og administration. Samme år blev kontrakten bag

fællesforsikringen fornyet, og dette udløste forøgede udgif-

ter til præmie og administration, bl.a. foranlediget af terror-

angrebet i september 2001. De faktiske udgifter til præmie

og administration for 2002 blev derfor 30 mio. kr. I somme-

ren 2002 reviderede ministeriet budgettet for 2002, da det

måtte forventes, at de 47 mio. kr. ikke kunne overholdes, og

i den forbindelse besluttede kirkeministeren, at budgettet

for fællesforsikringen fremover skulle indeholde de udgif-

ter, som Fællesfonden maksimalt kunne blive påført årligt.

Side 51

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

I budgettet for 2003 afsatte Kirkeministeriet det maksi-

male beløb til præmier og erstatninger, svarende til 70 mio.

kr., men også denne budgetforudsætning bristede, da forsi-

kringsselskabet iværksatte præmiestigninger på et større

millionbeløb. Ministeriet har efterfølgende forhandlet sig til

en væsentlig reduktion af præmiestigningen ved at indgå af-

tale om en betydelig nedsættelse af stoploss-forsikringens

maksimale dækning samt udeladelse af terrordækning.

Rigsrevisionens bemærkninger

Kirkeministeriet er overordnet ansvarlig for forvaltningen af

Fællesfonden. Ministeriets forvaltning af Fællesfonden om-

fatter udgifter til folkekirkens fællesforsikring, DNK, IT samt

lønninger mv.

Undersøgelsen af fællesforsikringen har vist, at dette

udgiftsområde i perioden bidrog til Fællesfondens under-

skud. Medio 2002 besluttede kirkeministeren, at budgettet

fremover skulle indeholde de udgifter, som Fællesfonden

maksimalt kunne blive påført årligt.

B. Den Nye Kirkebog

Baggrunden for Den Nye Kirkebog

68. En budgetanalyse udarbejdet i maj 1995 af Finansmi-

nisteriet anbefalede en modernisering af kirkebogsførin-

gen, og på den baggrund udarbejdede en arbejdsgruppe

under

Kirkeministeriet i 1998 rapporten ”Den Nye

Kirke-

bog, Design af en IT-baseret løsning”

(efterfølgende

be-

nævnt Designrapporten). Designrapporten, som også inde-

holdt budgetgrundlaget for Den Nye Kirkebog (DNK),

blev sendt til Kirkeudvalget. På baggrund heraf orientere-

de ministeren Folketinget om igangsættelsen af projektet,

som indebar, at sognenes hidtidige manuelle registreringer

i kirkebogen skulle afløses af elektroniske registreringer,

ligesom de hidtidige attester udskrevet fra kirkebogen

skulle afløses af attester udskrevet direkte fra DNK.

Sekretariatsfunktionen har været i udbud i forbindelse

med udbud af rammeaftalen vedrørende Fællesfondens IT

og varetages nu af et privat konsulentfirma. Kirkeministe-

riet har på Rigsrevisionens forespørgsel oplyst, at der har

været udbudt 3 typer rammekontrakter, der navnlig omfat-

tede konsulentbistand, nemlig 1) generel konsulentbistand

til udformning af IT-strategier, udarbejdelse af udred-

Side 52

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

ningsnotater m.m., 2) konsulentbistand til gennemførelse

af udbudsforretninger og 3) konsulentbistand til styring

(projektledelse) af større udviklings- og implementerings-

opgaver. Rækkevidden af de udbudte rammekontrakter og

overensstemmelsen med udbudsreglerne er ikke omfattet

af nærværende undersøgelse. DNK-sekretariatsfunktionen,

som er omfattet af rammeaftalen, forestår det praktiske ar-

bejde med at etablere DNK og herunder den løbende af-

rapportering vedrørende økonomi og projektets fremdrift

samt grundlag for budgetlægningen og ministeriets orien-

tering af Folketingets Kirkeudvalg.

DNK-projektets budget

69. I december 2001 overgik det første sogn til DNK-

drift. Projektet er hidtil blevet gennemført inden for de op-

stillede tidsfrister, og Kirkeministeriet har oplyst, at mini-

steriet også for den sidste del forventer at overholde pro-

jektplanen, så hele landet fra udgangen af 2003 som plan-

lagt vil overgå til DNK.

70. Det fremgår af budgetgrundlaget, at de samlede ud-

viklingsomkostninger til DNK forventedes at udgøre 136

mio. kr. i 1997-priser ekskl. moms. Ifølge Kirkeministeriet

udgør restbudgettet til udvikling af DNK 16 mio. kr. Ud

over de 136 mio. kr., som Fællesfonden skulle afholde,

kalkulerede Designrapporten med, at de lokale kirkekasser

skulle udføre opgaver i forbindelse med projektet, svaren-

de til 76 årsværk, og at disse opgaver kunne udføres inden

for de gældende rammer. Rigsrevisionen har beregnet vær-

dien heraf til ca. 24 mio. kr.

Undersøgelsen viste, at der på en uvedkommende konto

for projektet var afholdt huslejeudgifter til DNK. Rigsrevi-

sionen finder, at disse udgifter burde have været medtaget i

DNK-sekretariatets regnskab over udgifter til projektet, idet

huslejeudgifterne indgik i budgetgrundlaget for DNK. Det

er Rigsrevisionens skøn, at projektregnskabet for DNK som

følge heraf burde have været belastet med udgifter på yder-

ligere ca. 2 mio. kr.

Rigsrevisionens gennemgang af projektregnskabet gav

herudover ikke anledning til væsentlige bemærkninger.

71. Budgettet på de 136 mio. kr. forudsatte, at persondata

skulle verificeres, inden DNK blev taget i brug. Dataverifi-

Side 53

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

ceringen er den arbejdsproces, der skal forene kirkebøger-

nes retsgyldighed med CPR-registrenes tilgængelighed og

således effektivisere kirkebogsførerens arbejde og forbedre

borgerservicen. Verificeringen omfatter bl.a. kontrol af ek-

sisterende personoplysninger med oplysningerne i de fysi-

ske kirkebøger. Da udgifterne til den manuelle kontrol

–

der

skal udføres på et eller andet tidspunkt

–

ifølge Designrap-

porten kun er ca. 1/3, når kontrollen udføres systematisk og

på alle borgere, frem for enkeltvis, og når behov opstår,

blev det besluttet at gennemføre den systematiske kontrol

inden idriftsættelsen af DNK.

Ifølge Designrapporten var det en betingelse, at personer

født efter 1969 skulle verificeres, før DNK kunne tages i

brug i de enkelte sogne. Designrapporten anbefalede dog en

verifikation fra 1960, ligesom det fremgik, at det systemati-

ske arbejde med verificeringen skulle fortsættes, indtil alle

nulevende borgere født efter 1960 var verificerede. Ud over

anbefalingerne vedrørende verificeringen fremgik det af

budgetgrundlaget, at verifikationen forudsattes gennemført

fra 1960 til 1996. Kirkeministeriet har oplyst, at udgifter til

verificering af personer født før 1969 som følge af en be-

slutning i DNK-styregruppen ikke anses for en del af DNK-

projektet, og at en systematisk verificering af disse personer

ikke påregnes at blive gennemført.

Kirkeministeriet har oplyst, at selv om ministeriet ikke

gennemfører en systematisk verificering af borgere født

mellem 1960 og 1968 er der alligevel sket en verificering

af 37 % af disse borgere bl.a. som følge af lokale initiati-

ver. Kirkeministeriet har oplyst, at det ikke umiddelbart

kan opgøres, hvor stor en andel af denne verificering, der

er afholdt af Fællesfonden, og hvor stor en andel der er af-

holdt af de lokale kirkekasser. Den resterende manglende

verificering repræsenterer en besparelse for Fællesfonden

på mindst 5 mio. kr.

Rigsrevisionen finder, at Kirkeministeriet burde have

fulgt rapportens anbefaling og ladet den systematiske og

mere økonomiske verificering omfatte alle nulevende bor-

gere født efter 1960.

72. Det oprindelige budget for DNK indeholdt ikke udgif-

ter til drift af verificeringsprogrammet. Rigsrevisionen fin-

der, at driftsudgifterne til verificeringsprogrammet burde

have været medtaget i budgetgrundlaget, idet denne aktivi-

Side 54

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

tet var en forudsætning for, at udviklingsprojektet kunne

gennemføres i overensstemmelse med Designrapporten.

Kirkeministeriet har oplyst, at ministeriet er enig heri, og

at årsagen er, at budgettet særligt fokuserede på udgifter til

programmel, uddannelse og udstyr.

Kirkeministeriet har skønnet, at omfanget af opgaven

betyder, at det oprindelige udviklingsbudget burde have

været 11-12 mio. kr. større.

73. I 1999 oprettede Kirkeministeriet en IT-driftsorgani-

sation indeholdende et help-desksystem, et brugeradmini-

strationssystem og et telefonsystem. Kirkeministeriet har

opgjort de samlede udgifter hertil til ca. 4 mio. kr., hvoraf

en mindre del også vedrørte vedligeholdelse af Kirkemini-

steriets Informationssystem. Budgettet for DNK indeholdt

ingen udgifter til oprettelse af en IT-driftsorganisation.

Kirkeministeriet har supplerende oplyst, at kun ca. halvde-

len af de arbejdspladser, som driftsorganisationen betjener,

vedrører DNK. Rigsrevisionen finder, at alle udgifter til

opbygning af driftsorganisationen med undtagelse af ud-

gifterne til vedligeholdelse af ministeriets informationssy-

stem burde have været medtaget i det oprindelige budget

for DNK, idet driften af DNK forudsætter, at der findes

funktioner, der kan understøtte den daglige drift.

Finansieringen af DNK

74. Fællesfondens årlige budgetter har indeholdt en sær-

skilt bevilling til etableringen af DNK. Bevillingernes stør-

relse blev fastsat direkte ud fra DNK-sekretariatets årlige

budgetoverslag, der dog forinden skulle tillægges moms,

idet alle beløb på Fællesfondens budget er inkl. moms. De

budgetterede og faktiske udgifter til aktiviteterne under

DNK-projektet fremgår af

tabel 7

Tabel 7. Budget og regnskab for Fællesfondens udgifter til DNK, 1997-2002

1997

1998

1999

2000

----- Mio. kr. -----

DNK ...............

2001

2002

1997-2002

i alt

6 (0)

9 (0)

26 (15)

42 (42)

38 (38)

28 (20)

149 (115)

Regnskabstallet for 2002 bygger på den seneste udgave af det konsoliderede regnskab for Fællesfonden

pr. 31. december 2002 og dækker udgifter til sogne-IT, hvor den væsentligste udgift vedrører DNK.

Note: Tabellens budgettal er angivet i parentes. Regnskabstal er tilpasset informationer fra Kirkeministeriet.

