REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 264: Henvendelse af 23/6-25 fra Forsete, rets- og kriminalpolitisk tænketank, om straffuldbyrdelse i menneskeretligt lys

Retsudvalget 2024-25
REU Alm.del Bilag 264
Offentligt

Den 21. juni 2025

Notat om straffuldbyrdelse i menneskeretligt lys

Højesteret har i en dom den 21. august 2024 fastslået, at straffuldbyrdelseslovens bestemmelser

om indsattes fortrolige kommunikation med visse advokater skal fortolkes i lyset af Danmarks

internationale forpligtelser, jf. Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) artikel

8, og at loven derfor blev krænket, da Kriminalforsorgen i strid med artikel 8 nægtede at lade en

indsat føre fortrolige telefonsamtaler med en advokatfuldmægtig, som var juridisk rådgiver for

den indsatte.

Justitsministeriet meddelte den 9. oktober 2024 i et svar til Folketingets Retsudvalg, at ministe-

riet sammen med Direktoratet for Kriminalforsorgen (DfK) var i færd med at analysere konse-

kvenserne af dommen, herunder behovet for ændringer af straffuldbyrdelsesloven.

Der ses på

nuværende tidspunkt endnu ikke at være taget initiativ til lovændringer som følge af Højesterets

dom.

Hensigten med dette notat er at bidrage til en analyse af dommens umiddelbare konsekvenser og

dens betydning for fortolkningen af øvrige dele af lovgivningen om straffuldbyrdelse.

1 Højesterets dom

Efter sfbl. § 57, stk. 6, jf. § 56, stk. 1, har en indsat ret til at føre fortrolige telefonsamtaler med

en række nærmere angivne myndigheder mv. og med den advokat, der har været beskikket for

eller valgt af den indsatte som forsvarer i den straffesag, der har ført til indsættelse i institutio-

nen, eller i en verserende straffesag samt med advokater, som i medfør af retsplejelovens § 733

er antaget af justitsministeren til at beskikkes som offentlige forsvarere.

1. U 2024.4708 H.

2. Justitsministerens besvarelse af spørgsmål nr. 1473 (Alm. del) 2023-24 fra Folketingets Retsudvalg.

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 264: Henvendelse af 23/6-25 fra Forsete, rets- og kriminalpolitisk tænketank, om straffuldbyrdelse i menneskeretligt lys

En indsat i Storstrøms Fængsel modtog juridisk rådgivning af en advokatfuldmægtig. Fængslet

henholdt sig til ordlyden i straffuldbyrdelsesloven og optog telefonsamtaler mellem den indsatte

og advokatfuldmægtigen med mulighed for senere at aflytte samtalerne, jf. straffuldbyrdelseslo-

vens § 57, stk. 3. Den indsatte udtog stævning mod Kriminalforsorgen med påstand om, at Stor-

strøms Fængsels optagelse af telefonsamtalerne udgjorde en krænkelse af EMRK artikel 8, som

beskytter enhvers ret til respekt for sin korrespondance, og at den indsatte i den anledning havde

krav på en godtgørelse.

Medens byretten og landsretten frifandt Kriminalforsorgen, nåede Højesteret til det modsatte re-

sultat:

»Højesteret finder, at straffuldbyrdelseslovens regler om en indsats adgang til fortrolig kommunika-

tion med en advokat, jf. lovens § 56, stk. 1, og § 57, stk. 6, jf. stk. 1, skal fortolkes i lyset af Dan-

marks internationale forpligtelser, jf. Menneskerettighedskonventionens artikel 8.

(…)

Højesteret lægger til grund, at fængslet var bekendt med B’s stilling som advokatfuldmægtig, og at

han var juridisk rådgiver for A. Højesteret lægger endvidere til grund, at fængslet afslog at undlade at

optage telefonsamtalerne, fordi advokatfuldmægtig B efter fængslets opfattelse ikke var omfattet af

straffuldbyrdelseslovens § 56, stk. 1, jf. § 57, stk. 6.

Direktoratet for Kriminalforsorgen og Storstrøm Fængsel har ikke gjort gældende, at der forelå eks-

traordinære omstændigheder (’exceptional circumstances’), som gjorde det nødvendigt at optage tele-

fonsamtalerne.

På denne baggrund finder Højesteret, at A havde krav på, at hans telefonsamtaler med advokatfuld-

mægtig B ikke blev optaget, jf. straffuldbyrdelseslovens § 56, stk. 1, og § 57, stk. 6, jf. stk. 1, således

som disse bestemmelser skal fortolkes i lyset af Menneskerettighedskonventionens artikel 8. Opta-

gelserne er derfor sket i strid med artikel 8.«

Højesteret tilkendte den indsatte 10.000 kr. som godtgørelse for fængslets uberettigede opta-

gelse af telefonsamtalerne, jf. princippet i erstatningsansvarslovens § 26 sammenholdt med

Menneskerettighedskonventionens artikler 13 og 41.

2 Dommens umiddelbare konsekvenser

2.1 Fortrolig juridisk rådgivning

Højesteretsdommen må betyde, at ikke kun de i straffuldbyrdelseslovens § 56, stk. 1, udtrykke-

ligt nævnte advokater, men også andre, som yder professionel juridisk rådgivning, har ret til at

kommunikere fortroligt med indsatte gennem både besøg, brevveksling og telefonering, jf. straf-

fuldbyrdelseslovens §§ 51, stk. 2, 56, stk. 1, og 57, stk. 6. I den konkrete sag, var det en advo-

katfuldmægtig, som var juridisk rådgiver for den indsatte. Men også andre fagfolk, som yder ju-

ridisk rådgivning, må være omfattet af bestemmelsen, som den skal fortolkes i lyset af EMRK

artikel 8, herunder repræsentanter for de af Civilretsstyrelsen godkendte retshjælpsinstitutioner,

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 264: Henvendelse af 23/6-25 fra Forsete, rets- og kriminalpolitisk tænketank, om straffuldbyrdelse i menneskeretligt lys

hvoraf nogle er storleverandører af juridisk rådgivning til indsatte i fængslerne.

