FOU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 226: Udkast til lov om ændring af lov om Forsvarets Efterretningstjeneste (FE), lov om beskyttelse af whistleblowere og lov om Udvalget vedrørende Efterretningstjenesterne (Styrkelse af tilsynet med Forsvarets Efterretningstjeneste samt bistand fra teleudbydere), fra forsvarsministeren

Forsvars-, Samfundssikkerheds- og Beredskabsudvalget 2024-25
FOU Alm.del Bilag 226
Offentligt

UDKAST

Forslag

til

Lov om ændring af lov om Forsvarets Efterretningstjeneste (FE), lov om beskyttelse af

whistleblowere og lov om Udvalget vedrørende Efterretningstjenesterne

(Styrkelse af tilsynet med Forsvarets Efterretningstjeneste

samt bistand fra teleudbydere)

§1

I lov om Forsvarets Efterretningstjeneste (FE), jf. lovbekendtgørelse nr. 1287 af 28. novem-

ber 2017, som ændret ved § 8 i lov nr. 503 af 23. maj 2018 og § 31 i lov nr. 1706 af 27. de-

cember 2018, foretages følgende ændringer:

§ 3, stk. 1,

indsættes efter 1. pkt. som

2. pkt.:

»Forsvarets Efterretningstjeneste må alene

foretage bulkindhentning af kommunikationsdata på baggrund af en forudgående tilladelse fra

Efterretningsnævnet, jf. § 11, stk. 1, jf. dog stk. 5 og § 11, stk. 5.«

§ 3

indsættes som

stk. 5

»Stk. 5.

Forsvarets Efterretningstjeneste kan uden forudgående tilladelse fra Efterretnings-

nævnet, jf. stk. 1, 2. pkt., foretage bulkindhentning som led i indledende undersøgelser af

kommunikationsdatas relevans og tekniske sammensætning med henblik på tilrettelæggelse af

bulkindhentning af kommunikationsdata i medfør af stk. 1.

Stk. 6.

Undersøgelsen efter stk. 5 må ikke gå ud over, hvad der kræves til opfyldelse af un-

dersøgelsens formål, og undersøgelsen skal afsluttes, så snart formålet med undersøgelsen er

opfyldt. Oplysninger, der er tilvejebragt som led i undersøgelsen, må kun behandles med hen-

syn til de formål, som er angivet i stk. 5, medmindre oplysningerne har afgørende betydning

for varetagelsen af tjenestens opgaver, jf. § 1.«

§ 4

indsættes efter stk. 1 som nyt stykke:

»Stk. 2.

Forsvarets Efterretningstjeneste kan behandle enhver personoplysning vedrørende

øvrige fysiske personer, hvis behandlingen

1) sker med samtykke eller

2) kan have betydning for varetagelsen af tjenestens opgaver.«

Stk. 2 bliver herefter stk. 3.

§ 4, stk. 2,

der bliver stk. 3, indsættes efter »behandling af de i stk. 1«: »og 2«.

FOU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 226: Udkast til lov om ændring af lov om Forsvarets Efterretningstjeneste (FE), lov om beskyttelse af whistleblowere og lov om Udvalget vedrørende Efterretningstjenesterne (Styrkelse af tilsynet med Forsvarets Efterretningstjeneste samt bistand fra teleudbydere), fra forsvarsministeren

UDKAST

§ 5

indsættes efter stk. 1 som nyt stykke:

»Stk. 2.

Forsvarets Efterretningstjeneste kan behandle enhver oplysning vedrørende øvrige

juridiske personer, hvis behandlingen

1) sker med samtykke eller

2) kan have betydning for varetagelsen af tjenestens opgaver.«

Stk. 2 bliver herefter stk. 3.

§ 5, stk. 2,

der bliver stk. 3, indsættes efter »behandling af de i stk. 1«: »og 2«.

§ 6 a, stk. 1, 1. pkt.,

indsættes efter »§ 4, stk. 1«: »og 2«, efter »§ 5, stk. 1« indsættes: »og

2«, og »uanset om slettefristen i § 6, stk. 1, er udløbet« ændres til: »uanset slettefristen i § 6,

stk. 1«.

§ 6 a, stk. 1, 2. pkt.,

indsættes efter »§ 4, stk. 1«: »og 2«, og efter »§ 5, stk. 1« indsættes:

»og 2«.

To steder i

§ 6 a, stk. 2,

ændres »§ 4, stk. 1« til: » § 4, stk. 1 og 2«, to steder ændres »§ 5,

stk. 1« til: »§ 5, stk. 1 og 2«, og »§ 10, stk. 2« ændres til: »§ 19 c, stk. 2«.

10.

§ 7, stk. 2, 1. pkt.,

ændres »§§ 3 e og 4« til: »§ 3 e og § 4, stk. 1 og 3,«.

11.

§ 7, stk. 3,

indsættes efter »§ 5«: », stk. 1 og 3,«.

12.

§ 7

indsættes efter stk. 3 som nyt stykke:

»Stk. 4.

Forsvarets Efterretningstjeneste kan derudover videregive oplysninger om øvrige

fysiske eller juridiske personer, hvis videregivelsen

1) sker med samtykke eller

2) kan have betydning for varetagelsen af tjenestens opgaver.«

Stk. 4 bliver herefter stk. 5.

13.

§ 7, stk. 4,

der bliver stk. 5, ændres »stk. 2 og 3« til: »stk. 2-4«.

14.

Kapitel 6

affattes således:

»Kapitel 6

Efterretningsnævnet

§ 9.

Der oprettes et efterretningsnævn bestående af en formand og to øvrige medlemmer. Ét

af de øvrige medlemmer, der skal være advokat, indstilles af Advokatrådet. Medlemmerne be-

skikkes af forsvarsministeren efter drøftelse med Udvalget vedrørende Efterretningstjene-

sterne, jf. § 2 b i lov om Udvalget vedrørende Efterretningstjenesterne.

Stk. 2.

For formanden og hvert øvrigt medlem beskikkes der en stedfortræder efter stk. 1.

UDKAST

Stk. 3.

Medlemmerne og stedfortræderne beskikkes for fire år med mulighed for genbeskik-

kelse i yderligere fire år.

Stk. 4.

Forsvarsministeren kan ikke tilbagekalde et medlems eller en stedfortræders beskik-

kelse, medmindre vedkommende selv anmoder derom, eller forudsætningerne for beskikkel-

sen bortfalder.

Stk. 5.

Nævnet fastsætter selv sin forretningsorden.

§ 10.

Efterretningsnævnet udøver nævnets funktioner i fuld uafhængighed.

Stk. 2.

Nævnets afgørelser kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed.

§ 11.

Efterretningsnævnet træffer forudgående afgørelse om, hvorvidt Forsvarets Efterret-

ningstjeneste kan meddeles tilladelse til at foretage bulkindhentning af kommunikationsdata i

medfør af § 3, stk. 1, jf., dog stk. 5 og § 3, stk. 5.

Stk. 2.

Tilladelse til bulkindhentning af kommunikationsdata meddeles for op til 12 måneder

ad gangen.

Stk. 3.

Til brug for nævnets afgørelse efter stk. 1 forelægger Forsvarets Efterretningstjeneste

en anmodning om bulkindhentning af kommunikationsdata for nævnet, som angiver

1) formålet med bulkindhentningen,

2) de kommunikationsbærere, -ruter eller -medier, som vil blive genstand for bulkindhentnin-

gen, og

3) de kategorier eller typer af selektorer, som tjenesten vil anvende som led i indhentningen.

Stk. 4.

Nævnets afgørelser træffes ved stemmeflerhed.

Stk. 5.

Såfremt formålet med indhentningen ville forspildes, hvis tilladelse fra nævnet skulle

afventes, kan Forsvarets Efterretningstjeneste træffe beslutning om at iværksætte bulkindhent-

ning uden en forudgående tilladelse fra nævnet. I så fald skal Forsvarets Efterretningstjeneste

snarest muligt og senest fem arbejdsdage fra indhentningens iværksættelse forelægge spørgs-

målet for nævnet. Nævnet afgør, om indhentningen kan godkendes, samt om den kan opret-

holdes og i givet fald for hvilket tidsrum. Burde indhentningen efter nævnets opfattelse ikke

være iværksat, orienterer nævnet forsvarsministeren herom.

§ 12.

Forsvarets Efterretningstjeneste må ikke uden forudgående tilladelse fra Efterretnings-

nævnet som led i bulkindhentning af kommunikationsdata i medfør af § 3, stk. 1, og som led i

målrettet søgning i disse data, anvende selektorer, som er knyttet til redaktører og redaktio-

nelle medarbejdere ved et udenlandsk massemedie, der kan sidestilles med et massemedie

omfattet af § 1 i medieansvarsloven.

Stk. 2.

Forsvarets Efterretningstjeneste må ikke uden tilladelse fra Efterretningsnævnet fort-

sætte behandling af oplysninger, der har vist sig at være sendt til eller fra redaktører og redak-

tionelle medarbejdere ved et massemedie omfattet af § 1 i medieansvarsloven eller et uden-

landsk medie, der kan sidestilles hermed, såfremt oplysningerne stammer fra bulkindhentning

af kommunikationsdata foretaget i medfør af § 3, stk. 1, og oplysningerne er egnede til at af-

sløre kildeforhold.

UDKAST

Stk. 3.

Ved vurderingen af, om tilladelse efter stk. 1 og 2 kan meddeles, lægger nævnet vægt

på, om hensynet til kildebeskyttelse findes at måtte vige for hensynet til Forsvarets Efterret-

ningstjenestes virksomhed.

Stk. 4.

Såfremt formålet med behandlingen ville forspildes, hvis tilladelse fra nævnet skulle

afventes, kan Forsvarets Efterretningstjeneste træffe beslutning om at anvende selektorer som

nævnt i stk. 1 eller i øvrigt konkret anvende de oplysninger, der er nævnt i stk. 2. I så fald skal

Forsvarets Efterretningstjeneste snarest muligt og senest 24 timer fra behandlingens iværksæt-

telse forelægge spørgsmålet for nævnet. Nævnet afgør herefter, om behandlingen kan godken-

des. Burde behandlingen efter nævnets opfattelse ikke være foretaget, orienterer nævnet for-

svarsministeren herom.«

15.

§ 15

affattes således:

»§ 15.

Tilsynet påser af egen drift, at Forsvarets Efterretningstjeneste overholder reglerne i

§§ 3-8, § 11, stk. 1 og 5, § 12, stk. 1, 2 og 4, § 19 c, stk. 2, og regler udstedt i medfør heraf,

vedrørende behandling af oplysninger om fysiske og juridiske personer.

Stk. 2.

Tilsynet påser af egen drift, at Forsvarets Efterretningstjeneste varetager tjenestens

operative opgaver i overensstemmelse med gældende regler og retningslinjer.

Stk. 3.

Tilsynet anlægger i sin kontrol efter stk. 1 og 2 en risikobaseret tilgang.«

16.

§ 17, stk. 1,

ændres »er af betydning« til: »kan have betydning«.

17.

§ 17 stk. 2,

ændres »Tilsynets medlemmer og sekretariat« til: »Tilsynet«.

18.

§ 17, stk. 3,

indsættes efter »retlige forhold«: »og kan, hvis det ikke er muligt at oplyse

sagen på anden vis, anmode om, at relevante ledere i tjenesten mundtligt redegør for faktiske

forhold af betydning for tilsynets virksomhed, som de pågældende har ansvaret for«.

19.

§ 17

indsættes som

stk. 5

»Stk. 5.

Tilsynet kan fastsætte en rimelig frist for, hvornår Forsvarets Efterretningstjeneste

skal afgive et svar på en høring eller en anmodning, jf. stk. 1, 3 og 4. Er det ikke muligt for

Forsvarets Efterretningstjeneste at svare inden en frist fastsat efter 1. pkt., giver tjenesten til-

synet en skriftlig begrundelse for dette og angiver, hvornår et svar kan forventes at foreligge.

Stk. 6.

Forsvarets Efterretningstjeneste kan uanset stk. 1-4 undlade at give bestemte oplys-

ninger eller materiale til tilsynet, hvis der foreligger den helt særlige situation, at oplysnin-

gerne eller materialet ikke kan gives uden betydelig skade for statens sikkerhed eller forholdet

til fremmede magter eller uden fare for personers liv, legeme, helbred eller frihed. Forsvarets

Efterretningstjeneste orienterer uden unødigt ophold forsvarsministeren, hvis tjenesten efter 1.

pkt. undlader at give bestemte oplysninger eller materiale til tilsynet. Forsvarsministeren ori-

enterer herefter Udvalget vedrørende Efterretningstjenesterne om baggrunden herfor.«

20.

§ 18

ophæves.

21.

§ 19, stk. 1,

indsættes efter 1. pkt. som nyt punktum:

UDKAST

»Redegørelsen skal desuden indeholde et bidrag fra Nævnet for Indsigtsrettigheder om næv-

nets virksomhed.«

22.

§ 19

indsættes som

stk. 2:

»Stk. 2.

Finder tilsynet rent undtagelsesvis behov for at offentliggøre oplysninger om tilsy-

nets virksomhed ud over ved den årlige redegørelse, jf. stk. 1, orienterer tilsynet forsvarsmini-

steren og Udvalget vedrørende Efterretningstjenesterne herom i rimelig tid inden offentliggø-

relsen.«

23.

Efter kapitel 7 indsættes:

»Kapitel 7 a

Nævnet for Indsigtsrettigheder

§ 19 a.

Der oprettes et nævn for indsigtsrettigheder bestående af en formand og to øvrige

medlemmer.

Stk. 2.

Formanden, der skal være landsdommer, beskikkes af forsvarsministeren efter ind-

stilling fra vedkommende retspræsident.

Stk. 3.

De øvrige medlemmer af nævnet beskikkes af forsvarsministeren efter drøftelse med

Udvalget vedrørende Efterretningstjenesterne, jf. § 2 b i lov om Udvalget vedrørende Efterret-

ningstjenesterne. Beskikkelsen af ét af de øvrige medlemmer, der skal være advokat, sker ef-

ter indstilling fra Advokatrådet.

Stk. 4.

For formanden og hvert øvrigt medlem beskikkes der en stedfortræder efter reglerne i

stk. 2 og 3.

Stk. 5.

Medlemmerne og stedfortræderne beskikkes for fire år med mulighed for genbeskik-

kelse i yderligere fire år.

Stk. 6.

Forsvarsministeren kan ikke tilbagekalde et medlems eller en stedfortræders beskik-

kelse, medmindre vedkommende selv anmoder derom, eller forudsætningerne for beskikkel-

sen bortfalder.

Stk. 7.

Medlemmer eller tidligere medlemmer af Efterretningsnævnet eller Tilsynet med Ef-

terretningstjenesterne kan ikke beskikkes som medlemmer af Nævnet for Indsigtsrettigheder.

Stk. 8.

Nævnet fastsætter selv sin forretningsorden.

Stk. 9.

Nævnet kan hos Forsvarets Efterretningstjeneste kræve enhver oplysning og alt mate-

riale, der kan have betydning for nævnets virksomhed.

Stk. 10.

Nævnet har til enhver tid mod behørig legitimation uden retskendelse adgang til alle

lokaler, hvorfra en behandling, som foretages for Forsvarets Efterretningstjeneste, administre-

res, hvorfra der er adgang til de oplysninger, som behandles, eller hvor tekniske hjælpemidler

opbevares eller anvendes.

Stk. 11.

Forsvarets Efterretningstjeneste kan uanset stk. 9 og 10 undlade at give bestemte

oplysninger eller materiale til nævnet, hvis der foreligger den helt særlige situation, at oplys-

ningerne eller materialet ikke kan gives uden betydelig skade for statens sikkerhed eller for-

holdet til fremmede magter eller uden fare for personers liv, legeme, helbred eller frihed. For-

svarets Efterretningstjeneste orienterer uden unødigt ophold forsvarsministeren, hvis tjenesten

UDKAST

efter 1. pkt. undlader at give bestemte oplysninger eller materiale til nævnet. Forsvarsministe-

ren orienterer herefter Udvalget vedrørende Efterretningstjenesterne om baggrunden herfor.

§ 19 b.

Nævnet for Indsigtsrettigheder udøver nævnets funktioner i fuld uafhængighed.

Stk. 2.

Nævnets afgørelser kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed.

§ 19 c.

En i Danmark hjemmehørende fysisk eller juridisk person kan anmode Nævnet for

Indsigtsrettigheder om at undersøge, om Forsvarets Efterretningstjeneste uberettiget behand-

ler oplysninger om den pågældende. En fysisk eller juridisk person, der ikke er hjemmehø-

rende i Danmark, kan anmode nævnet om at undersøge, om Forsvarets Efterretningstjeneste

uberettiget behandler oplysninger om den pågældende, som stammer fra bulkindhentning af

kommunikationsdata foretaget i medfør af § 3, stk. 1. Nævnet sikrer, at dette ikke er tilfældet,

jf. stk. 2, og giver herefter den pågældende en begrundet meddelelse herom.

Stk. 2.

Konstaterer nævnet i forbindelse med en undersøgelse efter stk. 1, at Forsvarets Ef-

terretningstjeneste uberettiget behandler oplysninger om en fysisk eller juridisk person, kan

nævnet pålægge Forsvarets Efterretningstjeneste at stoppe behandlingen, herunder slette op-

lysningerne uanset § 6 a, stk. 2. Nævnet orienterer i givet fald forsvarsministeren.

Stk. 3.

Bortset fra de indsigtsrettigheder, der følger af stk. 1, har en fysisk eller juridisk per-

son ikke ret til indsigt i oplysninger, som Forsvarets Efterretningstjeneste behandler om ved-

kommende, eller ret til indsigt i, om tjenesten behandler oplysninger om vedkommende.

Stk. 4.

Taler særlige forhold herfor, kan Forsvarets Efterretningstjeneste give i Danmark

hjemmehørende fysiske og juridiske personer hel eller delvis indsigt i oplysninger som nævnt

i stk. 3.

Stk. 5.

Taler særlige forhold herfor, kan nævnet pålægge Forsvarets Efterretningstjeneste at

give i Danmark hjemmehørende fysiske og juridiske personer hel eller delvis indsigt i oplys-

ninger som nævnt i stk. 3.

Stk. 6.

En person, som har fået meddelelse efter stk. 1, har ikke krav på en ny meddelelse før

seks måneder efter sidste meddelelse.

Stk. 7.

Nævnet kan afvise at behandle en anmodning indgivet efter stk. 1, såfremt denne

fremstår åbenbart grundløs eller udsigtsløs.

§ 19 d.

Forsvarets Efterretningstjeneste er ikke forpligtet til at indsamle, indhente eller bear-

bejde oplysninger for at fastslå, om tjenesten behandler oplysninger om en fysisk eller juridisk

person, der har indgivet en anmodning til Nævnet for Indsigtsrettigheder, jf. § 19 c, stk. 1.

§ 19 e.

Taler særlige grunde herfor, kan Nævnet for Indsigtsrettigheder indkalde Forsvarets

Efterretningstjeneste og Tilsynet med Efterretningstjenesterne til at give møde for nævnet.

Stk. 2.

Nævnets afgørelser træffes ved stemmeflerhed.

Stk. 3.

Er det i forbindelse med behandlingen af en indsigtsanmodning åbenlyst, at der ikke

er foretaget uberettiget behandling af oplysninger om en fysisk eller juridisk person, kan sa-

gen afgøres af nævnets formand alene.

UDKAST

§ 19 f.

Nævnet for Indsigtsrettigheder sekretariatsbetjenes af den særskilte enhed hos Data-

tilsynets sekretariat, der også varetager Tilsynet med Efterretningstjenesternes sekretariatsop-

gaver, jf. § 16, stk. 4, i lov om Politiets Efterretningstjeneste.

Kapitel 7 b

Fælles bestemmelser for kontrolorganerne

§ 19 g.

Bliver Forsvarets Efterretningstjeneste bekendt med, at tjenesten har overtrådt gæl-

dende regler eller retningslinjer, underretter tjenesten Efterretningsnævnet, Tilsynet med Ef-

terretningstjenesterne og Nævnet for Indsigtsrettigheder herom, hvis overtrædelsen vurderes

relevant for det pågældende kontrolorgan og falder inden for organets kompetence.

Stk. 2.

Efterretningsnævnet, Tilsynet med Efterretningstjenesterne og Nævnet for Indsigts-

rettigheder orienterer i relevant omfang hinanden om trufne afgørelser og afgivne udtalelser i

relation til Forsvarets Efterretningstjeneste.

§ 19 h.

Tilsynet med Efterretningstjenesterne har i forbindelse med tilsynets kontrolvirk-

somhed efter § 15 adgang til de samme søgefunktioner m.v. i Forsvarets Efterretningstjene-

stes registre eller systemer, som tjenesten har. Det samme gælder Nævnet for Indsigtsrettighe-

der i forbindelse med en undersøgelse efter § 19 c.

Stk. 2.

Forsvarets Efterretningstjeneste kan efter anmodning fra Tilsynet med Efterretnings-

tjenesterne eller Nævnet for Indsigtsrettigheder etablere yderligere søgefunktioner m.v. til

brug for de to organers respektive virksomheder, hvis væsentlige hensyn taler for det, merar-

bejdet for tjenesten står mål med disse hensyn, og andre væsentlige hensyn ikke taler imod.

Stk. 3.

Beslutter Forsvarets Efterretningstjeneste ikke at imødekomme en anmodning fra Til-

synet med Efterretningstjenesterne eller Nævnet for Indsigtsrettigheder om at etablere yderli-

gere søgefunktioner, jf. stk. 2, skal tjenesten underrette tilsynet eller nævnet herom og uden

unødigt ophold forelægge sagen for forsvarsministeren til afgørelse.

Kapitel 7 c

Forholdet til anden lovgivning

§ 19 i.

Forsvarets Efterretningstjeneste, Efterretningsnævnet, Tilsynet med Efterretningstje-

nesterne og Nævnet for Indsigtsrettigheder er undtaget fra lov om offentlighed i forvaltningen

bortset fra lovens § 13. De pågældende myndigheder er endvidere undtaget fra forvaltningslo-

vens kapitel 4-6, fra databeskyttelsesloven og Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr.

2016/679 af 27. april 2016 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af

personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger. Endvidere er Forsvarets Ef-

terretningstjeneste undtaget fra lov om retshåndhævende myndigheders behandling af person-

oplysninger.

Stk. 2.

Forsvarsministeren kan fastsætte regler om, at forvaltningslovens kapitel 4-6 helt el-

ler delvis finder anvendelse for behandling af personoplysninger for Forsvarets Efterretnings-

tjeneste vedrørende tjenestens sikkerhedsgodkendelsessager og egne personalesager. For-

svarsministeren kan endvidere bestemme, at databeskyttelsesloven og Europa-Parlamentets

UDKAST

og Rådets forordning nr. 2016/679 af 27. april 2016 om beskyttelse af fysiske personer i for-

bindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger

helt eller delvis finder anvendelse for behandling af personoplysninger for Forsvarets Efterret-

ningstjeneste vedrørende tjenestens sikkerhedsgodkendelsessager og egne personalesager.

