SAU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 331: Henvendelse af 19/9-25 fra Kræftens Bekæmpelse om Kraka Economics svar på den kritik, der er blevet rejst af deres beregninger af tobaksafgifter og konsekvenser for grænsehandel, jf. samrådsspørgsmål L

Skatteudvalget 2024-25
SAU Alm.del Bilag 331
Offentligt

Svar på kritik af

beregninger for

tobaksafgifter

20. august 2025

Kontakt

Cheføkonom

Mikael Bjørk Andersen

Tlf. 3147 9693

E-mail [email protected]

Klik her for at angive tekst.

SAU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 331: Henvendelse af 19/9-25 fra Kræftens Bekæmpelse om Kraka Economics svar på den kritik, der er blevet rejst af deres beregninger af tobaksafgifter og konsekvenser for grænsehandel, jf. samrådsspørgsmål L

1. Baggrund

Kraka Economics udgav i juni 2025 rapporten ”Konsekvenser ved at hæve

tobaksafgifter i

Danmark”

. Det centrale resultat er en beregning, hvor vores vurdering er, at det koster

statskassen 650 mio. kr. årligt, hvis prisen på en pakke cigaretter hæves til 100 kr. Dette står

i modsætning til Skatteministeriets vurdering, som fortsat er, at en sådan afgiftsstigning vil

medføre et mindreprovenu for statskassen på ca. 5 mia. kr. om året. Den markante forskel

mellem vores beregning og Skatteministeriets beregning bunder i en betydeligt anderledes

vurdering af, hvor meget grænsehandlen kan forventes at stige ved højere danske afgifter.

Skatteministeriet

har i ”Notat om Skatteministeriets regnemetoder ifm. afgiftsændringer på

cigaretter efter kritik fra Kraka Economics”

af 24. juni 2025 beskrevet lighederne og forskel-

lene mellem Skatteministeriets beregningsmodel og vores. Skatteministeriets notat går des-

værre ikke ind i en substantielt, fagligt forsvar for, hvorfor ministeriets model skulle være

at foretrække, men skriver alene, at det er ministeriets vurdering, at Kraka Economics un-

dervurderer forbrugernes tilbøjelighed til at grænsehandle. Derudover er det også Skatte-

ministeriets vurdering, at Kraka Economics undervurderer risikoen for, at

”…

den illegale

handel vokser væsentligt og sættes i system ved meget store prisstigninger”.

Vi er uforstå-

ende over for, at denne bekymring anvendes til et forsvar for Skatteministeriets model for

provenuændringer ved afgiftsstigninger, og ministeriets bekymringen synes ikke at have no-

gen empirisk dækning. Faktisk tyder norske erfaringer på, at den illegale handel også ved

meget høje cigaretpriser fortsat vil være på et meget moderat niveau, jf. nedenfor.

Vores klare, faglige vurdering er, at Skatteministeriets model for provenu ved salg af ciga-

retter

ikke

er velegnet til at skønne over effekterne ved store afgiftsstigninger fra nuvæ-

rende niveau, hvilket uddybes i flere detaljer nedenfor. Skatteministeriets model har så høje

grænsehandelseffekter indbygget, at der ifølge modellen slet ikke vil finde lovligt, inden-

landsk salg sted ved en pris på 115 kr. pr. pakke. Modellen overvurderer derfor markant,

hvor stort provenutabet vil være ved en afgiftsstigning til 100 kr. pr. pakke cigaretter.

Samtidig skal det bemærkes, at den afgrænsning af de

samfundsøkonomiske

effekter, Skat-

teministeriet arbejder med, er stærkt problematisk og står i modsætning til regneprincip-

perne øvrige steder i centraladministrationen. Værdien for den enkelte af højere livskvalitet

og flere leveår ved rygestop medtages ikke, da Skatteministeriets lægger til grund, at rygere

har fuld information om konsekvenserne af rygning og træffer fuldt rationelle og oplyste

valg. En konsekvens at dette synspunkt er, at det er

velfærdsforbedrende

at ryge for de dan-

skere, der i dag er rygere og for de unge, der begynder at ryge hvert år

–

ellers ville de ikke

have valgt det. Det er grænsende til arrogant på denne måde at ignorere 16.000 årlige ry-

gerelaterede dødsfald, lavere livskvalitet som følge af KOL og andre følgesygdomme.