DfK har efter

Højesterets dom resolveret, at advokater og advokatfuldmægtige, der arbejder for en retshjælps-

institution, fremover vil være omfattet af retten til ukontrolleret telefoni, medens telefonsamtaler

mellem indsatte og andre retshjælps-rådgivere som udgangspunktet vil blive optaget med hen-

blik på mulig efterfølgende aflytning.

Højesteret synes imidlertid med formuleringen »fængslet

var bekendt med B’s stilling som advokatfuldmægtig, og at han var juridisk rådgiver for A« at

have markeret, at det er funktionen som juridisk rådgiver, som er afgørende. At den juridiske

rådgiver in casu var advokatfuldmægtig, kan efter Højesterets formulering næppe betyde, at alle

andre, som yder professionel juridisk rådgivning, er udelukket fra at kommunikere fortroligt

med indsatte. Det svarer også til

EMD’s

praksis, som Højesteret nøje gennemgår, hvorefter en

indsats ret til fortrolig kommunikation ikke er begrænset til advokater og advokatfuldmægtige,

men mere generelt knytter sig til juridiske rådgivere, jf. bl.a.

A.B. v. the Netherlands.

2.2 Erstatning til andre

En konsekvens af dommen må være, at også stedfundne optagelser af telefonsamtaler mellem

andre indsatte og deres juridiske rådgivere har været lovstridige, og at der i sådanne tilfælde bør

ydes godtgørelse af tilsvarende størrelse som i den aktuelle sag.

Forældelsesfristen for erstatning må i dette tilfælde antages at løbe fra datoen for Kriminalfor-

sorgens meddelelse til de berørte indsatte om muligheden for at ansøge om erstatning, jf. foræl-

delseslovens § 3, stk. 2.

2.3 Lovændring

Højesterets dom bør umiddelbart føre til en lovændring, som bringer straffuldbyrdelseslovens reg-

ler om indsattes kommunikation med omverdenen via brevveksling, besøg og telefonering i over-

ensstemmelse med gældende ret, jf. Højesterets dom. I første omgang må det forudsættes, at de

relevante retsanvendere i Kriminalforsorgen allerede er instrueret om gældende ret vedrørende

indsattes fortrolige kommunikation med juridiske rådgivere, jf. Højesterets fortolkning af loven.

3 Fortolkning af den øvrige lovgivning om straffuldbyrdelse i lyset af EMRK

I bemærkningerne til inkorporeringsloven fra 1992 blev det fremhævet, at en konstateret uover-

ensstemmelse mellem en nyere lov og EMRK efter omstændighederne kan føre til, at det af

3. https://www.civilstyrelsen.dk/Media/638525867151954198/Liste%20over%20god-

kendte%20retshj%C3%A6lpsinstitutioner%20i%202024.pdf

4. Jf. DfKs breve af 3. november 2024 og 13. november 2023 til Krims Retshjælp.

5. A.B. v. the Netherlands, 29.01.2002 (37328/97), § 86.

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 264: Henvendelse af 23/6-25 fra Forsete, rets- og kriminalpolitisk tænketank, om straffuldbyrdelse i menneskeretligt lys

regeringen må overvejes at søge tilvejebragt overensstemmelse med konventionsforpligtelser

ved forelæggelse af et lovforslag herom for Folketinget. Lovgivningsmagten må ikke slække på

kravene til en løbende tilpasning af lovgivningen.

Tilsvarende bemærkede det af Justitsministe-

riet nedsatte udvalg om inkorporering mv. inden for menneskeretsområdet i sin betænkning fra

2014, at regeringen og Folketinget skal sikre overensstemmelse mellem retssystemerne ved lø-

bende at foretage en vurdering og tilpasning af dansk ret til de internationale konventioner om

menneskerettigheder under hensyn til konventionsorganernes praksis og udtalelser mv.

Senest

har Justitsministeriet i et svar til Folketingets Retsudvalg den 4. juni 2025 fastslået, at Danmark

er forpligtet til at indrette dansk lovgivning i overensstemmelse med konventionen og praksis

fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol.

Højesterets dom af 21. august 2024 er

–

som tidligere domstolsafgørelser

–

på linje med den

beskrevne retstilstand og er derfor principielt ikke nyskabende. Men dommen bringer de gene-

relle tilkendegivelser i lovforarbejder, betænkninger og ministersvar ind i den konkrete fæng-

selshverdag som et wakeupcall, der i klare vendinger minder de straffuldbyrdende myndigheder

om, at retsanvendelsen i fængsler og arrester og i Direktoratet for Kriminalforsorgen skal base-

res ikke alene på straffuldbyrdelsesloven med tilhørende bekendtgørelser og vejledninger, men

også på EMRK, jf.

EMD’s

praksis, og at konventionspraksis skal anvendes med forrang i til-

fælde af konflikt med ordlyden i straffuldbyrdelsesloven mv. Samtidig er dommen en påmin-

delse til lovgiver om pligten til at tilpasse lovgivningen til konventionspraksis.

I bestræbelserne på at undgå fremtidige krænkelser af de i EMRK beskyttede rettigheder bør lov-

givningen om straffuldbyrdelse, herunder bekendtgørelser og tilhørende vejledninger samt tjenst-

lige instrukser, gennemgås systematisk og i fornødent omfang ændres for at sikre harmoni med

EMRK. Der skal herved mindes om, at det i bemærkningerne til inkorporeringsloven blev under-

streget, at en minister ikke gyldigt kan udstede bekendtgørelser, der strider mod EMRK, og at det

vil være klart, at også anden regeludstedelse og konkrete retsakter må opfylde kravene i EMRK.

Så længe lovgivningen ikke er tilpasset EMRK, hviler der en tung opgave for Kriminalforsor-

gens retsanvendere i at skulle tolke straffuldbyrdelseslovgivningen i lyset af EMRK. Retsanven-

dere på alle niveauer i Kriminalforsorgen vil forudsættes at have færdigheder i at sætte sig ind i

EMRK og i

EMD’s

praksis. Den konkrete sag om optagelse af telefonsamtaler mellem en indsat

10.

FT 1992, tillæg A, sp. 5468-5470.

Betænkning nr. 1546/2014 om inkorporering mv. inden for menneskeretsområdet, side 37.

Justitsministerens besvarelse af spørgsmål nr. 1103 (Alm. del) 2024-25 fra Folketingets Retsudvalg.