§ 19 j.

Bestemmelser i lovgivning m.v. om pligt til at meddele oplysninger gælder ikke for

oplysninger om vederlag, der ydes af midler undergivet den særlige revisionsprocedure for

Forsvarets Efterretningstjeneste. Sådanne vederlag medregnes ikke i den skattepligtige ind-

komst eller i grundlaget for beregning af sociale ydelser m.v.

Kapitel 7 d

Bistand fra teleudbydere

§ 19 k.

Forsvarets Efterretningstjeneste kan påbyde erhvervsmæssige udbydere af elektroni-

ske kommunikationsnet og -tjenester at bistå med tjenestens forberedelse og gennemførelse af

bulkindhentning ved at give tjenesten oplysninger om og adgang til net og tjenester, som udby-

deren har rådighed over.

Stk. 2.

Forsvarets Efterretningstjeneste refunderer nødvendige, dokumenterede udgifter, som

en udbyder har afholdt i forbindelse med bistand efter stk. 1.

Stk. 3.

Forsvarsministeren kan fastsætte regler om sikkerhedsgodkendelse af udbyderes med-

arbejdere m.v., der varetager opgaver relateret til bistand efter stk. 1.

§ 19 l.

Afgørelser efter § 19 k, stk. 1 og 2, kan alene indbringes for Københavns Byret.

Stk. 2.

Reglerne om domstolsbehandling i § 7, stk. 3 og 4, og §§ 8-13 i lov om leverandørsik-

kerhed i den kritiske teleinfrastruktur, jf. lov nr. 1156 af 8. juni 2021, finder tilsvarende anven-

delse.

Kapitel 7 e

Straf

§ 19 m.

Med bøde straffes den, der undlader at efterkomme et påbud efter § 19 k, stk. 1.

Stk. 2.

Der kan pålægges selskaber m.v. (juridiske personer) strafansvar efter reglerne i straf-

felovens 5. kapitel

Stk. 3.

I forskrifter, der udstedes i medfør af § 19 k, stk. 3, kan der fastsættes straf af bøde for

overtrædelse af bestemmelser i forskrifterne.«

§2

I lov nr. 1436 af 29. juni 2021 om beskyttelse af whistleblowere, som ændret ved § 3 i lov

nr. 666 af 11. juni 2024, foretages følgende ændring:

§ 17, stk. 3,

ændres »Forsvarsministeriet« til: »Tilsynet med Efterretningstjenesterne«.

UDKAST

§3

I lov om Udvalget vedrørende Efterretningstjenesterne, jf. lovbekendtgørelse nr. 937 af 26.

august 2014, som ændret ved § 2 i lov nr. 666 af 11. juni 2024, foretages følgende ændring:

Efter § 2 a indsættes:

»§ 2 b.

Udpegning af medlemmerne af Efterretningsnævnet, jf. § 9, stk. 1, i lov om Forsva-

rets Efterretningstjeneste (FE), sker efter drøftelse med udvalget.

Stk. 2.

Udpegning af øvrige medlemmer af Nævnet for Indsigtsrettigheder, jf. § 19 a, stk. 3,

i lov om Forsvarets Efterretningstjeneste (FE), sker efter drøftelse med udvalget.«

§4

Stk. 1.

Loven træder i kraft den 15. februar 2026, jf. dog stk. 2.

Stk. 2.

§ 1, nr. 1-14, 20, 21 og 23, og § 15, stk. 1, i lov om Forsvarets Efterretningstjeneste

(FE), som affattet ved denne lovs § 1, nr. 15, og § 3 træder i kraft den 1. juli 2026.

Stk. 3.

Ved den første beskikkelse efter den 1. juli 2026, jf. stk. 2, af medlemmer af Efterret-

ningsnævnet og Nævnet for Indsigtsrettigheder, jf. § 9, stk. 3, og § 19 a, stk. 5, i lov om For-

svarets Efterretningstjeneste (FE), beskikkes formanden og et medlem for fire år med mulig-

hed for genbeskikkelse i yderligere fire år. Ét øvrigt medlem beskikkes for to år med mulig-

hed for genbeskikkelse i yderligere fire år.

Stk. 4.

Bulkindhentning af kommunikationsdata, som er iværksat før den 1. juli 2026, jf. stk.

2, kan uanset § 3, stk. 1, 2. pkt., som affattet ved denne lovs § 1, nr. 1, opretholdes i op til fire

måneder efter den 1. juli 2026, jf. stk. 2. For videre behandling af bulkindhentede kommuni-

kationsdata, som er indhentet før lovens ikrafttræden, jf. stk. 2, finder de hidtil gældende reg-

ler anvendelse.

Stk. 5.

Regler udstedt i medfør af § 4, stk. 2, og § 5, stk. 2, i lov om Forsvarets Efterret-

ningstjeneste (FE) forbliver i kraft, indtil de ophæves eller afløses af regler udstedt i medfør af

§ 4, stk. 3, og § 5, stk. 3, i lov om Forsvarets Efterretningstjeneste (FE), jf. denne lovs § 1, nr.

3 og 5.

§5

Stk. 1.

Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland, men §§ 1 og 2 kan ved kongelig an-

ordning helt eller delvis sættes i kraft for Færøerne og Grønland med de ændringer, som hen-

holdsvis de færøske og de grønlandske forhold tilsiger.

UDKAST

Bemærkninger til lovforslaget

Almindelige bemærkninger

Indholdsfortegnelse

1. Indledning

2. Baggrund

2.1. Overordnet om Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis om bulkindhent-

ning af kommunikationsdata

2.2. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols proportionalitetskrav

2.3. Den politiske aftale om styrkelse af tilsynet med efterretningstjenesterne

2.4. Det nuværende tilsyn med Forsvarets Efterretningstjeneste

3. Lovforslagets hovedpunkter

3.1. Forudgående kontrol med Forsvarets Efterretningstjenestes bulkindhentning af kommuni-

kationsdata

3.1.1. Gældende ret

3.1.2. Forsvarsministeriets overvejelser og den foreslåede ordning

3.1.2.1. Etablering af et efterretningsnævn

3.1.2.2. Efterretningsnævnets kompetence

3.2. Styrkelse af Tilsynet med Efterretningstjenesterne

3.2.1. Udvidelse af tilsynets kompetence til at omfatte behandling af oplysninger om alle per-

soner, uanset hvor de er hjemmehørende

3.2.1.1. Gældende ret

3.2.1.2. Forsvarsministeriets overvejelser og den foreslåede ordning

3.2.2. Udvidelse af tilsynets kompetence til at omfatte efterfølgende legalitetskontrol med

Forsvarets Efterretningstjenestes operative opgaver

3.2.2.1. Gældende ret

3.2.2.2. Forsvarsministeriets overvejelser og den foreslåede ordning

3.2.3. Udvidelse af tilsynets adgang til oplysninger og materiale hos Forsvarets Efterretnings-

tjeneste m.v.

3.2.3.1. Gældende ret

3.2.3.2. Forsvarsministeriets overvejelser og den foreslåede ordning

3.2.4. Tilsynet med Efterretningstjenesternes offentliggørelse af oplysninger vedrørende tilsy-

nets virksomhed

3.2.4.1. Gældende ret

3.2.4.2. Forsvarsministeriets overvejelser og den foreslåede ordning

3.2.5. Etablering af ekstern whistleblowerordning for Forsvarets Efterretningstjeneste i Tilsy-

net med Efterretningstjenesterne

3.2.5.1. Gældende ret

3.2.5.2. Forsvarsministeriets overvejelser og den foreslåede ordning

3.3. Efterfølgende kontrol med Forsvarets Efterretningstjeneste

3.3.1. Gældende ret

3.3.2. Forsvarsministeriets overvejelser og den foreslåede ordning

UDKAST

3.3.2.1. Etablering af et nævn for indsigtsrettigheder

3.3.2.2. Nævnet for Indsigtsrettigheders kompetence

3.4. Fastsættelse af behandlingsregler for oplysninger om personer, der ikke er hjemmehø-

rende i Danmark

3.4.1. Gældende ret

3.4.2. Forsvarsministeriets overvejelser og den foreslåede ordning

3.5. Behandling af fortroligt journalistisk materiale

3.5.1. Gældende ret

3.5.2. Forsvarsministeriets overvejelser og den foreslåede ordning

3.6. Videregivelse af oplysninger

3.6.1. Gældende ret

3.6.2. Forsvarsministeriets overvejelser og den foreslåede ordning

3.7. Mulighed for at påbyde teleudbydere at bistå ved Forsvarets Efterretningstjenestes bulk-

indhentning

3.7.1. Gældende ret

3.7.2. Forsvarsministeriets overvejelser og den foreslåede ordning

4. Økonomiske konsekvenser og implementeringskonsekvenser for det offentlige

5. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet m.v.

6. Administrative konsekvenser for borgerne

7. Klimamæssige konsekvenser

8. Miljø- og naturmæssige konsekvenser

9. Forholdet til EU-retten

10. Hørte myndigheder og organisationer m.v.

11. Sammenfattende skema

1. Indledning

Der lægges med dette lovforslag op til at gennemføre en væsentlig styrkelse af tilsynet med

Forsvarets Efterretningstjeneste (FE).

FE er Danmarks udenrigsefterretningstjeneste og militære efterretningstjeneste, og FE’s opgave

er at medvirke til at forebygge og modvirke trusler mod Danmark og danske interesser. Navnlig

i lyset af udviklingen i den sikkerhedspolitiske situation er det af stor vigtighed, at FE effektivt

kan løse tjenestens opgave på vegne af samfundet.

En effektiv varetagelse af FE’s opgaver forudsætter en udstrakt grad af fortrolighed. Det vil

således kunne få betydelig skadevirkning for FE’s virksomhed, hvis oplysninger om tjenestens

konkrete indsatser, arbejdsmetoder, kapaciteter m.v. bliver blotlagt. Når FE’s arbejde som ud-

gangspunkt er nødt til at foregå i fortrolighed, og der kun sjældent kan gives et nærmere indblik

i tjenestens aktiviteter, er det imidlertid afgørende, at der er rammer og systemer på plads, som

kan medvirke til at sikre tilliden til, at tjenestens aktiviteter foregår inden for de regler, der

gælder for tjenestens virke.

UDKAST

Lovforslaget har til formål at indføre nye rammer for tilsynet med FE, som tager højde for

praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD). EMD afsagde således i maj

2021 to principielle domme, som overordnet drejer sig om efterretningstjenesters elektroniske

masseindhentning af kommunikationsdata (såkaldt bulkindhentning). EMD har med de princi-

pielle domme formuleret nye standarder for kontrollen med efterretningstjenesters behandling

af disse data. Et centralt krav i dommene er, at der skal føres kontrol med alle stadier af efter-

retningstjenesternes bulkindhentning og behandling af bulkindhentede data, og at kontrollen

skal foretages af flere af hinanden uafhængige tilsynsorganer.

Lovforslaget har endvidere til formål at udmønte dele af den politiske aftale om styrkelse af

tilsynet med efterretningstjenesterne, som regeringen (Socialdemokratiet, Venstre og Modera-

terne) indgik med Socialistisk Folkeparti, Liberal Alliance, Danmarksdemokraterne, Det Kon-

servative Folkeparti, Enhedslisten, Radikale Venstre og Dansk Folkeparti den 28. februar 2024.

Aftalen har fokus på tilsynet med Politiets Efterretningstjeneste (PET), men det er forudsat i

aftalen, at styrkelsen af rammerne for Tilsynet med Efterretningstjenesternes (TET’s) kontrol

med PET også vil skulle omfatte tilsynet med FE, men dog med de nødvendige tilpasninger til

FE’s virksomhed.

Med lovforslaget foreslås det på baggrund af dommene fra EMD, at der oprettes et uafhængigt

nævn, Efterretningsnævnet, der skal varetage opgaven med at føre forudgående kontrol med

FE’s bulkindhentning af kommunikationsdata. Der lægges op til, at nævnet skal have til opgave

at træffe afgørelse om, hvorvidt FE’s bulkindhentningsaktiviteter er i overensstemmelse med

lovgivningens rammer og dermed kan gennemføres. FE vil således som udgangspunkt ikke

kunne foretage bulkindhentning, før der foreligger en godkendelse fra Efterretningsnævnet.

Lovforslaget indebærer endvidere en styrkelse af det løbende tilsyn med FE, som udføres af

TET. Tilsynets kompetence foreslås således på baggrund af dommene fra EMD udvidet til at

omfatte FE’s indhentning og behandling af alle personoplysninger og oplysninger om juridiske

personer. I dag er kompetencen begrænset til tilsyn med FE’s indhentning og behandling af

oplysninger om i Danmark hjemmehørende fysiske og juridiske personer, hvilket vil sige per-

soner med en kvalificeret tilknytning til Danmark. Derudover foreslås det på baggrund af den

politiske aftale, at tilsynets kompetence udvides til også at omfatte efterfølgende legalitetskon-

trol med FE’s operative opgaver. Der foreslås samtidig på baggrund af aftalen bl.a. en udvidelse

af tilsynets adgang til oplysninger m.v. hos FE, således at tilsynet – hvis det ikke er muligt at

oplyse sagen på anden vis – kan anmode om, at relevante ledere i tjenesten mundtligt redegør

for faktiske forhold af betydning for tilsynets virksomhed, som de pågældende har ansvaret for.

Lovforslaget indebærer også, at der på baggrund af dommene fra EMD oprettes et uafhængigt

nævn, Nævnet for Indsigtsrettigheder, som vil varetage den indirekte indsigtsordning, der i dag

varetages af TET i forhold til i Danmark hjemmehørende personer.

Der lægges med den foreslåede ordning op til, at en i Danmark hjemmehørende fysisk eller

juridisk person skal kunne anmode Nævnet for Indsigtsrettigheder om at undersøge, om FE

UDKAST

uberettiget behandler oplysninger om den pågældende. Der er tale om en videreførelse af den

retsstilling, der i dag gælder for personer, der er hjemmehørende i Danmark. Det foreslås end-

videre på baggrund af dommene fra EMD, at fysiske eller juridiske personer, der ikke er hjem-

mehørende i Danmark, som noget nyt fremover skal kunne anmode nævnet om at undersøge,

om FE uberettiget behandler oplysninger om den pågældende, som stammer fra FE’s bulkind-

hentning af kommunikationsdata. Der lægges således op til, at nævnet på forespørgsel fra en

fysisk eller juridisk person inden for de foreslåede rammer af den indirekte indsigtsordning vil

skulle undersøge, om FE uberettiget behandler oplysninger om den pågældende, og sikre, at det

ikke er tilfældet, hvorefter nævnet giver den pågældende en begrundet meddelelse herom. Det

indebærer, at nævnet vil skulle efterprøve, om FE’s eventuelle indhentning og behandling af

oplysninger om den pågældende har været i overensstemmelse med gældende ret. Såfremt næv-

net konstaterer, at den pågældende uberettiget har fået indhentet eller behandlet oplysninger om

sin person, lægges der op til, at nævnet vil kunne træffe en retligt bindende afgørelse om, at FE

skal stoppe behandlingen, herunder slette oplysningerne.

Der lægges endvidere op til, at FE fremover af egen drift og i relevant omfang skal underrette

Efterretningsnævnet, TET og Nævnet for Indsigtsrettigheder, hvis tjenesten bliver bekendt med

eventuelle overtrædelser af gældende regler eller retningslinjer.

For at sikre overensstemmelse med EMD’s praksis indebærer lovforslaget herudover, at der vil

ske ændringer af de nuværende behandlingsregler for FE. Der lægges således op til, at der fast-

sættes nærmere kriterier for FE’s interne behandling af oplysninger om personer, der ikke er

hjemmehørende i Danmark. Der lægges derudover op til, at der fastsættes nærmere kriterier for

FE’s videregivelse af oplysninger om personer, der ikke er hjemmehørende i Danmark, til bl.a.

andre danske forvaltningsmyndigheder og udenlandske myndigheder. Endelig lægges der op til

at indføre en særlig beskyttelse af fortroligt journalistisk materiale.

Derudover vil lovforslaget på baggrund af den politiske aftale indebære, at der i TET vil blive

etableret en ekstern whistleblowerordning til modtagelse og behandling af oplysninger om

overtrædelser i FE, der er omfattet af whistleblowerloven. Ordningen vil bl.a. omfatte indbe-

retninger, som vedrører alvorlige lovovertrædelser eller øvrige alvorlige forhold.

Lovforslaget indebærer endvidere en ændring af lov om Udvalget vedrørende Efterretningstje-

nesterne. Med ændringen vil udpegning af medlemmer til de to nye nævn, som oprettes med

lovforslaget, ske efter drøftelse med Udvalget vedrørende Efterretningstjenesterne (UET), dog

med undtagelse af formanden for Nævnet for Indsigtsrettigheder, som efter forslaget vil være

en landsdommer indstillet af vedkommende retspræsident.

Endelig vil der med lovforslaget blive fastsat regler om teleudbyderes bistand til FE’s bulkind-

hentning. Mens teleudbydere i dag er forpligtet til at yde bistand til politiet på en række for-

skellige måder, herunder i forbindelse med politiets indgreb i meddelelseshemmeligheden, er

teleudbydere ikke i dag forpligtet til at yde FE bistand i forbindelse med tjenestens indhentning.

UDKAST

For at sikre FE’s muligheder for at gennemføre bulkindhentning rettet mod forhold i udlandet,

indebærer lovforslaget, at teleudbydere vil kunne påbydes at bistå med tjenestens forberedelse

og gennemførelse af bulkindhentning. Der foreslås endvidere særlige regler for domstolsprø-

velsen af eventuelle sager herom, der måtte blive anlagt ved domstolene.

2. Baggrund

2.1. Overordnet om Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis om bulkind-

hentning af kommunikationsdata

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD) har i dommene

Big Brother Watch m.fl.

mod Storbritannien (58170/13, 62322/14 og 24960/15)

Centrum för rättvisa mod Sverige

(35252/08),

begge af 25. maj 2021, forholdt sig til de svenske og britiske efterretningstjenesters

brug af elektronisk masseindhentning (bulkindhentning) af grænseoverskridende kommunika-

tionsdata og foreneligheden heraf med navnlig artikel 8 om bl.a. retten til privatliv i Den Euro-

pæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK).

Efter artikel 8, stk. 1, har enhver ret til respekt for sit privatliv og familieliv, sit hjem og sin

korrespondance. Det følger desuden af artikel 8, stk. 2, at ingen offentlig myndighed må gøre

indgreb i udøvelsen af denne ret, medmindre det sker i overensstemmelse med loven og er

nødvendigt i et demokratisk samfund af hensyn til den nationale sikkerhed, den offentlige tryg-

hed eller landets økonomiske velfærd, for at forebygge uro eller forbrydelse, for at beskytte

sundheden eller sædeligheden eller for at beskytte andres rettigheder og friheder.

I de to domme blev henholdsvis Storbritannien og Sverige dømt for at have krænket artikel 8.

EMD lægger i de to domme vægt på forskellige elementer af de respektive landes lovgivning,

men fælles for dommene er, at EMD konstaterer mangler navnlig i forhold til kontrollen og

tilsynet med indhentningen.

Big Brother Watch m.fl. mod Storbritannien

klagede en række britiske NGO’er og journalister

til EMD over den overvågning, der fandt sted med hjemmel i den britiske Regulation of Inve-

stigatory Powers Act. Ifølge klagerne havde de britiske efterretningstjenester handlet i strid med

artikel 8 i forbindelse med tjenesternes brug af bl.a. kabelindhentning. Den britiske regulering

vedrørte bl.a. indhentning af kommunikation sendt eller modtaget i udlandet, herunder e-mails,

internetbrowsing, brug af sociale medier samt brug af cloud-løsninger, når kommunikationen

var under transmission ved hjælp af et telekommunikationssystem, jf. dommens præmis 72-76.

Centrum för rättvisa mod Sverige

havde en svensk NGO klaget til EMD over, at der var en

risiko for, at NGO’ens kommunikationsdata var blevet eller ville blive genstand for signalind-

hentning. Signalindhentning defineres i den svenske ordning som indhentning, bearbejdning,

analyse og rapportering af efterretninger fra elektroniske signaler og kan omfatte både indholdet

af kommunikationen og ledsagende metadata. Der kan desuden være tale om indhentning af

både luftbåren kommunikation, herunder radio- og satellitkommunikation, og kommunikation,

UDKAST

der transporteres via kabler, jf. dommens præmis 14. Efterretningsvirksomheden må efter den

svenske ordning alene foretages i relation til udenlandske forhold, jf. dommens præmis 15.

EMD vurderede i begge domme ud fra en helhedsvurdering, at landenes bulkindhentningsregi-

mer indebar en krænkelse af klagernes rettigheder efter artikel 8. Det bemærkes, at de retlige

rammer for vurderingen af bulkindhentningsregimernes forenelighed med EMRK i al væsent-

lighed er beskrevet på samme vis i de to domme.

I de to domme henviser EMD til, at det i domstolens praksis er fastslået, at nationale myndig-

heder har en vid skønsmargin ved valg af foranstaltninger til beskyttelse af den nationale sik-

kerhed, jf.

Big Brother Watch m.fl. mod Storbritannien

præmis 338 og

Centrum för rättvisa

mod Sverige

præmis 252. EMD anerkender i de to domme, at bulkindhentning er af afgørende

betydning for staters mulighed for at opdage trusler mod den nationale sikkerhed, og at intet

alternativ eller kombination af alternativer ville være tilstrækkeligt til at erstatte bulkindhent-

ning, jf.

Big Brother Watch m.fl. mod Storbritannien

præmis 424 og

Centrum för rättvisa mod

Sverige

præmis 365. EMD anerkender endvidere, at anvendelse af bulkindhentning til at opdage

trusler mod den nationale sikkerhed og væsentlige samfundsinteresser falder inden for med-

lemsstaternes skønsmargin, jf.

Big Brother Watch m.fl. mod Storbritannien

præmis 340 og

Cen-

trum för rättvisa mod Sverige

præmis 254.

Denne skønsmargin er imidlertid underlagt EMD’s kompetence. EMD fastslår således i de to

domme, at selvom artikel 8 ikke er til hinder for anvendelse af bulkindhentning til at beskytte

national sikkerhed og andre væsentlige samfundsinteresser mod alvorlige eksterne trusler, og

selvom medlemsstater har en vid skønsmargin ved beslutning om, hvilken form for indhent-

ningsregime der er nødvendig, er indretningen af et sådant (bulk)indhentningsregime underlagt

en smallere skønsmargin og der er behov for en række sikkerhedsgarantier, jf.

Big Brother

Watch m.fl. mod Storbritannien

præmis 347 og

Centrum för rättvisa mod Sverige

præmis 261.

