Forsvars-, Samfundssikkerheds- og Beredskabsudvalget 2024-25
L 222 Bilag 4
Offentligt
3058190_0001.png
Forsvarsministeriet
Holmens Kanal 9
1060 København K
[email protected]
[email protected]
Sagsnummer 2025/005423
16. juni 2025
Høringssvar over udkast til forslag til lov om bygge- og anlægsprojekter samt
driftsaktiviteter med væsentlige nationale forsvarsformål eller væsentlige civile
beredskabsformål
Danske Advokater mener, at
➢
lovgivningen i højere grad bør tilrettelægges, så den både imødekommer de
sikkerhedspolitiske udfordringer og samtidig sikrer borgernes retssikkerhed
➢
retssikkerhedsværn bør integreres klart i selve lovteksten
➢
klageadgang bør sikres
➢
adgang til domstolsprøvelse skal forstærkes via fast track og
førsteinstansbehandling ved landsretten
Danske Advokater takker for muligheden for at afgive høringssvar. Dette høringssvar er udarbejdet
i samarbejde med vores Retssikkerhedsudvalg samt flere af vores specialiserede fagudvalg.
Retssikkerhedsmæssig håndtering af alvorlige sikkerhedspolitiske forhold
Forslagets ordning vil indebære, at vedkommende minister for bygge- og anlægsprojekter samt
driftsaktiviteter med væsentlige nationale forsvarsformål eller væsentlige civile beredskabsformål,
efter forhandling med forsvarsministeren henholdsvis ministeren for samfundssikkerhed og
beredskab
1. kan overtage beføjelser tillagt andre ministre,
2. helt eller delvis kan fravige anden lovgivning og
3. kan afskære klageadgang efter lovgivningen.
Danske Advokater | Vesterbrogade 32, 1620 København V.
+45 33 43 70 00 | [email protected] | www.danskeadvokater.dk
Side 1 af 8
 L 222 - 2024-25 - Bilag 4: Henvendelse af 15/8-25 fra Advokatrådet og Danske Advokater
3058190_0002.png
Adgangen til derogation afgrænses til at angå regler i det omfang, hvor dette er påkrævet for at
opnå projektets eller aktivitetens formål.
Ordningen omfatter hjemmel til, at vedkommende minister ved ekspropriation kan erhverve arealer
og rettigheder, der er nødvendige for bygge- og anlægsprojekter samt driftsaktiviteter med
væsentlige nationale forsvarsformål eller væsentlige civile beredskabsformål, ligesom den omfatter
regulering af ledninger berørt af nævnte bygge- og anlægsprojekter.
Med forslaget må væsentlige hensyn til den enkelte borger og andre beskyttelsesværdige
interesser vige til fordel for den samfundsmæssige interesse, der følger af, at Danmark står i en
meget alvorlig sikkerhedspolitisk situation.
Statsforfatningsretligt vil ordningen give vedkommende minister hjemmel til intensive indgreb i
borgernes frihed og ejendom gennem beslutninger
–
hvad enten dette sker via udstedelse af
anordninger eller blotte beslutninger - med stærk derogatorisk kraft. Brugen heraf er ifølge
litteraturen heldigvis reserveret til helt sjældne og alvorlige situationer.
Danske Advokater anerkender, at den alvorlige sikkerhedspolitiske situation medfører behov for
både usædvanlig og vidtgående lovgivning. Det må imidlertid alene ske undtagelsesvist og med
videst mulig respekt for borgernes frihed, retssikkerhed og ejendom. Nedenfor anbefaler vi derfor
en række justeringer og tilføjelser med henblik på også at sikre retssikkerheden.
Klar, sagligt funderet og anvendelsesorienteret regulering
Lovforslaget indeholder kun få bestemmelser, der alle er relativt kortfattede. Forarbejderne
adresserer væsentlige spørgsmål og forudsætninger for lovens anvendelse, der bør reguleres i
selve loven. Ordningens indgribende karakter indebærer, at den tilsigtede regulering og
forudsætningerne herfor i videst muligt omfang bør fremgå af selve lovteksten fremfor af
forarbejderne.