Jf. eksempelvis U 2022.3807 H.

FT 1992, tillæg A, sp. 5470.

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 264: Henvendelse af 23/6-25 fra Forsete, rets- og kriminalpolitisk tænketank, om straffuldbyrdelse i menneskeretligt lys

og hans juridiske rådgiver viser med al tydelighed, at anvendelse af straffuldbyrdelsesloven efter

dens ordlyd på områder, som er konventionsbeskyttet, kan føre til ulovlige afgørelser, hvis den

ikke er i harmoni med konventionspraksis. Dette er ikke blot bekymrende for de indsattes rets-

position. Det er også utilfredsstillende for Kriminalforsorgens medarbejdere, som i den konkrete

retsanvendelse burde kunne stole på, at den lovgivning, som de er instrueret i at administrere ef-

ter, inkl. DfKs vejledninger og instrukser, er udtryk for gældende ret. Der er en klar risiko for en

svækkelse af fængselspersonalets respekt for loven, hvis det gentagne gange viser sig, at lovens

ordlyd ikke er udtryk for gældende ret.

I det følgende nævnes nogle eksempler på områder, som må påkalde sig opmærksomhed.

3.1

Retfærdig rettergang

Flere bestemmelser i straffuldbyrdelsesloven hjemler indgreb af forskellig art mod en indsat

som følge af nye oplysninger om strafbart forhold begået af den indsatte:

−

Tilladelse til udsættelse af fuldbyrdelsen, strafafbrydelse og alternativ afsoning kan til-

bagekaldes, hvis »nye oplysninger tilvejebringes, hvorefter den dømte, før tilladelsen

blev givet,

havde begået strafbart forhold«,

jf. henholdsvis sfbl. § 13, stk. 2, § 76, stk. 3,

og § 78, stk. 4.

−

Placering efter nærhedsprincippet kan fraviges i tilfælde, hvor den dømte

har begået

strafbart forhold

mod en ansat, der gør tjeneste i institutionen, eller dennes nærtstående,

§ 23, stk. 2, nr. 8.

−

Ved vurderingen af risikoen for misbrug af en udgangstilladelse skal det tillægges særlig

vægt, hvis den indsatte under afsoningen

har begået strafbart forhold,

§ 46, stk. 2, nr. 3.

−

En indsat skal ikendes disciplinærstraf

ved overtrædelse af straffelovgivningen,

når

overtrædelsen tillige indebærer en selvstændig krænkelse af orden eller sikkerhed i insti-

tutionen, § 67, stk. 1, nr. 7.

−

Tilladelse til hjemmeafsoning (med elektronisk fodlænke) kan tilbagekaldes, hvis den dømte

inden fuldbyrdelsens iværksættelse

har begået strafbart forhold,

§ 78e, stk. 1, nr. 2.

Desuden kan en udgangstilladelse tilbagekaldes, hvis den indsatte overtræder det obligatoriske

vilkår om ikke at begå strafbart forhold, jf. § 48, stk. 2, og det samme gælder ved tilsvarende

11. Det må understreges, at der er tale om eksempler og at notatet således ikke skal opfattes som en udtømmende

beskrivelse af områder i lovgivningen om straffuldbyrdelse, som kræver tilpasning til konventionspraksis.

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 264: Henvendelse af 23/6-25 fra Forsete, rets- og kriminalpolitisk tænketank, om straffuldbyrdelse i menneskeretligt lys

vilkårsovertrædelser i forbindelse med udsættelse, betinget benådning, strafafbrydelse, alternativ

afsoning og hjemmeafsoning.

Det er i almindelighed Kriminalforsorgen, som afgør, om den indsatte har begået strafbart for-

hold, og om dette skal føre til indgreb mod den indsatte. Formuleringen »har begået« betyder, at

hverken mistanke, sigtelse eller tiltalerejsning er tilstrækkelig til at udløse et indgreb. Det er tid-

ligere blevet påpeget af Justitsministeriet, at bestemmelsen i sfbl. § 67, stk. 1, nr. 7, om strafbare

ordens- og sikkerhedskrænkelser ikke indebærer et krav om, at Kriminalforsorgen skal afgøre

det strafferetlige skyldsspørgsmål. En mistanke om en ordenskrænkende overtrædelse af straffe-

lovgivningen hævdes at være tilstrækkelig til at ikende disciplinærstraf.

Ordlyden i straffuld-

byrdelsesloven er imidlertid klar og utvetydig. Der kan ikke ikendes disciplinærstraf alene for

mistanke om et af de disciplinære delikter, som er omfattet af § 67, stk. 1, herunder bestemmel-

sens nr. 7.

Højesteret har i 2021 i en sag om disciplinærstraf efter sfbl. § 67, stk. 1, nr. 7, be-

kræftet denne opfattelse: »Da det således har vist sig, at det forhold, der begrundede disciplinær-

straffen, ikke fandtes at kunne føres igennem til en fældende straffedom, finder Højesteret, at

disciplinærstraffen var et uforskyldt indgreb.«

Ifølge EMRK artikel 6 har enhver, som er anklaget for en lovovertrædelse ret til en retfærdig og

offentlig rettergang inden en rimelig tid for en ved lov oprettet uafhængig og upartisk domstol.

Konventionen opstiller en række konkrete krav til processen, herunder den anklagedes ret til bi-

stand af en forsvarer. Ifølge artikel 6-2 skal enhver, der anklages for en lovovertrædelse, anses

som uskyldig, indtil hans skyld er bevist i overensstemmelse med loven.

I sagen

Böhmer v. Germany

fandt EMD artikel 6-2 krænket i en sag om fuldbyrdelse af en be-

tinget dom på grund af ny kriminalitet, som endnu ikke var endeligt fastslået ved dom. Domsto-

len udtaler blandt andet:

»The presumption of innocence will be violated if a judicial decision or a statement by a public offi-

cial concerning a person charged with a criminal offence reflects an opinion that he is guilty before

he has been proved guilty according to law.«

Lignende formuleringer ses i bl.a.

Minelli v. Switzerland, Daktaras v. Lithuania

Eshonkulov

v. Russia.