EMD anfører endvidere, at i lyset af den risiko, som hemmelige overvågningssystemer inde-

bærer for indgreb i konventionsrettighederne, skal det sikres, at der er effektive garantier mod

misbrug. Denne vurdering beror på alle sagens omstændigheder, herunder karakteren, omfanget

og varigheden af de tagne foranstaltninger samt de rammer, som national lovgivning foreskriver

for iværksættelse af sådanne foranstaltninger, tilsyn og kontrol, jf.

Big Brother Watch m.fl. mod

Storbritannien

præmis 339 og

Centrum för rättvisa mod Sverige

præmis 253. Der er tale om en

helhedsvurdering af, om systemet er i overensstemmelse med de krav, der kan udledes af

EMRK.

I sager vedrørende artikel 8 og lovgivning om efterretningstjenesters indhentning af kommuni-

kationsdata er kravet om foreskrevet ved lov tæt knyttet til vurderingen af, hvorvidt indgrebet

er nødvendigt i et demokratisk samfund. Ifølge EMD må kravene om, at indgrebet skal være

foreskrevet ved lov og nødvendigt, derfor vurderes samlet. Et krav om quality of law indebærer

i den forbindelse, at national lovgivning må være tilgængelig og forudsigelig og sikre, at efter-

retningstjenesternes beføjelser udmøntes inden for rammerne af, hvad der er nødvendigt i et

UDKAST

demokratisk samfund, herunder navnlig ved at sikre effektive garantier mod misbrug, jf.

Big

Brother Watch m.fl. mod Storbritannien

præmis 334 og

Centrum för rättvisa mod Sverige

præ-

mis 248.

EMD anfører i dommene, at bulkindhentning adskiller sig fra målrettet overvågning, der har

været genstand for størstedelen af EMD’s hidtidige praksis, på en række væsentlige punkter.

Ifølge EMD er bulkindhentning primært rettet mod grænseoverskridende kommunikation, det

vil sige kommunikationer, der bevæger sig over landegrænser, jf.

Big Brother Watch m.fl. mod

Storbritannien

præmis 344 og

Centrum för rättvisa mod Sverige

præmis 258. EMD anfører

endvidere, at ulig målrettet overvågning, der primært anvendes til efterforskning af kriminalitet,

anvendes bulkindhentning også – måske endda hovedsageligt – til udenlandsk efterretningsind-

hentning, til identifikation og efterforskning af cyberangreb samt til bekæmpelse af spionage

og terrorisme, jf.

Big Brother Watch m.fl. mod Storbritannien

præmis 322 og 345 og

Centrum

för rättvisa mod Sverige

præmis 236 og 259. I den indledende fase af indhentningen vedrører

kommunikationen et stort antal personer, hvoraf størstedelen ikke vil have nogen efterretnings-

mæssig interesse, jf.

Big Brother Watch m.fl. mod Storbritannien

præmis 326 og

Centrum för

rättvisa mod Sverige

præmis 240.

Selvom bulkindhentning typisk ikke målrettes enkeltpersoner, kan det dog godt bruges målret-

tet, jf.

Big Brother Watch m.fl. mod Storbritannien

præmis 346 og

Centrum för rättvisa mod

Sverige

præmis 260. I de tilfælde sker indhentningen – modsat målrettet overvågning – ikke

ved, at den pågældendes elektroniske udstyr overvåges eller lignende. Det sker ved, at hårde

selektorer, dvs. udvalgsparametre knyttet direkte til en konkret person som f.eks. en e-mail-

adresse, anvendes på den kommunikationsmængde, der er indhentet igennem bulkindhentning.

Dermed er det alene den kommunikation, der matcher med de anvendte hårde selektorer, der

indhentes og kan blive gjort til genstand for behandling og analyse.

EMD anser bulkindhentning for en gradueret proces, der – uanset at foranstaltningerne kan

afvige fra medlemsstat til medlemsstat – overordnet kan inddeles i fire trin, jf.

Big Brother

Watch m.fl. mod Storbritannien

præmis 325 og

Centrum för rättvisa mod Sverige

præmis 239:

Indhentning og indledende lagring af en kommunikationsmængde og hertil relaterede data.

Anvendelse af specifikke selektorer på kommunikationsmængden og hertil relaterede data.

Undersøgelse af udvalgte kommunikationsdata og hertil relaterede data af analytikere.

Efterfølgende lagring og brug af det ”endelige produkt”, herunder deling med tredjeparter.

EMD anfører, at artikel 8 finder anvendelse på hver af de fire trin, og indgrebet bliver efter

EMD’s opfattelse af stadig mere intensiv karakter for hvert trin, jf.

Big Brother Watch m.fl. mod

Storbritannien

præmis 330 og

Centrum för rättvisa mod Sverige

præmis 244.

I EMD’s vurdering af, om et bulkindhentningssystem er i overensstemmelse med artikel 8, fo-

retager domstolen en helhedsvurdering af, om national ret indeholder effektive garantier mod

UDKAST

misbrug, og om processen efter national ret er underlagt såkaldte end-to-end safeguards, jf.

Big

Brother Watch m.fl. mod Storbritannien

præmis 350 og

Centrum för rättvisa mod Sverige

præ-

mis 264. Ved end-to-end safeguards forstås, at der på hvert trin i processen skal foretages vur-

deringer af nødvendigheden og proportionaliteten af de trufne foranstaltninger, og at bulkind-

hentningen skal være betinget af uafhængig forudgående godkendelse, uafhængigt løbende til-

syn og uafhængig efterfølgende kontrol. Dette er ifølge EMD de centrale garantier, som dom-

stolen har fokus på i sager om bulkindhentningssystemers forenelighed med artikel 8, jf.

Big

Brother Watch m.fl. mod Storbritannien

præmis 350. For nærmere om vurderingen af nødven-

dighed og proportionalitet henvises til afsnit 2.2 nedenfor.

EMD pointerer i øvrigt, at konventionsbeskyttelsen også finder anvendelse i tilfælde, hvor sta-

ter måtte anmode tredjelande om bulkindhentet materiale, herunder om at foretage bulkindhent-

ning, jf.

Big Brother Watch m.fl. mod Storbritannien

præmis 497-499. Dette bør således bl.a.

være underlagt uafhængigt løbende tilsyn og uafhængig efterfølgende kontrol, idet der dog ikke

stilles krav om uafhængig forudgående godkendelse.

EMD anfører, at ved helhedsvurderingen af, om en foranstaltning er foretaget i overensstem-

melse med loven, og om foranstaltningen var nødvendig, jf. artikel 8, stk. 2, må det undersøges,

om den nationale lovgivning om bulkindhentning klart definerer følgende, jf.

Big Brother

Watch m.fl. mod Storbritannien

præmis 361 og

Centrum för rättvisa mod Sverige

præmis 275:

På hvilket grundlag der kan gives tilladelse til bulkindhentning.

Under hvilke omstændigheder en enkeltpersons kommunikation kan blive indhentet.

Proceduren for godkendelse af bulkindhentningen.

Procedurerne for udvælgelse, undersøgelse og anvendelse af indhentet materiale.

Forholdsreglerne ved videregivelse af materialet til andre parter.

Begrænsninger på varigheden af indhentningen, opbevaringen af indhentet materiale og

regler om sletning og destruering heraf.

7. Procedurerne og reglerne for tilsyn ved en uafhængig myndighed og dennes mulighed for

at adressere manglende overholdelse af de nævnte regler.

8. Proceduren for uafhængig efterfølgende prøvelse af de ovennævnte regler, og beføjelserne

som det kompetente organ har til at adressere manglende overholdelse.

Det fremgår forudsætningsvis af dommenes præmisser, at mangler i forhold til ét kriterium efter

omstændighederne vil kunne opvejes af særligt stærke foranstaltninger efter de øvrige kriterier,

således at ordningen efter en samlet vurdering vil kunne anses for at være forenelig med EMRK

til trods for den konstaterede mangel.

Med denne nye praksis fastsætter EMD således en ny standard for, under hvilke omstændighe-

der efterretningstjenesters bulkindhentning vurderes at være forenelig med artikel 8.

UDKAST

Ud over forholdet til artikel 8, forholdt EMD sig i

Big Brother Watch m.fl. mod Storbritannien

også til den britiske bulkindhentningsregulerings forenelighed med EMRK artikel 10 om yt-

ringsfrihed, herunder navnlig reguleringens ordning for indhentning og behandling af fortroligt

journalistisk materiale. For nærmere herom henvises til afsnit 3.5 nedenfor.

2.2. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols proportionalitetskrav

En efterretningstjenestes tilvejebringelse og behandling af oplysninger om personer kan inde-

bære indgreb i rettigheder beskyttet af EMRK. Konventionens artikel 8 om retten til privat- og

familieliv kræver, at et indgreb i denne rettighed – ud over at være lovhjemlet – skal være

nødvendigt i et demokratisk samfund af hensyn til den nationale sikkerhed, den offentlige tryg-

hed eller landets økonomiske velfærd, for at forebygge uro eller forbrydelse, for at beskytte

sundheden eller sædeligheden eller for at beskytte andres rettigheder eller friheder.

Kravet om, at et indgreb i den beskyttede rettighed skal være nødvendigt i et demokratisk sam-

fund, indebærer ifølge EMD et krav om proportionalitet, det vil sige, at der skal foretages en

vurdering af, om indgrebet er egnet til at opnå de angivne formål, og om det står i rimeligt

forhold til de formål, som det skal varetage.

Da der er tale om en afvejning af modstående hensyn, er proportionalitet en fleksibel og dyna-

misk størrelse, der afhænger af rettighedens vægt, intensiteten af indgrebet i rettigheden, vægten

af det formål, der forfølges, og indgrebets betydning for varetagelsen af formålet.

FE er en såkaldt all-source efterretningstjeneste, der tilvejebringer og behandler oplysninger fra

alle former for kilder, herunder både åbne og lukkede kilder samt samarbejdspartnere her i lan-

det og i udlandet.

En væsentlig og særlig vigtig opgave for FE er at opdage nye trusler fra udlandet. Med henblik

på at løse denne opgave foretager FE bl.a. masseindhentning af information, herunder kommu-

nikationsdata. Kendetegnende for denne opgave er således, at »målene« for indhentningen ikke

på forhånd i det hele er erkendte. I modsætning hertil forbindes indhentning af oplysninger

normalt med indhentning mod kendte mål, som f.eks. et kendt telefonnummer, en kendt person

eller netværk, et særligt adfærdsmønster på eksempelvis hjemmesider osv. At opdage nye trus-

ler fra personer, netværk osv. kræver derfor bl.a., at der kan søges bredere, og det er derfor

nødvendigt, at FE indhenter meget store mængder data. Disse data kan via bearbejdning og

systematisering analyseres med henblik på at opdage særlige og nye mønstre. Det kunne ek-

sempelvis være nye aktører og/eller anormal adfærd, der indikerer, at nye målpersoner, nye

metoder, nye træningsfaciliteter m.v. er blevet introduceret og skal følges.

Denne masseindhentning med henblik på at opdage nye trusler indebærer i sagens natur, at der

i de meget store mængder information, som indhentes, vil indgå kommunikationer tilhørende

et stort antal personer, der er uden interesse for tjenesten.

UDKAST

For at kunne løse opgaven med bl.a. at tilvejebringe det efterretningsmæssige grundlag for

dansk udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitik samt forebygge og modvirke trusler mod Dan-

mark og danske interesser, er det væsentligt for FE at kunne sammenstille en lang række oplys-

ninger. Efterretningsarbejde har ofte karakter af at »lægge et puslespil«, hvor enkeltoplysninger

ikke nødvendigvis har et belastende indhold, men hvor oplysningen, når den sammenkædes

med andre oplysninger, kan have afgørende betydning for vurderingen af det efterretningsmæs-

sige billede.

I tilknytning hertil er det centralt, at FE til stadighed opretholder et bredt informationsbered-

skab. Som led i etableringen og vedligeholdelsen af dette informationsberedskab systematiseres

de indsamlede og indhentede oplysninger løbende i bl.a. FE’s bearbejdnings- og analysesyste-

mer, således at den indhentede viden i fremtiden kan være tilgængelig for tjenesten, hvis oplys-

ningerne igen skulle blive relevante på et senere tidspunkt.

Navnlig bulkindhentning af kommunikationsdata indebærer i sin natur, at der indhentes oplys-

ninger om et stort antal personer, som ikke har nogen interesse for efterretningstjenesten over-

hovedet. Dette anerkendes af EMD i de to sager

Big Brother Watch m.fl. mod Storbritannien

præmis 326 og

Centrum för rättvisa mod Sverige

præmis 240. Som anført af EMD i samme

sager, er bulkindhentning en gradueret proces, hvor intensiteten af indgrebet i privatlivsbeskyt-

telsen stiger i takt med de enkelte skridt i processen. Der henvises i øvrigt til afsnit 2.1 ovenfor,

hvori bulkindhentningsprocessen er beskrevet.

I proportionalitetsvurderingen på baggrund af EMRK indgår bl.a., hvor intenst et indgreb i pri-

vatlivet den pågældende indhentnings- eller behandlingsaktivitet udgør, samt hvorvidt dette står

i rimeligt forhold til, hvad der søges opnået med aktiviteten. Samtidig må vurderingen foretages

i lyset af FE’s særlige opgaver beskrevet ovenfor, der indebærer, at vurderingen af de modstå-

ende hensyn i praksis ofte – navnlig i tilfælde af masseindhentning – må foretages på et højt

abstraktionsniveau. Det er således i mange tilfælde ikke muligt at foretage vurderingen på kon-

kret individ- eller oplysningsniveau.

Dette gør sig navnlig gældende for så vidt angår rådata. I forbindelse med FE’s elektroniske

indhentning, indhenter FE meget store informationsmængder. På indhentningstidspunktet er

disse data ikke-behandlede og betegnes som »rådata«. Kendetegnende for rådata er, at det, indtil

de udsættes for bearbejdning, herunder om nødvendigt dekrypteres og oversættes, ikke er mu-

ligt at afgøre, hvilke oplysninger der måtte ligge gemt i disse data. Bearbejdning er således en

forudsætning for at erkende karakteren af indholdet og vurdere, om de indhentede oplysninger

er relevante for FE’s efterretningsmæssige og analytiske arbejde. Rådatas karakter gør, at der

ikke kan foretages en proportionalitetsvurdering på individ- eller oplysningsniveau, men at der

i stedet må foretages en mere generel vurdering af en given rådatamængde. Den praktiske ad-

ministration af proportionalitetskravet må således nødvendigvis ske under hensyn til disse datas

særlige karakter. Det gælder både i forhold til indhentning, opbevaring og videregivelse af

rådata.

UDKAST

Der må nødvendigvis være overladt FE et betydeligt skøn ved vurderingen af en indhentnings-

eller behandlingsaktivitet. Det gælder også i takt med, at tilvejebragte oplysninger analyseres

og anvendes, og det principielt bliver mere håndgribeligt at foretage en vurdering af proportio-

naliteten. Her skal der tages højde for efterretningsarbejdets særlige karakter, hvor det er sam-

menkædningen af flere – måske i sig selv perifere – oplysninger, der kan vise sig at have afgø-

rende betydning for vurderingen af det efterretningsmæssige billede.

Navnlig i lyset af EMD’s domme i

Big Brother Watch m.fl. mod Storbritannien

Centrum för

rättvisa mod Sverige

er det Forsvarsministeriets opfattelse, at proportionalitetskravet ikke in-

debærer en forpligtelse for en efterretningstjeneste som FE, der indhenter og behandler store

mængder data, til af egen drift løbende at gennemgå opbevarede oplysninger alene med det

formål at vurdere forholdsmæssigheden af fortsat opbevaring af oplysningerne. Efter dommene

skal vurderingen af proportionaliteten derimod foretages i forbindelse med FE’s konkrete akti-

viteter.

Som beskrevet i afsnit 2.1 ovenfor, indebærer EMD’s krav om end-to-end safeguards i forbin-

delse med bulkindhentning, at der skal foretages en vurdering af nødvendigheden og proporti-

onaliteten i hver enkelt fase af processen, og at bulkindhentningen skal være betinget af uaf-

hængig forudgående godkendelse, uafhængigt løbende tilsyn og uafhængig efterfølgende kon-

trol.

Med dette lovforslag etableres henholdsvis et efterretningsnævn og et nævn for indsigtsrettighe-

der, der sammen med det eksisterende TET vil varetage en legalitetskontrol med FE, herunder

i forhold til proportionalitet, jf. ovenfor.

2.3. Den politiske aftale om styrkelse af tilsynet med efterretningstjenesterne

Regeringen (Socialdemokratiet, Venstre og Moderaterne) indgik den 28. februar 2024 en aftale

med Socialistisk Folkeparti, Liberal Alliance, Danmarksdemokraterne, Det Konservative Fol-

keparti, Enhedslisten, Radikale Venstre og Dansk Folkeparti om styrkelse af tilsynet med ef-

terretningstjenesterne. Aftalen indeholder en række initiativer til styrkelse af de organisatoriske

rammer for TET, samt en udvidelse af tilsynets kompetence i forhold til PET samt en styrkelse

af UET.

Aftalen blev udmøntet ved lov nr. 666 af 11. juni 2024 om ændring af lov om Politiets Efter-

retningstjeneste, lov om etablering af et udvalg om forsvarets og politiets efterretningstjenester,

og lov om beskyttelse af whistleblowere (Styrkelse af tilsynet med efterretningstjenesterne).

Dele af loven trådte i kraft den 1. oktober 2024, og de øvrige dele trådte i kraft den 1. januar

2025.

Med loven blev bl.a. sammensætningen af TET ændret, således at det ved udpegning af tilsynets

medlemmer fremover forudsættes, at der i tilsynet er repræsenteret indsigt i og erfaring med

UDKAST

udenrigs-, sikkerheds- og efterretningsmæssige forhold, stærke juridiske kompetencer og erfa-

ring med tilsynsvirksomhed i bredere forstand. Det følger endvidere af loven, at medlemmerne

af tilsynet, herunder formanden, skal udpeges af justitsministeren efter forhandling med for-

svarsministeren på baggrund af drøftelse med UET. Det forudsættes i den forbindelse, at der

ikke udpeges medlemmer af tilsynet, som et flertal i udvalget ikke kan tilslutte sig.

Derudover blev de faglige rammer for sekretariatsbetjeningen af TET styrket med loven. Loven

indebærer, at TET sekretariatsbetjenes af en separat sekretariatsenhed, som i faglige spørgsmål

refererer direkte til tilsynet, men som organisatorisk og administrativt placeres i Datatilsynet,

hvor medarbejderne indgår i et stærkt tilsynsfagligt miljø.

Desuden styrkede loven UET’s kontrol med tjenesterne, bl.a. ved at der med loven blev indført

en ordning, hvorefter TET i en række tilfælde vil kunne deltage i udvalgets møder. Med loven

blev der også skabt mulighed for, at udvalget i ekstraordinære situationer kan beslutte at an-

mode TET om at undersøge konkrete sager, sagsforløb, problemstillinger m.v., samt at udvalget

og tilsynet skal kunne udveksle oplysninger, herunder klassificerede informationer i nødvendigt

omfang. Loven indebærer samtidig, at udvalgets sammensætning er blevet ændret, og at reg-

lerne om udvalgets sekretariatsbetjening er blevet opdateret.

De ovenfor nævnte ændringer omfatter tilsynet og kontrollen med både FE og PET.

Loven implementerer også den politiske aftale for så vidt angår en række initiativer, som ændrer

i tilsynets kompetence i forhold til PET. Loven indebærer bl.a., at TET skal kunne føre efter-

følgende legalitetskontrol med PET’s operative opgaver. Desuden indebærer loven en udvidelse

af tilsynets adgang til oplysninger m.v. hos PET ved, at tilsynet, hvis det ikke er muligt at oplyse

sagen på anden vis, kan anmode om, at relevante ledere i tjenesten mundtligt redegør for fakti-

ske forhold af betydning for tilsynets virksomhed, som de pågældende har ansvaret for.

Disse ændringer vedrører alene tilsynets kompetence i forhold til PET og berører således ikke

FE. Det er imidlertid forudsat i aftalen, at ændringerne også ville skulle gælde for FE med de

nødvendige tilpasninger til FE’s virksomhed, og at forsvarsministeren fremsætter et særskilt

lovforslag herom.

2.4. Det nuværende tilsyn med Forsvarets Efterretningstjeneste

FE er i dag underlagt et intensivt tilsyn fra TET. Lov nr. 602 af 12. juni 2013 om Forsvarets

Efterretningstjeneste (FE) (FE-loven) med tilhørende bekendtgørelse fastlægger de juridiske

rammer for FE’s virksomhed. Loven har baggrund i en politisk aftale indgået den 26. februar

2013 mellem den daværende regering (Socialdemokratiet, Radikale Venstre og Socialistisk Fol-

keparti), Dansk Folkeparti, Det Konservative Folkeparti og Venstre om en ny styrket regulering

af FE's virksomhed. Loven bygger endvidere på betænkning nr. 1529/2012 om PET og FE, som

blev afgivet af Udvalget vedrørende Politiets og Forsvarets Efterretningstjenester den 24. fe-

bruar 2012.

UDKAST

Der blev med FE-loven indført ny regulering af FE’s muligheder for at tilvejebringe oplysnin-

ger samt nye regler for FE’s behandling af oplysninger om i Danmark hjemmehørende fysiske

og juridiske personer. Det blev endvidere fastsat, at TET skulle føre kontrol med FE's behand-

ling af oplysninger om i Danmark hjemmehørende fysiske og juridiske personer. TET afløste

det såkaldte Wamberg-udvalg, der var opkaldt efter dets første formand og bestod af fire med-

lemmer. Wamberg-udvalget blev i 1964 nedsat af den daværende regering til at føre tilsyn og

kontrol med PET’s registrering og videregivelse af personoplysninger, og i 1978 blev også FE

underlagt Wamberg-udvalgets kontrol.

Det følger af FE-lovens gældende § 13, at TET, jf. § 16 i lov om Politiets Efterretningstjeneste,

i medfør af reglerne i FE-lovens kapitel 7 tillige fører tilsyn med FE.

TET’s kompetenceområde for så vidt angår FE er fastlagt i FE-lovens § 15. Det fremgår således

af FE-lovens § 15, 1. pkt., at TET efter klage eller af egen drift påser, at FE overholder reglerne

i lovens §§ 3-8 og regler udstedt i medfør heraf vedrørende behandling af oplysninger om i

Danmark hjemmehørende fysiske og juridiske personer.

Det fremgår af bemærkningerne til FE-lovens § 15, 1. pkt., jf. Folketingstidende 2012-13, tillæg

A, L 163 som fremsat, side 54 ff., at tilsynet efter den foreslåede bestemmelse skal have til

opgave at føre tilsyn med FE’s overholdelse af regler i FE-lovens §§ 3-8 vedrørende indsamling

og indhentning af oplysninger om i Danmark hjemmehørende fysiske og juridiske personer og

om behandling og videregivelse af personoplysninger samt bestemmelsen om lovlig politisk

virksomhed. Det fremgår videre af bemærkningerne, at det vil sige, at tilsynets opgave skal

være at udøve legalitetskontrol. Videre fremgår det, at tilsynsopgaven vedrører i Danmark

hjemmehørende fysiske og juridiske personer, og at tilsynets kompetence således kun gælder i

forhold til de fysiske og juridiske personer, der har en kvalificeret tilknytning til det danske

samfund, og som følge heraf er beskyttet af loven.