Side 55

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

Det fremgår af tabel 7, at der for hele perioden 1997-2002

har været afsat 115 mio. kr. til projektet, mens der ifølge

regnskabet er blevet afholdt udgifter for 149 mio. kr., der

er blevet finansieret ved landskirkeskat og for 38 mio.

kr.’s vedkommende

ved lån i stiftsmidlerne. Hverken i

1997 eller 1998 blev der budgetteret med udgifter til eta-

bleringen af DNK. Kirkeministeriet har oplyst, at udgifter-

ne i de 2 år på henholdsvis 6 og 9 mio. kr. vedrørte projek-

tets startfase, og at beslutningerne om deres afholdelse

blev taget efter, at budgetlægningen havde fundet sted.

Rigsrevisionen finder dog, at ministeriet i betragtning af,

at projektets foranalyse fra april 1996 pegede på en mo-

dernisering af folkekirkens personregistrering, og at der

kort tid herefter blev igangsat en detailspecificering, burde

have afsat en reserve til projektet i 1997 og 1998. I de ef-

terfølgende år har udgifterne til projektet ligget over de

bevillingsmæssige rammer i 1999 og 2002. Årsagen hertil

var bl.a., at der ved en forglemmelse ikke blevet afsat en

bevilling til budgettets momsbeløb. Ved udgangen af 2002

bestod Fællesfondens resterende finansieringsbyrde vedrø-

rende DNK af mindre udisponerede beløb på projektbud-

gettet og fremtidige ydelser på de leasingaftaler, som mi-

nisteriet løbende har anvendt til finansiering af projektet,

svarende til ca. 65 mio. kr.

75. Kirkeministeriet har anvendt leasingfinansiering for

en betydelig del af udgifterne til DNK. Leasingfinansierin-

gen af DNK omfattede aftaler vedrørende udstyr, pro-

grammel og drift af verificeringsprogrammet. Aftalerne

var finansiel leasing og blev oprindelig indgået med fast

rente. Aftaler om finansiel leasing er karakteriseret ved, at

leasingtager (her Kirkeministeriet) erhverver de økonomi-

ske fordele og risici ved brugen af det leasede aktiv i stør-

stedelen af dets brugstid, mod i rater at betale et beløb, der

nært svarer til aktivets handelsværdi og en finansierings-

udgift. Kirkeministeriet er efter udløbet af leasingperioden

forpligtet til at købe udstyret for et symbolsk beløb. Mini-

steriet har oplyst, at alternativerne til leasingfinansieringen

enten var at finansiere projektet direkte af Fællesfonden,

hvilket ville indebære en stigning i landskirkeskatten, eller

at låne yderligere i stiftsmidlerne, men at sidstnævnte ikke

var politisk muligt. Leasingfinansieringen gav ministeriet

mulighed for at fordele etableringsudgiften over en længe-

Side 56

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

re periode til en omkostning, der svarede til udgifterne ved

optagelse af lån i stiftsmidlerne på grund af renteniveauet,

og at momsbetalinger først forfalder ved den løbende

kvartalsvise betaling af leasingydelserne. Der foreligger

ikke skriftligt materiale, der dokumenterer Kirkeministeri-

ets beregninger af rentabiliteten af leasingfinansieringen,

før leasingaftalerne blev indgået.

76. Det fremgik ikke af Designrapporten, hvordan Fælles-

fondens samlede udgifter på 136 mio. kr. skulle tilveje-

bringes, og herunder hvordan udgifterne var fordelt på år

under etableringsperioden indtil 2003. Endvidere har mini-

steriet ikke på noget tidspunkt under projektforløbet kom-

penseret herfor ved at udarbejde en samlet flerårig finan-

sieringsplan, hvor det bl.a. fremgik, hvordan projektet

over tid ville påvirke Fællesfondens likviditet og fastsæt-

telsen af landskirkeskatten, og hvorvidt der skulle anven-

des skatte- eller lånefinansiering.

Driftsomkostninger til DNK

77. Kirkeministeriet har i december 2002 opstillet et bud-

get for driftsomkostningerne til DNK, som i 2003 forven-

tes at udgøre 49 mio. kr. De forventede driftsudgifter lig-

ger betydeligt under de driftsudgifter, man forventede i

Designrapporten. Driftsbudgettet skal dog tages med det

forbehold, at der for flere af posterne i driftsregnskabet re-

elt er tale om integrerede poster for kirkenettets forskellige

funktioner, hvor det er vanskeligt nøjagtigt at fordele ud-

gifterne på de enkelte formål. Rigsrevisionen konstaterer,

at det er vanskeligt at afstemme Kirkeministeriets forskel-

lige opgørelser af driftsudgifterne på IT-området. Samtidig

med beregningen af driftsudgifterne til DNK oplyste Kir-

keministeriet således i december 2002 over for Folketin-

gets Kirkeudvalg, at de samlede årlige driftsudgifter til IT-

systemer

–

herunder til DNK

–

udgør ca. 50 mio. kr. Rigs-

revisionen konstaterer, at Fællesfonden alene anvendte 13

mio. kr. i 2001 i direkte formålsfordelte udgifter til driften

af de øvrige IT-systemer.

78. Kirkeministeriet havde i forarbejdet til DNK opgjort

folkekirkens lønomkostninger til personregistreringen til

95 mio. kr. (1996 priser). Fællesfondens udgifter udgjorde

40 mio. kr. De øvrige 55 mio. kr. var udgifter til ansatte,

Side 57

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

som lønnes af de lokale kirkekasser. Herudover var der

udgifter på ca. 5 mio. kr. til blanketter mv.

Kirkeministeriet skønnede oprindeligt besparelserne for

folkekirken til ca. 1/3 af de hidtidige udgifter til personre-

gistreringen. Kirkeministeriet har senere oplyst, at der på

baggrund af erfaringerne fra de første sogne, hvor DNK er

idriftsat, i hvert fald spares halvdelen af den tid, der an-

vendes til den manuelle kirkebogsføring. Kirkeministeriet

har dog ikke foretaget en systematisk undersøgelse heraf.

79. Fællesfondens forventede driftsudgifter til DNK i

2002 udgør som nævnt 49 mio. kr. Rigsrevisionen har med

udgangspunkt i det hidtidige forbrug og Kirkeministeriets

opgørelse af effektiviseringspotentialet opgjort de forven-

tede besparelser for Fællesfonden til 17-25 mio. kr. De

forventede besparelser for de lokale kirkekasser er bereg-

net til 24-36 mio. kr. Kirkeministeriet har oplyst, at effek-

tiviseringsgevinsterne hverken for Fællesfonden eller lo-

kalt er blevet udmøntet gennem et reduceret antal stillin-

ger. Dette skyldes vedrørende den del af effektiviserings-

gevinsten, der tilfalder Fællesfonden, at det har været den

kirkepolitisk højst prioriterede sag at skaffe yderligere

præstelige ressourcer til det kirkelige arbejde i sognene.

Kirkeministeriet har til Rigsrevisionens beregninger op-

lyst, at ministeriet mener, at driftsøkonomien bør vurderes

mere overordnet end blot at fokusere på Fællesfonden eller

på folkekirken, idet opgaver, der i dag udføres af folkere-

gistrene, falder bort ved ibrugtagningen af DNK. Derud-

over medfører DNK en betydelig generel teknologisk op-

kvalificering i folkekirken som helhed på IT-området.

Rigsrevisionen er enig med ministeriet heri.

Rigsrevisionens bemærkninger

Undersøgelsen af Kirkeministeriets forvaltning af Fælles-

fondens udgifter til etablering af DNK-projektet viste, at pro-

jektet stort set er gennemført i henhold til oprindelige tids-

planer. Efter Rigsrevisionens opfattelse indeholdt budgettet

imidlertid ikke alle relevante udgifter til projektet. Rigsrevi-

sionen finder endvidere, at Kirkeministeriet inden projektets

start burde have sikret en samlet plan for dets finansiering.

Side 58

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

C. Kirkeministeriets IT-kontor

80. Opgaver vedrørende udvikling, indkøb og drift af edb-

løsninger til brug i Kirkeministeriet og folkekirken vareta-

ges af IT-kontoret, hvis ledelse, drift og bemanding fore-

stås af et privat konsulentfirma. Det overordnede ansvar

for ministeriets IT-aktiviteter er placeret i Kirkeministeri-

ets departement.

81.

Der er under betegnelsen ”kirkenettet” etableret en

fælles IT-infrastruktur for folkekirken, som omfatter bl.a.

SØS, folkekirkens Lønsystem, Kirkeministeriets Informa-

tionssystem og DNK. Med iværksættelsen af DNK skete

der fra 1999 en generel udbygning af kirkenettet, som hid-

til kun havde omfattet ministeriet, de 10 stifter og fra 1996

landets 111 provstier. Oprindeligt var det planen, at ud-

bygningen kun skulle omfatte godt 1.300 kirkebogsføren-

de sogne. Kirkeministeren besluttede imidlertid i juni 1999

at udvide projektet, så alle præster fik mulighed for at få

adgang til kirkenettet. Ud over DNK-adgangen betød pro-

jektet, at landets kirkebogsførende præster og kordegne

med kirkenettet fik adgang til intranet, e-post og adgang til

at etablere hjemmesider samt øvrige almindelige kontorau-

tomatiseringsværktøjer.

Budgetlægning for IT-kontorets udgifter

82. Udgifterne til IT-kontorets aktiviteter betales over Fæl-

lesfondens budget, hvor der årligt er blevet afsat bevillinger

hertil. Langt den overvejende del af udgifterne til IT-konto-

rets aktiviteter medgår til servicering af folkekirkens institu-

tioner. Ved den løbende finansielle revision af departemen-

tet i november 2002 konstaterede Rigsrevisionen imidlertid,

at departementets ordinære edb-udgifter også blev finansie-

ret over Fællesfonden. Rigsrevisionen har endnu ikke mod-

taget et lovet notat fra departementet, men vil følge op her-

på. Resultatet heraf vil blive rapporteret i Rigsrevisionens

beretning om revisionen af statsregnskabet for 2002 i de-

cember 2003. De budgetterede og faktiske udgifter til akti-

viteterne under IT-kontoret for perioden 1997-2002 fremgår

tabel 8

Side 59

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

Tabel 8. Budget og regnskab for Fællesfondens udgifter til IT-kontoret, 1997-2002

(budget i parentes)

1997

1998

1999

2000

----- Mio. kr. -----

IT-kontoret ......

2001

2002

1997-2002

i alt

36 (19)

39 (34)

49 (33)

66 (29)

57 (57)

87 (57)

334 (229)

Regnskabstallet for 2002 bygger på den seneste udgave af det konsoliderede regnskab for Fællesfonden

pr. 31. december 2002.