12. Justitsministerens svar på spørgsmål nr. 5 til lovforslag L 201/2006-07.

13. Jf. P.V. Kessing: »Strafcelle

–

isolation af indsatte i danske fængsler«, Juristen 2019/2, side 60, med note-

henvisninger. Se også H.J. Engbo: Straffuldbyrdelsesret

–

Fængsel og forvaring, Djøf Forlag 2025, side 216.

14. U 2022.150 H.

15. Böhmer v. Germany, 03.10.2002 (37568/97) § 54.

16. Minelli v. Switzerland, 25.03.1983 (8660/79) § 37; Daktaras v. Lithuania, 10.10. 2000 (42095/98) § 41;

Eshonkulov v. Russia, 15.01.2015 (68900/13) §§ 74-75.

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 264: Henvendelse af 23/6-25 fra Forsete, rets- og kriminalpolitisk tænketank, om straffuldbyrdelse i menneskeretligt lys

Kriminalforsorgens afgørelse om skyld i et strafbart forhold i de omtalte sagstyper må utvi-

vlsomt betragtes som »a statement by a public official concerning a person charged with a crim-

inal offence reflects an opinion that he is guilty before he has been proved guilty according to

law«, hvorved afgørelsen indebærer en krænkelse af artikel 6-2.

Det tilføjes, at formuleringen i § 67, stk. 1, nr. 7: »en selvstændig krænkelse af orden eller sik-

kerhed i institutionen« ikke synes at rumme den grad af klarhed og forudsigelighed, som efter

det strafferetlige (og det forvaltningsretlige) legalitetsprincip bør præge lovens beskrivelse af

disciplinære delikter, og som lever op til kravet i EMRK artikel 8-2, om at indgreb i respekten

for privat- og familieliv skal være »in accordance with the law«.

For at undgå fremtidige domme mod Kriminalforsorgen for krænkelser af de indsattes konventi-

onsbeskyttede rettigheder bør det derfor overvejes at bringe indholdet i de nævnte bestemmelser

i harmoni med EMRK artikel 6, f.eks. ved at erstatte »har begået strafbart forhold« med »er

dømt for at have begået strafbart forhold«.

3.2 Hensynet til retsfølelsen

I lovgivningen om straffuldbyrdelse nævnes retsfølelsen (ofte betegnet »retshåndhævelsen«)

som et hensyn, der konkret kan føre til nægtelse af en tilladelse. Det gælder i følgende sagsty-

per:

−

Udsættelse af fuldbyrdelsen, sfbl. § 10, stk. 2, nr. 2.

Udgang, § 46, stk. 1.

Alternativ afsoning, § 78, stk. 1, nr. 3, og stk. 2.

Hjemmeafsoning med elektronisk kontrol, § 78 b, stk. 3.

Ytringsfrihed, §§ 59, stk. 2 og 59 a.

−

Tidlig prøveløsladelse, straffelovens § 40 a, stk. 1.

Alle disse sagstyper vedrører henholdsvis familie-/privatliv, jf. EMRK artikel 8, og ytringsfri-

hed, jf. artikel 10.

EMD har i flere domme fastslået, at indgreb i konventionsbeskyttede rettigheder ikke kan base-

res alene på, hvad der ville krænke den almene retsfølelse (»cannot be based solely on what

would offend public opinion«), jf.

Dickson v. the UK

Hirst v. the UK.

17. Jf. henholdsvis T. Baumbach: Det strafferetlige legalitetsprincip

–

hjemmel og fortolkning, Jurist- og Øko-

nomforbundets Forlag 2008, side 157 ff. og J.F. Kjølbro: Den Europæiske Menneskerettighedskonvention,

6. udgave, Djøf Forlag 2023, s. 840 ff.

18. Dickson v. the UK, 04.12.2007 (44362/04) § 68; Hirst v. the UK (No. 2), 06.10.2005 (74025/01) § 70.

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 264: Henvendelse af 23/6-25 fra Forsete, rets- og kriminalpolitisk tænketank, om straffuldbyrdelse i menneskeretligt lys

Nilsen v. the UK

fandt EMD, at »public outrage« (almen harme eller afsky), som er et endnu

stærkere udtryk end »public opinion«, kunne begrunde indgreb i ytringsfriheden, men Domsto-

len understregede for en ordens skyld, at hensynet hertil ikke var den eneste begrundelse for

indgrebet, jf. Dickson-dommen.

Ved fortolkning af de ovennævnte bestemmelser i lyset af EMRK må således gælde, at hensynet

til, hvad der måtte krænke retsfølelsen, ikke kan benyttes som selvstændig begrundelse for ind-

greb i indsattes konventionsbeskyttede rettigheder, herunder nægtelse af en tilladelse, som ratio-

nelle hensyn taler for at meddele.

For at sikre en korrekt retsanvendelse i Kriminalforsorgen vil det være rigtigst, at indholdet i de

nævnte bestemmelser bringes i harmoni med EMRK, jf.

EMD’s

praksis.

Hensynet til retsfølelsen spiller også ind i visse sager om varetægtsfængsling, jf. rpl. § 762, stk.

2, hvorefter »hensynet til retshåndhævelsen efter oplysningerne om forholdets grovhed skønnes

at kræve, at sigtede ikke er på fri fod«. Her gælder ifølge konventionspraksis, at kun hvis den

almene retsfølelse konkret antager en sådan karakter, at der er risiko ikke alene for følelseskræn-

kelser, men tillige for krænkelse af den offentlige orden (»prejudice to public order«), vil hensy-

net hertil kunne begrunde varetægtsfængsling af en sigtet, i hvert fald for en periode, jf. bl.a.

To-

masi v. France

Maassen v. the Netherlands.

Det forudsættes i dommene, at afgørelsen om

fængsling er baseret på fakta, som dokumenterer, at løsladelse af den sigtede rent faktisk vil for-

styrre den offentlige orden. Hertil kommer, at opretholdelse af en varetægtsfængsling kun vil

være lovlig, hvis den offentlige orden rent faktisk vedbliver med at være truet.

EMD’s

praksis bør føre til overvejelser om en skærpet formulering af kravene til varetægts-

fængsling af hensyn til retshåndhævelsen, jf. rpl. § 762, stk. 2, således at bestemmelsens indhold

er i harmoni med EMRK, jf.