Det fremgår af bemærkningerne til FE-lovens § 3, jf. Folketingstidende 2012-13, tillæg A, L

163 som fremsat, side 43, at i Danmark hjemmehørende fysiske personer omfatter: 1) Danske

statsborgere, 2) nordiske statsborgere og andre udlændinge med ret til ophold i Danmark, hvis

vedkommende er tilmeldt folkeregistret, samt 3) asylansøgere med (kendt) ophold i Danmark i

mere end 6 måneder.

Det fremgår endvidere af bemærkningerne, at udtrykket i Danmark hjemmehørende juridiske

personer skal forstås som omfattende partier, foreninger, organisationer, virksomheder m.v.,

som i kraft af deres hovedkontor m.v. har deres overvejende tilknytning her til landet. Udtrykket

omfatter ikke internationale organisationer eller politiske bevægelser m.v. fra andre lande, som

– uden at have etableret et hovedkontor m.v. i Danmark – har en vis tilknytning her til landet i

form af et filialkontor eller lignende, herboende medlemmer, sympatisører etc.

UDKAST

Afgrænsningen af TET’s kompetence medfører, at tilsynet i dag ikke har kompetence til at føre

tilsyn med FE’s indhentning og videregivelse af rådata, da der i forbindelse med rådata er tale

om data, hvor indholdet endnu ikke kendes af FE, og hvor det derfor er uvist, om der måtte

indgå oplysninger om i Danmark hjemmehørende personer.

Sammenfattende indebærer tilsynsordningen ifølge bemærkningerne, at tilsynet som udgangs-

punkt har samme tilsynsrolle i forhold til FE, som Datatilsynet i medfør af de databeskyttelses-

retlige regler har i forhold til andre offentlige myndigheder.

Efter bestemmelsen i FE-lovens § 15, 1. pkt., kan tilsynet påse FE’s behandling af en sag af

egen drift eller efter klage. Det fremgår af bemærkningerne, at enhver, som er beskyttet efter

reglerne om behandling af oplysninger, vil kunne klage til tilsynet. Det tilkommer imidlertid

tilsynet at afgøre, om en klage giver tilstrækkelig anledning til undersøgelse, hvilket indebærer,

at tilsynet – på samme måde som Folketingets Ombudsmand – har ret til at afvise klager, selv

om de almindelige betingelser for at indgive klage er opfyldt. Det kan eksempelvis være tilfæl-

det ved grundløse eller uvæsentlige klager, eller hvor en nærmere undersøgelse ikke forventes

at stå i rimeligt forhold til undersøgelsens forventede resultat sammenholdt med de ressourcer,

som tilsynet måtte være i besiddelse af. Tredjemand har ifølge bemærkningerne ikke ret til at

klage til tilsynet med den følge, at der er pligt til at behandle klagen, men tilsynet kan også i

sådanne tilfælde vælge at tage sagen op af egen drift, hvis der vurderes at være anledning til

det.

Det fremgår videre af bemærkningerne, at tilsynet af egen drift kan tage sager op til undersø-

gelse, og at tilsynet herved også har kompetence til at gennemføre mere generelle undersøgelser

af FE’s behandling af oplysninger om i Danmark hjemmehørende fysiske og juridiske personer.

Det vil efter bemærkningerne være op til tilsynet selv at afgrænse, i hvilket omfang tilsynet bør

tage sager op af egen drift. Det er således efter bemærkningerne op til tilsynet selv at tilrette-

lægge sit arbejde, og i den forbindelse kan også ressourcemæssige overvejelser indgå i tilsynets

vurdering af, om en sag kan og bør tages op af egen drift. Det forudsættes imidlertid i bemærk-

ningerne, at tilsynet som led i sine egen drift-undersøgelser bl.a. foretager inspektioner ved FE,

og at antallet af disse besøg vil ligge i størrelsesordenen tre til fem besøg om året.

Det fremgår endvidere af bemærkningerne til FE-lovens § 15, 1. pkt., at TET ikke har til opgave

at udtale sig om, hvorvidt FE udfører sine opgaver på en hensigtsmæssig måde. Det fremgår

desuden, at det fortsat vil være op til FE selv (under ansvar for Forsvarsministeriet) at tilrette-

lægge sin sagsbehandling inden for rammerne af de retlige regler for tjenestens virksomhed.

Derudover fremgår det samme sted af bemærkningerne, at tilsynet ikke skal have til opgave at

overveje eller tage stilling til, om der af enkelte medarbejdere i FE måtte være begået fejl eller

forsømmelser, der kan give anledning til, at der søges et retligt ansvar gennemført eller i øvrigt

rettes kritik mod den enkelte, idet tilsynets opgave er at vurdere FE’s virksomhed som organi-

sation. Opstår der tilfælde, hvor spørgsmål om ansvar for enkeltpersoner kan rejses, skal dette

ifølge bemærkningerne behandles efter almindelige personaleretlige regler m.v.

UDKAST

For så vidt angår tilsynets handlemuligheder over for FE, følger det af FE-lovens § 16, at tilsy-

net som led i sin virksomhed efter § 15 kan afgive udtalelse over for FE. Det fremgår af be-

mærkningerne til bestemmelsen, jf. Folketingstidende 2012-13, tillæg A, L 163 som fremsat,

side 56 ff., at tilsynet – ligesom Folketingets Ombudsmand – kan afgive udtalelser over for FE,

herunder udtale kritik, afgive henstillinger samt i øvrigt fremsætte sin opfattelse af en sag. En

sådan udtalelse er ikke retligt bindende for FE, men det forudsættes, at FE i almindelighed vil

følge tilsynets udtalelser. Beslutter FE undtagelsesvist ikke at følge en henstilling i en udtalelse

fra tilsynet, jf. stk. 1, skal tjenesten underrette tilsynet herom og uden unødigt ophold forelægge

sagen for forsvarsministeren til afgørelse, jf. FE-lovens § 16, stk. 3.

Det følger endvidere af FE-lovens § 16, stk. 2, at tilsynet underretter forsvarsministeren om

forhold, som ministeren efter tilsynets opfattelse bør have kendskab til.

Tilsynet har mulighed for hos FE at kræve enhver oplysning og alt materiale, der er af betydning

for dets virksomhed, jf. FE-lovens § 17, stk. 1. Det fremgår af bemærkningerne til bestemmel-

sen, jf. Folketingstidende 2012-13, tillæg A, L 163 som fremsat, side 56 ff., at »materiale« bl.a.

omfatter dokumenter i traditionel forstand, elektroniske oplysninger, båndoptagelser, film m.v.

Tilsynets medlemmer og sekretariat har til enhver tid med behørig legitimation og uden rets-

kendelse adgang til alle lokaler, hvorfra en behandling, som foretages for FE, administreres,

eller hvorfra der er adgang til de oplysninger, som behandles, eller hvor tekniske hjælpemidler

opbevares eller anvendes, jf. FE-lovens § 17, stk. 2. Efter bemærkningerne til § 17, stk. 2, jf.

Folketingstidende 2012-13, tillæg A, L 163 som fremsat, side 56, har tilsynet mulighed for selv

at gøre sig bekendt med oplysninger og materiale på opbevaringsstedet, herunder oplysninger

og materiale i arkiver, registre, installationer og anlæg af enhver art. Hermed opnår tilsynet

ifølge bemærkningerne f.eks. adgang til i forbindelse med inspektioner at foretage opslag i tje-

nestens registre m.v. på stedet og sikre sig, at tilsynet gøres bekendt med alle akter og sager.

Tilsynet kan endvidere afkræve FE skriftlige udtalelser om faktiske og retlige forhold af betyd-

ning for tilsynets kontrolvirksomhed, jf. FE-lovens § 17, stk. 3. Efter bemærkningerne, jf. Fol-

ketingstidende 2012-13, tillæg A, L 163 som fremsat, side 56, indebærer § 17, stk. 3 bl.a., at

tilsynet efter bestemmelsen vil kunne udbede sig FE’s stillingtagen til bestemte juridiske temaer

og/eller anmode om en redegørelse for efterretningstjenestens praksis og den bagvedliggende

retsopfattelse. Endvidere fremgår det, at bestemmelsen svarer til ombudsmandslovens § 19, stk.

Det følger af FE-lovens § 17, stk. 4, at TET kan anmode om, at en repræsentant for FE er til

stede med henblik på at redegøre for de behandlede sager.

Det er anført i bemærkningerne til bestemmelsen, jf. Folketingstidende 2012-13, tillæg A, L

163 som fremsat, side 56, at tilsynet efter bestemmelsen kan anmode om, at en repræsentant fra

FE deltager, når tilsynet foretager inspektioner hos FE eller behandler sager, med henblik på,

UDKAST

at den pågældende repræsentant kan redegøre for de behandlede sager i det omfang, tilsynet har

behov for det.

Udtrykket »repræsentant« er ikke nærmere afgrænset i bemærkningerne, hvorfor det må anta-

ges, at der med bestemmelsen sigtes til en ansat hos FE, der således enten kan være en leder

eller en medarbejder uden ledelsesansvar, afhængig af hvem, tjenesten vurderer, bedst vil kunne

understøtte kontrolarbejdet. I praksis vil der ofte være en eller flere medarbejdere uden ledel-

sesansvar fra FE til stede, når TET i forbindelse med en kontrol er til stede hos FE. Formålet

med repræsentantens tilstedeværelse vil i den situation være at understøtte den praktiske gen-

nemførelse af kontrollen.

Det fremgår af bemærkningerne, at der ved tilrettelæggelsen af tilsynets kontrol med FE må

lægges afgørende vægt på bl.a. hensynet til tjenestens samarbejdspartnere, kilder m.v. Det for-

udsættes derfor i bemærkningerne, at tilsynet arbejder efter princippet om »need to know« og

således tilrettelægger sit arbejde, så man alene får adgang og kendskab til oplysninger, der er

af betydning for kontrollens gennemførelse i relation til i Danmark hjemmehørende fysiske og

juridiske personer. Det bør således ifølge bemærkningerne være muligt at udføre en undersø-

gelse af, om FE’s videregivelse af oplysninger i en bestemt sag er sket i overensstemmelse med

de betingelser, der er fastsat i loven, uden konkret kendskab til identiteten og karakteren af

kilder mv, hvorfra oplysningerne hidrører. Tilsynet skal endvidere tilrettelægge sin kontrol på

en sådan måde, at det ikke vil skade forholdet til udenlandske samarbejdspartnere. Det er derfor

forudsat i bemærkningerne, at det i helt særlige situationer kan være relevant, at der føres en

nærmere dialog mellem chefen for FE og formanden for tilsynet, således at de nævnte hensyn

kan tilsikres ved tilrettelæggelsen af tilsynets virksomhed. Dette ændrer dog ikke ved, at det er

formanden for tilsynet, der endeligt træffer beslutning om tilrettelæggelsen af tilsynets kontrol

med FE. Endelig er det forudsat i bemærkningerne, at den praktiske tilrettelæggelse af tilsynets

kontrol, herunder tilsynsbesøg, sker i tæt samarbejde mellem tilsynets formand og dets sekre-

tariat.

Ud over kontrollen fra TET er FE undergivet flere andre former for ekstern kontrol, herunder

fra UET, der udøver parlamentarisk kontrol, samt fra Folketingets Ombudsmand og Rigsrevi-

sionen.

UET blev oprettet i forbindelse med lov nr. 378 af 6. juli 1988 om etablering af et udvalg om

forsvarets og politiets efterretningstjenester. Loven er ændret ved lov nr. 632 af 12. juni 2013

og lov nr. 666 af 11. juni 2024. Udvalget har til formål at have indseende med PET og FE, jf. §

1, stk. 1, i lov om Udvalget vedrørende Efterretningstjenesterne.

Regeringen er efter § 2, stk. 2, i lov om Udvalget vedrørende Efterretningstjenesterne, forpligtet

til at holde udvalget orienteret om væsentlige omstændigheder af sikkerhedsmæssig karakter

eller vedrørende udenrigspolitiske spørgsmål, som er af betydning for efterretningstjenesternes

virksomhed.

UDKAST

Forholdet mellem UET og TET er nærmere beskrevet i § 2 a, i lov om Udvalget vedrørende

Efterretningstjenesterne. Det følger af bestemmelsen, at udpegning af medlemmerne af tilsynet,

jf. PET-lovens § 16, hvorefter medlemmerne udpeges af justitsministeren efter forhandling med

forsvarsministeren, sker efter drøftelse med udvalget, jf. lovens § 2 a, stk. 1. Af lovens § 2 a,

stk. 2, følger endvidere, at tilsynet forud for offentliggørelsen af de årlige redegørelser, som

tilsynet afgiver om sin virksomhed, jf. PET-lovens § 22 og FE-lovens § 19, skal forelægge disse

for udvalget.

Endelig følger det af § 2 a, stk. 3, i lov om Udvalget vedrørende Efterretningstjenesterne, at

regeringen skal underrette UET, hvis regeringen beslutter sig for ikke at følge en henstilling fra

TET.

Med lov nr. 666 af 11. juni 2024 er § 2 a, i lov om Udvalget vedrørende Efterretningstjenesterne,

tilføjet nye bestemmelser som stk. 4-6. De pågældende tilføjelser trådte i kraft den 1. januar

2025. Efter lovens § 2 a, stk. 4, kan UET i særlige tilfælde anmode TET om at deltage i møder

i udvalget. Det fremgår af bemærkningerne til bestemmelsen, jf. Folketingstidende 2023-24,

tillæg A, L 160 som fremsat, side 51 ff., at tilsynets mødedeltagelse skal knytte sig til forhold,

der konkret relaterer sig til tilsynets virksomhed. Tilsynets deltagelse i et møde vil eventuelt

kunne ske på baggrund af et ønske herom fra tilsynet, idet det dog fortsat er udvalget, der til-

rettelægger sit arbejde. Det fremgår endvidere af bemærkningerne, at justitsministeren og for-

svarsministeren skal have mulighed for at deltage i møder i UET, hvor tilsynet er til stede.

Efter § 2 a, stk. 5, kan udvalget i ekstraordinære situationer beslutte at anmode tilsynet om at

undersøge konkrete sager, sagsforløb, problemstillinger m.v. Af bemærkningerne til bestem-

melsen fremgår, at der kan være tale om sager, der har principiel eller på anden måde vidtræk-

kende betydning for den generelle tillid i befolkningen til efterretningstjenesterne, f.eks. sager

der har været genstand for en særlig debat i offentligheden. Udgangspunktet for tilsynets afrap-

portering af undersøgelsens resultater vil være en redegørelse eller orientering, der fremlægges

for UET.

Efter § 2 a, stk. 6, kan udvalget og tilsynet i forbindelse med tilsynets foretræde for udvalget

udveksle oplysninger, herunder klassificeret information, hvis dette må anses for nødvendigt

for drøftelsen.

3. Lovforslagets hovedpunkter

3.1. Forudgående kontrol med Forsvarets Efterretningstjenestes bulkindhentning af

kommunikationsdata

3.1.1. Gældende ret

TET fører efter FE-lovens § 13 tilsyn med FE efter reglerne i FE-lovens kapitel 7. Det følger

af FE-lovens § 15, 1. pkt., at tilsynet efter klage eller af egen drift påser, at FE overholder

UDKAST

reglerne i lovens §§ 3-8 og regler udstedt i medfør heraf vedrørende behandling af oplysninger

om i Danmark hjemmehørende fysiske og juridiske personer. Det vil sige, at tilsynets opgave

er at udføre legalitetskontrol.

Kompetencebestemmelsen i FE-lovens § 15, 1. pkt., indebærer ifølge bemærkningerne til be-

stemmelsen, at tilsynet som udgangspunkt har samme tilsynsrolle i forhold til FE, som Datatil-

synet i medfør af de databeskyttelsesretlige regler har i forhold til andre offentlige myndighe-

der. For nærmere om TET’s kompetencer i forhold til FE henvises til afsnit 2.4.

FE’s bulkindhentning af kommunikationsdata er ikke genstand for forudgående kontrol fra et

uafhængigt organ. Det er således ikke en forudsætning for at gennemføre en planlagt bulkind-

hentning, at der foreligger en godkendelse eller autorisation fra et uafhængigt organ.

3.1.2. Forsvarsministeriets overvejelser og den foreslåede ordning

Det følger af EMD-dommene

Big Brother Watch m.fl. mod Storbritannien

Centrum för

rättvisa mod Sverige,

at national ret vedrørende efterretningstjenesters bulkindhentning af kom-

munikationsdata skal indeholde effektive garantier mod misbrug, og at processen efter national

ret skal være underlagt såkaldte end-to-end safeguards. For en nærmere beskrivelse af dom-

mene og forståelsen af begrebet bulkindhentning henvises til afsnit 2.1 ovenfor.

Som en del af disse end-to-end safeguards stiller EMD krav om, at bulkindhentningen skal være

betinget af uafhængig forudgående godkendelse. Det fremgår i relation hertil af dommene, at

EMD navnlig lægger vægt på, om den nationale lovgivning om bulkindhentning klart definerer

1) på hvilket grundlag der kan gives tilladelse til indhentning, 2) under hvilke omstændigheder

en persons kommunikation kan blive indhentet, og 3) proceduren der skal følges i forbindelse

med forudgående godkendelse, jf.

Big Brother Watch m.fl. mod Storbritannien

præmis 361 og

Centrum för rättvisa mod Sverige

præmis 275.

I forhold til selve organet, der skal træffe afgørelse om, hvorvidt bulkindhentning må foretages,

bemærker EMD, at det ikke er et krav, at dette nødvendigvis skal ske ved en domstol. Det skal

således ifølge EMD blot autoriseres af en myndighed, som er uafhængig af den udøvende magt,

jf.

Big Brother Watch m.fl. mod Storbritannien

præmis 351 og

Centrum för rättvisa mod Sverige

præmis 265.

EMD anfører desuden, at den pågældende myndighed både skal informeres om formålet med

bulkindhentningen og de kommunikationsbærere eller -ruter, som forventes at blive genstand

for indhentningen. Dette vil ifølge EMD sætte organet i stand til at vurdere, om indhentningen

er nødvendig og proportional, og om valget af kommunikationsbærere og -ruter er nødvendig

og proportional med formålet med indhentningen, jf.

Big Brother Watch m.fl. mod Storbritan-

nien

præmis 352 og

Centrum för rättvisa mod Sverige

præmis 266.

UDKAST

EMD definerer ikke kommunikationsbærere eller -ruter nærmere. Dette skal ses i lyset af, at

EMD forholder sig til de begreber, som anvendes i den regulering, der prøves ved EMD.

Det følger overordnet af bemærkningerne til den svenske lov, som var genstand for EMD’s

prøvelse i

Centrum för rättvisa mod Sverige,

at en kommunikationsbærer er det medie, der

anvendes til at transmittere et eller flere signaler som led i kabelbåren telekommunikation. Der

er en eller flere kommunikationsbærere i en ledning eller et kabel, men kommunikationsbære-

ren er det mindste fysiske medium, hvorigennem signalerne kan transmitteres.

Big Brother Watch m.fl. mod Storbritannien

fremgår det, at internetkommunikation primært

føres gennem internationale undersøiske fiberoptiske kabler, som hver især kan indeholde flere

forskellige ”bærere”, jf. dommens præmis 14. En enkelt kommunikation via et kabel kan blive

delt i flere forskellige ”pakker”, som rejser ud fra en kombination af den hurtigste og billigste

kabelrute. Derfor vil en kommunikation typisk blive transmitteret over adskillige bærere og

blive dirigeret gennem et eller flere lande, inden den når samlet frem til modtageren.

Derudover stiller EMD krav om, at den uafhængige myndighed som minimum bør tage stilling

til kategorien eller typen af selektorer, der vil blive anvendt, jf.

Big Brother Watch m.fl. mod

Storbritannien

præmis 354 og

Centrum för rättvisa mod Sverige

præmis 268. I beskrivelsen af

den svenske regulering i

Centrum för rättvisa mod Sverige,

fremgår det, at indhentning af ka-

belbaserede eller luftbårne signaler i Sverige sker automatiseret, og at indhentningen kun må

omfatte signaler, som er blevet identificeret ved hjælp af selektorer eller ”søgebegreber” (”se-

arch terms”), jf. dommens præmis 26. EMD kommer ikke nærmere ind på hvad selektorer eller

søgebegreber er, men det fremgår af den svenske regulering, at mange af de søgebegreber, der

anvendes ved elektronisk signalindhentning, ikke kan henføres til nogen fysisk person, men

består af tekniske parametre, der hovedsageligt har til formål at afgrænse den trafik, der er

relevant for den efterretningsmæssige virksomhed. Søgebegreberne består af positive eller ne-

gative udvalgsparametre, som er komplekst konstrueret ud fra faktorer som sprog, kryptering,

kommunikationsveje, transmissionsmiddel og andre trafiktekniske parametre.

EMD finder, at det ikke er praktisk muligt at kræve, at alle selektorer skal være genstand for

forudgående autorisation fra den uafhængige myndighed, henset til de særlige karakteristika

ved bulkindhentning, det store antal selektorer, der anvendes, og det iboende behov for fleksi-

bilitet i anvendelsen af selektorer, der i praksis kan bestå af tekniske kombinationer af tal eller

bogstaver, jf.

Big Brother Watch m.fl. mod Storbritannien

præmis 354 og

Centrum för rättvisa

mod Sverige

præmis 268.

I det omfang, der vil blive anvendt hårde selektorer, dvs. udvalgsparametre knyttet direkte til

identificerbare personer som f.eks. en e-mailadresse, stiller EMD således ikke krav om, at dette

skal være genstand for forudgående prøvelse ved et uafhængigt organ. EMD ser dog behov for

særlige beskyttelsesforanstaltninger, når efterretningstjenester anvender hårde selektorer, jf.

Big Brother Watch m.fl. mod Storbritannien

præmis 355 og

Centrum för rättvisa mod Sverige

præmis 269. Det bør således ifølge EMD i hvert enkelt tilfælde sikres, at anvendelsen af hårde

UDKAST

selektorer er berettiget ud fra en vurdering af nødvendighed og proportionalitet. Begrundelsen

for anvendelsen bør ifølge EMD registreres af efterretningstjenesten og være genstand for for-

udgående intern autorisation i efterretningstjenesten, således at der foretages separat og objektiv

kontrol af, at anvendelsen er i overensstemmelse med principperne om nødvendighed og pro-

portionalitet.

Derudover bør der ifølge EMD tages særlige forholdsregler ved anvendelse af selektorer, der

er kendt for at være tilknyttet en journalist, eller som vil gøre udvælgelsen af fortroligt journa-

listisk materiale højest sandsynlig. Der henvises til lovforslagets afsnit 3.5 om behandling af

fortroligt journalistisk materiale for nærmere herom.