2. Kommentarer

Adfærdseffekter

Skatteministeriet og Kraka Economics er enige om, at adfærdseffekterne ved øgede priser

på cigaretter principielt kan opdeles i arbejdsudbudseffekter, en forbrugseffekt og en græn-

sehandelseffekt. Hertil er vi enige i indregningen af tilbageløb. Vi er også enige om, at de

effektstørrelser

–

fraset grænsehandlen

–

der anvendes af Skatteministeriet er rimelige. Der

er dog betydelig

usikkerhed

forbundet med beregningerne. For eksempel anvendes en for-

brugselasticitet på -0,4 (som betyder, at hvis priserne stiger med 10 pct. antages forbruget

at falde med 4 pct.), men litteraturen finder meget stor spredning på tværs af forskellige

Kraka Economics (2025). Kan tilgås på

https://www.kraka-economics.dk/fokusomraader/samfund-velfaerd/2025/konsekvenser-

ved-at-haeve-tobaksafgifter-i-danmark.

undersøgelser. Den svenske centraladministration anvender en forbrugspriselasticitet på -

0,2, mens der i Norge anvendes en priselasticitet på -0,326 for det indenlandske forbrug. Vi

vurderer dog ikke at antagelserne er

skæve,

og vi anvender derfor samme forbrugselastici-

tet som Skatteministeriet i vores beregninger.

Øget grænsehandel

–

men hvor meget? Sammenligning af de to modeller

Vi anerkender også, at højere danske afgifter alt andet lige vil medføre øget grænsehandel,

og at den præcise størrelse af grænsehandelseffekterne ved store prisstigninger er usikker.

Det er dog fortsat vores klare vurdering, at Skatteministeriets håndtering af grænsehandel

ikke alene er udtryk for

usikkerhed,

men at modellen er decideret

skæv.

Skatteministeriet beregner overordnet set grænsehandelseffekten som antallet af cigaret-

ter, der er grænsehandlet i et givent år og dividerer med prisforskellen til Danmark. Græn-

sehandelseffekten beregnes særskilt for Tyskland og Syd- og Østeuropa. De to effekter læg-

ges sammen. Det giver et tal, som angiver, hvor mange mio. styk cigaretter der grænse-

handles, for hver krones prisforskel. Dette tal er på ca. 42 mio. stk. cigaretter pr. kr. for den

periode, vi har genskabt beregningerne for. Denne sammenhæng for et givet år antages

derefter at være

effekten

på grænsehandlen, hvis afgifterne sættes op. Skatteministeriet

behandler denne effekt som lineær og konstant, uanset hvilket afgiftsforhøjelse, der regnes

på.

Konsekvensen heraf er, at stigningen i grænsehandel (i mio. styk cigaretter) antages at være

den samme ved en prisstigning på en pakke cigaretter fra 60 kr. til 61 kr. som ved en pris-

stigning fra 114 kr. til 115 kr. Det betyder også, at modellen ikke kan anvendes ved prisstig-

ninger til mere end 115 kr., idet Skatteministeriets model tilsiger, at alt lovligt indenlandsk

salg vil være forsvundet ved en pris netop på 115 kr. pr. pakke. Det forventede salg af af-

giftsbelagte cigaretter og den forventede provenueffekt for Skatteministeriets model og

den foretrukne model i vores rapport er vist i figur 1.

Figur 1

Figur 1.a

Forventet antal solgte afgiftsbelagte indenlandske cigaretter og forventet

provenueffekt ved forskellige cigaretpakkepriser

Antal afgiftsbelagte solgte cigaretter

Figur 1.b

Forventet provenueffekt

Anm.: Antagelser fremgår af Kraka Economics (2025).