EMD’s

praksis.

3.3

Indsattes ytringsfrihed

De indsattes ytringsfrihed er begrænset gennem lovgivningen, bl.a. i følgende tilfælde:

a) Det er ikke tilladt at medtage, besidde og råde over tøj, som kan virke som en magtde-

monstration over for andre (rockerveste og lignende), tøj, som bærer racistiske eller

19. Nilsen v. the UK, 09.03.2010 (36882/05) § 54.

20. Tomasi v. France, 27.08.1992 (12850/87) § 91; Maassen v. the Netherlands, 09.02.21 (10982/15), § 62. Se

også J.F. Kjølbro: Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, 6. udgave, 2023, s. 478.

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 264: Henvendelse af 23/6-25 fra Forsete, rets- og kriminalpolitisk tænketank, om straffuldbyrdelse i menneskeretligt lys

andre stærkt krænkende symboler eller slogans, og tøj, som reklamerer for forsvarsadvo-

kater, jf. genstandsbekendtgørelsens § 1, stk. 2, og § 2, stk. 1, nr. 12, 13 og 17.

b) De indsattes ret til at udtale sig til medierne kan begrænses af ordens- eller sikkerheds-

mæssige hensyn, for at beskytte den forurettede ved lovovertrædelsen eller for i øvrigt at

modvirke en åbenbar krænkelse af retsfølelsen, sfbl. §§ 59, stk. 2, og 59 a.

c) En indsat, der udstår fængselsstraf på livstid eller er idømt forvaring for overtrædelse af

en bestemmelse, som hjemler straf af fængsel på livstid, må ikke uden tilladelse offent-

ligt fremsætte tilkendegivelser om den eller de forbrydelser, som den pågældende har

fået en livstids- eller forvaringsdom for, eller forbrydelser med tilknytning hertil, og Kri-

minalforsorgen kan kræve tilkendegivelsen begrænset for at beskytte den forurettede

ved lovovertrædelsen eller dennes pårørende eller for at modvirke en åbenbar krænkelse

af retsfølelsen, jf. sfbl. § 59 a.

d) »Upassende sprogbrug« kan medføre disciplinærstraf, hvis dette er hjemlet i lokale or-

densregler.

Ad a):

Indgrebene mod tøj, som kan virke som en magtdemonstration over for andre, og tøj, som bærer

racistiske eller andre stærkt krænkende symboler eller slogans

må efter EMD’s praksis anses for

legitime efter undtagelsesbestemmelsen i artikel 10-2.

Det er derimod tvivlsomt, om forbuddet

mod tøj, som reklamerer for forsvarsadvokater, kan legitimeres. Forbuddet mod at forsvarsadvo-

kater giver gaver, herunder reklametøj, til deres klienter, jf. rpl. § 126, stk. 6, kan sandsynligvis

legitimeres, idet EMD i sager om kommerciel ytringsfrihed har givet staterne en forholdsvis vid

skønsmargin.

Men én ting er advokaternes ret til at reklamere, en anden ting er de indsattes ret

til at bære tøj med reklamer.

EMD’s praksis vedrører alene indgreb mod den person eller det firma, som reklamerer for sit

produkt

–

i dette tilfælde en forsvarsadvokat

–

og ikke indgreb mod en person, som agerer »re-

klamesøjle«

–

i dette tilfælde den indsatte. Ifølge lovbemærkningerne skal forbuddet mod at

bære tøj med reklamer for forsvarsadvokater sikre, at valget af forsvarer sker ud fra objektive

kriterier, og at respekten for advokatbranchen beskyttes. Disse hensyn synes ikke at være omfat-

tet af EMRK artikel 10-2, og forbuddets lovlighed må derfor drages i tvivl og bør genovervejes.

21. Se FT 2018-19, tillæg A, lovforslag L 18, s. 9-13, om forbuddet mod advokatreklamer.

22. Jf. justitsministerens besvarelse af spørgsmål nr. 159 (Alm. del) 2023-24 fra Folketingets Retsudvalg.

23. Se fx Donaldson v. the UK, 25.01.2011 (56975/09) §§ 28-33.

24. Jf. J.F. Kjølbro: Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, 6. udgave, 2023, s. 1184.

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 264: Henvendelse af 23/6-25 fra Forsete, rets- og kriminalpolitisk tænketank, om straffuldbyrdelse i menneskeretligt lys

Det særlige ved dette forbud er, at det

–

i modsætning til alle andre indgreb og restriktioner un-

der straffuldbyrdelsen

–

ikke tjener fængselssaglige hensyn.

Ad b):

Om begrænsning af ytringsfriheden for at modvirke en åbenbar krænkelse af retsfølelsen henvi-

ses til afsnit 3.2 ovenfor.

EMD har gentagne gange understreget, at ytringsfriheden udgør en af de væsentlige hjørnestene

for et demokratisk samfund og en af de grundlæggende betingelser for dets udvikling og for den

enkelte borgers selvudfoldelse. Retten til ytringsfrihed er »applicable not only to

‘information’

‘ideas’

that are favourably received or regarded as inoffensive or as a matter of indifference,

but

also to those that offend, shock or disturb.

Such are the demands of that pluralism, tolerance

and broadmindedness without which there is no

‘democratic

society’«.

Straffuldbyrdelseslo-

vens hjemmel til at gribe ind mod krænkende ytringer synes således at være i strid med

EMD’s

praksis. Hertil kommer, at EMRK artikel 10-2 om adgangen til undtagelsesvis at gøre indgreb i

ytringsfriheden efter Domstolens praksis skal fortolkes strengt, og behovet for indgreb må være

overbevisende.

Det bør overvejes, om forbuddet i sfbl. § 59 mod krænkende udtalelser kan opretholdes, når be-

stemmelsen skal fortolkes i lyset af EMRK.

Ad c):

EMD har i

Nilsen v. the UK

godkendt fængselsmyndighedernes indgreb mod udgivelsen af en

selvbiografi, hvori en indsat i detaljer beskrev, hvordan han havde dræbt seks mennesker og

groft skændet deres lig. Domstolen fandt, som omtalt ovenfor under afsnit 2.3, at der i denne sag

var tale om et hensyn til ikke blot at krænke en almen retsfølelse (»public opinion«), men til at

undgå almenhedens afsky eller harme (»public outrage«). Desuden lagde Domstolen vægt på

selvbiografiens krænkelse af menneskelig værdighed, som beskrives som »one the fundamental

values underlying the Convention«. Sagen må ses som et eksempel på, at Domstolen har anset

behovet for indgreb for at være overbevisende, jf. ovenfor.

