Grønlandsudvalget 2024-25
GRU Alm.del Bilag 96
Offentligt
3031744_0001.png
Økonomisk Råd
Rapport 1. halvår 2025
Konjunktursituationen og økonomisk politik
•
Fremgangen i grønlandsk økonomi er gået langsommere siden 2023, selvom der fortsat er
lav ledighed og højt kapacitetspres.
•
Færdiggørelsen af store anlægsinvesteringer og opbremsning i fiskeriet kan dæmpe
væksten til omkring �½ pct. i 2025.
•
Inflationen forventes at blive omkring 3 pct. i 2025 og er primært drevet af indenlandske
reguleringer af forbrugerpriser.
•
Koalitionsaftalen fastholder robuste overordnede rammer for den økonomiske politik, og
lægger op til en ambitiøs reformdagsorden for at udvide erhvervsgrundlaget.
Bosætning og regionale forhold
•
Befolkningen koncentreres i byerne og mange bosteder er økonomisk og socialt sårbare
•
Geografisk spredning og beskedne indbyggertal skaber betydelige smådriftsulemper
•
Det er ikke realistisk at skabe de samme muligheder i alle bosteder
•
Mangel på et erhvervsgrundlag er hovedudfordringen for bosætningen i mange mindre
bosteder.
•
Støtte til bosteder bør være synlig og have et aktivt sigte knyttet til erhvervsmuligheder.
[DOCUMENT TITLE]
 GRU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 96: Økonomisk Råds rapport 1. halvår 2025
3031744_0002.png
1. Konjunktursituationen og økonomisk politik
Den internationale økonomi befinder sig i farligt farvand
med tiltagende geopolitiske spændinger og den
amerikanske toldkrig mod resten af verden. Den tiltrådte amerikanske regering har skabt en uset stor
usikkerhed om vilkårene for international samhandel, hvilket også har påvirket de globale finansielle
markeder negativt. Den internationale valutafond, IMF, forventer på den baggrund, at væksten i
euroområdet bliver 0,8 pct. i 2025 og 1, 2 pct. i 2026, mens væksten i USA kan blive ca. 1,8 pct. i begge år.
Men risikoen for et mere negativt forløb i verdensøkonomien er overhængende.
1
Grønlands økonomi påvirkes umiddelbart i mindre omfang af de internationale spændinger.
Det hænger
sammen med erhvervsstrukturen, hvor fiskeriet og den offentlige sektor spiller en stor rolle, og at
samhandlen med USA er beskeden. En negativ udvikling i den globale økonomi vil dog få en negativ
afsmitning på økonomien bl.a. via lavere priser og efterspørgsel på eksportmarkederne.
Fremgangen i økonomien er gået langsommere siden 2023, selvom der er fortsat tegn på kapacitetspres
med høj beskæftigelse og lav ledighed.
Særligt i 2025 kan færdiggørelsen af store investeringsprojekter og
opbremsning i fiskeriet dæmpe væksten. Samtidig er inflationen omkring 3 pct. og primært påvirket af
indenlandske forhold. Med de usikre internationale forhold er det særligt vigtigt, at den økonomiske politik
er tilrettelagt, så den er med til at sikre en robust grønlandsk økonomi.
Afdæmpet vækst i 2024 og 2025
Økonomien bremsede op i 2023, efter nogle år med pæn fremgang og moderat inflation.
Bruttonationalproduktet, BNP, voksede med 0,9 pct., hvilket var en halvering i forhold til 2021 og 2022, se
figur 1. Den langsommere vækst hang bl.a. sammen med, at aktiviteten i de store anlægsprojekter toppede
omkring 2023, og at der samtidig indtraf en opbremsning i fiskeriet efter flere gode år.
Figur 1. Langsommere vækst og højere inflation i 2024 og 2025
Vækst i BNP, pct.
2.5
2.0
1.5
1.0
0.5
0.0
2020
2021
2022
2023
2024*
2025*
4.0
3.5
3.0
2.5
2.0
1.5
1.0
0.5
0.0
Stigning i forbrugerpriser, pct.
2020
2021
2022
2023
2024
2025*
Note: I venstre figur er væksten opgjort i 2010-priser, kædede værdier. Vækst i 2024-25 er Økonomisk Råds opdaterede
konjunkturvurdering. Højre figur viser årsstigning i forbrugerpriser i januar det efterfølgende år.
Kilde: Grønlands Statistik og egne skøn.
Den afdæmpede vækst fortsatte i 2024. Lufthavnen i Nuuk åbnede sidst på året, og selvom der fortsat var
stor bygge- og anlægsaktivitet i bl.a. Ilulissat og boligbyggeri i Nuuk, så ser de samlede investeringer ikke ud
til at være steget i forhold til 2023. På fiskeriområdet har et fald i fangstmængder i 2024 også dæmpet
væksten i økonomien. Kvoten på rejer blev reduceret i 2024
–
og yderligere i 2025
–
og selvom
fangstmængderne på grund af kvotefleks-ordningen i enkelte år kan afvige fra kvoterne, så peger det mod
1
Se World Economic Outlook, April 2025, IMF
(link)
2
 GRU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 96: Økonomisk Råds rapport 1. halvår 2025
3031744_0003.png
lavere fangstmængder fremadrettet. Eksportværdien af fisk og skaldyr faldt med 10 pct. i 2024 i forhold til
året før, både som følge af faldende fangstmængder, og fordi priserne på hellefisk og rejer stagnerede eller
faldt. EU-lande og Kina er de vigtigste afsætningsmarkeder for en stor del af eksporten, og den økonomiske
situation på disse markeder har stor betydning for priser og afsætningsvilkår.