Det fremgår af tabel 8, at IT-kontoret i 1997 havde udgifter

på 36 mio. kr., men at budgettet kun beløb sig til 19 mio. kr.

Det fremgår videre, at udgifterne til IT-kontoret også i den

resterende del af perioden lå på et højere niveau end bud-

getteret. For hele perioden beløb budgetterne sig til 229

mio. kr., mens det af regnskabet fremgik, at der blev afholdt

udgifter for i alt 334 mio. kr. En del af IT-kontorets udgifter

blev, ligesom det var tilfældet for dele af udgifterne til eta-

blering af DNK, endvidere finansieret ved leasingaftaler.

83. I 1997 blev der budgetteret med IT-udgifter på 19 mio.

kr., selv om Kirkeministeriet var bekendt med, at de fakti-

ske udgifter til området i 1995 var på 33 mio. kr. Tilsvaren-

de blev der i 2002 budgetteret med 57 mio. kr., selv om

regnskabet for 2000 viste udgifter på 66 mio. kr. Kirkemini-

steriet har over for Rigsrevisionen oplyst, at det lave budget

afspejlede, at kirkeministeren, i overensstemmelse med den

tidligere regerings overordnede tilkendegivelser om en ge-

nerel økonomisk opbremsning, signalerede, at denne even-

tuelt måtte ske ved fornøden aktivitetsnedgang. Reduktio-

nen i IT-budgettet var derfor ikke udtryk for en vurdering

af, at udgifterne forventedes at falde, men beroede på en po-

litisk beslutning om, at dette var rammen. Kirkeministeriet

har oplyst, at der ikke efterfølgende blev gennemført en re-

duktion i aktivitetsomfanget.

Ministeren har i forbindelse med høringen henvist til

budgetlægningen for 2002 og bemærket, at reduktionen i IT-

budgettet tilsyneladende ikke var udtryk for en vurdering af

de faktiske udgifter, men en politisk vurdering, og at der ik-

ke forelå en plan for besparelser på IT. Ministeren har derfor

spurgt, om ikke Rigsrevisionen burde have gjort opmærk-

som på problemerne med sådanne ”sminkede” budgetter.

Rigsrevisionen finder, at de forhold, som ministeren

nævner, herunder at IT-budgettet for 2002 var udtryk for

Side 60

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

en politisk vurdering, netop er fremhævet af Rigsrevisio-

nen ovenfor. Det kan tilføjes, at Rigsrevisionens viden om

sminkede budgetter typisk fremkommer ved en sammen-

holdelse af de aflagte regnskaber med budgetterne.

84. Kirkeministeriet har om de enkelte års budgetover-

skridelser forklaret, at budgetteringen ikke i tilstrækkelig

grad tog højde for udbygningen af kirkenettet, hvor antal-

let af brugere steg fra ca. 250 i 1997 til ca. 2.500 i 2002. I

1999 betød en hurtig fremdrift i DNK-projektet, at udgif-

ter til datatransmission og etablering af en driftsorganisati-

on blev afholdt tidligere end forventet, og i budgettet for

2000 blev der ikke taget højde for, at præsterne ville be-

gynde at anvende internettet inden igangsættelsen af DNK.

De nævnte udgifter vedrørte i et vist omfang drift af DNK,

der var i sin etableringsfase. Disse udgifter fremgik ikke af

budgetgrundlaget i Designrapporten, og Kirkeministeriet

tog kun i mindre grad budgetmæssig højde herfor.

85. Et andet område, der ikke blev medtaget i budgettet,

var pc’er i landets 111 provstier, der blev installeret fra be-

gyndelsen af 1997. IT-kontoret har over for Rigsrevisionen

oplyst, at projektet først blev udmeldt af ministeren i som-

meren/efteråret 1996 på et møde med Provsteforeningen,

men at forarbejdet med at udvikle edb-værktøjer til brug i

provstikontorerne allerede blev truffet i efteråret 1995.

På baggrund heraf ville det efter Rigsrevisionens opfat-

telse havde været naturligt, hvis ministeriet i foråret 1996 i

forbindelse med fastlæggelsen af landskirkebudgettet for

1997 havde afgjort, om projektet skulle sættes i værk, og i

så fald havde afsat en budgetreserve hertil.

86. Kirkeministeren udmeldte i sommeren 1999, at Fælles-

fonden ville finansiere en pc til alle præster, også selv om

dette ikke var indarbejdet i budgettet for 2000. Det fremgik

af ordningen, at Fællesfonden stillede en pc til rådighed for

de præster, der ikke var kirkebogsførende. Fællesfondens

samlede udgifter til ordningen forventedes at blive 11 mio.

kr. Alle driftsudgifter vedrørende ordningen skulle afholdes

af de lokale kirkekasser. Kirkeministeriet har oplyst, at der

blev opstillet 267 pc’er

i 2000,

svarende til ikke-budgettere-

de udgifter for Fællesfonden på 3 mio. kr.

Side 61

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

87. Det oprindelige budget for 2002 på 57 mio. kr. blev i

forbindelse med en budgetrevision i juni 2002 ændret til

80 mio. kr. Det blev i forbindelse med budgetrevisionen

indskærpet, at udgiftsrammerne under ingen omstændighe-

der måtte overskrides. Med IT-kontorets faktiske udgifter

på 87 mio. kr. vil budgettet imidlertid fortsat blive over-

skredet i 2002.

IT-kontoret fremlagde et internt IT-budget inkl. DNK

for 2003 på 96 mio. kr. for budgetfølgegruppen i decem-

ber 2002. Ved drøftelsen med budgetfølgegruppen frem-

lagde IT-kontoret besparelsestiltag på i alt 5 mio. kr. Sam-

tidigt blev det foreslået, at lønudbetalingen for præster fra

2004 skulle omlægges med en årlig driftsbesparelse på 3

mio. kr. til følge. Dette forudsatte dog en ikke budgetteret

IT-investering på 3 mio. kr. i 2003. Budgetfølgegruppen

udbad sig yderligere informationer og tilkendegav, at pro-

jektet burde gennemføres via et lån i stiftsmidlerne.

Styringen af IT-kontorets aktiviteter

88. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at der i flere til-

fælde var usikkerhed omkring IT-kontorets budgetgrund-

lag, der først fra 2002 fik udmeldt en skriftlig budgetram-

me. Det fremgår dog ikke af budgetrammen, hvilke aktivi-

tets- og finansieringsforudsætninger der ligger til grund

herfor. Kirkeministeriet har efterfølgende oplyst, at der nu

er udarbejdet et budget for 2003, der gør det muligt at de-

tailstyre udgifterne på området. Endvidere er der forudsat

en aktivitetsnedgang, så området kan holde sig inden for

den udmeldte budgetramme.

Ifølge IT-kontoret har det været almindelig praksis, at af-

delingschefen forelagde forslag om nye eller udvidede akti-

viteter af en vis udgiftsstørrelse til drøftelse i chefgruppen.

Det blev herefter meddelt IT-kontoret, om det skulle arbej-

de videre med et projekt eller ej. Den manglende skriftlig-

hed i budgetlægningsfasen har betydet, at der i årene 1997

og 2000 internt i Kirkeministeriet var usikkerhed om IT-

kontorets samlede budget.

89. Det er usikkert, om IT-kontoret har styret efter lands-

kirkeskattebudgettet for 1997, der indeholdt et delbudget

på 19 mio. kr. til drift af folkekirkens IT-systemer. Det

fremgik således af et internt notat fra april 1997, at IT-

Side 62

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

kontoret havde udarbejdet en specifikation af budgettet for

1997 med IT-udgifter på i alt 36 mio. kr.

Kirkeministeriet har ikke kunnet dokumentere, hvordan

ministeriet eventuelt har ændret IT-budgettet efter fastsæt-

telsen af landskirkeskattebudgettet.

IT-budgettet for 2000 var kun på 30 mio. kr., men IT-

kontoret budgetterede allerede i april 2000 med IT-udgif-

ter i 2000 på ca. 60 mio. kr. IT-chefen redegjorde efterføl-

gende i et internt notat fra marts 2001 for, at det var en

budgetforudsætning, at IT-kontoret kunne anvende yderli-

gere 32 mio. kr. Udgifterne skulle afholdes dels over andre

konti i Kirkeministeriet, dels af de lokale kirkekasser.

Kirkeministeriet har over for Rigsrevisionen tilkendegi-

vet, at det af notatet rigtig nok fremgik, at der under bud-

getfasen året før blev opstillet nogle forudsætninger, som

man ville søge opfyldt for senere år. Disse var at søge ud-

gifterne til datakommunikation flyttet ud til lokal finansie-

ring og derudover at flytte og/eller synliggøre andre udgif-

ter vedrørende sognenes IT-anvendelse, så det af Fælles-

fondens regnskab kom til at fremgå, hvor pengene blev an-

vendt. I den følgende budgetrunde blev det faktisk forud-

sat, at datakommunikation skulle afholdes lokalt, hvor-

imod de andre tiltag ikke blev fremmet.

Disse oplysninger ændrer efter Rigsrevisionens opfattel-

se ikke ved, at IT-kontoret i 1997 og 2000 havde andre for-

ventninger til budgettet end det, Kirkeministeriet i dag oply-

ser. Rigsrevisionen konstaterer samtidigt, at der ikke fore-

ligger skriftligt materiale, der kan kaste lys over budgetfor-

udsætningerne for 2000-budgettet, herunder hvorvidt det er

notatet fra marts 2001 eller ministeriets nuværende forkla-

ring, der er korrekt.

Rigsrevisionens bemærkninger

Undersøgelsen af Kirkeministeriets forvaltning af Fælles-

fondens IT-udgifter har vist, at de lagte budgetter og tildelte

bevillinger i væsentlig grad blev overskredet. Dette skyldtes

en urealistisk budgettering, der ikke tog hensyn til det for-

øgede aktivitetsniveau, samt et manglende kendskab til og

overblik over aktiviteternes budgetmæssige konsekvenser.

Rigsrevisionen finder det uheldigt, at der hverken forelå

skriftlig dokumentation for interne aftaler eller de årlige bud-

getter, og at Kirkeministeriet generelt ikke har sørget for ef-

fektiv styring på området.

Side 63

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

D. Øvrige udgiftsområder under Kirkeministeriet

90. Ud over udgifterne til den fælles forsikringsordning,

DNK og IT-kontoret har Kirkeministeriet afholdt udgifter

til en række andre aktiviteter over Fællesfonden. Fællesfon-

dens øvrige udgifter for perioden 1999-2002, der disponeres

af Kirkeministeriet er vist i

tabel 9

Tabel 9. Øvrige Fællesfondsudgifter disponeret af Kirkeministeriet samt tilhørende

budgetposter (i parentes), 1999-2002

1999

2000

2001

2002

----- Mio. kr. -----

Løn og godtgørelser til præster

439

og provster ....................................................... (436)

Kirkelig udligning .............................................. (92)

Andre formål .................................................... (12)

441 (447)

(87)

(12)

475 (474)

(90)

(8)

487 (482)

(98)

(9)

Regnskabstallene for 2002 bygger på den seneste udgave af det konsoliderede regnskab for Fællesfonden

pr. 31. december 2002.