Den foreslåede ordning vil blive gennemgået i det følgende.

3.1.2.1. Etablering af et efterretningsnævn

Det foreslås, at der etableres et uafhængigt efterretningsnævn, som vil have til opgave at træffe

afgørelse om, hvorvidt FE’s planlagte bulkindhentning af kommunikationsdata kan gennemfø-

res. Nævnet vil skulle udøve sine funktioner i fuld uafhængighed.

Nævnet vil som led i sit virke få indsigt i sensitive oplysninger om bl.a. FE’s kapaciteter, me-

toder og prioriteter, som – hvis oplysningerne måtte komme til uvedkommendes kendskab – vil

kunne skade hensynet til statens selvstændighed og sikkerhed, forebyggelse af terrorisme, samt

hensynet til efterretningstjenestens samarbejdspartnere og kilder. Disse forhold gør efter For-

svarsministeriets opfattelse, at Efterretningsnævnet bør bestå af en snæver kreds af personer,

samt at udpegningen af de personer, der skal være medlemmer af nævnet, bør foretages af for-

svarsministeren som den ansvarlige minister.

Konkret foreslås det, at Efterretningsnævnet udgøres af en formand og to øvrige medlemmer.

Det er efter Forsvarsministeriets opfattelse væsentligt, at nævnets sammensætning afspejler den

balancering af hensyn, som indgår i en afgørelse om, hvorvidt bulkindhentning af kommunika-

tionsdata kan foretages.

Formanden for nævnet forudsættes at have juridiske kompetencer. Forsvarsministeriet vurde-

rer, at det vil kunne være relevant, at formanden besidder kompetencer inden for f.eks. forvalt-

ningsret eller beskyttelse af menneskerettigheder. Det vil også kunne være relevant med juridi-

ske kompetencer i relation til den regulering, der knytter sig til FE’s opgavevaretagelse i bredere

forstand.

Det ene af de øvrige medlemmer af nævnet foreslås at være en advokat, der indstilles af Advo-

katrådet. Det forudsættes, at Advokatrådet indstiller kandidater med kompetencer af relevans

for hvervet. Der kan bl.a. være tale om kandidater, der i deres virke beskæftiger sig eller har

beskæftiget sig med sager inden for eksempelvis det offentligretlige eller menneskeretlige om-

råde.

UDKAST

Det foreslås, at det andet af de øvrige medlemmer er en person med indsigt i efterretningsmæs-

sige eller sikkerhedspolitiske forhold. Det vil være en fordel, men ikke et krav, at personen

herudover har informations- og kommunikationsteknologisk indsigt.

For at der ikke kan rejses tvivl om nævnsmedlemmernes og formandens uafhængighed, er det

forudsat, at disse ikke inden for de seneste fire år har været beskæftiget i Forsvarsministeriet

eller en af efterretningstjenesterne.

Det foreslås i den forbindelse, at beskikkelsen af nævnets medlemmer sker efter drøftelse med

UET, ligesom det er tilfældet i dag for beskikkelse af medlemmerne af TET. Det forudsættes i

den forbindelse, at der ved beskikkelse af medlemmerne af nævnet tilstræbes en sammensæt-

ning, som har bred opbakning i UET, og at der ikke beskikkes medlemmer af nævnet, som et

flertal i udvalget ikke kan tilslutte sig.

For alle medlemmer af Efterretningsnævnet vil det gælde, at de skal nyde almindelig anerken-

delse og besidde en høj grad af personlig integritet, ligesom samtlige medlemmer skal kunne

sikkerhedsgodkendes til den højeste klassifikationsgrad (»yderst hemmeligt«) og opretholde

denne godkendelse, så længe den pågældende er medlem af nævnet.

Det foreslås, at nævnet træffer afgørelse ved stemmeflerhed, og nævnets medlemmer vil således

i stemmeafgivelsen være ligebyrdige.

For at sikre Efterretningsnævnets beslutningskraft i tilfælde af sygdom eller andet forfald, fo-

reslås det, at der beskikkes en stedfortræder for hvert af medlemmerne. Beskikkelsen af sted-

fortrædere vil ske efter de samme kriterier, der gør sig gældende for det pågældende faste med-

lem, som stedfortræderen i givet fald vil være stedfortræder for. Stedfortræderne forudsættes

kun at deltage på nævnsmøderne i tilfælde af forfald hos det pågældende faste medlem, og det

er således ikke hensigten, at stedfortræderne løbende deltager i nævnets arbejde.

Det foreslås, at medlemmerne af Efterretningsnævnet samt medlemmernes stedfortrædere be-

skikkes for fire år med mulighed for genbeskikkelse for en periode på yderligere fire år. Gen-

beskikkelse herudover vil ikke være mulig. Genbeskikkelse vil – på samme måde som beskik-

kelse af medlemmer i øvrigt – skulle ske efter drøftelse med UET.

For at sikre kontinuitet i Efterretningsnævnets arbejde foreslås det, at formanden og et øvrigt

medlem samt deres stedfortrædere beskikkes for fire år, mens et andet øvrigt medlem beskikkes

for to år ved den første beskikkelse af medlemmer af nævnet.

Af hensyn til nævnets uafhængighed foreslås det, at forsvarsministeren ikke kan tilbagekalde

et medlems eller en stedfortræders beskikkelse, medmindre vedkommende selv anmoder

derom, eller forudsætningerne for beskikkelsen bortfalder.

UDKAST

Det forudsættes, at Forsvarsministeriet yder praktisk bistand til Efterretningsnævnet, herunder

navnlig sørger for de praktiske foranstaltninger til understøttelse af nævnets mødevirksomhed.

Det vil eksempelvis dreje sig om at indkalde til nævnsmøder, sørge for at der i tilfælde af forfald

indkaldes den relevante stedfortræder, sørge for at nævnets medlemmer får adgang til relevant

materiale, videreformidle eventuelle anmodninger om supplerende materiale, samt viderefor-

midle afgørelser fra nævnet til FE samt de øvrige tilsynsorganer.

Nævnet vil således ikke blive betjent af et egentligt sekretariat, da der ikke forudsættes at skulle

ske egentlig sagsbehandling som led i understøttelsen af nævnet. Det skal ses i lyset af, at næv-

nets opgave adskiller sig væsentligt fra eksempelvis TET’s opgave, hvor sekretariatet som led

i tilsynets løbende legalitetskontrol bl.a. foretager stikprøvekontrol af arbejdspladser, deltager

i tilsynsbesøg, foretager risikovurderinger med henblik på udvælgelse af prioriterede områder,

samt foretager egentlig juridisk sagsbehandling. At Forsvarsministeriet yder praktisk bistand til

nævnet ændrer ikke på, at nævnet udøver sine funktioner i fuld uafhængighed.

Der henvises til lovforslagets § 1, nr. 14, og bemærkningerne hertil.

3.1.2.2. Efterretningsnævnets kompetence

Der lægges op til, at det foreslåede Efterretningsnævn vil have kompetence til at træffe bin-

dende afgørelser over for FE. Det foreslås således, at FE som udgangspunkt alene må foretage

bulkindhentning af kommunikationsdata i medfør af FE-lovens § 3, stk. 1, på baggrund af en

forudgående tilladelse fra Efterretningsnævnet.

Som beskrevet i afsnit 2.1 ovenfor, angår de to principielle domme fra EMD

Big Brother Watch

m.fl. mod Storbritannien

Centrum för rättvisa mod Sverige

grænseoverskridende bulkind-

hentning af kommunikationsdata. I den engelske sag angik det påklagede indhentningsregime

indhentning af ekstern kommunikation, dvs. kommunikation sendt eller modtaget i udlandet,

herunder e-mails, internetbrowsing, brug af sociale medier samt brug af cloud-løsninger, når

kommunikationen var under transmission ved hjælp af et telekommunikationssystem. I den

svenske sag var der tale om elektronisk signalindhentning af kommunikation, herunder både

indholdet af kommunikationen og ledsagende metadata, ført gennem kabler eller luftvejene,

dvs. radio og satellit, i relation til udenlandske forhold. I begge sager var der tale om uden-

rigsefterretningsmæssig indhentning af større mængder data, der således ikke var målrettet en-

keltindivider, jf. også afsnit 2.1 ovenfor.

Kendetegnende for bulkindhentning i denne lovs forstand vil være, at der er tale om masseind-

hentning af kommunikationsdata i transit, hvoraf en stor andel vil vedrøre oplysninger om per-

soner, som ikke er af interesse for FE. Med transit menes kommunikationsdata, som er under-

vejs i en kommunikationsstrøm.

Henset til, at transmissionen af store mængder kommunikationsdata sker via forskellige meto-

der, teknologier og medier, er bulkindhentning ikke knyttet til specifikke indhentningsformer.

UDKAST

I lyset af de to domme er det dog Forsvarsministeriets opfattelse, at bulkindhentning af kom-

munikationsdata typisk vil ske som led i tjenestens elektroniske signalindhentning, der er rettet

mod forhold i udlandet. Signalindhentning er elektronisk indhentning af bl.a. telekommunika-

tion og dataoverførsler mellem computernetværk. Det bemærkes dog, at i det omfang tjenesten

ved hjælp af andre indhentningsmetoder vil kunne foretage en indhentning, der er sammenlig-

nelig med signalindhentning, vil dette efter omstændighederne være at anse for bulkindhent-

ning, såfremt de indhentede data i øvrigt har samme karakteristika som signalindhentede kom-

munikationsdata, herunder består af en omfattende mængde data, hvoraf en stor andel vedrører

oplysninger om personer uden interesse for FE. I særlige tilfælde vil det også kunne være til-

fældet, såfremt den omfattede data består af lagrede kommunikationsdata, der umiddelbart

forud for indhentningen har været i transit. Det bemærkes, at der ikke hermed er tiltænkt en

udvidelse i forhold til, hvad der af EMD betragtes som bulkindhentning.

Derimod vil bulkindhentning som hovedregel ikke omfatte netværksindhentning, der indebæ-

rer, at tjenesten skaffer sig adgang til lukkede netfora, it-systemer og computere, idet der ikke

sker indhentning af kommunikationsdata i transit. Hertil kommer, at netværksindhentning i al-

mindelighed foregår så målrettet, at der som udgangspunkt ikke vil være tale om masseindhent-

ning af kommunikationsdata, hvor kun en mindre andel af de indhentede data vil vedrøre op-

lysninger om personer uden interesse for FE.

Indsamling af oplysninger, herunder oplysninger fra åbne kilder eller fra det offentlige rum, vil

ligeledes ikke udgøre bulkindhentning.

Det foreslåede krav om forudgående tilladelse til FE’s bulkindhentning af kommunikationsdata

vil i overensstemmelse med EMD’s praksis, jf. afsnit 2.1 ovenfor, ikke omfatte tilfælde, hvor

FE måtte modtage bulkindhentet materiale fra en samarbejdspartner.

Efterretningsnævnet vil i sin vurdering af, om bulkindhentning af kommunikationsdata kan ske,

skulle lægge vægt på, om bulkindhentningen kan have betydning for tjenestens efterretnings-

mæssige virksomhed, dvs. at det ikke på forhånd kan udelukkes, at oplysningerne har relevans

for tjenesten. For en nærmere beskrivelse af relevanskriteriet henvises til bemærkningerne til §

3, stk. 1, jf. Folketingstidende 2012-13, tillæg A, L 163 som fremsat, side 41. Herudover vil

nævnet som led i vurderingen skulle lægge vægt på, om indhentningen har en sådan karakter,

at oplysninger om i Danmark hjemmehørende personer alene medtages ved en tilfældighed i

overensstemmelse med § 3, stk. 2. For en nærmere beskrivelse af begrebet i Danmark hjemme-

hørende personer henvises til afsnit 2.4 ovenfor. Endelig vil nævnet skulle påse, at bulkindhent-

ningen er afgrænset på en måde, som er forenelig med proportionalitetskravet som beskrevet i

afsnit 2.2 ovenfor. Der foretages således ikke med den foreslåede ordning en ændring af de

materielle betingelser for FE’s indhentning.

UDKAST

Efterretningsnævnet vil derimod ikke have til opgave at vurdere, hvorvidt en af FE påtænkt

bulkindhentning af kommunikationsdata er hensigtsmæssig, herunder efterprøve det efterret-

nings- eller militærfaglige skøn, eller vurdere om FE bør anlægge andre efterretningsmæssige

prioriteringer.

Efterretningsnævnets afgørelse vil blive truffet på baggrund af en forelæggelse fra FE, hvor der

anmodes om tilladelse til at foretage bulkindhentning af kommunikationsdata. FE vil i forelæg-

gelsen skulle angive formålet med bulkindhentningen, dvs. beskrive behovet for de efterretnin-

ger, som søges tilvejebragt, herunder hvilke(n) efterretningsmæssig(e) prioritet(er), som ind-

hentningen kan have betydning for. FE vil derimod ikke skulle oplyse nærmere om de konkrete

operationer, som FE påtænker at gennemføre.

FE vil derudover skulle angive de kommunikationsbærere, -ruter eller -medier, der anmodes

om tilladelse til at foretage indhentning mod. Kommunikationsbærere og -ruter skal forstås i

overensstemmelse med EMD’s domme

Big Brother Watch m.fl. mod Storbritannien

Cen-

trum för rättvisa mod Sverige,

hvor begreberne er knyttet til den del af de påklagede indhent-

ningsregimer, som vedrørte kabelindhentning af telekommunikation, jf. afsnit 3.2 ovenfor. For

at tage højde for, at bulkindhentning i overensstemmelse med dommene eksempelvis også om-

fatter indhentning af satellitkommunikation, hvor det i terminologisk forstand ikke er relevant

at tale om kommunikationsbærere, vil FE i disse tilfælde skulle angive de kommunikationsme-

dier, som indhentningen rettes mod.

En kommunikationsbærer skal forstås som det mindste fysiske medium, som signaler kan trans-

mitteres igennem, og vil dermed normalt kunne identificeres entydigt.

Angivelse af kommunikationsruter og -medier vil derimod kunne ske på forskellige måder.

Hvor konkret de omhandlede kommunikationsruter eller -medier angives i anmodningen, vil

bero på de konkrete omstændigheder, herunder hvilken nærmere teknologi der er tale om. Efter

omstændighederne vil betingelsen således kunne være opfyldt ved angivelse af f.eks. en be-

stemt kommunikationsstrøm, en bestemt satellit eller konstellation af satellitter.

I tilknytning til angivelsen af relevante kommunikationsbærere, -ruter eller -medier vil det være

relevant, at udvælgelsen af disse underbygges med oplysninger fra FE’s indledende undersø-

gelse af metadata fra den pågældende kommunikationsstrøm, jf. også bemærkningerne til de

foreslåede § 3, stk. 5 og 6. Sådanne undersøgelser anvendes bl.a. til at vurdere den efterret-

ningsmæssige relevans af at indhente oplysninger fra den pågældende kommunikationsstrøm,

og vil derfor kunne bruges til at belyse, hvad FE forventer at tilvejebringe ved indhentningen

og sammenhængen med de angivne efterretningsmæssige behov. Oplysningerne vil således ek-

sempelvis kunne belyse trafikkens oprindelse og terminering, mængden af trafik, herunder til

og fra lande inden for FE’s interesseområder, og eventuelt anvendelsen af bestemte kommuni-

kationsteknologier af interesse for FE.

UDKAST

FE vil foruden oplysninger fra indledende undersøgelser af metadata fra en kommunikations-

strøm kunne underbygge udvælgelsen af de pågældende kommunikationsbærere, -ruter eller -

medier med øvrige oplysninger, herunder eksempelvis oplysninger modtaget fra teleudbydere,

jf. også lovforslagets afsnit 3.7 om teleudbyderes bistand til FE’s bulkindhentning.

Endelig vil FE i forelæggelsen skulle angive, hvilke kategorier eller typer af selektorer, som

tjenesten vil anvende som led i indhentningen. Den selektering, der foretages som led i indhent-

ningen, er automatiseret og har til formål at frasortere åbenlyst irrelevant materiale fra den sam-

lede dataindhentning, ligesom der foretages en indledende udvælgelse af materiale ud fra stan-

dardiserede kriterier. I forbindelse med selekteringen vil mængden af data blive væsentligt re-

duceret, idet langt størstedelen af det indhentede materiale frasorteres og slettes.

Oplysningerne i FE’s forelæggelse

formålet med indhentningen og de efterretningsmæssige

behov for denne,

valget af kommunikationsbærere, -ruter eller -medier og baggrunden for

udvælgelsen heraf samt

selekteringen, der foretages som led i indhentningen og den deraf

følgende sletning af materiale, vil indgå i Efterretningsnævnets samlede vurdering af, om ind-

hentningen er lovlig og proportional.

Det vil være op til Efterretningsnævnet at vurdere, om FE’s forelæggelse i tilstrækkelig grad

belyser og begrunder, at der kan meddeles tilladelse. Det forudsættes, at Efterretningsnævnets

afgørelser i disse sager har karakter af enten et afslag eller en tilladelse i forhold til, hvad FE i

forelæggelsen har anmodet om tilladelse til at foretage, og at der således ikke gives tilladelse

betinget af yderligere vilkår. Dette udelukker dog ikke, at der er en løbende dialog mellem FE

og Efterretningsnævnet under behandlingen, herunder forelæggelsen, af sagerne.

FE’s forelæggelse for Efterretningsnævnet vil skulle ske i skriftlig form med mulighed for sup-

plerende mundtlig forelæggelse på et nævnsmøde, herunder efter anmodning fra FE.

Det forudsættes, at nævnet træffer afgørelse inden for 30 dage fra tidspunktet for FE’s skriftlige

anmodning til nævnet.

Det foreslås, at tilladelse til bulkindhentning meddeles for op til 12 måneder ad gangen. Be-

stemmelsen udelukker ikke, at en eventuel igangværende bulkindhentning efter anmodning fra

FE forlænges i perioder på op til 12 måneder ad gangen. FE har bl.a. til opgave at tilvejebringe

det efterretningsmæssige grundlag for dansk udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitik, og med-

virke til at forebygge og modvirke trusler mod Danmark og danske interesser. Selvom FE’s

prioriteter derfor løbende vil ændre sig i takt med den sikkerhedspolitiske udvikling og udvik-

lingen i trusselsbilledet, må det forventes, at en lang række prioriteter vil bevare deres relevans

over længere tid. På den baggrund forudsættes det, at en lang række af efterretningstjenestens

bulkindhentningsaktiviteter vil blive genstand for gentagne anmodninger om forlængelser af

yderligere 12 måneders varighed. Dette synes også forudsat af EMD, der bl.a. henviser til ”ef-

terfølgende fornyelser” af den forudgående tilladelse, jf.

Big Brother Watch m.fl. mod Storbri-

tannien

præmis 356.

UDKAST

For at give FE mulighed for at tilrettelægge tjenestens arbejde og udføre dette mest effektivt,

vil det være naturligt, at tilladelse til bulkindhentning som udgangspunkt meddeles af en vis

varighed, eksempelvis ikke mindre end tre måneder ad gangen, medmindre særlige operative

hensyn måtte tilsige, at anmodningen til Efterretningsnævnet begrænses hertil.

Henset til, at de efterretningsmæssige behov i særlige situationer kan ændre sig hurtigt, foreslås

en snæver undtagelse til hovedreglen om, at FE kun må foretage bulkindhentning på baggrund

af en forudgående tilladelse fra Efterretningsnævnet. Det foreslås således, at FE kan træffe be-

slutning om at igangsætte bulkindhentning af kommunikationsdata uden en forudgående tilla-

delse fra nævnet, såfremt formålet med indhentningen ville forspildes, hvis tilladelse fra nævnet

skulle afventes. I givet fald skal FE snarest muligt og senest fem arbejdsdage fra indhentningens

iværksættelse forelægge spørgsmålet for nævnet med henblik på, at nævnet kan afgøre, om

indhentningen kan godkendes og – såfremt det måtte være relevant – om den kan opretholdes

og i givet fald for hvilket tidsrum. Burde indhentningen efter nævnets opfattelse ikke være

igangsat, foreslås det, at nævnet orienterer forsvarsministeren herom.

Det foreslås, at Efterretningsnævnets afgørelser ud over at meddeles FE også i relevant omfang

meddeles henholdsvis TET og Nævnet for Indsigtsrettigheder, således at disse kan blive lagt til

grund i de respektive organers arbejde, herunder navnlig i deres kontrol af, at bulkindhentning

er sket i overensstemmelse med en af Efterretningsnævnet udstedt tilladelse.

Som beskrevet ovenfor, er det alene kategorien eller typen af selektorer, der anvendes i selek-

teringsprocessen som led i indhentningen, der skal indgå i en forelæggelse for Efterretnings-

nævnet. FE’s efterfølgende søgninger i det materiale, der udvælges til opbevaring på baggrund

af den indledende selektering som led i indhentningen, vil derimod ikke være genstand for Ef-

terretningsnævnets prøvelse, jf. dog nedenfor om den foreslåede særlige ordning vedrørende

fortroligt journalistisk materiale.

Det forudsættes på baggrund af EMD’s krav om særlige beskyttelsesforanstaltninger ved an-

vendelse af hårde selektorer, dvs. udvalgsparametre knyttet direkte til en konkret person som

f.eks. en e-mailadresse, at FE sikrer klare rammer og proceduremæssige betingelser for FE’s

anvendelse af hårde selektorer, således at dette kun sker, når det er berettiget. Det indebærer, at

FE skal sørge for, at tjenestens anvendelse af hårde selektorer som led i indhentningen begrun-

des i hvert enkelt tilfælde og gøres til genstand for forudgående intern autorisation hos tjenesten.

Der vil dog gælde særlige rammer i forhold til selektorer, der er kendt for at være tilknyttet en

journalist, eller som vil gøre udvælgelsen af fortroligt journalistisk materiale højest sandsynlig.

Der henvises til lovforslagets afsnit 3.5 om behandling af fortroligt journalistisk materiale for

nærmere herom.

Der henvises til lovforslagets § 1, nr. 14, og bemærkningerne hertil.

UDKAST

3.2. Styrkelse af Tilsynet med Efterretningstjenesterne

3.2.1. Udvidelse af tilsynets kompetence til at omfatte behandling af oplysninger om alle per-

soner, uanset hvor de er hjemmehørende

3.2.1.1. Gældende ret

Det følger af FE-lovens § 15, 1. pkt., at TET efter klage eller af egen drift påser, at FE overhol-

der reglerne i §§ 3-8 og regler udstedt i medfør heraf vedrørende behandling af oplysninger om

i Danmark hjemmehørende fysiske og juridiske personer.

For en nærmere beskrivelse af TET henvises til afsnit 2.4 ovenfor.

3.2.1.2. Forsvarsministeriets overvejelser og den foreslåede ordning

Det følger af EMD-dommene

Big Brother Watch m.fl. mod Storbritannien

Centrum för

rättvisa mod Sverige,

at national ret vedrørende efterretningstjenesters bulkindhentning af kom-

munikationsdata skal indeholde effektive garantier mod misbrug, og at processen efter national

ret skal være underlagt såkaldte end-to-end safeguards. For en nærmere beskrivelse af dom-

mene og forståelsen af begrebet bulkindhentning henvises til afsnit 2.1 ovenfor.