Turismen var i 2022 tilbage på niveauet før pandemien, og fremgangen i antallet af udenlandske
overnatninger, flypassagerer og krydstogtsskibe fortsatte med at stige i 2023 og 2024. I højsæsonen er der
meget tæt på fuld udnyttelse af fly-, hotel- og turkapaciteten. Erhvervet fylder dog stadig forholdsvis lidt i
økonomien, og det vil kræve store investeringer over en længere årrække at øge kapaciteten.
Samlet set vurderes det, at
økonomien voksede knap 1 pct. i 2024.
Det svarer til den langsigtede vækst i
produktiviteten, og at
beskæftigelsen dermed var omtrent uændret i 2024 i forhold til året før.
Ledigheden
nåede ned på 2,9 pct. af arbejdsstyrken i 2023, som er det seneste år med registerbaseret statistik for
arbejdsmarkedet. Beskæftigelsen var 28.192 personer, som er det højeste niveau nogensinde. Tallene for
registrerede arbejdssøgende peger mod en opbremsning i aktiviteten i 2024. Ved udgangen af året var der
400 flere arbejdssøgende personer sammenlignet med året før, og tendensen er fortsat i 1. kvartal 2025.
Noget af stigningen kan dog skyldes, at den nye jobsøgningsydelse fra 2024 har øget tilskyndelsen til at lade
sig registrere som jobsøgende. Antallet af bosiddende udenlandske statsborgere i den erhvervsaktive alder
fortsatte til gengæld med at stige i 2024, og nåede 2.300 personer ved udgangen af året, se figur 2. Selvom
tallet kan være påvirket af forsinkelser i afmeldingen til folkeregisteret af personer, der flytter fra landet
igen, så viser folkeregistreringen
en stor og voksende afhængighed af udenlandsk arbejdskraft.
Figur 2. Flere registrerede arbejdssøgende mens antallet af udenlandske statsborgere stiger
Registrerede arbejdssøgende, antal
2,500
2,000
1,500
1,000
500
0
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2,500
2,000
1,500
1,000
500
0
Antal udenlandske statsborgere,
17-64 år
2020
2021
2022
2023
2024
Note: Udenlandske statsborgere er i 4. kvartal. Antal registrerede arbejdssøgende er gennemsnittet for 1. kvartal.
Kilde: Grønlands Statistik.
Væksten i år tegner sig til at blive forholdsvis beskeden omkring �½ pct. Den vigtige rejebestand bliver
mindre, og det begrænser fangstmængderne. Samtidig falder aktiviteten ved de tilbageværende store
anlægsinvesteringer, hvilket også dæmper aktiviteten i samfundet.
Til gengæld er finanspolitikken lempelig
gennem bl.a. skattelettelser, som sammen med lavere renter kan stimulere købekraften og forbruget, og
eventuelt også fremme erhvervsinvesteringer, bl.a. inden for turismeerhvervet.
Økonomien er dermed i
gang med en blød landing med en gradvis tilpasning mod en neutral konjunktursituation.
Opbremsningen i
økonomien er indtruffet lidt tidligere end vurderet i efteråret 2024, og den økonomiske aktivitet i 2025 er
derfor også lavere end i forrige konjunkturvurdering. I forhold til arbejdsmarkedet vil der fortsat være
mangel på arbejdskraft i 2025, da
arbejdskraftudfordringen primært er et strukturelt problem, snarere end
et problem knyttet til konjunktursituationen.
Uden en løsning af det strukturelle problem med mangel på
især kvalificeret arbejdskraft er det ikke muligt at realisere ambitionen om en bredere erhvervsstruktur.
3
 GRU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 96: Økonomisk Råds rapport 1. halvår 2025
Inflationen lidt under 3 pct. i 2025
Inflationen er den gennemsnitlige stigning i priserne på bl.a. fødevarer, transport, husleje, varme og el, som
indgår i familiernes forbrug.
Forbrugerpriserne steg 3,6 pct. fra januar 2024 til januar 2025.
Den målte
stigning i forbrugerpriserne var ekstra stor i 2024. Prisstigninger på bl.a. fødevarer blev højere end forventet.
Det kan skyldes, at priserne i Grønland har tilpasset sig de tidligere års prisudvikling i udlandet.
Boligudgifterne voksede som følge af højere takster på el, vand og varme samt stigende kvadratmeterpriser
på nye boliger. Derudover blev huslejen i offentlige boliger justeret både i februar 2024 og igen i januar
2025. Visse boligafdelinger blev omfattet af begge huslejereguleringer.
Inflationen ventes at blive lavere i 2025 sammenlignet med 2024.
Prisen på importerede varer og tjenester
stiger omtrent som i udlandet, og inflationen i euroområdet og Danmark er igen forankret omkring 2 pct.
Hertil kommer, at olieprisen er faldet i det seneste år og futurepriserne på olie indikerer yderligere fald i de
kommende år.
KNI A/S fastlægger i stort omfang prisen på olie- og dieselprodukter i Grønland og har i
maj annonceret prisstigninger på ca. 17 pct. KNI har holdt forbrugerpriserne på olieprodukter
midlertidigt nede i 2024 ved at bruge ekstraordinære overskud fra tidligere år, og selskabet oplyser, at
de overskud er nu brugt op.