Note: I parentes er angivet de budgetterede beløb, som de fremgik ved Kirkeministeriets udmelding af Fælles-

fondens budget umiddelbart inden det pågældende års begyndelse. Disse budgetbeløb stemmer nød-

vendigvis ikke fuldt ud med beløbene i Fællesfondens budgetter fra maj måned, der er vist i tabel 2, idet

ministeriet foretog mindre budgetjusteringer i den mellemliggende periode.

Tabel 9 viser, at Fællesfondens udgifter til aflønning af fol-

kekirkens præster og provster steg fra 439 mio. kr. i 1999 til

487 mio. kr. i 2002. Udgifterne, der er den største udgifts-

post på Fællesfondens budget, har stort set ligget inden for

de budgetmæssige rammer igennem hele perioden.

Fællesfonden afholder 60 % af lønnen til sognepræster

og provster samt 100 % af lønnen til institutions- og sær-

præster. De øvrige udgifter til lønninger til sognepræster

og provster dækkes af et tilskud fra staten, jf. økonomilo-

vens § 20, stk. 2. Kirkeministeriet er ansættelsesmyndig-

hed for folkekirkens præster, mens det er biskopperne, der

ud fra en rammebevilling til den pastorale betjening i hvert

stift, har ansvar for at tilrettelægge den pastorale struktur

inden for det pågældende stift. Folkekirken råder i dag

over 1.992 præstestillinger (årsværk), hvoraf de 35 stillin-

ger er kommet til siden 1999.

91. Det fremgår tillige af tabel 9, at der i 1999 blev ydet til-

skud til den kirkelige udligning for 92 mio. kr., svarende til

12 % af landskirkeskatten, mens tilskuddet i den resterende

periode svarede til 11 %. Tilskuddene går til nedsættelse af

den kirkelige ligning i de kommuner, hvor ligningsbeløbet

Side 64

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

er særligt stort i forhold til den skattepligtige indkomst, og

kan i henhold til økonomiloven maksimalt udgøre 12 % af

landskirkeskatten. Fordelingen af tilskuddene sker for

85 %’s vedkommende efter objektive kriterier. De resteren-

de 15 % af tilskuddene fordeles på baggrund af ansøgninger

fra kommunerne efter et skønsprincip.

92. Endelig viser tabel 9, at udgifter til andre formål ud-

gjorde 10 mio. kr. i 1999 og har ligget på et stort set uæn-

dret niveau igennem perioden. Denne post omfatter udgif-

ter til visse uddannelser på det kirkelige område, tilskud til

samarbejdsprojekter mv.

Rigsrevisionens bemærkninger

Kirkeministeriets forvaltning af Fællesfonden omfatter ud

over udgifterne til forsikring og IT også udgifter til løn og

godtgørelser til folkekirkens præster og provster, tilskud un-

der den kirkelige udligningsordning samt udgifter til en ræk-

ke mindre formål. Rigsrevisionens undersøgelse viste, at

disse udgifter igennem perioden 1999-2002 stort set har

ligget inden for de budgetmæssige rammer.

Sammenfattende er det Rigsrevisionens vurdering, at Kir-

keministeriets forvaltning af Fællesfonden ikke har været

tilfredsstillende.

VII. Fællesfondens dispositioner og regn-

skabsaflæggelse

A. Økonomistyring

93. Kirkeministeriet har i perioden 1999-2002 ikke i fuldt

omfang udmeldt budgetter for de områder, der disponeres

af Kirkeministeriet. Fællesfondens udgifter til fællesforsi-

kringen blev således først fra og med budgetåret 2001

skriftligt udmeldt som en budgetpost til stiftsøvrigheden i

Lolland-Falsters Stift, og budgettet for Fællesfondens ud-

gifter til IT-området blev først skriftligt udmeldt til Kirke-

ministeriets IT-kontor i juni 2002.

Væsentlige dele af Fællesfondens budget for perioden

1999-2002 har hermed ikke været registreret i SØS, hvil-

ket dels har reduceret budgettets styringsmæssige værdi,

Side 65

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

dels har været i strid med Kirkeministeriets egen bekendt-

gørelse på området.

94. En intern regnskabsgruppe bestående af repræsentanter

fra stiftsadministrationerne og Kirkeministeriet samt en eks-

tern konsulent har siden 2000 udarbejdet månedlige rappor-

ter for Fællesfondens økonomi. Rapporterne har indeholdt

en sammenholdelse mellem Fællesfondens budget og det

konsoliderede regnskab for den pågældende måned opdelt

på de vigtigste hovedområder samt en fremskrivning af det

foreløbige resultat via budgettal frem til afslutningen af

regnskabsåret. Rapporterne har endvidere omfattet Fælles-

fondens balance, herunder kassebeholdningens størrelse og

de forskellige gældsposter. Rapporteringen om Fællesfon-

dens udgifter til IT har dog været upræcis, idet Fællesfon-

dens samlede regnskab ikke har været indrettet til at tjene et

styringsformål. Fra sommeren 2002 har en medarbejder fra

Kirkeministeriets IT-kontor deltaget i regnskabsgruppen

med henblik på at informere på dette område.

De månedlige rapporter er tilgået samtlige chefer i Kir-

keministeriets departement, der har ansvaret for Fællesfon-

dens økonomi, herunder departementschefen.

95. I perioden 1999-2001 foretog Kirkeministeriet ingen

større budgetrevisioner efter, at budgetterne var blevet ud-

meldt, og den pågældende budgetperiode var påbegyndt.

I juni 2002 besluttede kirkeministeren at revidere Fælles-

fondens budget for 2002. På dette tidspunkt var kassebe-

holdningen nået helt i bund samtidig med, at budgetover-

vågningen viste, at Fællesfonden også i 2002 kunne forven-

te et væsentligt underskud. Efter drøftelse med stiftsøvrig-

hederne, provsteforeningen og landsforeningen af menig-

hedsråd blev budgettet ændret, idet IT-området fik tilført

yderligere 23 mio. kr. til i alt 100 mio. kr. Ministeriet skaf-

fede disse midler ved at nedbringe kassebeholdningen med

20 mio. kr. samt ved besparelser på en række poster på Fæl-

lesfondens budget. Samtidig omlagde ministeriet sine lea-

singaftaler til en længere løbetid, hvilket gav en positiv li-

kviditetseffekt. Udgifterne til fællesforsikringen, der også

var blevet væsentligt større end budgetteret, blev fastholdt

på de oprindelige 47 mio. kr., og det blev aftalt med stifts-

øvrighederne, at hvis forsikringsudgifterne i 2002 blev hø-

jere end budgetteret, ville merudgiften blive dækket ved et

Side 66

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

meget kortfristet lån i stiftsmidlerne. Med den gennemførte

budgetrevision, der opererede med balance mellem indtæg-

ter og udgifter, var det Kirkeministeriets vurdering, at bud-

gettet for 2002 kunne overholdes.

Fællesfondens samlede resultat for 2002 er foreløbigt

opgjort til et underskud på 38 mio. kr.

De 12 mio. kr. heraf skyldes en budgetoverskridelse ved-

rørende forsikringsudgifterne, og ministeriet kan i henhold

til forudsætningerne for budgetrevisionen finansiere denne

ved låntagning i stiftsmidlerne. Overskridelsen af det revi-

derede budget for Fællesfonden kan derfor opgøres til 26

mio. kr., hvoraf IT-kontoret inkl. udgifterne til DNK-pro-

jektet tegner sig for 15 mio. kr.

96. På mødet med stiftsøvrighederne, provsteforeningen

og landsforeningen af menighedsråd i forbindelse med

budgetrevisionen i juni måned 2002 fremlagde kirkemini-

steren en række emner til drøftelse angående Fællesfon-

dens fremtidige økonomi. Blandt emnerne var forslag om,

at udgifter til den fremtidige fornyelse af IT-udstyr hos

præster og kordegne på kirkenettet skulle flyttes fra Fæl-

lesfonden til det lokale niveau, samt en drøftelse af, hvor-

vidt folkekirkens forsikringsordning skulle ændres, og ud-

gifterne hertil føres tilbage til det lokale niveau. Af øvrige

forslag var oprettelsen af den nu nedsatte budgetfølge-

gruppe. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at budget-

følgegruppen på IT-området fra udgangen af 2002 har

fulgt udviklingen nøje, ligesom det var på foranledning af

budgetfølgegruppen, at hjemmelsproblematikken i forhold

til Fællesfondens lån i stiftsmidlerne blev forelagt Kam-

meradvokaten.

Rigsrevisionens bemærkninger

Undersøgelsen har vist, at Kirkeministeriets budgetlægning

og økonomistyring af Fællesfonden ikke har været tilfreds-

stillende.

B. Likviditetsoverførsler

97. Alle indbetalinger til og udbetalinger fra Fællesfonden

sker hos de 10 stiftsøvrigheder via det enkelte stifts lokale

fællesfondskasse, der består af likvide indeståender på

bank- og girokonti. En række stifter har større udbetalin-

Side 67

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

ger end indbetalinger, og det er derfor nødvendigt at flytte

likvide midler fra et stifts fællesfondskasse til fællesfonds-

kassen i et andet stift. I særdeleshed har fællesfondskassen

i Lolland-Falsters Stift haft behov for ekstra likviditet, for-

di stiftsøvrigheden her forestår betalingen af Fællesfon-

dens udgifter på de udgiftstunge områder, som forvaltes af

ministeriet.

98. Kirkeministeriet skal i henhold til forskrifterne for

SØS fremsende en oversigt til stifterne, der angiver de be-

løb, som de enkelte stifter i løbet af året skal overføre til

andre stifter. Oversigten skal være baseret på de indberet-

ninger, som stifterne indsender til ministeriet inden 15. ok-

tober om likviditetsbehovet. Kirkeministeriet har ikke hid-

til udarbejdet likviditetsbudgetter for de udgiftsområder

under Fællesfonden, som ministeriet forvalter

–

IT-områ-

det og forsikring

–

skønt udgifterne hertil årligt har andra-

get 132-142 mio. kr. Ministeriet forventer, at der for 2003

vil foreligge et likviditetsbudget vedrørende IT-området.

99. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at Kirkeministe-

riet i 1999 og 2000 i februar måned udsendte oversigter til

stiftsøvrighederne over årets likviditetsoverførsler. Overfør-

slerne var ikke tilstrækkelige, og ministeriet udsendte i dis-

se år henholdsvis 2 og 11 særskilte anmodninger om over-

førsel af likviditet, som skulle effektueres med meget kort

varsel.