Det bør overvejes, om den gældende ordlyd i § 59a er for bredt formuleret i forhold til konventi-

onspraksis, og om Kriminalforsorgens adgang til at kræve offentlige tilkendegivelser begrænset

25. Handyside v. the United Kingdom 07/12/1976 (5493/72) § 49 (kursiveret her).

26. Se bl.a. Yankov v. Bulgaria 11.12.2003 (39084/97) § 129i og Janowski v. Poland 21.01.1999 (25716/94) § 30.

27. Nilsen v. the United Kingdom 09.03.2010 (36882/05) § 54.

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 264: Henvendelse af 23/6-25 fra Forsete, rets- og kriminalpolitisk tænketank, om straffuldbyrdelse i menneskeretligt lys

derfor bør indskrænkes til at gælde tilkendegivelser, som kan krænke menneskelig værdighed og

tillige vække almenhedens afsky eller harme.

Der kan desuden rejses spørgsmål om bestemmelsens forenelighed med censurforbuddet i

grundlovens § 77, hvorefter censur og andre forebyggende forholdsregler ingensinde på ny kan

indføres. Dette spørgsmål behandles ikke nærmere i dette notat.

Ad d):

De indsattes sprogbrug har traditionelt været genstand for disciplinære reaktioner, når sprogbru-

gen efter Kriminalforsorgens opfattelse konkret er karakteriseret som »upassende«. I 2017 blev

reaktionerne for denne type af forseelser

–

af DfK betegnet »grimt sprog og dårlig opførsel«

–

markant skærpet. Som eksempler på adfærd, som skulle medføre en streng disciplinærstraf i

form af strafcelle (isolation), nævntes »at kalde nogen luder, nazisvin eller snotabe« eller at sige

»Jeg knepper din mor« eller »Fuck dig«. Også nonverbale ytringer blev betragtet som upassende

sprogbrug, som f.eks. »at give nogen fingeren, at rulle med øjnene eller slå hårdt i bordet for at

understrege en pointe«.

Yankov v. Bulgaria

fandt EMD, at det havde været uberettiget at ikende en indsat syv dages

isolationsstraf for (skriftligt) at have betegnet fængselsbetjente som »velnærede dovendyr«

(well-fed idlers) og »enfoldige bønderkarle« (simple villagers). Domstolen udtalte bl.a., at

»[t]he need to ensure that civil servants enjoy public confidence in conditions free of undue per-

turbation can justify an interference with the freedom of expression only where there is

a real

threat

in this respect«.

Flere af de nævnte eksempler vil måske

–

afhængig af konteksten

–

kunne ses som en lettere intimi-

derende opførsel, men næppe som

en reel trussel

mod den offentlige tillid til fængselspersonalet.

Konteksten, hvori en fornærmende sprogbrug mod en offentligt ansat er anvendt, har ifølge

EMD’s

praksis betydning for vurderingen. I

Janowski v. Poland

udtalte Domstolen, at græn-

serne for kritik i nogle tilfælde kan være bredere i forhold ikke kun til politikere, men også til

embedsmænd i deres tjeneste end i forhold til privatpersoner. Alligevel fandt Domstolens flertal,

at det havde været et legitimt indgreb i en persons ytringsfrihed at straffe ham for at have kaldt

to kommunale parkeringsvagter »dumrianer« og »uintelligente« (»ćwoki« og »głupki«), idet

28. Jf. »Nye retningslinjer om grimt sprog og dårlig opførsel« Information til de indsatte udsendt af DfK

26.07.2017.

29. Yankov v. Bulgaria, 11.12.2003 (39084/97) § 142 (kursiveret her).

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 264: Henvendelse af 23/6-25 fra Forsete, rets- og kriminalpolitisk tænketank, om straffuldbyrdelse i menneskeretligt lys

Domstolen lagde vægt på, at fornærmelsen af parkeringsvagterne var fremsat på et offentligt

sted foran en gruppe tilskuere, medens de var i færd med at udføre deres arbejde.

Det er værd at bemærke, at lovgiver ikke har fundet anledning til at medtage »upassende sprog-

brug« i kataloget i sfbl. § 67 over adfærd, som skal medføre disciplinærstraf, men i stedet har

overladt til de lokale myndigheder (kriminalforsorgsområderne) at fastsætte regler om ikendelse

af disciplinærstraf for overtrædelse af lokale ordensregler, jf. sfbl. § 67, stk. 1, nr. 9. Spørgsmå-

let er, om lokale ordensregler udstedt med hjemmel i anstaltsforhold kan opfylde legalitetskravet

bag indgreb i de indsattes konventionsbeskyttede rettigheder. Ombudsmanden har i en sag fra

Sikringsafdelingen om indgreb i patienternes informationsfrihed givet udtryk for den opfattelse,

at »mest taler for, at (…) anstaltsforhold [ikke] indeholder en tilstrækkelig hjemmel til at fast-

sætte begrænsninger i patienternes adgang til informationsmateriale, [og] at det under alle om-

stændigheder kan anses for tvivlsomt, om et sådant muligt hjemmelsgrundlag opfylder kravene

til klarhed og forudsigelighed som krævet efter praksis fra Menneskerettighedsdomstolen«.

Det bør overvejes,

−

om lokale ordensregler udstedt med hjemmel i anstaltsforhold udgør det fornødne hjem-

melsgrundlag for indgreb i ytringsfriheden som følge af »upassende sprogbrug«, jf. kra-

vet i EMRK artikel 10-2, om at indgreb skal være »prescribed by law«,

−

om betegnelsen »upassende« sprogbrug er strækkelig klar og præcis til at give de ind-

satte mulighed for at forudsige med en rimelig grad af sikkerhed, hvilke ytringer

–

ver-

bale og nonverbale

–

som kan medføre disciplinærstraf,

−

om de ytringer, som efter praksis medfører disciplinærstraf, i alle tilfælde har en sådan

karakter og er fremsat i en sådan sammenhæng, at et disciplinærretligt indgreb kan legi-

timeres i lyset af EMRK artikel 10-2, jf.