For eksempel
”forudsættes det, at vedkommende minister før fastsættelsen af regler i forhold til et
konkret projekt eller en konkret aktivitet orienterer Folketinget”,
jf. udkastet, s. 16. Tilsvarende
udsagn findes s. 28, 32 og 36. Henset til, at der er tale om stærk derogation til at foretage intensive
indgreb i borgernes frihed og ejendom, fremstår det påkrævet, at Folketinget orienteres, men
pligten dertil og pligtens indhold bør fastlægges i selve lovteksten ved en samlet regulering af
underretningen af Folketinget.
Danske Advokater anbefaler
således, at det fremgår direkte af
lovteksten, at vedkommende minister orienterer Folketinget forud for brug af hjemlen.
At der er tale om usædvanlig lovgivning, der må give anledning til retssikkerhedsmæssige
overvejelser, kunne for Danske Advokater at se med fordel have fundet tydeligere udtryk end sket
Danske Advokater | Vesterbrogade 32, 1620 København V.
+45 33 43 70 00 | [email protected] | www.danskeadvokater.dk
Side 2 af 8
 L 222 - 2024-25 - Bilag 4: Henvendelse af 15/8-25 fra Advokatrådet og Danske Advokater
3058190_0003.png
gennem generelle betragtninger i de almindelige og specielle bemærkninger i udkastet til
lovforslaget.
Danske Advokater anbefaler derfor,
at der medtages flere klare konkrete eksempler
på projekter og aktiviteter, hvor loven vil skulle finde anvendelse.
At lovforslaget giver anledning til retssikkerhedsmæssige overvejelser, ses anerkendt eftersom der
usædvanligt foreslås en solnedgangsklausul, hvorefter loven ophæves den 31. december 2028.
Danske Advokater bifalder
anvendelsen af en solnedgangsklausul, herunder varigheden af loven.
Vi bemærker imidlertid, at de specielle bemærkninger ikke motiverer behovet for
solnedgangsklausulen, hvilket ellers havde været naturligt.
Danske Advokater anbefaler
derfor, at
behovet beskrives nærmere.
Den foreslåede solnedgangsbestemmelse regulerer i § 9, stk. 3, hvorledes der skal forholdes med
regler m.v. udstedt med hjemmel i lovforslagets § 2.
Danske Advokater anbefaler,
at det også
reguleres, hvorledes der skal forholdes med projekter og aktiviteter, der er igangsat med hjemmel i
forslagets § 3, og som ikke er afsluttede den 31. december 2028. I øvrigt bemærkes for
fuldstændighedens skyld, at visse driftsaktiviteter, der tillades med hjemmel i loven, kan tænkes at
skulle fortsætte mange år fremover (fx driften af en virksomhed, som kræver godkendelse efter
miljøbeskyttelseslovens kap. 5, men som har opnået sit hjemmelsgrundlag qua lovforslaget).
Sådanne situationer bør overvejes nærmer og beskrives i forarbejderne til loven.
Anvendelsesområde og væsentlighed
I loven fokuseres på varetagelse af ”væsentligt nationalt forsvarsformål” eller ”væsentlige
beredskabsformål” til forskel fra øvrig regulering med fokus på ”væsentlige nationale
sikkerhedsinteresser”. Det er uklart, hvori forskellen ligger mellem denne regulering.
Vurderingen
af, hvornår der foreligger et væsentligt nationalt forsvarsformål, vil afhænge af det aktuelle
trusselsbillede og må derfor anses for at være dynamisk.
Vi anerkender, at særlige hensyn til hastighed og fortrolighed i forhold til væsentlige nationale
forsvarsformål, beredskabsformål og sikkerhedsinteresser kan gøre sig gældende.
Danske
Advokater opfordrer
imidlertid til, at der indarbejdes retssikkerhedsmæssige garantier, så indgreb i
borgernes rettigheder begrænses mest muligt.