Kirkeministeriet udsendte i starten af 2001 oversigter til

stifterne med overførsler i løbet af året på i alt 134 mio. kr.

Oversigterne blev i april og oktober suppleret med anmod-

ninger om yderligere overførsler på i alt 20 mio. kr., som

skulle effektueres med ned til 1 uges varsel.

Kirkeministeriet udsendte ikke i 2002 en tilsvarende

oversigt, idet oversigten ikke kunne udarbejdes på grund

af den lave likviditet i Fællesfondens lokale kasser. Mini-

steriet udsendte derimod frem til 6. november 2002 33 an-

modninger til stifterne om overførsler på i alt 185,6 mio.

kr., som i 31 tilfælde skulle effektueres inden for én eller

ganske få dage. Anmodningerne har i flere tilfælde haft en

karakter, der ikke fuldt ud tog hensyn til stifternes forven-

tede likviditetsbehov, som blev meddelt ministeriet ved

årets begyndelse, så der i løbet af året opstod mangel på

likviditet i visse stifter.

Side 68

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

100. Kirkeministeriet har oplyst, at ministeriets anmodnin-

ger i 2000-2002 til stifterne om likviditetsoverførsler er sket

på baggrund af månedlige meddelelser fra stiftsøvrigheden i

Lolland-Falsters Stift om dettes likviditetsbehov. Stiftet har

imidlertid, trods de udsendte anmodninger om likviditets-

overførsel, i flere tilfælde ikke haft fornøden likviditet til at

betale Fællesfondens udgifter.

Kirkeministeriet har efterfølgende oplyst, at ministeriet

har taget initiativ til en genetablering af en rimelig kasse-

beholdning, og at ministeriet tilnærmelsesvis vil eliminere

behovet for likviditetsoverførsler mellem stifterne ved at

henlægge alle fælles betalingsforretninger til ét stift og la-

de hele landskirkeskatten indbetale til dette stift. Ministeri-

et har endvidere taget initiativ til, at forsikringspræmien

vedrørende fællesforsikringen og de årlige tilskud til den

kirkelige udligning udbetales i månedlige rater. Desuden

påtænkes SØS ændret, så urealiserede kursgevinster/-tab

overflyttes fra Fællesfonden, hvor de hidtil har indgået i

kassebeholdningen, til stiftsmidlerne.

Rigsrevisionens bemærkninger

Rigsrevisionen finder, at ministeriet med en bedre likvidi-

tetsstyring og sikring af en større kassebeholdning i Fæl-

lesfonden kunne have undgået de meget kortfristede an-

modninger om overførsel af likviditet og tilvejebragt en me-

re sikker betaling af Fællesfondens udgifter.

C. Det overordnede indtryk af Fællesfondens disposi-

tioner

101. Rigsrevisionen har vurderet Fællesfondens samlede

indtægter og udgifter for perioden 1999-2002 og sammen-

holdt disse med de budgetterede beløb. Fællesfondens ind-

tægter og udgifter samt budgettallene for denne periode er

vist i

tabel 10

Side 69

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

Tabel 10. Fællesfondens indtægter og udgifter samt tilhørende budgetposter

(i parentes), 1999-2002

1999

2000

2001

2002

----- Mio. kr. -----

Landskirkeskat ................................................. (767)

767

Øvrige indtægter ..............................................

(3)

790 (790)

(4)

(40)

817 (817)

(64)

(26)

894 (894)

(3)

(40)

Finansielle poster ............................................. (47)

Indtægter i alt ................................................... (817)

798

Stifternes og de kirkelige institu-

tioners dispositionsområder ............................. (194)

194

Udgifter forvaltet af Kirkeministeriet,

673

herunder løn til præster .................................... (627)

Udgifter i alt ..................................................... (821)

867

Resultat ........................................................... (÷4)

÷69

823 (834)

185 (203)

678 (632)

864 (835)

÷42

(÷1)

914 (907)

198 (195)

718 (701)

916 (896)

÷2

(11)

933 (937)

199 (207)

773 (714)

972 (921)

÷38

(16)

Regnskabstallene for 2002 bygger på den seneste udgave af det konsoliderede regnskab for Fællesfonden

pr. 31. december 2002.

Note: I parentes er angivet de budgetterede beløb, som de fremgik ved Kirkeministeriets udmelding af Fælles-

fondens budget umiddelbart inden det pågældende års begyndelse. Disse budgetbeløb stemmer nød-

vendigvis ikke fuldt ud med beløbene i Fællesfondens budgetter fra maj måned, der er vist i tabel 2, idet

ministeriet foretog mindre budgetjusteringer i den mellemliggende periode.

Det fremgår af tabel 10, at Fællesfonden i perioden 1999-

2001 havde underskud på mellem 2 og 69 mio. kr. I 2002

forventes underskuddet at blive på 38 mio. kr., hvorved de

samlede underskud for hele perioden på Fællesfondens drift

kan opgøres til 151 mio. kr. Ifølge det udmeldte budget var

målet næsten et balanceret resultat i 1999 og 2000 samt

overskud de efterfølgende år. Budgettet for 2002 blev revi-

deret i juni måned med bl.a. det resultat, at de oprindelige

mål om et overskud i 2002 blev ændret til balance mellem

indtægter og udgifter.

Det fremgår tillige af tabel 10, at Fællesfonden i 1999

fik indtægter på 767 mio. kr. som landskirkeskat, og at

landskirkeskatten var den vigtigste indtægtskilde i hele pe-

rioden 1999-2002. Fællesfondens samlede indtægter ud-

gjorde 798 mio. kr. i 1999 og steg løbende frem til 2002,

hvor de udgjorde 933 mio. kr. De finansielle poster, der

indeholder indtægterne fra stiftsøvrighedernes forvaltning

af stiftsmidlerne, afveg en del fra budgettet, og manglende

indtægter fra disse poster var den væsentligste årsag til, at

Fællesfonden i 1999, 2000 og 2002 i alt kom til at mangle

indtægter for henholdsvis 19, 11 og 4 mio. kr. i forhold til

det budgetterede.

Side 70

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

Tabel 10 viser endvidere, at stiftsøvrighederne og de kir-

kelige institutioner samlet i 1999 disponerede udgifter for

194 mio. kr., og at de stort set har opretholdt dette niveau

for resten af perioden. Kirkeministeriet har disponeret den

resterende del af Fællesfondens udgifter, herunder løn til

folkekirkens præster, fællesforsikringen samt udbygning og

drift af folkekirkens IT-aktiviteter. Tabel 10 viser, at mini-

steriet i 1999 afholdt udgifter for 673 mio. kr. og gradvist

øget dette beløb frem til 2002, hvor udgifterne udgjorde 773

mio. kr. Endvidere har Kirkeministeriets dispositioner teg-

net sig for langt den væsentligste del af de budgetoverskri-

delser, der har forårsaget periodens store driftsunderskud

for Fællesfonden. Budgetoverskridelserne kan henføres til

aktiviteterne vedrørende drift og udbygning af IT-området,

herunder IT-udviklingsprojektet, DNK. For så vidt angår

DNK-projektet bør det bemærkes, at projektet samlet gen-

nemføres inden for den oprindelige budgetramme, og at de

omtalte overskridelser angår den årlige post på Fællesfon-

dens budget. Endvidere blev der etableret en ny fællesforsi-

kring for hele folkekirken finansieret over Fællesfonden,

der indebærer risiko for erstatningsudbetalinger op til 40

mio. kr. inden for et kalenderår. Udgifterne til disse for-

holdsvis nye områder beløb sig til totalt 585 mio. kr. i løbet

af den 4-årige periode. Generelt lykkedes det kun i mindre

grad at tage højde for disse udgifter ved budgetlægningen

og at styre udgifterne efterfølgende inden for de budget-

mæssige rammer.

102. Konsekvenserne af denne udvikling fremgår endvi-

dere af Fællesfondens balance. Fællesfondens aktiver og

passiver opgjort ultimo året i perioden 1998-2001 samt

ved udgangen af december 2002 er vist i

tabel 11

Side 71

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

Tabel 11. Fællesfondens aktiver og passiver, 1998-2002

Ultimo

1998

Ultimo

1999

Ultimo

2000

----- Mio. kr. -----

Likvide midler ................................................................ 134

Restancer og tilgodehavender ......................................

101

182

143

150

109

÷79

÷39

150

140

109

÷93

÷57

140

Ultimo

2001

December

2002

Omsætningsaktiver i alt................................................. 139

Ejendomme...................................................................

Ombygning, lejede lokaler, anslået værdi ......................

Udlån, reservefond........................................................

Anlægsaktiver i alt.........................................................

Aktiver i alt .................................................................... 211

Kreditorer, mellemregningskonti, skyldige udgifter ........

Forsikringshensættelser ................................................

Kortfristet gæld i alt .......................................................

Lån i stiftsmidlerne ........................................................

Lån i reservefonden ......................................................

Langfristet gæld i alt......................................................

Egenkapital ...................................................................

Reservefond .................................................................

Egenkapital i alt ............................................................ 140

Passiver i alt ................................................................. 211

Regnskabstallene for 2002 bygger på den seneste udgave af det konsoliderede regnskab for Fællesfonden

pr. 31. december 2002.



Opførelse af anslået værdi af ombygning i lejede lokaler under balancens aktiver med modpost på

egenkapitalen.



Følgende poster er optaget under balancens passiver: Et opgjort beløb for skyldige beløb, restgæl-

den på Fællesfondens lån i stiftsmidlerne. Modposteringen er sket på egenkapitalen. De anslåede

beløb er udtryk for resultatet af Rigsrevisionens gennemgang af de pågældende områder og mate-

riale modtaget fra Kirkeministeriet og stifterne.

Note: Rigsrevisionen har foretaget følgende korrektioner i regnskabstallene:

Det fremgår af tabel 11, at Fællesfondens likvide midler,

der består af summen af de 10 stiftsøvrigheders fælles-

fondskassers indeståender på bank- og girokonti, er blevet

reduceret fra 134 mio. kr. ultimo 1998 til 54 mio. kr. ultimo

2001. De foreløbige tal fra udgangen af december 2002 vi-

ser, at de likvide midler var faldet yderligere til 34 mio. kr.

og dermed reduceret med 100 mio. kr. siden periodens be-

gyndelse.

De øvrige aktiver omfatter restancer og tilgodehavender

samt Fællesfondens anlægsaktiver, der primært består af

bygninger optaget til den offentlige ejendomsvurdering.

Side 72

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

Tabel 11 viser endvidere Fællesfondens kortfristede

gæld, der omfatter kreditorer, skyldige beløb, en mellem-

regningskonto for bl.a. forudbetalt landskirkeskat samt hen-

sættelser til betaling af registrerede, men endnu ikke anviste

forsikringsskader under folkekirkens fællesforsikring. Den

kortfristede gæld kunne foreløbigt opgøres til 88 mio. kr.

ultimo 2002.