EMD’s

praksis.

Det kunne tillige overvejes, om der bør skabes en mere sikker hjemmel direkte i lovens § 67 til

at ikende disciplinærstraf for visse ytringer. Det mest naturlige måtte dog være at lade straffelo-

vens § 121 om straf for hån, skældsord eller anden fornærmelig tiltale mod offentligt ansatte ud-

gøre et tilstrækkeligt værn mod reelle trusler mod den offentlige tillid til fængselspersonalet, så-

ledes som det er tilfældet for andre grupper af offentligt ansatte.

30. Janowski v. Poland, 21.01.1999 (25716/94) §§ 33-34.

31. FOB 2020-16.

32. Jf. eksempelvis Maestri v. Italy, 17.02.2004 (39748/98) § 30. J.F. Kjølbro: Den Europæiske Menneskeret-

tighedskonvention, 6. udg. 2023, side 840.

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 264: Henvendelse af 23/6-25 fra Forsete, rets- og kriminalpolitisk tænketank, om straffuldbyrdelse i menneskeretligt lys

3.4 Livstidsdømtes kontakt med omverdenen

En livstidsdømt vil under de første 10 års afsoning ikke kunne få tilladelse til at kommunikere

gennem besøg, brevveksling og telefonering med personer, som han/hun ikke havde kontakt til

før varetægtsfængslingen, jf. sfbl. §§ 51a, 55a og 57a. Lovindgrebet, som også omfatter visse

forvaringsdømte, blev motiveret således:

»Regeringen

(Socialdemokratiet)

ønsker at sætte hårdt ind

over for de personer, som har begået

nogle af de mest alvorlige forbrydelser. Livstidsdømte og visse forvaringsdømte har i særlig grad

vendt samfundet ryggen og har som konsekvens fået den hårdest mulige straf.

Dette skal også kunne

mærkes ved fuldbyrdelsen af straffen.

Det er derfor regeringens opfattelse, at reglerne for livstids-

dømtes og visse forvaringsdømtes afsoning skal strammes, og at sådanne dømte derfor i fremtiden

bl.a. skal have begrænset mulighed for kontakt med omverdenen under afsoningen.

I de særligt grove sager, for hvilke livstidsdømte og visse forvaringsdømte afsoner, er der

et helt sær-

ligt hensyn at tage til retsfølelsen.«

Det er med andre ord (sammenfaldende) pønale hensyn og retsfølelseshensyn, som ligger bag

begrænsningerne i de livstidsdømtes ret til kontakt med omverdenen.

Der kan gøres undtagelser i særlige tilfælde, men det drejer sig ifølge lovbemærkningerne kun

om mere professionelle kontakter med bl.a. besøgsvenner samt repræsentanter for retshjælpsin-

stitutioner og medier.

Kontakt med sigte på etablering af venskab eller parforhold vil således

ikke kunne tillades.

Retten til respekt for privatliv, jf. EMRK artikel 8, omfatter ifølge

EMD’s

praksis »the right to

establish and develop relationships with other human beings and the outside world«.

Pønale og

retsfølelsesmæssige hensyn er ikke nævnt blandt de hensyn, som efter artikel 8-2 kan legitimere

indgreb i retten til respekt for privatliv,

jf. tillige omtalen ovenfor af

EMD’s

afvisning af rets-

følelsen som argument for indgreb i de konventionsbeskyttede rettigheder. Der henvises herved

også til

EMD’s

afgørelse i

Khoroshenko v. Russia,

hvor de russiske fængselsmyndigheder af-

skar en livstidsdømt indsats ret til besøg de første 10 år af afsoningen med henvisning

»the

rest-

oration of justice, reform of the offender and the prevention of new crimes«.

EMD stillede

spørgsmålstegn ved, om de nævnte hensyn var legitime hensyn, men afstod fra endeligt at

33.

34.

35.

36.

FT 2021-22, tillæg A, lovforslag L 76, s. 4. (Kursiveret her).

FT 2021-22, tillæg A, lovforslag L 76, s. 13.

Pretty v. the UK, 29.04 (2346/02), § 61. Se også Niemietz v. Germany, 16.12.1992 (13710/88), § 29.

Følgende udtømmende opregning af hensyn kan efter artikel 8-2 legitimere indgreb:

»…

den nationale sik-

kerhed, den offentlige tryghed eller landets økonomiske velfærd, for at forebygge uro eller forbrydelse, for

at beskytte sundheden eller sædeligheden eller for at beskytte andres rettigheder og friheder.«

37. Khoroshenko v. Russia, 30.06.2015 (41418/04), §§ 113-115.

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 264: Henvendelse af 23/6-25 fra Forsete, rets- og kriminalpolitisk tænketank, om straffuldbyrdelse i menneskeretligt lys

afgøre spørgsmålet allerede fordi den automatiske afskæring af besøg uden mulighed for indivi-

duel vurdering var uproportional efter artikel 8-2.

Det må således anses for tvivlsomt, om de nævnte bestemmelser i straffuldbyrdelsesloven kan

opretholdes efter deres ordlyd, når de skal fortolkes i lyset af EMRK, og bestemmelserne bør

derfor revurderes.

3.5 Udvisningsdømtes resocialisering

Indsatte, som er dømt til udvisning, er i flere henseender vanskeligere stillet end andre indsatte,

når det gælder mulighederne for resocialisering. Straffuldbyrdelseslovens regler herom blev ind-

ført i 2017 ved en lovændring med det sigte at »sætte hårdere ind over for udlændinge, som be-

går kriminalitet under deres ophold i Danmark« og fordi det ikke er formålstjenligt at anvende

ressourcer på resocialiserende tiltag over for udvisningsdømte indsatte, som ikke skal resociali-

seres til det danske samfund efter løsladelsen.