De grønlandske priser på olie- og dieselprodukter er dermed øget til et
niveau tættere på det internationale prisniveau i 2025.
Økonomisk politik
Koalitionsaftalen mellem Demokraatit, IA, Siumut og Atassut lægger den overordnede ramme for den
økonomiske politik.
En central præmis i aftalen er, at
Holdbarheds- og Vækstplan II
fortsat skal være et
vigtigt fundament, men at der er behov for at supplere den med flere initiativer, der styrker erhvervslivet,
effektiviserer den offentlige sektor og skaber grobund for investeringer og en øget arbejdsstyrke. Dermed
lægger Naalakkersuisut op til en ambitiøs reformdagsorden, og det er helt afgørende at denne præmis i
koalitionsaftalen bliver omsat i konkrete initiativer.
Budgetdisciplin og respekt for budgetloven står også
centralt i koalitionsaftalen. Budgetloven sætter generelt robuste rammer for den offentlige økonomi. Det er
samtidig vigtigt ikke at anvende de maksimale muligheder i budgetloven for udgiftsvækst og offentlige
underskud hvert år. Finansloven for 2025 overholder formelt set budgetloven, selvom der budgetteres med
et underskud på 130 mio. kr. og overskud i de efterfølgende år. Det er klart mere ekspansivt end der var lagt
op til med forslaget til finansloven, og mere ekspansivt end den økonomiske situation kan begrunde.
Et gennemgående økonomisk emne i koalitionsaftalen er
behovet for investeringer til at fremme
økonomien og udvikle landet.
Der er ikke tvivl om, at investeringsbehovet er stort, også ud over de store
enkeltstående anlægsprojekter som de nye lufthavne og de kommende udbygninger af vandkraftværker. Der
er et stort efterslæb på vedligeholdelse af offentlige bygninger og installationer. Ambitionen om et større
turismeerhverv vil også kræve investeringer, og udviklingen af en råstofindustri er utænkelig uden betydelige
udenlandske investeringer. En bredere erhvervsstruktur forudsætter derfor store udenlandske investeringer,
da det samlede investeringsbehov ikke kan dækkes gennem grønlandsk opsparing og kapital.
Udenlandske investeringer bidrager med risikovillig kapital og specifik viden til at skabe en bredere
erhvervsstruktur.
Udenlandske investeringer bidrager til øget værdiskabelse i landet, og kan også knyttes
sammen med lokale aftaler om fx sociale eller arbejdsmarkedsforhold.
Afkastet til den udenlandske
investor er både aflønningen for at stille kapital, teknologi og ekspertise til rådighed, og skal samtidig dække
en præmie til investor for at påtage sig en risiko. Det økonomiske afkast efter skat til Grønland vil tilfalde den
udenlandske investor, og kan enten blive geninvesteret i Grønland eller blive udbetalt som udbytte til
udlandet. Mulighederne for at tiltrække udenlandske investeringer hænger tæt sammen med at sikre gode
og stabile vilkår for udenlandske investorer i Grønland. Det er især
vigtigt, at der er transparens og
sikkerhed omkring ejerforhold og beskatningen af afkastet til den udenlandske kapitalejer.
4
 GRU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 96: Økonomisk Råds rapport 1. halvår 2025
3031744_0005.png
2. Bosætning og regionale forhold
Et stort land og en lille befolkning medfører en spredt bosætning, og de geografiske forskelle er gennem
mange år blevet større.
Folketallet er faldet i de mindre bosætninger og steget i større byer og især Nuuk, jf.
figur 3. Samtidig har der også været en nettoudvandring fortrinsvis til Danmark. Disse udviklingstræk er ikke
specielle for Grønland. På verdensplan
2
boede 38 pct. af befolkningen i byer i 1975 og i 2023 var andelen
steget til 57 pct. Det er meget tæt på udviklingen her i landet. I 1977 boede 44 pct. af befolkningen i Nuuk og
hovedbostederne, og i 2024 er andelen 64 pct., og dermed har der været en stigning på 20 procentpoint. Ses
der alene på Nuuk har udviklingen været tilsvarende, her boede 17 pct. af befolkningen i 1997 og i 2024 var
andelen steget til 35 pct.
Figur 3. Bosætningen koncentreres om de større byer og bosteder, 1977-2024
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1977
1984
1994
2004
2014
2024
%
Hovedstad
Mindre bosteder
Hovedbosteder
Mindste bosteder
Større bosteder
Andre lokaliteter
Bosteder
Note: Befolkningens bosætning er inddelt i a) Hovedstad, b) Hovedbosteder, c) Større bosteder: 700 - 3.000 indbyggere,
d) Bosteder: 200 - 699 indbyggere, e) Mindre bosteder: 50 - 199 indbyggere, f) Mindste bosteder: mindre end 50
indbyggere, g) Andre lokaliteter: Udenfor kommuneinddelingen som fx Pituffik, Sirius mm.
Kilde: Grønlands Statistik.
Urbaniseringen har flere årsager. Jobs og erhvervsmuligheder er i mindre grad stedbundet til naturressourcer
som fiskegrunde og landbrugsland, og i højere grad knyttet til områder med stor befolkningstæthed.
Urbaniseringen gør det muligt at udnytte stordriftsfordele og samspilseffekter (synergier), hvilket skaber
grundlag for øget produktivitet og velstand.