Som en del af disse end-to-end safeguards stiller EMD krav om, at bulkindhentningen skal være

betinget af, at der føres uafhængigt og løbende tilsyn med aktiviteterne. For så vidt angår det

løbende tilsyn, anfører EMD, at hver fase i bulkindhentningsprocessen bør være genstand for

tilsyn ved en uafhængig myndighed, jf.

Big Brother Watch m.fl. mod Storbritannien

præmis

356 og

Centrum för rättvisa mod Sverige

præmis 270. Det drejer sig om både tjenestens efter-

levelse af en forudgående godkendelse og eventuelle efterfølgende fornyelser heraf, udvælgel-

sen af kommunikationsbærere, -ruter eller -medier, valget og anvendelsen af selektorer, samt

brug, lagring, videregivelse og sletning af indhentet materiale. For at muliggøre denne kontrol,

bør efterretningstjenesten dokumentere alle led i processen, jf.

Centrum för rättvisa mod Sve-

rige

præmis 311.

Det forudsættes på den baggrund, at FE fastsætter klare retningslinjer for dokumentation af de

ovenfor nævnte indhentnings- og behandlingsaktiviteter, samt procedurer for intern kontrol,

således at TET kan føre legalitetskontrol hermed. FE’s retningslinjer vil være omfattet af § 2,

stk. 5, i lov om Udvalget vedrørende Efterretningstjenesterne, hvorefter regeringen forud for

udstedelsen af retningslinjer for efterretningstjenesternes virksomhed underretter UET om ind-

holdet af disse.

EMD lægger i forhold til det løbende tilsyn i de førnævnte præmisser navnlig vægt på, at tilsy-

net bør være tilstrækkelig robust til at sikre, at indgreb i konventionssikrede rettigheder ikke

går ud over, hvad der er nødvendigt i et demokratisk samfund. Tilsynet bør således foretage en

UDKAST

vurdering af nødvendigheden og proportionaliteten af den foretagne handling set i lyset af gra-

den af indgreb i konventionssikrede rettigheder, herunder navnlig EMRK’s artikel 8 om retten

til privatliv.

Det er Forsvarsministeries opfattelse, at TET’s tilsyn med FE lever op til kravene til det løbende

tilsyn fra EMD’s praksis for så vidt angår i Danmark hjemmehørende fysiske og juridiske per-

soner. Det kan navnlig fremhæves, at TET er uafhængigt af regeringen, at tilsynet kan tage

sager op af egen drift, og at tilsynet har vidtrækkende muligheder for at få adgang til relevante

oplysninger om FE’s virksomhed. Der henvises herudover til de øvrige styrkelser af TET, som

foreslås med lovforslaget, herunder udvidelse af kompetencen til at omfatte efterfølgende lega-

litetskontrol med FE’s operative opgaver, jf. afsnit 3.2.2 nedenfor. Det bemærkes i øvrigt, at

TET’s kompetence ikke er begrænset til FE’s bulkindhentning, hvilket ikke foreslås ændret.

TET fører i dag kun tilsyn med FE’s tilvejebringelse og behandling af oplysninger om i Dan-

mark hjemmehørende fysiske og juridiske personer. Tilsynets kompetence er således begrænset

til oplysninger om personer, der har en kvalificeret tilknytning til det danske samfund, hvilket

hænger sammen med, at det primært er disse personer, der er beskyttet af loven.

Det er Forsvarsministeriets opfattelse, at det er nødvendigt at udvide TET’s kompetence, såle-

des at den ikke længere er begrænset til at angå oplysninger om i Danmark hjemmehørende

personer.

Det foreslås på den baggrund, at TET fremover skal føre tilsyn med, at FE overholder reglerne

om tilvejebringelse og behandling af oplysninger, uanset hvem disse oplysninger måtte angå.

Som konsekvens heraf vil TET fremover også have kompetence til at føre tilsyn med FE’s

behandling af rådata. Henset til rådatas særlige karakter vil der dog ikke kunne foretages tilsyn

med FE’s behandling af rådata på oplysnings- eller individniveau.

Der henvises til lovforslagets § 1, nr. 15, og bemærkningerne hertil.

Det bemærkes i øvrigt, at der samtidig med den foreslåede udvidelse af tilsynets kompetence

også foreslås en række ændringer af de materielle regler, som TET skal påse overholdelsen af.

Der foreslås således fastsat kriterier for intern behandling af oplysninger vedrørende personer,

der ikke er hjemmehørende i Danmark, samt videregivelse af oplysninger om disse. Der henvi-

ses til afsnit 3.4 og 3.6 nedenfor.

3.2.2. Udvidelse af tilsynets kompetence til at omfatte efterfølgende legalitetskontrol med For-

svarets Efterretningstjenestes operative opgaver

3.2.2.1. Gældende ret

Det følger af FE-lovens § 15, 1. pkt., at TET efter klage eller af egen drift påser, at FE overhol-

der reglerne i §§ 3-8 og regler udstedt i medfør heraf vedrørende behandling af oplysninger om

UDKAST

i Danmark hjemmehørende fysiske og juridiske personer. For en nærmere beskrivelse af TET

henvises til afsnit 2.4 ovenfor.

3.2.2.2. Forsvarsministeriets overvejelser og den foreslåede ordning

Det nuværende tilsyn er fokuseret på FE’s behandling af oplysninger om i Danmark hjemme-

hørende fysiske og juridiske personer – og ikke på tjenestens operative opgaver. Det nuværende

tilsyn med FE’s virksomhed kan således betegnes som en overvejende databeskyttelsesretlig

legalitetskontrol. Herved adskiller tilsynet med efterretningstjenesterne i Danmark sig fra til-

synsordningerne i flere af de lande, som vi normalt sammenligner os med, bl.a. Norge, Sverige

og Storbritannien, hvor der føres et bredere tilsyn med efterretningstjenesterne.

Det er forudsat i den politiske aftale om styrkelse af tilsynet med efterretningstjenesterne, at

styrkelsen af rammerne for TET’s kontrol med PET også vil omfatte tilsynet med FE, men med

de nødvendige tilpasninger.

Det fremgår af aftalen, at aftalepartierne er enige om, at TET fremover skal føre en efterføl-

gende – dvs. bagudrettet – legalitetskontrol med PET's operative opgaver og dermed beskæftige

sig med, om PET har handlet inden for de regler, der gælder for tjenesten. Aftalen er for så vidt

angår PET gennemført ved lov nr. 666 af 11. juni 2024 om ændring af lov om Politiets Efter-

retningstjeneste (PET), lov om etablering af et udvalg om forsvarets og politiets efterretnings-

tjenester og lov om beskyttelse af whistleblowere.

Det foreslås i overensstemmelse med forudsætningerne i den politiske aftale, at TET fremover

skal kunne føre efterfølgende – dvs. bagudrettet – legalitetskontrol med FE’s operative opgaver,

således som det er tilfældet i forhold til PET.

Dette vil være en væsentlig udvidelse af tilsynets kompetenceområde, der således vil omfatte

såvel det hidtidige område som kontrollen med FE’s operative opgaver.

Ved FE’s »operative opgaver« forstås som udgangspunkt alle de operative aktiviteter, som tje-

nesten udfører som led i den faktiske løsning af sine opgaver, herunder med at tilvejebringe det

efterretningsmæssige grundlag for dansk udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitik, medvirke til

at forebygge og modvirke trusler mod Danmark og danske interesser m.v., jf. FE-lovens § 1 om

tjenestens opgaver.

Kontrollen med FE’s operative opgaver vil have karakter af »legalitetskontrol« og dermed be-

skæftige sig med, om FE har handlet inden for de regler, der gælder for tjenesten. Kontrollen

vil dermed som forudsat i den politiske aftale omfatte FE’s overholdelse af bl.a. gældende love,

herunder FE-loven, administrative forskrifter, almindelige forvaltningsretlige regler og grund-

sætninger samt Danmarks internationale forpligtelser, herunder EMRK. Herudover kan tilsynet

kontrollere, om FE inden for tjenestens operative opgaver har overholdt interne retningslinjer.

UDKAST

At der er tale om en legalitetskontrol indebærer omvendt, at TET ikke vil have til opgave at

føre tilsyn med, om FE udfører sine opgaver på en efter tilsynets opfattelse hensigtsmæssig

måde. Tilsynet vil således ikke skulle efterprøve FE’s efterretnings- og militærfaglige skøn,

men vil dog kunne føre kontrol med de juridiske elementer i forbindelse med skønsudøvelsen,

hvilket vil kunne omfatte f.eks. overholdelsen af almindelige forvaltningsretlige regler og

grundsætninger.

Tilsynets efterfølgende legalitetskontrol med FE’s operative virksomhed forudsættes tilrettelagt

således, at kontrollen fokuserer på områder, hvor FE’s dispositioner ikke er genstand for en

konkret prøvelse ved domstolene, således at tilsynet ikke i realiteten bliver kontrol- eller til-

synsorgan for forhold, der er henlagt til domstolene.

Tilsynet vil endvidere ikke skulle føre efterfølgende legalitetskontrol med det foreslåede Efter-

retningsnævns tilladelser til, at FE kan foretage bulkindhentning, jf. afsnit 3.1.2.2 ovenfor, hvil-

ket bl.a. indebærer, at tilsynet ikke skal forholde sig til Efterretningsnævnets vurderinger, f.eks.

hvilke kommunikationsbærere, -ruter og -medier, som nævnet giver FE tilladelse til at foretage

bulkindhentning mod. Det vil imidlertid henhøre under tilsynets kompetence at kontrollere, at

FE’s foretagne bulkindhentning er sket i overensstemmelse med en tilladelse fra Efterretnings-

nævnet.

Uden for begrebet »operative opgaver« falder forhold relateret til administrative forhold, her-

under personalesager vedrørende ansatte i FE samt FE's budget og regnskab. Det bemærkes i

den forbindelse, at FE's almindelige midler revideres af Rigsrevisionen. FE's særlige midler er

undergivet en særlig procedure og revideres af særligt udpegede medarbejdere i Rigsrevisionen

og en chef i Forsvarsministeriets departement.

Det bemærkes i forlængelse heraf, at der herudover vil kunne forekomme områder i relation til

FE’s opgavevaretagelse, der i princippet vil være omfattet af det foreslåede tilsyn, men hvor

alene få eller ingen juridiske elementer vil knytte sig til operative aktiviteter. Det gælder ek-

sempelvis FE’s fysiske indhentning, hvor TET primært vil kunne kontrollere, om FE har hver-

vet og ført kilder i overensstemmelse med retningslinjer på området eller gældende regler i

øvrigt, herunder EMRK, ligesom tilsynet kan kontrollere tjenestens sagsbehandling i forbin-

delse med kilders eventuelle erstatningskrav m.v.

TET’s kontrol med overholdelsen af retningslinjer på området vil alene være relevant for så

vidt angår retningslinjer knyttet til overholdelsen af gældende ret. Øvrige interne regler og ret-

ningslinjer, der drejer sig om policy- eller hensigtsmæssighedsovervejelser, intern arbejdsde-

ling eller procedurer, egenkontrol, risikostyring og lignende, vil derimod som det klare ud-

gangspunkt ikke være relevant for legalitetskontrollen.

I forbindelse med FE’s indhentning af oplysninger om såkaldte foreign fighters i medfør af FE-

lovens § 3, stk. 3, vil tilsynet kunne føre kontrol med, om FE har ageret i overensstemmelse

med en retskendelse. Tilsynet vil i den forbindelse bl.a. kunne efterprøve, om FE har overholdt

UDKAST

den tidsfrist, som domstolene har fastsat for et indgreb i meddelelseshemmeligheden. Tilsynet

vil ikke skulle efterprøve domstolenes afgørelser, hvilket bl.a. indebærer, at tilsynet ikke skal

forholde sig til domstolenes vurderinger, f.eks. af, om der (stadig) er bestemte grunde til at

formode, at en person deltager i aktiviteter, der kan indebære eller forøge en terrortrussel mod

Danmark og danske interesser.

At legalitetskontrollen er »bagudrettet«, indebærer, som forudsat i den politiske aftale, at der

som udgangspunkt ikke vil skulle iværksættes kontroller af verserende sagsforløb og aktiviteter,

ligesom FE ikke vil skulle forelægge spørgsmål eller på anden måde inddrage tilsynet, inden

konkrete dispositioner iværksættes. Hvis der er tale om længerevarende sager eller aktiviteter,

forudsættes det imidlertid, at TET kan iværksætte kontroller rettet mod afsluttede dele af forlø-

bet, således at det forhold, at legalitetskontrollen er bagudrettet, ikke fører til, at tilsynet igen-

nem længere tid vil være afskåret fra at kontrollere konkrete forløb. Kontrollerne vil generelt

skulle tilrettelægges under hensyntagen til FE's operative aktiviteter, sådan at tilsynet ikke hin-

drer, forsinker eller vanskeliggør tjenestens igangværende operative arbejde.

Endvidere vil kontrollen som forudsat i den politiske aftale skulle tilrettelægges under hensyn

til de særlige forhold, der gør sig gældende for FE, og på en sådan måde, at der sikres fortrolig-

hed om efterretningstjenestens arbejde og enkeltpersoners identitet. Kontrollen må derfor ikke

kompromittere eksempelvis efterretningstjenestens arbejdsmetoder, kapaciteter eller kilders

identitetsoplysninger.

I det omfang, genstanden for undersøgelsen ligger inden for tilsynets kompetenceområde, vil

tilsynet kunne foretage undersøgelse af sager, sagsforløb, problemstillinger m.v., der knytter

sig til forhold, der har fundet sted før lovens ikrafttræden. Det forudsættes imidlertid, at tilsynet

alene undersøger sådanne sager m.v., hvis sagen vurderes at have en vis forbindelse til en aktuel

politisk eller offentlig debat, eller på anden vis knytter sig til et spørgsmål af aktuel betydning

for kontrollen med efterretningstjenesterne. Ordningen er således ikke tiltænkt anvendt til at

igangsætte undersøgelser af forhold tilbage i tid, som må betragtes som historiske uden nogen

aktuel relevans for kontrollen med efterretningstjenesterne.

Tilsynet vil, i lighed med hvad der gælder i dag, ikke have til opgave at vurdere, om der af

enkelte ansatte hos FE måtte være begået fejl eller forsømmelser, som kan give anledning til,

at der søges gennemført et retligt ansvar over for de pågældende, eller som i øvrigt kan give

anledning til kritik. Tilsynets opgave er at forholde sig til FE's virksomhed og ikke enkelte

medarbejdere. Opstår der tilfælde, hvor spørgsmål om ansvar for enkeltpersoner kan rejses, skal

dette – ligesom i dag – behandles efter almindelige personaleretlige regler m.v.

Legalitetskontrollen kan foretages af tilsynet af egen drift. Der vil ikke være mulighed for at

klage til tilsynet, men der vil kunne rettes henvendelse til tilsynet, som vil kunne vælge at tage

sagen op, hvis der vurderes at være anledning til det.

Der henvises til lovforslagets § 1, nr. 15, og bemærkningerne hertil.

UDKAST

3.2.3. Udvidelse af tilsynets adgang til oplysninger og materiale hos Forsvarets Efterretnings-

tjeneste m.v.

3.2.3.1. Gældende ret

TET har mulighed for at kræve enhver oplysning og alt materiale, der er af betydning for dets

virksomhed, at få adgang til FE’s lokaler samt at afkræve FE skriftlige udtalelser m.v., jf. FE-

lovens § 17.

For en nærmere beskrivelse af TET henvises til afsnit 2.4 ovenfor.

3.2.3.2. Forsvarsministeriets overvejelser og den foreslåede ordning

Det er i den politiske aftale om styrkelse af tilsynet med efterretningstjenesterne forudsat, at

styrkelsen af rammerne for TET’s kontrol med PET med de nødvendige tilpasninger også vil

omfatte tilsynet med FE.

Det fremgår af aftalen, at aftalepartierne er enige om, at det er en helt central præmis for et

effektivt tilsyn med efterretningstjenesterne, at TET har en bred adgang til oplysninger og ma-

teriale hos PET, som kan være af betydning for dets virksomhed, og at tilsynet i øvrigt har

mulighed for at kræve, at tjenesten bidrager til at oplyse faktiske og retlige forhold af tilsvarende

betydning inden for en ramme, som sikrer, at det operative arbejde i tjenesten fortsat kan prio-

riteres i samme omfang som i dag.

Aftalepartierne er endvidere enige om, at TET – som noget nyt – skal kunne anmode PET om,

at relevante ledere i tjenesten mundtligt redegør for faktiske forhold af betydning for tilsynets

virksomhed, som de pågældende har ansvaret for.

Aftalen er for så vidt angår PET gennemført ved lov nr. 666 af 11. juni 2024 om ændring af lov

om Politiets Efterretningstjeneste (PET), lov om etablering af et udvalg om forsvarets og poli-

tiets efterretningstjenester og lov om beskyttelse af whistleblowere.

Det foreslås i overensstemmelse med forudsætningerne i den politiske aftale, at TET også skal

kunne anmode FE om, at relevante ledere i tjenesten mundtligt redegør for faktiske forhold af

betydning for tilsynets virksomhed, som de pågældende har ansvaret for, ligesom det er tilfæl-

det for PET.

En »relevant leder« vil i den sammenhæng være en leder på kontorchefniveau eller højere chef-

niveau i FE. Det vil således ikke omfatte medarbejdere under kontorchefniveau, ligesom det

ikke omfatter andre medarbejdere eller tidligere ledere m.v. i tjenesten, som ikke længere vare-

tager en ledelsesopgave af den pågældende art. Det forudsættes, at FE imødekommer sådanne

UDKAST

anmodninger fra tilsynet, medmindre tilsynet på baggrund af eventuelle bemærkninger fra FE

vurderer, at en fyldestgørende redegørelse bedre kan opnås på anden vis.

Det forudsættes, at en mundtlig redegørelse vil skulle afgives over for tilsynet eller dele deraf

og ikke over for medarbejdere i sekretariatsenheden alene.

Det vil være op til tilsynet at beslutte, hvornår der er grundlag for at anmode FE om, at relevante

ledere mundtligt redegør for faktiske forhold, men det forudsættes på baggrund af den politiske

aftale, at sådanne anmodninger anvendes i et meget begrænset omfang. Det klare udgangspunkt

vil således fortsat være, at TET i overensstemmelse med den gældende bestemmelse i FE-lo-

vens § 17, stk. 3, afkræver FE skriftlige udtalelser frem for at anmode om mundtlige redegørel-

ser. Det skyldes, at efterretningstjenestens arbejde typisk er baseret på et »need to know«-prin-

cip, og at den enkelte leder derfor ikke nødvendigvis har den fornødne viden om eller det fulde

billede af en sag, et sagsforløb, en problemstilling m.v. til at kunne redegøre fyldestgørende

herfor. En fyldestgørende redegørelse vil således i højere grad kunne sikres ved brug af skrift-

lige udtalelser, som afgives på højt chefniveau, og hvor en flerhed af relevante dele af tjenesten

vil kunne bidrage til at oplyse sagen, sagsforløbet, problemstillingen m.v.

I forhold til TET’s mulighed for at anmode om skriftlige udtalelser fra FE indebærer dette, at

tilsynet kan udbede sig tjenestens skriftlige stillingtagen til bestemte juridiske temaer eller an-

mode om skriftligt at redegøre for konkrete sagsforløb samt FE’s praksis og den bagvedlig-

gende retsopfattelse.

Der vil herudover ikke være noget til hinder for, at FE i konkrete sager vil kunne vurdere, at

der er anledning til at lade andre relevante medarbejdere mundtligt redegøre for faktiske forhold

over for tilsynet, med henblik på at sikre en så fyldestgørende besvarelse som muligt. Det for-

udsættes i givet fald, at den pågældende medarbejder som udgangspunkt vil være ledsaget af

en relevant leder fra tjenesten.

Fokus for tilsynets virksomhed, herunder i relation til skriftlige udtalelser og mundtlige rede-

gørelser, vil som hidtil og som forudsat i den politiske aftale være at føre tilsyn med FE’s virk-

somhed og ikke enkeltpersoner. Det vil således ikke være TET’s opgave at vurdere, om enkelte

ansatte i FE måtte have begået fejl eller forsømmelser, som kan give anledning til, at der søges

gjort et ansvar gældende over for de pågældende, eller at der i øvrigt udtales kritik af den på-

gældende medarbejder. Hvis tilsynet har konkret mistanke om, at en enkeltperson har handlet

på en sådan måde, at den pågældende risikerer et straffe- eller disciplinærretligt ansvar, kan

tilsynet endvidere ikke anmode om, at den pågældende mundtligt redegør for faktiske forhold

vedrørende den pågældende sag.

Den foreslåede ændring berører ikke bestemmelsen i FE-lovens § 17, stk. 4, hvorefter TET kan

anmode om, at en repræsentant for FE er til stede med henblik på at redegøre for de behandlede

sager. Som beskrevet i afsnit 2.4 ovenfor er udtrykket »repræsentant« ikke nærmere afgrænset

i bemærkningerne, hvorfor det må antages, at der kan være tale om en leder eller en medarbejder

UDKAST

uden ledelsesansvar, afhængig af hvem tjenesten vurderer bedst vil kunne understøtte kontrol-

arbejdet.

Det foreslås derudover, at betingelserne for, hvilke oplysninger og materialer TET vil have

adgang til, ændres, sådan at betingelsen fremover vil være, at oplysningen eller materialet blot

»kan have betydning« for tilsynets virksomhed, før tilsynet kan kræve det udleveret af FE.

Med ændringen vil oplysningen eller materialet skulle opfylde en relevansbetingelse. Relevans-

betingelsen skal i denne sammenhæng forstås sådan, at tilsynet skal have en formodning om, at

den pågældende oplysning eller materiale er af betydning for tilsynets virksomhed. Tilsynet

skal således kunne afkræve FE oplysninger og materiale, selvom det er forbundet med en be-

grænset usikkerhed, om oplysningerne m.v. er relevante for tilsynets kontrolarbejde. Det be-

mærkes i den forbindelse, at det i nogle tilfælde må forventes at kunne være vanskeligt for

tilsynet på forhånd at vurdere, hvilken betydning en given oplysning m.v. har i forbindelse med

en konkret kontrol.

For så vidt angår de oplysninger og det materiale, som tilsynet skal have adgang til hos FE, vil

det i denne sammenhæng forstås i vid forstand og være teknologineutralt. Tilsynet vil f.eks.

kunne kræve indsigt i metadata om tilvejebringelses- og indførelsestidspunktet for bestemte

oplysninger, som FE er i besiddelse af.