Fællesfondens langfristede gæld består stort set af lån i

stiftsmidlerne optaget til finansiering af anlægsudgifter

vedrørende stifternes ejendomme, IT-anskaffelser og op-

fyldning af Fællesfondens likvide reserver. Den langfriste-

de gæld er steget betydeligt i den undersøgte periode og

kan foreløbigt opgøres til 109 mio. kr. ved udgangen af

2002, hvilket svarer til en stigning på 84 mio. kr. i forhold

til udgangen af 1998.

Det fremgår videre af tabel 11, at Fællesfondens egen-

kapital inkl. den etablerede reservefond er reduceret fra

140 mio. kr. ultimo 1998 til ÷39 mio. kr. ultimo 2001 ved

aflæggelsen af det seneste årsregnskab. Ifølge en foreløbig

opgørelse udgjorde egenkapitalen ÷57 mio. kr. ved udgan-

gen af december 2002. Fællesfondens dispositioner over

den 4-årige periode har således reduceret egenkapitalen

med i alt 197 mio. kr. Reduktionen i egenkapitalen kan for

de 151 mio. kr.’s vedkommende forklares med de realise-

rede underskud på Fællesfondens regnskaber og for den

resterende del med finansielle dispositioner i form af lån-

optagelse i stiftsmidlerne mv.

Endvidere har Kirkeministeriet igennem perioden 1999-

2002 finansieret en lang række af Fællesfondens udgifter til

DNK-projektet og det øvrige IT-område ved indgåelse af

leasingkontrakter i private finansieringsinstitutter. Disse fi-

nansielle dispositioner fremgik ikke af Fællesfondens ba-

lance, men Rigsrevisionen har, på baggrund af gennemgan-

gen på området og materiale modtaget fra Kirkeministeriet,

anslået summen af de resterende ydelser på de indgåede

leasingaftaler til 105 mio. kr. ved udgangen af 2002.

Kirkeministeren har i forbindelse med høringen fore-

spurgt, om Fællesfondens reservefond er blevet undersøgt,

og hvad midlerne er blevet brugt til, og om størrelsen af de

samlede henlæggelser.

Rigsrevisionen kan hertil oplyse, at Rigsrevisionen har

foretaget en overordnet analyse af Fællesfondens regn-

skab, der har omfattet en vurdering af udviklingen i drift

Side 73

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

og status, herunder egenkapitalen inkl. reservefonden.

Rigsrevisionen har ud fra de årlige hensættelser til reserve-

fonden, som fremgår af driftsregnskabet, og udviklingen i

dens saldo løbende beregnet det samlede forbrug og har

kontrolleret, at hensættelserne ikke oversteg 1 % af præ-

steembedernes kapitaler. Forbruget og udviklingen i saldo-

en fremgår af tabel 11. Rigsrevisionen har desuden ved

stikprøver konstateret, at udgifter afholdt af reservefonden

var disponeret efter Kirkeministeriets bestemmelser til fol-

kekirkelige formål, jf. pkt. 26.

103. Fællesfondens balance viser på nuværende tidspunkt

en negativ egenkapital, der angiver, at de samlede gælds-

poster overstiger værdien af de opførte aktiver. I en sådan

situation vil det for private virksomheder eller organisatio-

ner være vanskeligt at finde banker og kreditorer mv., der

er villige til at stille den fornødne driftsfinansiering, og

den pågældende virksomhed vil dårligt kunne forsætte si-

ne aktiviteter. I Fællesfondens tilfælde vil en negativ egen-

kapital i princippet ikke have de samme konsekvenser i

kraft af kirkeministerens hjemmel til at opkræve landskir-

keskat samt ministerens hjemmel til at godkende lån til

Fællesfonden i stiftsmidlerne. Fællesfonden vil derfor via

disse finansieringskilder kunne drives videre på trods af en

negativ egenkapital

Det vil imidlertid ud fra en økonomisk betragtning være

mest hensigtsmæssigt at drive Fællesfonden efter det grund-

læggende princip, at egenkapitalen skal være positiv, og at

indtægter og udgifter i det mindste over en periode er i ba-

lance.

104. Kirkeministeriet har efterfølgende oplyst, at ministeri-

et agter at etablere en controllerfunktion, der bl.a. skal op-

stille økonomiske mål, deltage i budgettering og forestå

budgetopfølgning. Ministeriet har endvidere, efter at Rigs-

revisionen har gennemført sin undersøgelse, udarbejdet et

flerårigt budgetoverslag for Fællesfonden for perioden

2003-2007, hvor hensigten er gradvis at genopbygge kasse-

beholdningen og afvikle gældsætningen. Ministeriet har

desuden oplyst, at folkekirkens IT-aktiviteter fra 2004 er

begrænset til rene driftsudgifter, og at der pr. 1. januar 2003

er taget et nyt regnskab for IT-området i anvendelse, der fra

1. april 2003 månedsvis vil blive konsolideret ind i Fælles-

Side 74

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

fondens regnskab. Endvidere har ministeriet besluttet at in-

source IT-kontoret, hvorved funktioner og medarbejdere

formelt bliver en del af ministeriet. Incitamenterne hertil er

dels besparelsesmæssige, dels at knytte funktionen tættere

til ministeriets øvrige aktiviteter. Endelig vil kirkeministe-

ren ifølge ministeriet tage skridt til en politisk drøftelse med

Folketingets partier af, hvilke udgiftstyper der i fremtiden

bør finansieres af Fællesfonden. Ministerens målsætning er,

at kun egentlige folkekirkelige fællesudgifter skal finansie-

res af Fællesfonden.

Rigsrevisionens bemærkninger

Fællesfondens økonomiske problemer kan primært henføres

til udgifterne til nye ordninger og projekter under folkekirken

vedrørende forsikring og IT, herunder DNK. Det styrings-

mæssige ansvar er placeret i Kirkeministeriet, hvor økonomi-

styringen ikke i fornødent omfang er blevet tilpasset og ud-

viklet til at håndtere disse opgaver. En mangelfuld udarbej-

delse af planer og budgetter samt manglende styring har ef-

ter Rigsrevisionens vurdering været den primære årsag til

Fællesfondens økonomiske problemer de seneste år.

VIII. Kirkeministerens orientering af Folke-

tinget om forhold vedrørende Fællesfonden

Indledning

105. Folketingets udvalg kan i henhold til Folketingets for-

retningsorden stille spørgsmål til ministeren enten som ud-

valgsspørgsmål, der stilles på udvalgets vegne, eller som et

såkaldt § 20-spørgsmål fremsat af et folketingsmedlem i

dettes navn. Ministeren skal enten afgive et skriftligt svar

inden for 4 uger eller en mundtlig besvarelse ved et samråd

i udvalget. Herudover kan udvalget foranstalte åbne møder,

høringer samt åbne temamøder, hvor udvalget med en ind-

budt minister drøfter hovedtemaer inden for udvalgets sags-

område. Kirkeudvalget har i perioden 1999-2001 ikke gen-

nemført arrangementer af den nævnte karakter om spørgs-

mål vedrørende Fællesfonden.

Kirkeministeriet har oplyst, at ministeren ikke har ori-

enteret Folketinget om forhold vedrørende Fællesfonden

på anden måde end ved besvarelse af spørgsmål til Kirke-

udvalget.

Side 75

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

Det kan dog oplyses, at ministeriet i forbindelse med

den årlige fastsættelse af landskirkeskatten har udsendt en

pressemeddelelse med budgettet for det kommende og in-

deværende år samt regnskabet for det forrige år. Det årlige

driftsresultat fremgik af disse regnskaber, men det var ikke

muligt at følge den gradvise reduktion af egenkapitalen,

og ministeren orienterede ikke af egen drift Kirkeudvalget

herom.

106. I 1998-1999 besvarede kirkeministeren en række

spørgsmål fra Kirkeudvalget, som primært omhandlede

DNK-projektets økonomi, sikkerhed, funktionalitet og or-

ganisering.

I de efterfølgende år har ministeren besvaret enkelte

spørgsmål vedrørende DNK (Den Nye Kirkebog), som

dog også har været behandlet som led i svar på spørgsmål,

der har vedrørt Fællesfondens økonomi generelt eller IT-

økonomien. Endvidere har Kirkeministeriet med jævne

mellemrum på eget initiativ oversendt DNK-sekretariatets

statusrapporter vedrørende projektets økonomi og frem-

drift.

107. I perioden 1999-2001 stillede Kirkeudvalget i begræn-

set omfang spørgsmål vedrørende Fællesfondens økonomi.

Nedenfor omhandles de væsentligste af de disse spørgsmål.

Kirkeudvalget anmodede i spørgsmål af 23. juni 2000

(alm. del-bilag 80) om en oversigt over Fællesfondens

driftsregnskab 1995-1999 og budgetårene 2000-2001 samt

en oversigt over landskirkeskatten og kassebeholdningens

størrelse. Ministeren skulle herudover oplyse om lovhjem-

len til lånet på 58 mio. kr. i stiftsmidlerne, angive hvad lå-

net skulle anvendes til, hvordan de 58 mio. kr. skulle forde-

les på stifterne, og hvorvidt lånet havde været forhandlet

med stifterne. Ministeren skulle endelig redegøre for mini-

steriets budgetstyring, og hvorfor udgifterne i 2001 var stør-

re end landskirkeskatten. Ministerens svar omfattede de øn-

skede oversigter og en nærmere redegørelse for driftsunder-

skuddet i 1999 og herunder dets finansiering. For så vidt

angik lånet på 58 mio. kr. oplyste ministeren, at det skulle

anvendes dels til dækning af DNK-etableringsudgifter, dels

til styrkelse af Fællesfondens kassebeholdning, samt at lå-

net var anbefalet af biskopperne, men endnu ikke fordelt

mellem stifterne. Det fremgik videre af svaret, hvilken lov-

Side 76

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

hjemmel lånet skulle optages i medfør af. Vedrørende bud-

getstyringen gav ministeren oplysninger om den månedlige

budgetopfølgning for Fællesfonden, og det fremgik, at lånet

i 2001 blev optaget for at begrænse stigningen i landskirke-

skatten. Rigsrevisionen finder, at svaret med de oversendte

budgetoversigter, regnskaber og regnskabsdokumenter var

dækkende.

Ved brev af 13. december 2000 spurgte udvalget til de

økonomiske konsekvenser af IT-strategi 2000 (2000-01 alm.

del-bilag 35). Ministeren gjorde indledningsvis opmærksom

på, at strategien indeholdt en række visioner, men at den ik-

ke opstillede bindende tidsplaner eller økonomiske rammer

for den fremtidige udvikling og brug af IT. Til udvalgets ori-

entering anførtes herefter en række scenarier med ministe-

riets skøn over de tilhørende udgifter. Rigsrevisionen finder

ministerens svar dækkende.