Denne udvikling har selvforstærkende effekter -hvor der er
mange, flytter mange til. Bosætning i byområder giver adgang til et større udbud af fritids- og
kulturaktiviteter, men også serviceydelser, herunder uddannelse og sundhedstilbud. Denne proces har
udspillet sig over lange perioder i de fleste lande, og har skabt et tilflytningspres mod de store byer.
Urbaniseringen er imidlertid også forbundet med ulemper i form af trængsel og miljøbelastninger, og øget
geografisk ulighed og ubalancer.
Regionalpolitiske spørgsmål diskuteres således i mange lande, og nogle
gange under overskriften ”utilfredshedens geografi”, hvor øgede geografiske forskelle i den økonomiske
udvikling skaber en fragmentering, der også kan afføde politisk ustabilitet. Som reaktion herpå ses der i
mange lande eksempler på økonomiske politiske initiativer for at støtte bestemte geografiske områder, fx
udflytning af offentlige arbejdspladser og støtte til (mindre) landbrug.
2
https://data.worldbank.org/indicator/SP.URB.TOTL.IN.ZS
5
 GRU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 96: Økonomisk Råds rapport 1. halvår 2025
Udfordringerne her i landet har udgangspunkt i en ”lille” befolkning og en ”stor” geografi.
En beskeden
befolkningsstørrelse skaber på en række områder smådriftsulemper.
Når omkostninger ikke kan deles ud på
mange, så bliver gennemsnitsomkostningen højere. Det gælder på en række område som skole, sundhed og
ældrepleje.
Denne effekt forstærkes af en geografi med store afstande og en meget spredt bosætning.
Som
konsekvens bliver det dyrere at nå en bestemt standard, og med givne finansieringsmuligheder bliver
resultatet lavere og mere uensartede standarder på tværs af landet.
De samme forhold gør også, at det er sværere at udvikle erhvervslivet.
En højere grad af selvforsyning vil
ikke løse det underliggende dilemma skabt af demografien og geografien.
Desto mindre et bosted er, desto
mindre er mulighederne for at være selvforsynende. Det gælder også for hele landet. Grundlaget for velstand
og levestandard er at udnytte arbejdsdelingens fordele med udgangspunkt i det, man har særlige
forudsætninger eller mulighed for i forhold til andre områder og lande. Det har været grundlaget for
velstandsstigninger i alle lande.
Demografien og geografien skaber således nogle helt grundlæggende udfordringer.
Urbaniseringen har
positive effekter og er drevet af grundlæggende kræfter, der ikke forsvinder eller kan stoppes. Samtidig er der
legitime samfundsmæssige og kulturelle grunde til ønsker om bosætninger rundt i hele landet.
En lille og
spredt befolkning gør det ikke realistisk, at der kan tilbydes de samme muligheder alle steder i landet
– der
skal således findes en balance mellem samfundsmæssige og kulturelle hensyn til at have en bosætning rundt
i hele landet og de levevilkår, der realistisk kan opnås, og dermed konsekvenserne bosætningsvalget har for
den enkelte familie.
Sårbare bosteder
De grundlæggende bevægelser i befolkningens bosætning fremgår af figur 3.
Folketallet i bostederne,
særligt de mindste, har været faldende, mens det har været stort set konstant i hovedbostederne, og er
steget i Nuuk.
Der er i dag 72 bosteder og 67 af disse tilhører gruppen af de mindste, mindre og mellemstore
bosteder. I 1977 boede 12 pct. af befolkning i de mindste og mindre bosteder, og i 2024 var andelen faldet til
7 pct. Der er 14 bosteder med mindre end 50 indbyggere, og her er gennemsnitsalderen høj og der er mange
mænd per kvinder i forhold til de øvrige bosteder. Disse bosteder er fordelt over hele landet, men en relativt
stor andel findes i Sydgrønland.
Udviklingen sætter mange bosætninger under pres.
Figur 4 viser udvikling i aldersfordelingen for personer
bosat i bosteder uden for byerne. Der er tydeligt mønster med et faldende antal beboere de pågældende
steder (også en tydelig ”ekko-effekt” af de store årgange født i 1960erne). Fremskrivning viser, at denne
udvikling fortsætter. Der vil være bosteder – særligt de mindste - hvor både befolkningsstørrelsen og
sammensætningen når et kritisk niveau med få og gamle indbyggere (flest mænd). En sådan udvikling rejser
en række spørgsmål, ikke mindst i forhold til pleje- og sundhedstilbud til de pågældende. I de seneste 45 år er
18 bosteder ifølge Landsplanredegørelsen (2023) blevet ubeboet, og det antal må forventes at stige.
6
 GRU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 96: Økonomisk Råds rapport 1. halvår 2025
3031744_0007.png
Figur 4. Befolkning i bosteder uden for byerne er faldende og bliver ældre
Aldersfordeling
450
400
350
300
250
200
150
100
50
0
1977
1995
2015
10000
8000
6000
4000
Befolkningsfremskrivning
Antal personer
2000
Alder
0 5 101520253035404550556065707580859095
2025
0
2024
0-6
7-16
2030
17-24
2040
25-64
65+
2050
Note: Samlet befolkning i bosteder op til 700 personer fordelt på alder. For 2035 er benyttet Grønlands Statistiks
befolkningsfremskrivning. Fremskrivningen medtager også stationer m.v.
Kilde: Grønlands Statistik
.
Bostedernes sårbarhed er analyseret i Landsplanredegørelsen fra 2023. Sårbarheden af byer og bosteder
fremgår af figur 5, der bygger på en vurdering baseret på en række indikatorer knyttet til sociale og
økonomiske forhold.