Det forudsættes, at tilsynet ved indhentningen af oplysninger og materiale fra FE vil tage be-

hørigt hensyn til, at det operative arbejde i tjenesten skal kunne prioriteres i samme omfang

som i dag. Tilsynet vil i overensstemmelse med »need to know«-princippet ikke skulle indhente

mere detaljerede oplysninger end nødvendigt for at opfylde sit kontrolformål, og tilsynet vil så

vidt muligt skulle iagttage hensyn til kildebeskyttelse og beskyttelse af oplysninger fra uden-

landske samarbejdspartnere.

Det foreslås herudover, som forudsat i den politiske aftale, at der indføres en snæver adgang

for FE til helt undtagelsesvist at undlade at give TET adgang til bestemte oplysninger eller

materiale, hvis oplysningerne eller materialet ikke kan gives uden betydelig skade for statens

sikkerhed eller forholdet til fremmede magter eller uden fare for personers liv, legeme, helbred

eller frihed. FE skal i sådanne situationer uden unødigt ophold orientere forsvarsministeren,

som herefter orienterer UET om baggrunden herfor.

Det bemærkes, at der også i dag forekommer situationer, hvor der i dialog mellem tilsynet og

FE aftales særlige rammer for eller begrænsninger i tilsynets adgang til særlige oplysninger og

materiale på givne tidspunkter. Med den her foreslåede ordning er der ikke tilsigtet en ind-

skrænkning i adgangen til at fortsætte den hidtidige praksis. Den foreslåede adgang for FE til

helt undtagelsesvist at undlade at give tilsynet bestemte oplysninger eller materiale mod at un-

derrette forsvarsministeren og UET ændrer således ikke på det forhold, at tilsynet og FE ud fra

en dialogbaseret tilgang skal kunne håndtere spørgsmål af denne karakter, herunder også ved

eventuelt at aftale nogle nærmere vilkår for tilsynets adgang til oplysningerne eller materialet,

UDKAST

som f.eks. at alene formanden for tilsynet gives adgang. Den foreslåede ordning vil ligeledes

ikke omfatte tilfælde, hvor FE i dialog med tilsynet måtte afgrænse direkte systemadgange til

bestemte systemer eller opstille særlige begrænsninger i dialog med tilsynet, f.eks. til kildeiden-

titeter. Der vil i sådanne tilfælde således ikke være tale om, at FE undlader at give tilsynet

adgang til oplysninger eller materiale i den pågældende bestemmelses forstand.

Den undtagelsesvise adgang for FE er udelukkende tiltænkt anvendt i situationer, hvor tjenesten

ikke uden betydelig skade for statens sikkerhed eller forholdet til fremmede magter eller uden

fare for personers liv, legeme, helbred eller frihed, kan give tilsynet adgang til bestemte oplys-

ninger eller materiale. Kriteriet »ikke uden betydelig skade« vil være opfyldt, hvis der består

en risiko for, at en sådan skade indtræffer, såfremt der gives adgang til oplysningerne eller

materialet.

Adgangen kan f.eks. anvendes i forbindelse med FE’s behandling af særligt sensitive oplysnin-

ger, hvis overgivelsen af en sådan oplysning til tilsynet ikke kan ske uden betydelig skade for

statens sikkerhed m.v. eller fare for personer. Hvis sådanne særligt sensitive oplysninger kom-

promitteres, indebærer det en risiko for betydelig skade for fysiske personer, ligesom forholdet

til fremmede magter kan tage skade. FE behandler oplysninger af denne karakter med yderste

grad af fortrolighed, hvilket indebærer, at kun få personer i FE har adgang til oplysningerne.

FE's mulighed for i sådanne tilfælde umiddelbart ikke at give tilsynet adgang til oplysninger

eller materiale vil ikke være afgrænset til en bestemt tidsmæssig periode. Det afgørende for,

hvornår FE skal give tilsynet adgang, vil være, hvornår der ikke længere kan antages at fore-

ligge en risiko for betydelig skade for statens sikkerhed m.v. ved at give tilsynet adgang hertil

i kontrolmæssigt regi. FE vil uden unødigt ophold skulle give tilsynet adgang til de omhandlede

oplysninger eller materiale, så snart de nævnte beskyttelseshensyn ikke længere gør sig gæl-

dende.

Det foreslås derudover, som forudsat i den politiske aftale, at TET skal kunne fastsætte rimelige

frister for FE's besvarelse af tilsynets høringer og anmodninger under hensyntagen til disses

omfang og kompleksitet. En afklaring af omfanget og kompleksiteten af en høring eller anmod-

ning fra tilsynet vil efter omstændighederne forudsætte en dialog med FE herom. Hvis det ikke

er muligt for FE at besvare en høring eller anmodning inden for den af tilsynet fastsatte frist,

skal tjenesten inden fristens udløb meddele tilsynet baggrunden herfor og hvornår, den forven-

tes at kunne besvares.

Det bemærkes i tilknytning hertil, at den foreslåede ordning ikke vil være til hinder for, at til-

synet – som det er tilfældet i dag – i samarbejde med FE udarbejder en nærmere proces for

behandling af høringer og anmodninger, der understøtter tjenesten i at besvare tilsynets høringer

og anmodninger inden for den fastsatte frist.

Der henvises til lovforslagets § 1, nr. 16, 18 og 19, og bemærkningerne hertil.

UDKAST

3.2.4. Tilsynet med Efterretningstjenesternes offentliggørelse af oplysninger vedrørende tilsy-

nets virksomhed

3.2.4.1. Gældende ret

Det følger af FE-lovens § 19, at TET afgiver en årlig redegørelse om sin virksomhed til for-

svarsministeren, og at redegørelsen offentliggøres.

I bemærkningerne til FE-lovens § 19, jf. Folketingstidende 2012-13, tillæg A, L 163 som frem-

sat, side 57, er det anført, at redegørelsen – netop fordi den vil være beregnet til offentliggørelse

– ikke må indeholde oplysninger, hvis offentliggørelse kan skade statens sikkerhed, forholdet

til udenlandske samarbejdspartnere, efterretningstjenesternes kilder, kapaciteter og metoder

m.v. I det omfang, der i redegørelsen er omtale af klagesager, skal de enkelte klagere ifølge

bemærkningerne være anonymiserede. Det fremgår samme sted af bemærkningerne, at inden

for disse rammer skal sigtet med tilsynets redegørelser være at give en generel information om

karakteren af det tilsyn, der udøves med FE. Bl.a. vil det være muligt uden tilsidesættelse af

tavshedspligten i mere generelle vendinger at redegøre for tilsynets virksomhed, herunder også

i form af en generel beskrivelse af, hvilke forhold tilsynet måtte have valgt særligt at interessere

sig for som led i sit tilsyn. Tilsynet vil ifølge bemærkningerne bl.a. kunne medtage oplysninger

om, i hvor mange tilfælde tilsynet har fundet, at FE’s behandling af personoplysninger ikke har

været i overensstemmelse med reglerne.

Det følger i øvrigt af FE-lovens § 11, stk. 1, at FE’s virksomhed er undtaget fra lov om offent-

lighed i forvaltningen bortset fra lovens § 13 om notatpligt. Det samme gælder efter FE-lovens

§ 18, stk. 1, for TET’s virksomhed.

Det fremgår af bemærkningerne til PET-lovens § 16, jf. Folketingstidende 2023-24, tillæg A,

L 160 som fremsat, side 38, der regulerer TET’s organisatoriske forhold m.v., at tilsynets med-

lemmer i overensstemmelse med forvaltningslovens § 27 har tavshedspligt vedrørende fortro-

lige oplysninger, som de opnår kendskab til som led i hvervet som medlem af tilsynet.

Det følger i øvrigt af FE-lovens § 14, at TET udøver sine funktioner i fuld uafhængighed. Det

følger af bemærkningerne til bestemmelsen, jf. Folketingstidende 2012-13, tillæg A, L 163 som

fremsat, side 54, at tilsynet således ikke er undergivet tjenestebefalinger fra Forsvarsministeriet

eller andre administrative myndigheder med hensyn til udøvelsen af sin virksomhed.

For en nærmere beskrivelse af TET henvises til afsnit 2.4 ovenfor.

3.2.4.2. Forsvarsministeriets overvejelser og den foreslåede ordning

Det er forudsat i den politiske aftale om styrkelse af tilsynet med efterretningstjenesterne, at

styrkelsen af rammerne for TET’s kontrol med PET med de nødvendige tilpasninger også vil

omfatte tilsynet med FE.

UDKAST

Det fremgår af aftalen, at aftalepartierne er enige om, at efterretningstjenesternes særlige ka-

rakter, herunder hvad angår fortrolighed, gør, at der er behov for særlige overvejelser om kom-

munikationen vedrørende tjenesternes forhold. Det gælder navnlig for at sikre, at der ikke of-

fentliggøres klassificeret information eller oplysninger, hvis offentliggørelse vil kunne skade

statens sikkerhed, forholdet til udenlandske samarbejdspartnere, efterretningstjenesternes kil-

der m.v. Derfor er aftalepartierne enige om, at TET’s kommunikation med offentligheden som

det helt klare udgangspunkt skal ske gennem tilsynets årlige redegørelser om sin virksomhed i

relation til PET. Aftalen er for så vidt angår PET gennemført ved lov nr. 666 af 11. juni 2024

om ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET), lov om etablering af et udvalg om

forsvarets og politiets efterretningstjenester og lov om beskyttelse af whistleblowere.

Det foreslås i overensstemmelse med forudsætningerne i den politiske aftale, at TET’s kommu-

nikation med offentligheden som det helt klare udgangspunkt alene sker gennem tilsynets årlige

redegørelser om sin virksomhed i relation til FE, ligesom det er tilfældet for PET.

I det tilfælde, at TET herudover rent undtagelsesvist måtte finde behov for at offentliggøre

oplysninger om tilsynets virksomhed vedrørende FE, foreslås det, som forudsat i den politiske

aftale, at tilsynet vil være forpligtet til at orientere forsvarsministeren og UET herom i rimelig

tid til, at udvalget har mulighed for at indkalde til og drøfte spørgsmålet på et møde i udvalget

inden offentliggørelsen.

Med et sådant møde vil UET have mulighed for at indgå i en dialog med tilsynet om offentlig-

gørelsen, herunder offentliggørelsens indhold. Det forudsættes, at både udvalget og forsvars-

ministeren, og som udgangspunkt tillige chefen for FE, deltager i et sådant møde med henblik

på at kunne være en del af denne dialog, såfremt der er tale om en offentliggørelse, der relaterer

sig til FE. Formålet hermed vil være dels at sikre, at udvalget og ministeren har det fornødne

kendskab til baggrunden for offentliggørelsen – som ikke kan indeholde klassificerede infor-

mationer og andre sensitive oplysninger, og således vil være overordnet formuleret – dels at

sikre, at der vil være en fælles forståelse for de eventuelle risici af sikkerhedsmæssig eller anden

art, der kan være forbundet med den pågældende offentliggørelse.

Den foreslåede ordning vil i øvrigt ikke være til hinder for, at TET i forbindelse med eventuelle

overvejelser om at offentliggøre oplysninger om tilsynets organisatoriske og administrative for-

hold, eller om tilsynets overordnede virksomhed i øvrigt, på et tidligere tidspunkt vil kunne

vælge at inddrage Forsvarsministeriet, hvis der eksempelvis måtte være anledning til tvivl om,

hvorvidt offentliggørelse af bestemte oplysninger vil kunne skade statens sikkerhed, forholdet

til udenlandske samarbejdspartnere, efterretningstjenesternes kilder, kapaciteter og metoder

m.v.

Det bemærkes, at den foreslåede ordning alene vedrører TET’s offentliggørelse af oplysninger,

når denne relaterer sig til den konkrete tilsynsvirksomhed, dvs. tilsynets konkrete kontroller og

UDKAST

undersøgelser m.v. Den foreslåede ordning er således ikke til hinder for, at tilsynet kommuni-

kerer med offentligheden f.eks. i forbindelse med oplysning om tilsynets overordnede virksom-

hed.

Der henvises til lovforslagets § 1, nr. 22, og bemærkningerne hertil.

3.2.5. Etablering af ekstern whistleblowerordning for Forsvarets Efterretningstjeneste i Tilsy-

net med Efterretningstjenesterne

3.2.5.1. Gældende ret

Lov nr. 1436 af 29. juni 2021 om beskyttelse af whistleblowere (whistleblowerloven) har bl.a.

til formål at gennemføre Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/1937 af 23. okto-

ber 2019 om beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-retten (whistleblo-

werdirektivet), i dansk ret. Formålet med direktivet er at styrke håndhævelsen af EU-retten og

EU's politikker inden for specifikke områder ved at fastsætte fælles minimumsstandarder, der

sikrer et højt beskyttelsesniveau for personer, der indberetter overtrædelser af EU-retten (whist-

leblowere).

Det fremgår af whistleblowerlovens § 1, stk. 1, at loven finder anvendelse på 1) indberetninger,

som vedrører overtrædelser af EU-retten, og som er omfattet af anvendelsesområdet for whist-

leblowerdirektivet, og 2) indberetninger, som i øvrigt vedrører alvorlige lovovertrædelser eller

øvrige alvorlige forhold. Det fremgår af whistleblowerlovens § 1, stk. 3, at loven ikke finder

anvendelse på en række oplysninger, herunder klassificerede oplysninger, der er omfattet af

sikkerhedscirkulæret, og som samtidig er fortrolige, jf. straffelovens § 152, stk. 3. Undtagelsen

følger af whistleblowerdirektivets artikel 3, stk. 3, litra a, hvorefter direktivet ikke berører an-

vendelsen af EU-retten eller national ret vedrørende beskyttelse af klassificerede informationer.

Whistleblowerdirektivet forpligter i artikel 11 medlemsstaterne til at etablere en eller flere eks-

terne whistleblowerordninger (eksterne kanaler) til modtagelse og behandling af oplysninger

om overtrædelser. I whistleblowerlovens § 17, stk. 1, er der etableret én ekstern whistleblower-

ordning, jf. dog nedenfor for så vidt angår efterretningstjenesterne, og denne er placeret i Data-

tilsynet, som er den centrale uafhængige myndighed, der fører tilsyn både over for private virk-

somheder og offentlige myndigheder med, at reglerne om databeskyttelse bliver overholdt. Om

placeringen af den eksterne whistleblowerordning hos Datatilsynet fremgår det af bemærknin-

gerne til § 17, stk. 1, jf. Folketingstidende 2020-21, tillæg A, L 213 som fremsat, side 20, at

Justitsministeriet lægger vægt på, at Datatilsynet er en velkendt myndighed i både den offent-

lige og private sektor, og at Datatilsynets nuværende kompetencer og beføjelser udgør et godt

udgangspunkt for etableringen af en velfungerende ekstern whistleblowerordning, som af po-

tentielle whistleblowere vil kunne opfattes som et trygt sted at henvende sig til.

Det fremgår af whistleblowerlovens § 17, stk. 3, at Forsvarsministeriet etablerer en uafhængig

og selvstændig ekstern whistleblowerordning til modtagelse og behandling af oplysninger om

UDKAST

overtrædelser, jf. lovens § 1, stk. 1, i FE. Det fremgår tilsvarende af § 17, stk. 2, at Justitsmini-

steriet etablerer en uafhængig og selvstændig ekstern whistleblowerordning til modtagelse og

behandling af oplysninger om overtrædelser, jf. lovens § 1, stk. 1, i PET.

Det fremgår af bemærkningerne til § 17, stk. 3, jf. Folketingstidende 2020-21, tillæg A, L 213

som fremsat, side 49, at det forudsættes, at den eksterne whistleblowerordning for FE etableres

i Forsvarsministeriets departement. Det forudsættes tilsvarende, at den eksterne whistleblower-

ordning for PET etableres i Justitsministeriets departement, jf. bemærkningerne til whistleblo-

werlovens § 17, stk. 2, jf. Folketingstidende 2020-21, tillæg A, L 213 som fremsat, side 49.

Det fremgår endvidere samme sted af bemærkningerne, at det er vurderingen, at der for efter-

retningstjenesterne gør sig særlige forhold gældende, der tilsiger, at der bør etableres særskilte

eksterne whistleblowerordninger for dem. I den forbindelse lægges der ifølge bemærkningerne

vægt på det særlige hensyn til fortrolighed, der knytter sig til efterretningstjenesternes virksom-

hed, og i forlængelse heraf, at det ikke vil kunne udelukkes, at klassificerede oplysninger, som

ikke er omfattet af lovens anvendelsesområde, ved en fejl indgår i en indberetning. Desuden

lægges der ifølge bemærkningerne vægt på, at det særlige hensyn til fortrolighed ikke er be-

grænset til klassificerede oplysninger, men også andre oplysninger, herunder oplysninger om

personalemæssige forhold, efterretningstjenesternes vidensniveau m.v., som kan have betyd-

ning for efterretningstjenesternes virksomhed, og som derfor bør hemmeligholdes for at vare-

tage væsentlige hensyn til statens sikkerhed og rigets forsvar.

Derudover fremgår det af bemærkningerne samme sted, at der ved placeringen af de eksterne

whistleblowerordninger for FE og PET i henholdsvis Forsvarsministeriet og Justitsministeriet

lægges vægt på, at de respektive ministerier har den nødvendige løbende indsigt i efterretnings-

tjenesternes virksomhed til at varetage ordningen, herunder forudsætningerne for at identificere

mulige klassificerede oplysninger, der potentielt vil kunne indgå i en indberetning, og for at

iværksætte forholdsregler til at sikre fortroligheden herom.

Af bemærkningerne til whistleblowerloven, jf. Folketingstidende 2020-21, tillæg A, L 213 som

fremsat, side 21, fremgår det, at der med lovforslaget i lyset af, at whistleblowerdirektivet skulle

være implementeret i dansk ret senest den 17. december 2021, var lagt op til, at de eksterne

whistleblowerordninger for PET og FE på daværende tidspunkt placeres i henholdsvis Justits-

ministeriets og Forsvarsministeriets departement. Det fremgår endvidere af bemærkningerne,

at det senere vil skulle overvejes, om der er behov for tilpasninger i forhold til den med lov-

forslaget foreslåede ordning, herunder for så vidt angår den foreslåede placering af ordningerne.

Whistleblowerloven indeholder desuden i §§ 18-21 regler om kravene til eksterne whistleblo-

werordninger, procedurerne for ekstern indberetning og opfølgning samt sagsafslutning i eks-

terne whistleblowerordninger. Det omfatter bl.a. regler om, i hvilken form der skal kunne ind-

berettes, whistleblowerenhedens opgaver og procedurer for behandling af indberetninger, for-

trolighed samt afvisning og afslutning af behandling af indberetninger. Derudover indeholder

UDKAST

whistleblowerloven i §§ 22-27 sagsbehandlingsregler for interne og eksterne whistleblower-

ordninger. Det omfatter bl.a. regler om registrering af indberetninger, tavshedspligt og videre-

givelse af oplysninger.

Det bemærkes, at der ud over den eksterne whistleblowerordning beskrevet ovenfor internt i

FE er etableret en whistleblowerordning, der kan håndtere klassificerede informationer, men at

dette ikke følger af en EU-retlig forpligtelse efter whistleblowerdirektivet.

3.2.5.2. Forsvarsministeriets overvejelser og den foreslåede ordning

Det er forudsat i den politiske aftale af 28. februar 2024 om styrkelse af tilsynet med efterret-

ningstjenesterne, at styrkelsen af rammerne for TET’s kontrol med PET med de nødvendige

tilpasninger også vil skulle omfatte tilsynet med FE.

Det følger af den politiske aftale, at aftalepartierne er enige om, at den eksterne whistleblower-

ordning for PET, der efter whistleblowerloven er placeret i Justitsministeriets departement, i

stedet skal placeres i TET.

Whistleblowerloven finder ikke anvendelse på en række oplysninger, herunder klassificerede

oplysninger, der er omfattet af sikkerhedscirkulæret og samtidig er fortrolige, jf. straffelovens

§ 152, stk. 3. Sådanne oplysninger er dermed ikke omfattet af den eksterne whistleblowerord-

ning, men det kan ikke udelukkes, at klassificerede oplysninger, som ikke er omfattet af lovens

anvendelsesområde, kan indgå i en indberetning.

Ved at placere den eksterne whistleblowerordning i TET sikres det ifølge aftalen, at whistleblo-

werordningen er placeret hos en uafhængig myndighed, der dels har en løbende indsigt i efter-

retningstjenesternes virksomhed, dels har værktøjerne til på en relevant måde at følge op på

henvendelser, når der måtte være anledning til det. Tilsynet vil herunder også have forudsæt-

ningerne for at identificere mulige klassificerede oplysninger, der potentielt vil kunne indgå i

en indberetning, og for at iværksætte forholdsregler til at sikre fortroligheden herom. Tilsva-

rende gælder der særlige hensyn til fortrolighed om andre oplysninger, herunder oplysninger

om personalemæssige forhold, efterretningstjenesternes vidensniveau m.v., som kan have be-

tydning for tjenesternes virksomhed. Det forudsættes, at det af hensyn til de særlige forhold,

der gør sig gældende for FE’s virksomhed, vil være en yderst snæver kreds, som vil skulle

behandle indberetningerne ud fra et »need to know«-princip, og at tilsynet ved håndteringen af

indberetninger er opmærksomt på, at indberetninger, hvori der ikke i sig selv indgår klassifice-

rede oplysninger, sammenstykket med andre oplysninger kan bidrage til at tegne et billede af

efterretningstjenesternes vidensniveau, kapaciteter m.v.

Det følger endvidere af aftalen, at selvom den eksterne whistleblowerordning efter whistleblo-

werloven som udgangspunkt ikke omfatter klassificerede oplysninger, er aftalepartierne enige

om, at det skal være muligt for TET – uden for rammerne af ordningen i whistleblowerloven –

i fysisk form at kunne modtage og behandle klassificerede informationer som led i henvendelser

UDKAST

fra whistleblowere vedrørende PET. Tilsynet forudsættes så vidt muligt at etablere en ramme,

der sikrer muligheden for at aflevere klassificerede informationer fysisk til tilsynet på en fuldt

ud forsvarlig sikkerhedsmæssig måde.

Aftalen er for så vidt angår PET gennemført ved lov nr. 666 af 11. juni 2024 om ændring af lov

om Politiets Efterretningstjeneste (PET), lov om etablering af et udvalg om forsvarets og poli-

tiets efterretningstjenester og lov om beskyttelse af whistleblowere.

Det foreslås i overensstemmelse med forudsætningerne i den politiske aftale, at den eksterne

whistleblowerordning for FE, der efter whistleblowerloven er placeret i Forsvarsministeriets

departement, i stedet skal placeres i TET, ligesom det er tilfældet for whistleblowerordningen

for PET.

Med lov nr. 666 af 11. juni 2024 om ændring af lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET),

lov om etablering af et udvalg om forsvarets og politiets efterretningstjenester og lov om be-

skyttelse af whistleblowere, der flyttede whistleblowerordningen for PET til TET, blev sekre-

tariatsbetjeningen af TET organisatorisk og administrativt samtidig forankret i Datatilsynet.