Vurderingen af, om et projekt eller en aktivitet har væsentlige forsvarsformål eller væsentlige
beredskabsformål, synes naturligt at skulle afgøres af forsvarsministeren henholdsvis ministeren
for samfundssikkerhed og beredskab. Med henblik på at skabe en gennemsigtig proces
anbefaler
Danske Advokater,
at det fremgår direkte af lovens § 1, hvem der har kompetence til at afgøre,
hvorvidt der er tale om et bygge- og anlægsprojekt omfattet af loven. Det bør desuden fremgå, at
det er en forudsætning, at afgørelse herom træffes tidligst muligt og inden ressortministeriet
Danske Advokater | Vesterbrogade 32, 1620 København V.
+45 33 43 70 00 | [email protected] | www.danskeadvokater.dk
Side 3 af 8
 L 222 - 2024-25 - Bilag 4: Henvendelse af 15/8-25 fra Advokatrådet og Danske Advokater
3058190_0004.png
fastlægger detaljerede forslag til regler om fravigelse af lovgivning i medfør af § 2 og § 3. Endelig
anbefaler Danske Advokater,
at det anføres i lovteksten, at Folketinget bør underrettes om
afgørelsen.
Omfanget og forståelsen af væsentlighedsbetingelsen vil være både afgørende og betydningsfuld.
En beskrivelse heraf ses begrænset eller upræcis i bemærkningerne. Et eksempel på en upræcis
formulering findes i udkastets bemærkninger til lovforslagets § 1, hvor det fremgår, at det efter
udkastet kræves, at
”formålet er mere end blot ønskeligt eller hensigtsmæssigt”.
Det anførte strider
mod den almindelige forståelse af, hvad der følger af en betingelse om væsentlighed, og trækker
tværtimod i den modsatte retning. Det anføres i det næste punktum, at det
”ikke i almindelighed vil
opfylde kravet om væsentlighed”,
at et omfattet projekt eller aktivitet eksempelvis øger
beskæftigelsen i et område eller tiltrækker udenlandsk ekspertise. De to eksempler udgør en
negativ afgrænsning af projektets eller aktivitetens væsentlighed, som ikke samtidig giver en
grundlæggende generel afgrænsning og bør derfor ikke anvendes, slet ikke ledsaget af
formuleringen ”ikke i almindelighed”.
Danske Advokater anbefaler,
at væsentlighedsbetingelsen beskrives yderligere, samt at
beskrivelsen sker ud fra en positiv afgrænsning.
At de retssikkerhedsmæssige overvejelser kunne have fundet klare udtryk i udkastet, kan
illustreres ved beskrivelsen af lovforslagets anvendelsesområde i udkastet, s. 11:
”Da der med
lovforslaget lægges op til forholdsvis vidtgående muligheder for at overtage beføjelser, der efter
anden lovgivning er tillagt andre ministre eller myndigheder, helt eller delvist at fravige anden
lovgivning og at afskære klageadgang, er det regeringens vurdering, at lovforslagets
anvendelsesområde bør begrænses til alene at finde anvendelse for aktiviteter, der tjener
væsentlige nationale forsvarsformål eller væsentlige civile beredskabsformål”.
Henset til den bredt formulerede adgang til stærk derogation til intensive indgreb i borgerens frihed
og ejendom forekommer udtrykket ”forholdsvis” før ”vidtgående” ikke at være velanbragt. Den
senere brug af formuleringen ”bør begrænses” kan også med fordel
skrives anderledes, fx at ordet
”bør”
erstattes med ordet
”skal”.
Senere i beskrivelsen af adgangen til fravigelse af anden lovgivning uden offentlighedens
inddragelse er det i udkastet, s. 34, anført:
”En sådan mulighed for i særlige tilfælde at tillade
fravigelser af anden lovgivning uden offentlighedens kendskab hertil er ny, og der ses ikke
umiddelbart at være lignende ordninger i anden gældende lovgivning”.
En nær beslægtet
formulering anvendes i udkastet, s. 60.
Danske Advokater | Vesterbrogade 32, 1620 København V.