I begge dimensioner er sårbarheden høj i mange bosteder.
Der er en klar tendens til,
at sårbarheden i begge dimensioner er større, desto mindre bostederne er. Dog er sammenhængen ikke
uden væsentlige undtagelser, da der fx er mindre bosteder, der står lige så godt eller bedre end mellemstore
bosteder. For disse bosteder gælder det enten, at der er et erhvervsgrundlag knyttet til fiskeri eller turisme
eller at de er tæt beliggende ved større bosteder. En stor del af de mindste og mindre bosteder, men også
nogle mellemstore bosteder, er således baseret på disse indikatorer i en meget sårbar position. Samlet er op
imod 50 bosteder i en meget sårbar position.
Figur 5. Mange bosteder er både økonomisk og socialt sårbare
50
45
Social sårbahed
40
35
30
25
20
15
10
13
23
33
43
53
63
Økonomisk sårbarhed
14 mindste bosteder
9 større bosteder
31 mindre bosteder
4 hovedbosteder
13 mellemstore bosteder
Hovedstad
Note: Økonomisk og social sårbarhed er vurderet ud fra henholdsvis 10 og 13 parametre. For hver parameter er
bostederne kategoriseret efter en skala fra 1-5, hvor 5 angiver den højeste og 1 den mindste sårbarhed. Den
økonomiske sårbarhed er således samlet vurderet på en skala fra 13 til 65, og social sårbarhed på en samlet skala fra 10-
50.
Kilde: Landsplanredegørelsen 2023
7
 GRU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 96: Økonomisk Råds rapport 1. halvår 2025
3031744_0008.png
Indkomster og bosætning
Forskelle i erhvervsmuligheder er afspejlet i en klar sammenhæng mellem de gennemsnitlige indkomster
og befolkningstallet i de forskellige bosteder,
se figur 6. Sammenhængen gælder både for
erhvervsindkomsten (indkomst før skat) og den disponible indkomst (indkomst efter skat og inklusive
indkomstoverførsler). Forskellen er imidlertid meget større for de gennemsnitlige erhvervsindkomster end
for de disponible indkomster. Det afspejler, at en større del af skattebetalingerne ligger på indkomsterne i de
største bosteder, og at en større del af indkomstoverførslerne går til de mindste bosteder.
Der sker således
en betydelig geografisk betinget omfordeling fra de større til de mindste bosteder.
Fordelingen er også
forskellig på tværs af bosteder. Der er flere med lave indkomst i de små bosteder, og omvendt flere med høje
indkomst i de større bosteder, se figuren til højre. Det skal bemærkes, at det ikke er muligt at medtage
betydningen af selvforsyning og bytteøkonomi, og det kan især have betydning for de små bosteder.
Figur 6. Store indkomstforskelle på tværs af bosætninger, men forskellene mindskes af skattebetalinger og
sociale ydelser
Gennemsnitlige erhvervs- og
disponible indkomster
400
350
300
250
200
150
100
50
0
35
30
25
20
15
10
5
0
Fordeling af erhvervsindkomster
afhængig af bosætning
1.000 kr
%
0-100 tkr. 101-200 201-300 301-400 400+ tkr.
tkr.
tkr.
tkr.
Erhvervsindkomst
Disponibel indkomst
Flere end 700
Færre end 700
Note: Opgørelsen omfatter kun personer i alderen 25-65 år, som er registeret i indkomstregisteret i 2023.
Kilde:
Økonomisk Råds beregninger pba. Grønlands Statistiks indkomstregister.
Smådriftsulemper
En hovedudfordring ved en lille befolkning spredt over en stor geografi er smådriftsulemper.
Det er
betegnelsen for, at små enheder har en tendens til at have højere gennemsnitsomkostninger pr. borger. Den
grundlæggende årsag er, at der skal afholdes faste omkostninger for, at en aktivitet af en given standard kan
gennemføres. Når disse omkostninger skal deles af færre borgere, bliver gennemsnitsomkostningen højere.
Smådriftsulemperne er hovedårsagen til udfordringen med at sikre de samme tilbud og den samme
kvalitet i de offentlige opgaveløsninger i hele landet.
Det er ikke et specielt fænomen for den offentlige
sektor og problemet udfordrer også den private sektor.
Smådriftsulemper forekommer i alle lande. For eksempel har en nylig undersøgelse fra Danmark
3
påvist
smådriftsulemper på en række velfærdsområder, men den beskeden befolkningstørrelse og spredte geografi
gør problemet meget større her i landet. Det følgende illustrerer problematikken med udgangspunkt i
muligheder og tilbud på uddannelsesområdet.
3
Kurt Houlberg og Mathias Ruge, 2024, Stordriftsfordele og smådriftsulemper i kommunal serviceproduktion, VIVE,
8
 GRU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 96: Økonomisk Råds rapport 1. halvår 2025
3031744_0009.png
Figur 7 viser gennemsnitsudgiften pr. elev i forhold til antallet af elever på skolen.
Skoler med få elever har
generelt højere gennemsnitsomkostninger end skoler med flere elever.
Smådriftsulemperne er særlig store
for skoler med et meget lavt antal elever. Effekterne for gennemsnitsomkostninger af fx 1 elev mindre er
meget større, hvis elevtallet går fra 6 til 5, end hvis det går fra 101 til 100 elever. Ud af 75 folkeskoler har cirka
halvdelen et elevtal på 19 eller færre. Disse skoler findes i bosteder med et lavt folketal, og eleverne går ofte
i klasser, der ikke er opdelt efter årgange. I skoleåret 2023/24 var 106 ud af i alt 631 klasser ikke årgangsdelt.