Kilde: Danmarks Statistik, Skatteministeriet, KPMG og egne beregninger.

Det helt centrale spørgsmål er: Er en model, der tilsiger, at alt indenlandsk (lovligt) salg

stopper ved 115 kr. pr. pakke velegnet til at sige noget om grænsehandel og adfærd ved

100 kr. pr. pakke? I Skatteministeriets notat af 24. juni hæfter man sig ved, at modellen har

været velfungerende ved mindre afgiftsændringer, og det anerkender vi fuldt ud. Vi mener

dog ikke, at det er det relevante spørgsmål, når diskussion drejer sig om væsentligt større

afgiftsforhøjelser.

Lineære grænsehandelseffekter er et mærkeligt modelleringsvalg

Det er samtidig vores vurdering, at det er højst usædvanligt at modellere lineære sammen-

hænge, som Skatteministeriet gør på grænsehandelsområdet. Vi har ikke kendskab til andre

lignende typer beregninger i centraladministrationen, hvor man ikke som normalt anvender

relative sammenhænge (elasticiteter eller semi-elasticiteter), og det synes svært at give et

godt teoretisk argument for at modellere lineært. Vi konstaterer også, at ministeriet mo-

dellerer ændringer af forbruget med en elasticitet, ligesom det er standardmetoden inden

for andre skatteøkonomiske spørgsmål (indkomstskat mv.). Ministeriet forsøger heller ikke

i sit notat at begrunde valget af en lineær grænsehandelseffekt.

En beregnet grænsehandelsfølsomhed baseret på faktiske erfaringer er at foretrække

I vores foretrukne model anvender vi en grænsehandelsfølsomhed, der er modelleret som

en elasticitet og er baseret på, hvad der faktisk skete mellem 2019 og 2022, hvor afgifterne

steg og grænsehandlen ændrede sig. Vi sammenligner alene de to år og medtager således

ikke 2020 og 2021 i beregningerne, da det var coronaår. Det er vores vurdering, at det er

formålstjenstligt at vurdere grænsehandelseffekterne på konkrete, danske erfaringer ved

nylige afgiftsændringer i stedet for at vurdere på baggrund af afgiftsforskelle og grænse-

handel i et enkelt år.

I Skatteministeriets notat konstateres, at dette er en forskel mellem de to modeller, men

det begrundes ikke, hvorfor Skatteministeriet foretrækker en model, der er baseret på

tværsnit i et enkelt år.

Bekymringen for øget illegal handel undrer

Af Skatteministeriets notat fremgår, at:

”Samtidig undervurderer de [Kraka Economics] risi-

koen for, at den illegale handel vokser væsentligt og sættes i system ved meget store pris-

stigninger…”.

Det er uklart, på hvilket grundlag Skatteministeriet foretager denne vurde-

ring. Men i Norge har man i dag et markant højere prisniveau end i Danmark, og de norske

erfaringer på området er brugbare: For det første har det indenlandske salg fortsat en væ-

sentlig volumen, også ved priser der er endnu højere end 100 kr. pr. pakke

. For det andet

er hverken omfanget af ulovligt indførte eller ulovligt producerede cigaretter eksploderet.

KPMG skønner

, at 15,9 pct. af de forbrugte cigaretter i Norge stammer fra ulovlig indføring

eller produktion, hvor det tilsvarende tal er 7,1 pct. i Danmark og 8,4 pct. i Sverige.

Ligesom højere afgifter på cigaretter formentlig vil medføre øget (lovlig) grænsehandel, er

det også muligt, at det vil medføre øget illegal handel i et vist omfang (herunder privatper-

soner, der hjemtager mere end den lovlige mængde). Men det fremstår som en udokumen-

teret påstand, at illegal handel bør retfærdiggøre en model, hvor al indenlandsk salg er for-

svundet ved en pris på 115 kr. pr. pakke. Hvis bekymringen for øget illegal handel skal ligge

til grund for skøn over provenueffekterne, bør det bakkes op af solid evidens og ikke blot

mavefornemmelser.