Visse lempelser vil dog kunne ske ved udsigten

til lang tids afsoning eller til overførsel til fortsat afsoning i hjemlandet.

a) Retten til at få udarbejdet en handleplan er begrænset, idet planen ikke

–

som for andre

indsatte

–

skal omfatte tiden efter løsladelsen, jf. sfbl. § 31, stk. 2, in fine.

b) Retten til beskæftigelse ved deltagelse i uddannelse, undervisning eller programvirk-

somhed gælder ikke for udvisningsdømte, medmindre særlige forhold taler herfor, jf.

sfbl. § 38, stk. 2. Med særlige formål har man ifølge lovbemærkningerne bl.a. tænkt på

sikringen af et hensigtsmæssigt afsoningsforløb (opretholdelse af orden og sikkerhed i

fængslet) og ikke på den indsattes muligheder for resocialisering.

c) Udvisningsdømte indsatte er afskåret fra retten til vederlagsfri social behandling mod

stofmisbrug, med mindre særlige forhold taler herfor, jf. sfbl. § 45a, stk. 2. Med særlige

forhold er der ifølge lovbemærkningerne tænkt på hensynet til den indsattes helbred og

hensynet til at gøre ham/hende i stand til at indgå i en dagligdag i fællesskab med andre

indsatte og personale og være beskæftiget ved arbejde i fængslet. Resocialisering næv-

nes ikke som et hensyn, der kan begrunde adgang til behandling.

EMD har gentagne gange slået fast, at en indsat har ret til at rehabilitere sig, og at myndighe-

derne har pligt til at give den indsatte en reel mulighed herfor, jf.

Murray v. the Netherlands

38.

39.

40.

FT 2016-17, tillæg A, lovforslag L 130, side.2 og side 4.

FT 2016-17, tillæg A, lovforslag L 130, s. 5.

FT 2016-17, tillæg A, lovforslag L 130, s. 7.

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 264: Henvendelse af 23/6-25 fra Forsete, rets- og kriminalpolitisk tænketank, om straffuldbyrdelse i menneskeretligt lys

(G.C.) og

Harakchiev and Tolumov v. Bulgaria.

Tilsidesættelse af denne pligt kan indebære en

krænkelse af EMRK artikel 3 om forbud mod umenneskelig eller vanærende behandling eller

straf.

Det bør overvejes, om de nævnte bestemmelser i straffuldbyrdelsesloven om begrænsede ret-

tigheder for udvisningsdømte fængselsafsonere er forenelige med EMRK artikel 3, jf.

EMD’s

praksis. Der kan også rejses spørgsmål om diskrimination af de udvisningsdømte indsatte efter

artikel 14, jf. artikel 3.

Det må i denne sammenhæng også nævnes, at udvisningsdømte indsatte

–

i modsætning til ind-

satte med bopælsregistrering i Danmark

–

opkræves betaling for behandling på sygehus, herun-

der også akut behandling, jf. sundhedslovens §§ 8 og 81, stk. 2. Der kan rejses spørgsmål om

diskrimination efter EMRK artikel 14, jf. artikel 3. Dette spørgsmål er nærmere behandlet af

Mathilde Carøe Munkholm i en artikel i tidsskriftet Juristen, hvortil der henvises.

4 Fortolkning af straffuldbyrdelsesloven i lyset af andre internationale

forpligtelser

Højesterets udtalelse om, at straffuldbyrdelsesloven skal fortolkes i lyset af Danmarks internati-

onale forpligtelser, må forstås sådan, at ikke kun EMRK, men også andre internationale forplig-

telser skal inddrages i fortolkningen af straffuldbyrdelsesloven mv. Det gælder bl.a. følgende

konventioner:

−

FN’s konvention om

flygtninges retsstilling (1951) med protokol (1967);

FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination

(1965);

FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder med

valgfri protokol (1966);

FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder

(1966);

FN’s Konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder

(1979);

FN’s konvention mod tortur

og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende be-

handling eller straf (1984);

−

FN’s konvention om Barnets Rettigheder

(1989);

−

FN’s konvention om rettigheder for personer med handicap

(2006).

41.

42.

43.

Murray v. the Netherlands, 26.04.2016 (10511/10) § 103; Harakchiev and Tolumov v. Bulgaria, 08.07.2014 (15018/11

og 61199/12) § 264.

J.F. Kjølbro: Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, 6. udg. 2023, side 348.

Mathilde Carøe Munkholm: »Udvisningsdømte indsattes adgang til sundhedsbehandling Betalingskravet ved akut og

fortsat sygehusbehandling«. Juristen 2023/4, side 147 ff.

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 264: Henvendelse af 23/6-25 fra Forsete, rets- og kriminalpolitisk tænketank, om straffuldbyrdelse i menneskeretligt lys

Med ratificeringen af disse konventioner har Danmark forpligtet sig til at sikre, at dansk lovgiv-

ning og praksis indholdsmæssigt lever op til konventionernes krav. Dette gælder, selv om kon-

ventionerne ikke formelt er inkorporeret i dansk ret, som det er tilfældet med EMRK.

I den

praktiske retsanvendelse skal fortolknings-, formodnings- og instruktionsreglerne sikre, at dansk

ret fortolkes og anvendes i lyset af traktatkravene.

Det anbefales, at det sikres, at lovgivningen om straffuldbyrdelse er i harmoni med indholdet i

de enkelte konventioner.

5 Tilpasning af Færøernes straffuldbyrdelseslov og Grønlands kriminallov

Indholdet i den færøske straffuldbyrdelseslov og i nogen grad også i den grønlandske kriminal-

lovs afsnit III om fuldbyrdelse af foranstaltninger er i store træk identisk med indholdet i den

danske straffuldbyrdelseslov. I det omfang det er nødvendigt for at sikre harmoni med Kongeri-

gets internationale forpligtelser, bør der foretages tilpasning af de nordatlantiske love og be-

kendtgørelser.

Peter Vedel Kessing

Seniorforsker, ph.d., Institut for Menneskerettighe-

der, og adj. professor, Syddansk Universitet

Hans Jørgen Engbo

Cand.jur., tidligere fængselsinspektør i Danmark

og direktør for Kriminalforsorgen i Grønland

44.

45.

Jf. Folketingets Retsudvalg 2003-04, B 134, bilag 8.

Fortolknings-, formodnings- og instruktionsreglerne er blandt andet beskrevet i betænkning nr. 1546/2014 om inkorpore-

ring mv. inden for menneskeretsområdet, side 35f.