Der findes 13 skoler, som kan betegnes som store, med hver over 200 elever. I læsningen af figuren skal det
medtages, at der er skoler, der har lave omkostninger pga. rekrutteringsproblemer, og at der her alene ses på
omkostninger og ikke på kvalitative indikatorer.
Figur 7. Gennemsnitsomkostninger pr. elev er højere i skoler med få elever
Gs. omkostning per elev
140
120
100
80
60
40
20
-
1-49
50-99
100-199
200-299
48
5
7
2
7
4
400+
Antal elever på skolen
300-399
Note: Tallet i søjlen angiver antallet af skoler i det givne interval for antallet af elever.
Kilde: Økonomisk Råds beregninger pba. Data fra Uddannelsesstyrelsen.
Specialundervisning er et væsentligt område, hvor smådriftsulemper og udfordringer ved at stille de
samme tilbud til rådighed i hele landet ses tydeligt.
Specialundervisning kræver som udgangspunkt to
lærere og en individorienteret tilgang til elever med særlige behov. Antallet af specialundervisningstimer
varierer betydeligt fra skole til skole, hvilket afspejler både forskellene i elevernes behov og de lokalt
tilgængelige ressourcer, se tabel 1. I de små bygdeskoler er der ikke specialundervisning, hvilket kan skyldes
begrænsede ressourcer eller færre elever med påviste behov for specialundervisning. Til sammenligning
anvender Nuussuup Atuarfia i Nuuk markant flere timer på specialundervisning end på almindelig
undervisning.
Tabel 1. Antal specialklasser og elever fordelt på kommuner, by og bygd
By
Klasser
Kommune Kujalleq
18
Sermersooq
32
Qeqqata
29
Qeqertalik
19
Avannaata
25
I alt
123
Kilde: Folkeskolen i Grønland 2023/24
Elever
80
220
99
42
75
516
Bygd
Klasser
4
2
4
1
8
19
Elever
4
15
11
1
15
46
I alt
Klasser
22
33
33
20
33
142
Elever
84
235
110
43
90
562
I hele landet findes der 140 specialklasser (22 pct.) ud af i alt 631 klasser og 7534 elever, hvilket vidner om et
betydeligt behov for specialundervisning. Specifikt i Kulusuk modtager 7 ud af 43 elever specialundervisning,
hvilket illustrerer, at der også i mindre lokalsamfund gøres en indsats for at imødekomme alle elevers
9
 GRU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 96: Økonomisk Råds rapport 1. halvår 2025
3031744_0010.png
læringsbehov.
Dette er dog omkostningstungt og mulighederne for at sikre ens tilbud udfordres af de
geografiske og økonomiske forskelle på tværs af folkeskolerne.
Sammenlignet med de skandinaviske lande
er der dog en relativt høj andel af elever i specialklasser, hvilket kan skyldes flere faktorer, herunder
geografiske udfordringer, ressourceallokering og en anderledes tilgang til specialundervisning.
Mulighederne i folkeskolerne har betydning for elevernes indlæring. Økonomisk Råd har tidligere
(Efterårsrapport 2022) beskrevet, at der er stor spredning i resultaterne for børn, der ikke er opvokset i en af
de større byer, særligt er resultaterne dårligere for børn opvokset i Østgrønland. Der kan være mange
forskellige årsager til forskellene i karaktererne, men de store forskelle peger på en stor udfordring for
folkeskolen. En ny analyse
4
foretaget af Økonomisk Råd viser
en klar sammenhæng mellem forældrenes
uddannelse og indkomst og eleverne resultater i 7. klasses trintest i matematik, 2021–2023,
hvilket
understreger, at der kan være store forskelle i det enkelte barns uddannelsesmuligheder.
Udfordringer på folkeskoleområdet afspejler sig i store forskelle i det videre uddannelsesforløb.
Det peger
både på udfordringen med at sikre de samme muligheder for alle børn og unge i hele landet, og særligt
mindre bosteder, i forhold til uddannelse og dermed senere muligheder på arbejdsmarkedet. Udover
forskellene i de fysiske rammer og dækningen med uddannede lærere, er der mange elever i disse bosteder,
der må flytte til nærmeste byskole og bo på skolehjem for at færdiggøre folkeskolen. Ifølge
Uddannelsesstyrelsen var antallet af kostplacerede elever i skoleåret 2023/24 på 111 (hvoraf halvdelen er i
Avannaata Kommunea). Eleverne må i en alder af omkring 14 år flytte hjemmefra til helt nye omgivelser for
at få en uddannelse. Disse elever kommer fra en folkeskole, hvor lærerne primært har været
grønlandsksprogede, og eleverne har derfor været mindre eksponeret for andre sprog, der er en vigtig
forudsætning for at fortsætte i uddannelsessystemet.
Der er også en bemandingsside til skolernes udfordringer. Det er ofte sværere at rekruttere personale til de
mindre lokaliteter.
I 2022 var der 11 bygder, der ikke havde nogen uddannede lærere til at varetage
undervisningen. Det afspejler en anden side af smådriftsulemperne, da mange ønsker et arbejde med
muligheder for faglig sparring, hvilket er mere begrænset i mindre enheder. Der kan også være spørgsmål om
fleksibilitet og ikke at stå alene med et ansvar, som det kan være tilfældet for en enkelt lærer eller personalet
på et sundhedscenter i en mindre lokalitet.