+45 33 43 70 00 | [email protected] | www.danskeadvokater.dk
Side 4 af 8
 L 222 - 2024-25 - Bilag 4: Henvendelse af 15/8-25 fra Advokatrådet og Danske Advokater
3058190_0005.png
Danske Advokater anbefaler,
at udsagnet præcises til, at der ikke er lignende ordninger, og at
udsagnet flyttes om tidligere i forslaget, så dette også omfatter den forudgående beskrevne
omfattende adgang til at fravige anden lovgivning ved bekendtgørelse.
Fravigelser af anden lovgivning m.v.
Fastsættelsen af regler om fravigelse af anden lovgivning tilkommer efter forslagets § 2
vedkommende minister efter forhandling med forsvarsministeren henholdsvis ministeren for
samfundssikkerhed og beredskab. Kompetencen afgrænses ved, at fravigelse af lovgivning som
beskrevet kan ske
”i det omfang sådanne regler er påkrævet for at opnå projektets eller
aktivitetens formål”.
Hvis formålet som følge af fortrolighedshensyn ikke kan opnås ved at udstede regler efter
forslagets § 2, kan regeludstedelse undlades, hvis forsvarsministeren henholdsvis ministeren for
samfundssikkerhed og beredskab vurderer, at det af
”afgørende hensyn til den nationale sikkerhed
er påkrævet”
for at opnå formålet.
Danske Advokater anbefaler,
at det anføres, at justitsministeren eller Forsvarets
Efterretningstjeneste
skal inddrages ved afgørelsen af, om regler er ”påkrævet” efter § 2, og ved
en eventuel yderligere afgørelse af, om offentligheden kan holdes uden for efter § 3, fordi det er
”påkrævet”
af de
”afgørende hensyn”.
Danske Advokater anbefaler,
at Folketinget underrettes om afgørelser efter § 2, samt at
Sikkerhedsudvalget orienteres om afgørelser efter § 3, samt at begge dele anføres i lovteksten.
Det ses forholdsvis ofte, at større bygge- og anlægsprojekter kommer i konflikt med de EU-
baserede miljøvurderings- og habitatregler (Natura-2000 reguleringen, beskyttelsen af arter, VVM
o.a.). Disse sandsynlige konflikter behandles ikke tilstrækkeligt grundigt i lovforslaget. Det fremgår
af bemærkningerne, dels at EU-lovgivningen og andre internationale forpligtelser forventes
overholdt (udkastets s. 46), dels at projekter og aktiviteter, der tillades efter § 2 i forslaget, og som
vil indebære tilsidesættelse af EU-baseret regulering (fx habitatreglerne), vil være omfattet af
fravigelsesbestemmelsen i TEU art. 4, stk. 2 (udkastets s. 16).
Danske Advokater foreslår,
at man i
det lovforberedende arbejde inddrager erfaringer fra Danmarks implementering og brug (eller
mangel på samme) af EU's nødforordning for så vidt angår fremme af VE-projekter, idet
erfaringerne derfra til fulde illustrerer det vanskelige i (at overveje) at tilsidesætte fx EU's
habitatregler samt de tidsmæssige implikationer heraf, fx ved brug af habitatreglernes
undtagelsesbestemmelser, hvilket lovforslaget også lægger op til (udkastets s. 46). Proceduren for
brug af TEU art. 4, stk. 2 er ganske vist beskrevet i forarbejderne, men det tidsmæssige perspektiv
Danske Advokater | Vesterbrogade 32, 1620 København V.
+45 33 43 70 00 | [email protected] | www.danskeadvokater.dk
Side 5 af 8
 L 222 - 2024-25 - Bilag 4: Henvendelse af 15/8-25 fra Advokatrådet og Danske Advokater
3058190_0006.png
bør inddrages og undersøges, ligesom sammenhængen mellem brugen af lovforslagets § 3 og
forholdet til EU-baserede regler bør afklares yderligere.