Afgiftsforskelle vs. prisforskelle

Skatteministeriet kritiserer, at vi i vores foretrukne model har beregnet grænsehandel ud

fra

afgiftsforskelle,

mens ministeriet anvender

prisforskelle.

Ministeriets anvendelse af pris-

forskelle begrundes i notatet:

”Det

skyldes, at det er den samlede pris, forbrugerne obser-

verer og må forventes at reagere på”.

Det er korrekt, at forbrugere ultimativt reagerer på

samlede priser og ikke afgifter i sig selv. Omvendt er det

afgifterne,

politikerne kan styre

Jf. også Skatteministeriet, SAU alm. del - svar på spm. 431. Tilgængelig på

https://www.ft.dk/samling/20241/alm-

del/SAU/spm/431/index.htm.

KPMG (2025): Illicit cigarette consumption in Europe. Results for the calendar year 2024.

illicit-cigarette-consumption-in-europe-

2024-results.pdf.

direkte, så teoretisk set er det ikke oplagt, at det ene valg er bedre end det andet. Både

producenter og forbrugere kan ændre adfærd som følge af afgiftsændringer, så de ikke slår

igennem én til én i de observerede gennemsnitspriser for solgte cigaretter. Særligt kan for-

brugerne reagere ved at ændre deres sammensætning af cigaretter (billigere eller dyrere

mærker).

Det er også en relevant overvejelse, om anvendelsen af

prisforskelle

mellem lande reelt gi-

ver et retvisende sammenligningsgrundlag. Når der anvendes

priser

i beregningerne, er der

tale om gennemsnitlige vægtede priser for cigaretter (WAP), dvs. et gennemsnit på tværs

af alle de mærker, der er solgt. Anvendes disse til vurdering af grænsehandel, anvender man

reelt en antagelse om, at danskere køber samme slags cigaretter som en gennemsnitlig tysk

forbruger, når man grænsehandler i Tyskland etc. Dette er formentlig ikke korrekt og træk-

ker i retning af at anvende afgiftsforskelle, idet disse i dette tilfælde nok er tættere på at

afspejle den sande forskel i de priser, danske grænsehandlende oplever for samme mærker,

som de ville købe i Danmark. Med andre ord: De målte

afgiftsforskelle

er formentlig tættere

på at afspejle den reelle

prisforskel

på at købe fx en pakke Marlboro i en grænseshop i det

nordlige Tyskland.

For en god ordens skyld bør det nævnes, at vi i rapporten netop også præsenterer en model,

der er baseret på prisforskelle og på grænsehandelsdata for ét enkelt år, jf. ovenfor. Æn-

dringen ift. Skatteministeriets model svarer dermed

alene

til, at grænsehandlen er model-

leret som relative ændringer (elasticitet) og ikke lineært som hos Skatteministeriet. Dette

giver et mindreprovenu på 2,1 mia. kr. mod Skatteministeriets mindreprovenu på 4,8 mia.

kr. (i vores genskabelse af beregningerne). Vi synes at det er bemærkelsesværdigt, at man

holder fast i at anvende en lineær model - uden at argumentere for hvorfor denne type af

model er bedre

– når den ”normale” fremgangsmåde indenfor den økonomiske faglighed

giver så markant anderledes resultater.

Dokumentation

I Skatteministeriets notat angives, at:

”Derudover

er der i Kraka Economics rapport ikke ud-

dybende dokumentation for deres beregninger, hvilket besværliggør en mere konkret vur-

dering af deres beregningsforudsætninger”.

Vi bemærker hertil, at vi selvfølgelig arbejder

ud fra fuld åbenhed, og at vi udleverer de underliggende excelark til rapporten til alle, der

kunne have interesse heri. Vi har allerede udleveret disse til interessenter, der har henvendt

sig. Og vi noterer os, at Skatteministeriet ikke har kontaktet os herom, trods løbende dialog

undervejs i udarbejdelsen af vores rapport.