Udvalget anmodede ved brev af 29. marts 2001 om en

redegørelse for status for DNK, herunder dens implemen-

tering og økonomi (alm. del-bilag 97). Af kirkeministerens

svar fremgik det, at der ved udgangen af februar 2001 var

forbrugt 57 % af etableringsbudgettet, og at budgettet fort-

sat blev overholdt. Desuden fremgik projektets budget og

forbrug fordelt på hovedposter pr. 1. marts 2001. Rigsrevi-

sionen finder disse oplysninger dækkende.

Ved brev af 21. juni 2001 bad udvalget ministeren

kommentere Provsteforeningens pressemeddelelse vedrø-

rende stigningen i landskirkeskatten i 2002 (alm. del-bilag

165). Kirkeministeren oplyste i sit svar, at det havde været

nødvendigt for at få balance mellem udgifter og indtægter.

Ministeren udtrykte en forventning om, at der ikke blot

ville være styr på folkekirkens fælles udgifter, men også

på landskirkeskatten ved udarbejdelsen af budgettet for

2003. Rigsrevisionen konstaterer, at dette ikke var tilfæl-

det, men har ikke grundlag for antagelser om, at ministe-

ren på tidspunktet for besvarelsen havde andre forventnin-

ger, end de der lå til grund for svaret.

Endvidere blev ministeren den 1. november 2000 i

form at et § 20-spørgsmål anmodet om oplysninger vedrø-

rende Fællesfondens lån på 58 mio. kr. i 2001 (spørgsmål

S 341). Spørgeren ville bl.a. vide, hvorvidt lån af tilsva-

rende karakter var forekommet i det seneste tiår. Ministe-

rens svar henviste til 6 eksempler på lån til erhvervelse af

fast ejendom. Hvis spørgeren med ”tilsvarende lån” mente

Side 77

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

anvendelsen af lånet, var denne besvarelse ufuldstændig,

idet 20 mio. kr. af de 58 mio. kr. skulle medgå til kasseop-

fyldning og resten til DNK. Det var første gang, at der

blev optaget lån til dækning af Fællesfondens drift. Dreje-

de spørgsmålet sig om, hvorvidt der i det hele taget tidli-

gere var optaget lån i stiftsmidlerne, var besvarelsen dæk-

kende.

108. Kirkeministeren har som led i høringen udbedt sig

Rigsrevisionens stillingtagen til tidligere besvarelser af

nogle specifikke spørgsmål fra Kirkeudvalget i perioden

1997-2001.

a) I folketingsåret 1997/98 blev den daværende kirkemini-

ster spurgt, hvorledes indførelsen af DNK skulle finan-

sieres, og hvad anskaffelsen af edb-terminaler ville ko-

ste, jf. spørgsmål af 17. juni 1998 (alm. del-bilag 31).

Ministeren svarede, at udgifterne til indførelse af DNK

ville blive afholdt af landskirkeskatten, og at der i 1999

var budgetteret med 15 mio. kr. Ministeren svarede end-

videre, at edb-terminalerne ville koste ca. 33 mio. kr.

Ministeren har vedrørende dette svar bedt om Rigsrevisio-

nens stillingtagen til, om den tidligere minister efterføl-

gende burde have oplyst udvalget om de faktiske udgifter,

om leasingfinansieringen og om udgifterne til verificering,

samt om hvordan edb-terminalerne skulle finansieres.

Der foreligger ikke grundlag for antagelser om, at mini-

steren på daværende tidspunkt vidste, at DNK senere også

ville blive finansieret af andre finansieringskilder end lands-

kirkeskatten. Rigsrevisionen finder på den baggrund, at den

omhandlede besvarelse var dækkende.

b) I folketingsåret 1999/00 besvarede den daværende mi-

nister et spørgsmål om ministeriets budgetstyring, jf.

spørgsmål af 23. juni 2000 (alm. del bilag-80). Ifølge

besvarelsen blev der udarbejdet månedlige budgetrap-

porter for hele Fællesfonden og afholdt kvartalsvise

budgetopfølgningsmøder, særligt med henblik på over-

vågning af IT-udgifter. I samme svar blev der redegjort

for Fællesfondens underskud i 1999.

Side 78

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

Kirkeministeren har spurgt Rigsrevisionen, om den davæ-

rende kirkeminister burde have orienteret udvalget dels om

budgetoverskridelserne og om at underskuddet voksede,

dels om hvilke tiltag der blev gjort, for at budgettet kunne

holde.

Rigsrevisionen kan konstatere, at ministeren ikke blev

spurgt om udviklingen i underskuddet og om tiltag for at

holde budgettet. Det fremgår imidlertid af de oversigter,

udvalget havde udbedt sig, at underskuddet havde været

stigende. Rigsrevisionen har ikke grundlag for antagelser

om, at ministeren bl.a. på grund af økonomistyringens be-

skaffenhed på daværende tidspunkt vidste, at budgettet ef-

terfølgende alligevel ikke kunne holde. Rigsrevisionen fin-

der derfor, at ministerens besvarelse var fyldestgørende.

c) I folketingsåret 2000/01 blev den daværende kirkemini-

ster bedt om at redegøre for de økonomiske konsekven-

ser af IT-strategi 2000, jf. spørgsmål af 13. december

2000 (alm. del bilag 35). I besvarelsen nævnte ministe-

ren bl.a.

pc’er til departementets

ansatte.

Kirkeministeren har bedt om Rigsrevisionens stillingtagen

til, om den daværende minister burde have orienteret ud-

valget om, at departementets pc-ordninger finansieredes af

Fællesfonden.

Rigsrevisionen skal vedrørende dette spørgsmål be-

mærke, at Kirkeudvalget ikke spurgte om, hvorledes hjem-

me-pc’erne

blev finansieret,

og Rigsrevisionen mener der-

for ikke, at ministeren skulle have orienteret udvalget her-

om. Der verserer for tiden en revisionssag om spørgsmå-

let, idet departementets udgifter til IT-anskaffelser uden

undtagelse hidtil er blevet afholdt af Fællesfonden.

109. Det er Rigsrevisionens sammenfattende vurdering, at

kirkeministerens orientering til Folketingets Kirkeudvalg i

perioden 1998-2001 var dækkende. En besvarelse af et

spørgsmål i november 2000 om Fællesfondens lån af 58

mio. kr. var dog ufuldstændig, hvis spørgsmålet vedrørte

lånets anvendelse, jf. pkt. 107, sidste afsnit.

Kirkeministerens orientering af Kirkeudvalget i 2002

110. Kirkeudvalget blev først i et samråd den 18. juni

2002 orienteret om den delvise leasingfinansiering af

Side 79

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

DNK-projektet. Anvendelsen af leasingaftaler fremgår ik-

ke af det regnskab, der årligt offentliggøres sammen med

landskirkeskattebudgettet.

I forbindelse med projektet er der indgået aftaler om lea-

sing af udstyr og programmel samt fra 2001 udgifter til drift

af verificeringsprogrammet. Leasingperioden var i henhold

til de oprindelige aftaler henholdsvis 4 år for udstyret og 6

år for de øvrige aftaler. Leasingaftalerne blev i juni 2002

omlagt, så alle aftaler vedrørende leasing af udstyr fik en

restløbetid på 4 år og de øvrige aftaler en restløbetid på 6 år.

Kirkeministeriet har over for Rigsrevisionen oplyst, at om-

lægningen skyldes hensynet til Fællesfondens likviditets-

problemer, og at den økonomiske ramme for Fællesfonden,

som konsekvens af skattestoppet, ikke kunne øges.

Kirkeministeren blev i samrådet bl.a. bedt om at redegø-

re for Fællesfondens økonomi, herunder for de sidste års

udvikling i kassebeholdningens størrelse, underbudgetterin-

gen, den elektroniske kirkebogs drifts- og anlægsøkonomi,

herunder hvad der er anskaffet, og hvad der er leaset, samt

finansieringen af den elektroniske kirkebogs drift.

Kirkeministeren oplyste i samrådet, at udstyret havde

en levetid på 4 år, og at de aftaler, der var indgået om lea-

sing, højst havde en løbetid, som var lig med levetiden for

det, der var anskaffet. Det fremgik ikke af ministerens

svar, at Kirkeministeriet overvejede at omlægge leasingaf-

talerne, så de ville få en levetid på op til 6 år. Effekten af

en omlægning var indarbejdet i det reviderede budget, der

blev offentliggjort den 18. juni 2002. Kirkeministeriet har

oplyst, at kirkeministeren på samrådstidspunktet ikke var

orienteret om detaljerne i overvejelserne om en eventuel

omlægning af leasingaftalerne, og ministeriet har endvide-

re oplyst, at omlægningen blev forhandlet på plads under

et kraftigt tidspres og endelig besluttet den 28. juni, og at

det derfor ville være uforsvarligt at underrette Kirkeudval-

get herom under samrådet.

Kirkeudvalget anmodede efterfølgende, med udgangs-

punkt i en dagbladsartikel om DNK’s økonomi, om en re-

degørelse

for den ”sale and lease-model”, som Kirkemini-

steriet har anvendt. Kirkeministeren oplyste i januar 2003,

at Fællesfondens ”brug af leasing er gennemført for at ud-

jævne betalingerne over en længere periode, der vel at

mærke er kortere end det leveredes [IT-udstyrets] levetid”.

Omlægningen af aftalernes løbetid fra juni 2002 blev ikke

Side 80

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

omtalt i denne sammenhæng, ligesom det ikke i svaret

blev nævnt, at de anlægsaktiver, som ifølge svaret er lea-

singfinansieret, omfatter såvel udstyr som programmel og

verificeringsudgifter.

111. Kirkeministeren blev i samrådet i Kirkeudvalget den

18. juni 2002 anmodet om en redegørelse for, hvilke foran-

staltninger der er truffet for at opnå en bedre budgetstyring,

undgå underbudgettering samt sikre en forsvarlig kassebe-

holdning.

Ministeren oplyste, ”at målet for 2002 og 2003 er,

at budgetterne skal være realistiske og rumme den størst

mulige sikkerhed for, at slutresultatet bliver som beregnet”.

Ministeren oplyste samtidig, at budgetopfølgningen, hvis

det viste sig nødvendigt, ville blive fulgt op af nødvendige

foranstaltninger til at sikre, at den samlede budgetramme

for året ville blive overholdt.

112. Rigsrevisionen konstaterer, at der i det reviderede

budget fra 18. juni 2002 var medregnet tallene for bespa-

relserne ved leasingaftalerne, men at der ikke indgik op-

lysninger om ministeriets samlede leasingforpligtigelser,

ligesom det ikke fremgik af samrådet i Folketinget den

samme dag, at ministeriet i den resterende del af 2002 på-

tænkte at leasingfinansiere yderligere anlægsudgifter, her-

under bl.a. DNK, selv om Kirkeudvalget bl.a. havde an-

modet om oplysninger om Fællesfondens økonomi, og

herunder bl.a. hvad der var leaset til DNK.