Afskæring af klageadgang
Klageadgang udgør en central og væsentlig del af det danske retssystem og forvaltningskultur. En
afskaffelse af klageadgangen vil fratage borgerne muligheden for at få prøvet og eventuelt ændret
myndigheders afgørelser. Dette vil svække åbenhed og gennemsigtighed i forvaltningen og der er
risiko for, at retssikkerheden forringes.
Vi finder det derfor betænkeligt, at forslaget indebærer en begrænsning eller afskaffelse af
klageadgangen. For at sikre en passende balance mellem de hensyn, der ligger til grund for
forslaget,
anbefaler Danske Advokater,
at klageadgangen fastholdes.
Baggrunden for at afskære klageadgang er i forslaget anført til at være et værn mod risikoen for
klager til administrative myndigheder med den virkning, at klagerne måtte blive tillagt opsættende
virkning og som følge heraf give anledning til væsentlige forsinkelser. Med forslaget er der lagt op
til en proces og vurdering af forudsætningerne og nødvendigheden heraf.
I den forbindelse bemærkes det, at det vil være væsentligt, at der sker behørig inddragelse af
mulighederne for, at der særskilt tages stilling til forudsætningerne for en klagesags behandling og
om der foreligger grundlag for at give klagen opsættende virkning. Vi foreslår, at der etableres en
ordning svarende til fx processen ved Klagenævnet for Udbud, hvor følgende betingelser vurderes:
I den forbindelse vurderes følgende betingelser:
1.
En umiddelbar vurdering af klagen skal føre til, at klagen har noget på sig (”fumus boni
juris”). Hvis klagen umiddelbart synes udsigtsløs, er betingelsen ikke opfyldt.
2. Der skal foreligge uopsættelighed. Det vil sige, at opsættende virkning skal være
nødvendig for at afværge et alvorligt og uopretteligt tab for klageren.
3. En interesseafvejning skal tale for opsættende virkning. Klagerens interesse i, at
klagenævnet tillægger klagen opsættende virkning, skal veje tungere end indklagedes
interesse i det modsatte.
Disse betingelser anses i vid udstrækning for at tilgodese begge parters interesse. Vi anbefaler, at
der indarbejdes et tilsvarende regime i relation til lovforslaget. Kombineres det med krav til
klageorganets stillingtagen indenfor fx 30 dage svarende til klagenævnslovens § 12, stk. 3 vil
myndighedernes interesserne i en hurtig afgørelse og vurdering tillige i vid udstrækning være
tilgodeset.
Danske Advokater | Vesterbrogade 32, 1620 København V.
+45 33 43 70 00 | [email protected] | www.danskeadvokater.dk
Side 6 af 8
 L 222 - 2024-25 - Bilag 4: Henvendelse af 15/8-25 fra Advokatrådet og Danske Advokater
3058190_0007.png
Styrket og effektiv adgang til domstolsprøvelse
Gives vedkommende minister hjemmel til at afskære klageadgang, vil borgerne være henvist til
domstolene. I dette tilfælde bør borgernes rettigheder i form af frihed og ejendom som minimum
understøttes ved indførelse af en reel og styrket adgang til forhindre retsstridige intensive indgreb.
Med henvisning til den foreslåede lovgivnings karakter anbefaler vi, at søgsmål om prøvelse af
afgørelser truffet i medfør af loven anlægges ved landsretten som første instans med adgang til
direkte appel til Højesteret. Hensynet til borgernes retssikkerhed taler desuden for fokus på at sikre
en uafhængig domstolsprøvelse. Sager om prøvelse af afgørelser truffet efter loven vil ikke være
egnet til førsteinstansbehandling i byretten henset til sagernes betydning og/eller kompleksitet.
Danske Advokater anbefaler
i forlængelse heraf, at der etableres en ordning med en lovfastsat
maksimal sagsbehandlingstid (fast-track). Det vil være i både statens og borgernes interesse.