Det er vigtigt, at velfærdsmodellen er tilpasset landets forhold.
Der er flere smådriftsulemper i Grønland
end i andre lande,
og det er derfor særligt vigtigt med fleksibilitet og tydelige politiske prioriteringer, hvis
velfærdsopgaver ikke kan løses på de mindste bosteder.
Ændringer i kommunestrukturen kan ikke i sig selv
løse den strukturelle udfordring knyttet til smådriftsulemper.
En nylig analyse viser også, at en ændring fra den nuværende kommunestruktur til strukturen med de 18
kommuner fra før reformen i 2019 vil få store konsekvenser. De løbende årlige meromkostninger estimeres
til at være mellem 350 og 680 mio. kr., og det vil kræve en forøgelse af den offentlige beskæftigelse med
mellem 630 og 1.250 årsværk. Det skyldes smådriftsulemperne knyttet til mange kommuner med under
2.000 indbyggere og kravene for at kunne imødekomme minimumsbemandinger på kritiske områder. Selvom
denne vurdering ikke tager hensyn til mulighederne for samarbejde m.m. på tværs af kommunerne, så peger
den på
en helt grundlæggende udfordring i forhold til både at finansiere og rekruttere den nødvendige
arbejdskraft skabt af smådriftsulemper.
Dette understreger også, at kilden til utilfredshed med den
nuværende struktur ikke løses med etablering af et større antal kommuner, men at problemet har sit
udspring i grundlæggende udfordringer skabt af en beskeden befolkning spredt over en stor geografi.
4
Notat fra Økonomisk Råd (kan rekvireres fra sekretariatet)
10
 GRU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 96: Økonomisk Råds rapport 1. halvår 2025
Bosætningspolitik
Flytninger drevet af erhvervsmuligheder medvirker til en effektiv udnyttelse af ressourcerne i økonomien
og dermed til at øge velstand og indkomster, hvilket også har en positiv effekt på de offentlige finanser.
Der er således væsentlige økonomiske gevinster forbundet med urbaniseringstendensen, og en mere
koncentreret bosætning styrker mulighederne for en mere selvbærende økonomi. Der er dog to væsentlige
forhold at tage hensyn til. For det første har de yngre større mulighed og økonomisk gevinst ved flytning
mens det er en større omstilling for ældre at flytte. Derfor får flyttemønstrene negative konsekvenser for de
tilbageværende beboere via en mere skæv befolkningssammensætning med mange ældre og få
erhvervsaktive. For det andet kan der være
andre hensyn til bosætning end en effektiv udnyttelse af
ressourcerne i økonomien, herunder kulturelle og politiske grunde til at have en spredt bosætning i hele
landet og forskelle i befolkningens ønsker og holdninger til bosætning.
Udviklingen har sin egen automatik med en fraflytning fra de mindre bosteder og til byerne. Det er ikke
muligt at opretholde det eksisterende bosætningsmønster, og slet ikke at sikre de samme muligheder og
tilbud i hele landet. Det rejser to grundlæggende spørgsmål:
hvilke tilbud kan velfærdssamfundet levere til
bostederne? Og hvilke muligheder givet det for at opretholde bosætninger med en geografisk spredning?
Der er mange dilemmaer indbygget i disse spørgsmål og ingen lette løsninger. Der er to væsentlige erfaringer
med regionalpolitik i andre lande, som kan overføres her til landet. For det første er
positive effekter af
regionalpolitik afhængig af lokalt ejerskab og dermed initiativ.
Det understreger vigtighed af, at regional- og
bosætningspolitikken ikke bliver for top-styret, men er baseret på lokalt engagement og medansvar for
udviklingen.
For det andet er det
en væsentlig erfaring, at teknologi og IT-løsninger i mange tilfælde kan ophæve eller
begrænse de geografiske barrierer.
Det modvirker også smådriftsulemperne og kan samtidig medvirke til ens
vilkår og muligheder for befolkningen uafhængig af bosted. Med net-adgang i store dele af landet er der et
stort potentiale for at udnytte mulighederne skabt af teknologien. Det gælder på centrale velfærdsområder
som undervisning og sundhed, men også på det administrative område, hvor centraliserede løsninger er
mulige og betjening af den lokale befolkning kan ske via callcentre m.m.
Diskussionen om den fremtidige
kommunale struktur bør derfor i højere grad fokusere på, hvilket opgaver der hensigtsmæssigt kan
samordnes og løses fælles for hele landet, og muligheder for at de mere borgernære opgaver løses så tæt
på befolkningen som muligt.
Det betyder også, at der bør lægges et ansvar ud på bostederne for at sikring
en lokal forankring af borgernære aktiviteter. Større fleksibilitet i jobfunktioner, hvor fx personale i
sundhedscenter også kan deltage i skolens aktiviteter, eller andet i det givne bosted, vil både gøre det muligt
at udnytte ressourcerne bedre og medvirke til bedre løsninger for borgerne. Det er en opgave for
kommunerne – i samarbejde med
andre relevante nationale aktører -
at afklare hvilke bosteder, der har
mulighed for at udvikle et erhvervsgrundlag.
Et tilstrækkeligt erhvervsgrundlag som grundlag for en bosætning er en hovedudfordring for mange af de
mindre og mindste bosteder.