Kirkeministeriet har over for Rigsrevisionen oplyst, at

selv om den fortsatte leasingfinansiering var indregnet i

budgettet, var beslutningen herom ikke truffet, da samrå-

det blev afholdt. Hertil kom, at leasingfinansieringen var i

overensstemmelse med de principper, efter hvilke ministe-

riet i hele perioden havde besluttet, om en udgift kunne

leasingfinansieres.

Rigsrevisionen konstaterer, at disse principper ikke var

nedskrevne og ikke var Kirkeudvalget bekendt. Ministeri-

ets svar kan have bibragt udvalget det indtryk, at de reste-

rende udgifter til DNK kunne afholdes over den almindeli-

ge drift, idet udgifterne væsentligst drejede sig om udgifts-

typer, der i henhold til svaret ikke tidligere har været lea-

singfinansieret.

Side 81

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

113. Kirkeministeren blev til et samråd den 11. december

2002 anmodet om en redegørelse for Fællesfondens øko-

nomi, herunder i hvilket omfang og til hvilke formål mini-

steren i 2002 havde anmodet biskopperne om overførsel af

penge fra stiftsmidlerne til Fællesfonden.

Kirkeministeren oplyste i samrådet, at ”budgettet skal

holdes. Der sker en løbende regnskabsopfølgning, som gi-

ver grundlag for en meget klar forventning om, at årsresul-

tatet bliver som budgetteret [d.v.s. det reviderede budget

fra juni 2002], bortset fra en overskridelse, en forventet

overskridelse vedrørende forsikringen”.

114. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at Kirkemini-

steriet i 2. halvår 2002 byggede budgetopfølgningen dels på

regnskabsgruppens opfølgninger, dels på en særlig overvåg-

ning af IT-området udarbejdet af IT-kontoret.

Regnskabsgruppens seneste budgetopfølgning forud for

samrådet var dateret den 25. november 2002 og viste, at

regnskabsgruppen forventede, at årsresultatet ville blive et

underskud på 56 mio. kr., hvis budgettet holdt resten af året.

Budgetoverskridelsen skyldes primært, at IT-udgifterne for-

ventedes at blive væsentlig større end budgetteret i juni

2002. Det fremgik af regnskabsopfølgningen, at årsresulta-

tet forventedes at blive forbedret med indtægter på 10 mio.

kr. samt yderligere leasingomlægninger for 19 mio. kr.,

hvor ca. 10 mio. kr. vedrørte udgifter til DNK.

Rigsrevisionen finder, at hvis oplysningerne til Kirkeud-

valget i samrådet den 11. december 2002 havde taget ud-

gangspunkt i regnskabsgruppens regnskabsbaserede bud-

getopfølgning, måtte det have fremgået af svaret til Kirke-

udvalget, at det var tvivlsomt, om IT-budgettet kunne hol-

des. Selv med udgangspunkt i IT-kontorets budgetovervåg-

ning ville der være en budgetoverskridelse på 6 mio. kr. på

IT-området, da effekten af leasingomlægningen i juni 2002

var reduceret med dette beløb som følge af Rigsrevisionens

bemærkninger til den påtænkte periodisering.

Kirkeministeriet har oplyst, at kirkeministeren ikke på

samrådstidspunktet var orienteret om, at Regnskabsgrup-

pen og IT- og Personaleafdelingen vurderede muligheden

for at overholde budgettet forskelligt.

115. Kirkeudvalget fik i samrådet i juni 2002 en redegø-

relse for bl.a. leasingfinansieringen af DNK, men modtog i

Side 82

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

den forbindelse ikke oplysning om det samlede omfang af

leasingaftalerne eller om, at ministeriet som følge af likvi-

ditetsproblemer i Fællesfonden overvejede at omlægge

leasingaftalerne, så de fik en længere løbetid. Rigsrevisio-

nen finder, at Kirkeudvalget burde have været orienteret

om disse forhold. Ministerens tilkendegivelse i samrådet i

juni 2002 om at træffe de nødvendige foranstaltninger til

at sikre, at den samlede budgetramme for året 2002 blev

overholdt, og ministerens forventning i december 2002 om

at budgettet kunne overholdes, var for optimistisk, ligesom

Kirkeministeriets foranstaltninger til at sikre, at den samle-

de budgetramme for året ville blive overholdt, ikke var til-

strækkelige. Dette hænger formentlig sammen med, at den

økonomiske styring i ministeriet i hele perioden ikke har

været tilrettelagt, så det har været muligt at give Kirkeud-

valget et korrekt billede af Fællesfondens økonomiske si-

tuation. Rigsrevisionen finder dog, at der i ministeriet var

viden om den usikkerhed, budgettet var behæftet med, og

at samrådssvaret den 11. december skulle have afspejlet

denne usikkerhed.

Rigsrevisionens bemærkninger

Kirkeudvalget har i perioden 1998-2003 modtaget offentlig-

gjorte regnskaber og budgetter for Fællesfonden samt svar

på en række spørgsmål om denne. Spørgsmålene har i

den første del af perioden navnlig drejet sig om DNK og fra

2002 navnlig om Fællesfondens generelle økonomi, herun-

der finansieringen af DNK.

Det er, med de nedenfor nævnte undtagelser, Rigsrevi-

sionens vurdering, at Kirkeudvalget har modtaget fyldest-

gørende svar på dets spørgsmål i den omhandlede perio-

de. En besvarelse af et spørgsmål i november 2000 om

Fællesfondens lån af 58 mio. kr. var dog ufuldstændig, hvis

spørgsmålet vedrørte lånets anvendelse, jf. pkt. 107, sidste

afsnit.

Kirkeudvalget fik i samrådet i juni 2002 en redegørelse

for bl.a. leasingfinansieringen af DNK, men modtog i den

forbindelse ikke oplysning om det samlede omfang af lea-

singaftalerne eller om, at ministeriet som følge af likviditets-

problemer i Fællesfonden overvejede at omlægge leasing-

aftalerne, så de fik en længere løbetid. Rigsrevisionen fin-

der, at Kirkeudvalget burde have været orienteret om disse

forhold.

Undersøgelsen har vist, at de offentliggjorte regnskaber

og budgetter for Fællesfonden ikke indeholdt fuldstændig

information om Fællesfondens forværrede økonomi.

Side 83

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

Ministerens tilsagn i samrådet i juni 2002 om at træffe

de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at den samlede

budgetramme for året 2002 blev overholdt, var, ligesom mi-

nisterens forventning i december 2002 om at budgettet

kunne overholdes, for optimistisk. Rigsrevisionen konstate-

rer, at Kirkeministeriets foranstaltninger til at sikre, at den

samlede budgetramme ville blive overholdt, ikke var til-

strækkelige. Dette må ses på baggrund af, at ministeriets

økonomistyring i hele perioden var meget usikker, og at

den løbende regnskabsopfølgning ikke gav grundlag for

klare forventninger om årsresultatet. Rigsrevisionen finder

dog, at der i ministeriet var viden om den usikkerhed, bud-

gettet var behæftet med, og at samrådssvaret den 11. de-

cember skulle have afspejlet denne usikkerhed.

Rigsrevisionen, den 28. april 2003

Henrik Otbo

/Hans Martin Pape Hansen

Side 84

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

Bilag 1

Oversigt over folkekirkelige formål, hvis udgifter

afholdes af Fællesfonden



Tilskud til hel eller delvis dækning af udgifterne til ud-

dannelse af ansatte i folkekirken og af personer, der øn-

sker sådan ansættelse, efter kirkeministerens bestem-

melse (økonomilovens § 11, stk. 1).



Udgifter til de særlig sagkyndige, der er nævnt i lov om

folkekirkens kirkebygninger og kirkegårde, § 8, stk. 2,

jf. lovbekendtgørelse nr. 454 af 11. juni 1992, (økono-

milovens § 11, stk. 1).



Udgifter til det særlige syn, der er nævnt i lov om folke-

kirkens kirkebygninger og kirkegårde, § 33 (økonomi-

lovens § 11, stk. 1).



Udgifter til den sagkyndige medvirken og registrering,

der er nævnt i lov om folkekirkens bygninger og kirke-

gårde, § 21, stk. 2 og 3, (økonomilovens § 11, stk. 1).

De nævnte udgifter vedrørende særlig sagkyndige om-

fatter rådgivning i spørgsmål om varmeanlæg, orgler,

klokker og andre forhold, hvor vejledning skønnes øn-

skelig. Det nævnte særlige tilsyn består af 3 af ministe-

ren udpegede personer med arkitektonisk og arkæolo-

gisk sagkundskab, hvortil særlige, bevaringsværdige

kirkebygninger efter ministerens bestemmelse kan hen-

lægges. Sagkyndig medvirken og registrering vedrører

registrering af gravminder.



Hensættelse til en reservefond (økonomilovens § 11,

stk. 2).



Rådighedssum på indtil 300.000 kr. årligt til folkekirke-

lige formål, hvor økonomisk støtte efter ministerens

skøn er særlig påkrævet (økonomilovens § 11, stk. 3).



Folkekirkens deltagelse i mellemkirkeligt samarbejde,

herunder finansiering af et centralt mellemkirkeligt råds

virksomhed af Fællesfonden, for så vidt denne virksom-

hed ikke dækkes af bevillinger på finansloven (økono-

milovens § 12).



Tilskud af Fællesfonden til nedsættelse af den kirkelige

ligning. Såfremt det samlede kirkelige ligningsbeløb i

Side 85

Statsrevisorerne beretning SB10/2002 - Bilag 1: Beretning nr. 10/2002 om Folkekirkens Fællesfond

Rigsrevisionen

en kommune er særlig stort i forhold til den skatteplig-

tige indkomst for folkekirkens medlemmer i en kom-

mune, kan kirkeministeren bestemme, at der inden for

visse grænser ydes et tilskud af Fællesfonden til ned-

sættelse af ligningsbeløbet (økonomilovens § 13).

Kirkeministeriet har oplyst, at Fællesfonden endvidere af-

holder udgifterne til:



Delvis aflønning af præster og provster



Pensioner mv. til tidligere tjenestemandsansatte kirke-

funktionærer



Løn og drift af stiftsadministrationerne



Visse udgifter til folkekirken på Færøerne



Drift af folkekirkens uddannelsesinstitutioner for præ-

ster mv.



Folkekirkens forsikringsordning



Anskaffelse, drift og udvikling af IT vedrørende folke-

kirken



Revision af lokale kirkelige kasser



Drift af kirkemusikskoler.

Side 86