Ved domstolsprøvelse henledes opmærksomheden på, at det fremgår af udkastet, s. 52, at
vurderingen af, om et
projekt eller en aktivitet tjener ”væsentlige nationale forsvarsformål eller
væsentlige civile beredskabsformål” er udtryk for ”et sikkerhedsfagligt og
-politisk
skøn”. Dette vil
ved prøvelsen af afgørelser truffet efter loven blive anført til støtte for, at domstolene skal udøve
særlig tilbageholdenhed ved sin prøvelse på bekostning af borgernes retssikkerhed.
Danske Advokater anbefaler,
at det udtrykkelig bestemmes, at domstolene kan foretage en
tilbundsgående (fuld) prøvelse af i al fald betingelserne efter lovforslagets § 2 og § 3.
Som det fremgår af bemærkningerne til § 8 i udkastet, s. 71, kan domstolene efter en konkret
vurdering på ulovbestemt grundlag tillægge søgsmål om prøvelse af en forvaltningsakts gyldighed
opsættende virkning.
Henset til lovgivningens karakter
foreslår Danske Advokater,
at der på nærmere betingelser gives
domstolene lovhjemmel til at tillægge søgsmål om prøvelse af afgørelser efter loven opsættende
virkning. Afgørelsen om at tillægge søgsmålet opsættende virkning vil kræve, at der efter
landsrettens eller Højesterets foreløbige vurdering foreligger en klar overtrædelse af den
vidtgående hjemmel til at gøre intensive indgreb i borgernes frihed og ejendom.
Ekspropriation
Det følger af forslagets § 4, at
”Vedkommende minister kan ved ekspropriation erhverve de arealer
og rettigheder, der er nødvendige for bygge- og anlægsprojekter samt driftsaktiviteter omfattet af §
1”.
Danske Advokater | Vesterbrogade 32, 1620 København V.
+45 33 43 70 00 | [email protected] | www.danskeadvokater.dk
Side 7 af 8
 L 222 - 2024-25 - Bilag 4: Henvendelse af 15/8-25 fra Advokatrådet og Danske Advokater
3058190_0008.png
Af bemærkningerne fremgår det af side 39,
at ”Ekspropriation vil kun kunne ske mod fuldstændig
erstatning, hvilket indebærer, at erstatningen økonomisk skal stille den, der er blevet eksproprieret,
som var ekspropriationen ikke sket.”
Med henblik på at sikre den bedst mulige retsstilling til borgere eller virksomheder, der rammes af
et indgreb, anbefaler vi, at det anføres direkte i lovteksten, at
” Ekspropriation vil kun kunne ske
mod fuldstændig erstatning”.
Ekspropriation er et af de mest vidtgående indgreb, staten kan foretage over for en borger. Vi
anbefaler, at der ved et så omfattende indgreb skabes øget retssikkerhed ved også her at skabe
hjemmel til, at landsretten fastsættes som første instans.
Endvidere bør borgere
–
såvel privatpersoner som erhvervsdrivende
–
have adgang til fri proces,
så der opnås en retsgaranti for personer eller virksomheder, der rammes af den pågældende lov.
På den måde er der retsgaranti for enten at blive eksproprieret eller at kunne prøve
erstatningsspørgsmålet ved domstolene med landsretten som første instans.
Afsluttende bemærkninger
Danske Advokater anerkender, at den aktuelle sikkerhedspolitiske situation nødvendiggør
handlekraft og kan berettige til anvendelse af ekstraordinære lovgivningsmæssige foranstaltninger.
Det er imidlertid af afgørende betydning, at sådanne tiltag alene iværksættes under helt særlige
omstændigheder og ledsages af den højest mulige grad af respekt for borgernes fundamentale
frihedsrettigheder, retssikkerhed og ejendomsret. Med de herover anførte anbefalinger tilsigter vi at
bidrage til opretholdelse af balancen og sikre tillid til retsstatens institutioner.
Danske Advokater står gerne til rådighed for uddybende spørgsmål eller dialog.
Med venlig hilsen
Danielle Løw
Juridisk konsulent
Danske Advokater
Danske Advokater | Vesterbrogade 32, 1620 København V.
+45 33 43 70 00 | [email protected] | www.danskeadvokater.dk
Side 8 af 8