Sikring af lokale erhvervsmuligheder ved at øge fiskekvoter over den
biologiske rådgivning er fx ikke en varig og dermed bæredygtig løsning. Tværtimod vil de kortsigtede
gevinster blive afløst af større problemer, når fiskemulighederne forringes som følge af overfiskning eller
fangst. Det rejser spørgsmålet, om hvor det er muligt at forene bosætning med et erhvervsgrundlag.
Støtten til bestemte geografiske områder kan være passivt eller aktivt orienteret. Den passive politik
består i overførsler af forskellige typer for at understøtte levestandarden, mens den aktive støtte er knyttet
til erhvervsaktiviteter og beskæftigelse.
Den passive politik kan understøtte levestandarden men bidrager
ikke på samme måde som den aktiv politik til at udnytte og udvide erhvervsmulighederne.
11
 GRU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 96: Økonomisk Råds rapport 1. halvår 2025
3031744_0012.png
Som nævnt er der i dag
en støtte via indretningen af skattesystemet og det sociale sikkerhedsnet, herunder
udligning mellem kommunerne.
Den er passiv i natur, da der tages udgangspunkt i indkomstforholdene for
den enkelte. Et andet eksempel på en passiv politik er ens-pris systemet, der sigter mod at gøre
leveomkostningerne ens uanset bosted.
Systemet implicerer omfordeling fra større byer til mindre
bosteder, men selvom en sådan omfordeling er tilsigtet, så har denne politik også ulemper.
Som eksempel
fastlægges priserne på el, vand og varme af Naalakkersuitsut, og de er siden 2018 udmøntet som et ens-pris
system for hele landet. Forbrugerprisen er således uafhængige af produktionsomkostninger og
klima/miljøbelastninger. Priserne er i de fleste byer og bygder lavere end produktionsomkostningerne, jf.
Økonomisk Råd (2022). Ulempen med passiv støtte via ens-prissystemet er, at den enkelte forbruger ikke ser
den reelle samfundsøkonomiske omkostning og dermed ikke tilpasser forbruget i forhold hertil. Det betyder
et højere ressourceforbrug, en større klimabelastning og et mindre incitament til at skifte til alternative
energikilder. Det er desuden en ulempe, at støtten er skjult i priserne.
Det er ikke noget problem at give
støtte, men det sker bedst gennem aktiv støtte hvor størrelsen er kendt og dokumenteret, så der er
klarhed omkring de økonomisk-politiske prioriteringer.
Der kan også være muligheder via skattesystemet for at give geografisk betingede tilskud (fx bundfradrag,
eventuelt negativt), men ulempen er, at dette kan omgås via proforma adresser. Det taler for tilskud, der er
mere direkte bundet til stedsbetingede aktivitet, fx transportfradrag eller specifikke erhvervsaktiviteter.
Status quo med opretholdelse af sårbare bosteder alene via passive overførsler er ikke en holdbar løsning.
Hvis en bosætning ikke har et tilstrækkeligt erhvervsgrundlag, kan det suppleres via en aktiv tilgang, hvor
indkomster suppleres med aktivitetsbaserede tilskud. Forudsætninger er, at støtten supplerer indkomsterne,
og den samlede indkomst dermed er større end den modtagne støtte. Hvis ikke dette er tilfældet, vil
levestandarden kunne sikres til en lavere omkostning ved en passiv støtte. Hvis en bosætning ikke giver
mulighed for fiskeri eller fangst eller anden erhvervsaktivitet af et omfang, der kan sikre et tilstrækkeligt
indkomstgrundlag, vil det være en mulighed at give et indkomsttilskud til fiskere eller fanger, der har udnyttet
deres kvote (der derfor må være individuelle) for dermed at sikre en samlet indkomst, der gør en fortsat
bosætning mulig. Det kan sammenlignes med en såkaldt aktiv arbejdsmarkedspolitik, hvor der er betingelser
knyttet til modtagelse af overførsler ved fx arbejdsløshed. Der findes erhvervsstøtteordninger i dag med
støtte til landbrugsdrift og indhandling af skind. For tilskuddene til landbruget gælder dog, at støtten
overstiger regnskabsresultat, og dermed vil det være bedre samfundsøkonomisk at støtte via passive
overførsler. Der er også en negativ værdiskabelse i Great Greenland (tilskud overstiger omsætningen).
Ordninger er således i deres nuværende form ikke indrettet på en måde, hvor støtten bliver en støtte til
selvhjælp.
Økonomisk Råd udarbejder uafhængige analyser og vurderinger af grønlandsk økonomi. Rådet er nedsat af Naalakkersuisut og
ledes af et uafhængigt formandskab bestående af Torben M. Andersen (formand), Ulla Lynge (næstformand), Anders
Blaabjerg, Mitdlarak Lennert, Henriette Rosing og Søren Bjerregaard.
Analyserne fungerer som et uafhængigt bidrag til at styrke beslutningsgrundlaget for den økonomiske politik. Vurdering af
konjunkturudviklingen og holdbarhed af den økonomiske politik er tilbagevendende temaer i rådets rapporter. Rapporterne
beskæftiger sig med aktuelle reformområder, der skal gøre landet mere økonomisk selvbærende.
Økonomisk Råds analyser bliver offentliggjort i rapporter og i kortere notater på rådets hjemmeside, der er tilgængelige på
Naalakkersuisuts websted:
https://naalakkersuisut.gl/Departementer/Dep_for_Finanser_og_Ligestilling/Publikationer? Rådet afholder desuden seminarer
og oplæg om aktuelle økonomisk-politiske temaer
12