Det bemærkes i den forbindelse, at Datatilsynet også driver den generelle eksterne whistleblo-

werordning i henhold til whistleblowerloven (»Den Nationale Whistleblowerordning«), der dog

ikke omfatter de eksterne whistleblowerordninger for henholdsvis FE og PET. Denne omstæn-

dighed taler efter Forsvarsministeriets opfattelse også for at placere den eksterne whistleblo-

werordning for FE i TET.

Det er i øvrigt Forsvarsministeriets opfattelse, at TET’s kompetencer og beføjelser udgør et

godt udgangspunkt for etableringen af en velfungerende ekstern whistleblowerordning, som af

potentielle whistleblowere i tilknytning til FE vil kunne opfattes som et trygt sted at henvende

sig. En placering i TET giver også mulighed for, at tilsynet relativt hurtigt – inden for reglerne

i whistleblowerloven – vil kunne tilvejebringe oplysninger, som kan medvirke til at give tilsynet

et mere samlet billede af den situation, hvorfra de indberettede oplysninger udgår, hvilket ind-

beretningen som klart udgangspunkt ikke vil kunne forventes i sig selv at kunne give, fordi

tjenesten arbejder ud fra et »need to know«-princip. Tilsynet er således ikke henvist til i en

længere periode at arbejde ud fra de løsrevne, enkeltstående oplysninger, der måtte fremgå af

indberetningen.

Den eksterne whistleblowerordning for FE i TET forudsættes ikke at skulle placeres i tilknyt-

ning til den enhed i Datatilsynet, der beskæftiger sig med den generelle eksterne whistleblo-

werordning. Derimod vil den eksterne ordning for FE – ligesom det er tilfældet for ordningen

for PET – skulle placeres, således at den sekretariatsbetjenes af den snævre kreds af personer i

Datatilsynet, der vil være beskæftiget med sekretariatsbetjening af TET. Selv om den eksterne

whistleblowerordning for FE således ikke vil være organisatorisk forankret i »Den Nationale

Whistleblowerordning« betyder placeringen alligevel, at sekretariatsenheden for TET også på

UDKAST

dette punkt vil komme til at indgå i et stærkt fagligt miljø, hvor der vil være mulighed for faglig

sparring under iagttagelse af reglerne om tavshedspligt.

TET vil i forhold til den eksterne whistleblowerordning for FE være undergivet reglerne i whist-

leblowerloven, herunder afgrænsningen i loven af, hvilke overtrædelser der er omfattet, og som

tilsynet dermed kan tage under behandling, og lovens regler om behandling af indberetninger.

TET vil skulle udpege medarbejdere, der er ansvarlige for at administrere den eksterne whist-

leblowerordning. Der stilles ikke krav om, at de pågældende medarbejdere ikke varetager andre

opgaver eller funktioner i TET. Ordningen vil skulle udformes på en måde, der sikrer, at ind-

beretninger holdes adskilt fra TET’s øvrige opgaver og funktioner og således, at uvedkom-

mende, herunder uautoriserede medarbejdere, ikke får adgang til oplysninger om indberetnin-

gerne, dvs. både oplysninger om selve den indberettede overtrædelse, identiteten på whistleblo-

weren, den berørte person og enhver tredjepart, som er nævnt i indberetningen.

Det forudsættes, at det af hensyn til de særlige forhold, der gør sig gældende for FE’s virksom-

hed, vil være en yderst snæver kreds, som vil skulle behandle indberetningerne ud fra et »need

to know«-princip.

Samtidig forudsættes det, at tilsynet ved håndteringen af indberetninger er opmærksom på, at

indberetninger, hvori der ikke i sig selv indgår klassificerede informationer eller andre sensitive

oplysninger, sammenkædet med andre oplysninger kan bidrage til at tegne et billede af efter-

retningstjenesternes vidensniveau, kapaciteter m.v.

Den eksterne whistleblowerordning for FE skal muliggøre skriftlige og mundtlige indberetnin-

ger samt, på whistleblowerens anmodning, indberetning via et fysisk møde inden for en rimelig

frist med én eller flere personer tilknyttet whistleblowerenheden.

Ordningen vil indebære, at TET som ekstern whistleblowerordning for FE vil skulle foretage

en indledende vurdering af indkomne indberetninger med henblik på at fastslå, om en indberet-

ning er indberettet af en person, der er berettiget til at indgive indberetning til ordningen, og om

indberetningen er omfattet af whistleblowerlovens anvendelsesområde. Hvordan den enkelte

henvendelse skal håndteres beror på indberetningens indhold og karakter.

Den eksterne whistleblowerordning efter whistleblowerloven finder ikke anvendelse på klassi-

ficerede oplysninger, der er omfattet af sikkerhedscirkulæret og samtidig er fortrolige, jf. straf-

felovens § 152, stk. 3. Det forudsættes derfor, at TET – uden for rammerne af ordningen i

whistleblowerloven – vil kunne modtage og behandle klassificerede informationer som led i

indberetninger fra whistleblowere vedrørende FE. Det vil f.eks. kunne knytte sig til indberet-

ninger fra nuværende eller tidligere ansatte i FE eller samarbejdspartnere til FE om alvorlige

lovovertrædelser og øvrige alvorlige forhold.

UDKAST

TET forudsættes så vidt muligt at etablere en ramme, der sikrer muligheden for at aflevere

klassificerede oplysninger fysisk til tilsynet på en fuldt ud sikkerhedsmæssigt forsvarlig måde.

Det bør ikke være et krav, at en person, der eventuelt måtte rette henvendelse til tilsynet, vil

skulle identificere sig selv, og ordningen bør understøtte størst mulig grad af anonymitet.

I den forbindelse forudsættes det, at TET vil skulle sikre, at ordningen tilrettelægges på en fuldt

ud sikkerhedsmæssig forsvarlig måde, herunder iagttage de fornødne sikkerhedsmæssige for-

anstaltninger til at modtage, opbevare og håndtere de klassificerede informationer på betryg-

gende vis. Etablering af en praktisk ramme herfor vil skulle ske i dialog med FE, der vil kunne

rådgive om, hvilke sikkerhedsmæssige foranstaltninger som skal iagttages.

Det foreslås, at den foreslåede ændring træder i kraft den 15. februar 2026. Eventuelle sager,

som den 14. februar 2026 behandles i Forsvarsministeriet i medfør af den nugældende bestem-

melse i whistleblowerlovens § 17, stk. 3, vil fra den 15. februar 2026 skulle overføres til TET.

Tilsynet vil således fra den 15. februar 2026 behandle samtlige indberetninger efter whistleblo-

werlovens § 17, stk. 3, uanset om indberetningen er modtaget før eller efter den 15. februar

2026.

Der henvises til lovforslagets § 2 og bemærkningerne hertil.

3.3. Efterfølgende kontrol med Forsvarets Efterretningstjeneste

3.3.1. Gældende ret

Det følger af FE-lovens § 15, 1. pkt., at TET efter klage eller af egen drift påser, at FE overhol-

der reglerne i §§ 3-8 og regler udstedt i medfør heraf vedrørende behandling af oplysninger om

i Danmark hjemmehørende fysiske og juridiske personer.

Tilsynet varetager endvidere den indirekte indsigtsordning efter FE-lovens § 10, jf. lovens §

15, 2. pkt. Det følger af FE-lovens § 10, stk. 1, at en i Danmark hjemmehørende fysisk eller

juridisk person kan anmode TET om at undersøge, om tjenesten uberettiget behandler oplys-

ninger om den pågældende. Tilsynet sikrer, at dette ikke er tilfældet, og giver herefter den på-

gældende meddelelse herom. Det fremgår af bemærkningerne til § 10, stk. 1, jf. Folketingsti-

dende 2012-13, tillæg A, L 163 som fremsat, side 52, at det af meddelelsen alene skal kunne

udledes, at der ikke uberettiget behandles oplysninger om den pågældende. Det fremgår endvi-

dere, at det ikke skal fremgå eller kunne udledes, om der ikke behandles eller har været behand-

let oplysninger, om der tidligere uberettiget har været behandlet oplysninger, eller om der be-

rettiget behandles oplysninger.

Bestemmelsen skal ses i sammenhæng med FE-lovens § 9, stk. 1, hvorefter en fysisk eller juri-

disk person ikke har ret til indsigt i oplysninger, som FE behandler om vedkommende, eller ret

til indsigt i, om tjenesten behandler oplysninger om vedkommende. FE kan dog efter § 9, stk.

2, give hel eller delvis indsigt i oplysninger som nævnt i stk. 1, hvis særlige forhold taler for

UDKAST

det. TET kan – i supplement hertil – efter FE-lovens § 10, stk. 3, pålægge FE at give hel eller

delvis indsigt i oplysningerne. Det er forudsat, at FE i givet fald høres, inden der træffes en

sådan afgørelse.

Det følger af FE-lovens § 10, stk. 2, at hvis det i forbindelse med en undersøgelse af, om FE

uberettiget behandler oplysninger om en person, konstateres, at FE behandler oplysninger, som

ikke længere opfylder behandlingsbetingelserne i FE-lovens § 4, stk. 1, og § 5, stk. 1, skal

oplysningerne slettes uanset slettereglen i lovens § 6 a, stk. 2.

Det fremgår af afsnit 4.4.3 i de almindelige bemærkninger til FE-loven, jf. Folketingstidende

2012-13, tillæg A, L 163 som fremsat, at hvad angår bestemmelsen om indsigtsret, jf. § 9 i

lovforslaget, kan en sådan indsigtsret ikke meningsfuldt finde anvendelse i forhold til rådata,

idet der netop er tale om ikke behandlede og dermed ikke erkendte data.

For en nærmere beskrivelse af TET henvises til afsnit 2.4 ovenfor.

3.3.2. Forsvarsministeriets overvejelser og den foreslåede ordning

Det følger af EMD-dommene

Big Brother Watch m.fl. mod Storbritannien

Centrum för

rättvisa mod Sverige,

at national ret vedrørende efterretningstjenesters bulkindhentning af kom-

munikationsdata skal indeholde effektive garantier mod misbrug, og at processen efter national

ret skal være underlagt såkaldte end-to-end safeguards. For en nærmere beskrivelse af dom-

mene og forståelsen af begrebet bulkindhentning henvises til afsnit 2.1 ovenfor.

Som en del af disse end-to-end safeguards stiller EMD krav om, at bulkindhentningen skal være

betinget af uafhængig »ex post facto review«, dvs. efterfølgende kontrol, jf.

Big Brother Watch

m.fl. mod Storbritannien

præmis 357 og

Centrum för rättvisa mod Sverige

præmis 271. For så

vidt angår den efterfølgende kontrol anfører EMD, at der skal være effektive retsmidler til rå-

dighed for enhver, der mistænker, at efterretningstjenesterne har bulkindhentet pågældendes

kommunikation, med henblik på, at den pågældende kan anfægte lovligheden af den formodede

indhentning eller indhentningsregimets forenelighed med EMRK.

Ved vurderingen af tilstedeværelsen af effektive retsmidler lægger EMD navnlig vægt på de

beføjelser og proceduremæssige garantier, som kontrolorganet besidder, jf.

Big Brother Watch

m.fl. mod Storbritannien

præmis 359 og

Centrum för rättvisa mod Sverige

præmis 273. EMD

fastslår i den forbindelse bl.a., at organet bør kunne træffe begrundede og juridisk bindende

afgørelser for så vidt angår bl.a. ophør af ulovlig indhentning og sletning af materiale, som er

ulovligt indhentet og lagret.

EMD anerkender, at udenrigsefterretningstjenesters bulkindhentning ikke meningsfuldt kan un-

derlægges krav om, at de berørte personer skal underrettes om indgrebet i vedkommendes pri-

vatliv, jf.

Big Brother Watch m.fl. mod Storbritannien

præmis 357-358 og

Centrum för rättvisa

UDKAST

mod Sverige

præmis 271-272. Fraværet af underretning bør imidlertid efter EMD’s opfattelse

opvejes af effektiviteten af de retsmidler, der er til rådighed for de berørte personer.

Den nationale lovgivning skal i medfør af kriterierne opstillet af EMD navnlig indeholde en

angivelse af fremgangsmåden for uafhængig, efterfølgende kontrol samt hvilke beføjelser myn-

digheden har til at adressere konstaterede overtrædelser af lovgivningen, herunder krænkelser

af EMRK’s artikel 8.

Centrum för rättvisa mod Sverige

bemærker EMD, at svensk ret giver fysiske og juridiske

personer adgang til »ex post facto-review« (efterfølgende kontrol), uden at de skal kunne på-

vise, at de kan have været genstand for bulkindhentning, jf. dommens præmis 356. På anmod-

ning fra enhver person uanset nationalitet eller opholdssted skal kontrolorganet (i dommene

omtalt som Foreign Intelligence Inspectorate, på svensk kaldet SIUN) således i medfør af den

svenske ordning undersøge, om den pågældendes kommunikation er blevet indhentet gennem

signalindhentning, og i givet fald undersøge, om indhentningen og behandlingen af data har

været i overensstemmelse med reglerne herfor.

Grundet en uhensigtsmæssig dobbeltrolle for SIUN fandt EMD imidlertid den svenske ordning

utilstrækkelig. EMD hæftede sig således ved, at SIUN havde til opgave at varetage det løbende

tilsyn med den svenske efterretningstjeneste FRA (Försvarets Radioanstalt), og i den forbin-

delse tage eller autorisere operationelle beslutninger, og samtidig varetage opgaven med at fo-

retage efterfølgende kontrol på anmodning fra fysiske og juridiske personer, jf. dommens præ-

mis 359. EMD bemærkede, at dette kunne indebære, at myndigheden i forbindelse med en ef-

terfølgende kontrol kunne komme i en situation, hvor den skulle vurdere sin egen tidligere age-

ren i sin egenskab af løbende tilsynsmyndighed. Ifølge EMD kunne det således ikke udelukkes,

at denne dobbeltrolle kunne skabe interessekonflikter og dermed en fristelse til at overse fejl og

overtrædelser for selv at undgå kritik eller andre konsekvenser. EMD lagde også vægt på, at

der ikke var en forpligtelse til at give personer en begrundelse i forbindelse med en foretagen

undersøgelse som led i den efterfølgende kontrol, jf.

Centrum för rättvisa mod Sverige

præmis

359.

Den nuværende ordning i FE-loven giver i Danmark hjemmehørende fysiske og juridiske per-

soner mulighed for at anmode TET om at undersøge, om FE uberettiget behandler oplysninger

om den pågældende. Ordningen er – ligesom den svenske ordning – ikke betinget af, at den

pågældende skal sandsynliggøre, at vedkommende har været genstand for FE’s indhentning.

Denne del af den nuværende ordning lever derfor efter Forsvarsministeriets opfattelse op til

EMD’s krav.

Det forhold, at den indirekte indsigtsordning er forbeholdt i Danmark hjemmehørende personer,

kan imidlertid efter Forsvarsministeriets opfattelse ikke opretholdes i lyset af dommene fra

EMD, hvor det understreges, at enhver bør have adgang til »ex post facto review«. Henset til,

UDKAST

at dommene fra EMD forholder sig til oplysninger tilvejebragt via bulkindhentning af kommu-

nikationsdata, er det Forsvarsministeriets opfattelse, at EMD’s krav om adgang til ex post facto

review tilsvarende knytter sig til oplysninger, der stammer fra sådan bulkindhentning.

Herudover bør det af EMD anførte om den svenske ordnings utilstrækkelighed grundet organets

dobbeltrolle efter Forsvarsministeriets opfattelse føre til, at der etableres et uafhængigt organ,

som fremover kan varetage den indirekte indsigtsordning for FE, og at dette organ får mulighed

for at træffe begrundede og juridisk bindende afgørelser for så vidt angår bl.a. ophør af ulovlig

indhentning og sletning af materiale, som er ulovligt indhentet og lagret.

Det foreslås på den baggrund, at den indirekte indsigtsordning flyttes fra TET til et nyt, uaf-

hængigt organ.

Det bemærkes, at den nuværende indirekte indsigtsordning omfatter alle typer af oplysninger

om en i Danmark hjemmehørende fysisk eller juridisk person, og således ikke er begrænset til

oplysninger tilvejebragt ved bulkindhentning af kommunikationsdata. Det foreslås, at dette vi-

dereføres for så vidt angår i Danmark hjemmehørende fysiske og juridiske personer. Det fore-

slås samtidig, at øvrige personer fremover skal kunne anmode det uafhængige organ om at

undersøge, om FE uberettiget behandler oplysninger, der stammer fra bulkindhentning, om den

pågældende.

Det uafhængige organ vil inden for de foreslåede rammer for den indirekte indsigtsordning

skulle sikre, at der ikke uberettiget behandles oplysninger om den pågældende. Dette indebærer

at nævnet skal træffe de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at en eventuel uberettiget be-

handling ophører, herunder efter omstændighederne ved at give FE pålæg om at slette oplys-

ninger.

Den foreslåede ordning vil blive gennemgået i det følgende.

3.3.2.1. Etablering af et nævn for indsigtsrettigheder

Det foreslås, at der etableres et uafhængigt nævn for indsigtsrettigheder, som inden for nærmere

bestemte rammer vil have til opgave at undersøge, om FE uberettiget behandler oplysninger om

en fysisk eller juridisk person. Nævnet vil skulle sikre, at dette ikke er tilfældet, og herefter give

den pågældende en begrundet meddelelse herom. Nævnet vil skulle udøve sine funktioner i fuld

uafhængighed.

Nævnet vil som led i sit virke få indsigt i sensitive oplysninger om bl.a. FE’s kapaciteter, me-

toder og prioriteter, som – hvis oplysningerne måtte komme til uvedkommendes kendskab – vil

kunne skade hensynet til statens selvstændighed og sikkerhed, forebyggelse af terrorisme, samt

hensynet til efterretningstjenestens samarbejdspartnere og kilder.

UDKAST

Disse forhold gør efter Forsvarsministeriets opfattelse, at Nævnet for Indsigtsrettigheder bør

bestå af en snæver kreds af personer, samt at beskikkelsen af de personer, der skal være med-

lemmer af nævnet, bør foretages af forsvarsministeren som den ansvarlige minister.

Konkret foreslås det, at Nævnet for Indsigtsrettigheder udgøres af en formand og to øvrige

medlemmer. Navnlig henset til, at nævnet vil have mulighed for at træffe bindende afgørelser

om, at FE skal slette tilvejebragte oplysninger, foreslås det, at formanden for nævnet skal være

landsdommer.

Det ene af de øvrige medlemmer af nævnet foreslås at være en advokat, der indstilles af Advo-

katrådet. Det forudsættes, at Advokatrådet indstiller kandidater med kompetencer af relevans

for hvervet. Der kan bl.a. være tale om kandidater, der i deres virke beskæftiger sig eller har

beskæftiget sig med sager inden for eksempelvis det offentligretlige eller menneskeretlige om-

råde.

Det foreslås, at det andet af de øvrige medlemmer er en person med indsigt i efterretningsmæs-

sige eller sikkerhedspolitiske forhold. Det er Forsvarsministeriets vurdering, at indsigt og erfa-

ring med disse områder vil kunne bidrage til et balanceret tilsyn.

For at der ikke kan rejses tvivl om nævnsmedlemmernes og formandens uafhængighed, er det

forudsat, at disse ikke inden for de seneste fire år har været beskæftiget i Forsvarsministeriet

eller en af efterretningstjenesterne.

For at undgå, at der kan opstå tvivl om medlemmernes og stedfortrædernes habilitet, foreslås

det endvidere, at ingen medlemmer og stedfortrædere eller tidligere medlemmer og stedfortræ-

dere af det foreslåede Efterretningsnævn eller TET kan beskikkes som medlemmer af Nævnet

for Indsigtsrettigheder. Dermed undgås det, at medlemmerne eller stedfortræderne af Nævnet

for Indsigtsrettigheder som led i nævnets efterfølgende kontrol kan komme i en situation, hvor

de skal forholde sig til egne tidligere aktiviteter som medlem af det foreslåede Efterretnings-

nævn eller TET.

Det foreslås, at beskikkelsen af nævnets medlemmer og deres stedfortrædere – med undtagelse

af formanden og dennes stedfortræder, der skal være landsdommere – sker efter drøftelse med

UET ligesom det er tilfældet i dag for beskikkelse af medlemmerne af TET. Det forudsættes, at

der ved beskikkelsen af medlemmerne af nævnet tilstræbes en sammensætning, som har bred

opbakning i UET, og at der ikke beskikkes medlemmer af nævnet, som et flertal i udvalget ikke

kan tilslutte sig.

For alle medlemmer af Nævnet for Indsigtsrettigheder vil det gælde, at de skal nyde almindelig

anerkendelse og besidde en høj grad af personlig integritet, ligesom samtlige medlemmer skal

kunne sikkerhedsgodkendes til den højeste klassifikationsgrad (»yderst hemmeligt«) og opret-

holde denne godkendelse, så længe den pågældende er medlem af nævnet.

UDKAST

Nævnet for Indsigtsrettigheders medlemmer vil træffe afgørelse ved stemmeflerhed, og næv-

nets medlemmer vil således i stemmeafgivelsen være ligebyrdige.

For at sikre Nævnet for Indsigtsrettigheders beslutningskraft i tilfælde af sygdom eller andet

forfald, foreslås det, at der beskikkes en stedfortræder for hvert af medlemmerne. Beskikkelsen

af stedfortrædere vil ske efter de samme kriterier, som gør sig gældende for det pågældende

faste medlem, som stedfortræderen i givet fald vil være stedfortræder for. Stedfortræderne for-

udsættes kun at deltage på nævnsmøderne i tilfælde af forfald hos det pågældende faste medlem,

og det er således ikke hensigten, at stedfortræderne løbende deltager i nævnets arbejde.

Det foreslås, at medlemmerne af Nævnet for Indsigtsrettigheder samt medlemmernes stedfor-

trædere beskikkes for fire år med mulighed for genbeskikkelse for en periode på yderligere fire

år. Genbeskikkelse vil herudover ikke være mulig. Genbeskikkelse vil – på samme måde som

udpegning af medlemmer i øvrigt – skulle ske efter drøftelse med UET.

For at sikre kontinuitet i Efterretningsnævnets arbejde foreslås det, at formanden og et øvrigt

medlem samt deres stedfortrædere beskikkes for fire år, mens et andet øvrigt medlem og dennes

stedfortræder beskikkes for to år ved den første beskikkelse af medlemmer af nævnet.

Af hensyn til nævnets uafhængighed foreslås det, at forsvarsministeren ikke kan tilbagekalde

et medlems eller en stedfortræders beskikkelse, medmindre vedkommende selv anmoder

derom, eller forudsætningerne for beskikkelsen bortfalder.

Det foreslås, at Nævnet for Indsigtsrettigheder sekretariatsbetjenes af den særskilte enhed hos

Datatilsynets sekretariat, der også varetager TET’s sekretariatsopgaver. Forsvarsministeriet

vurderer, at der vil være flere fordele ved en sådan løsning. Dels vil enheden have de fornødne

fysiske, tekniske og erfaringsmæssige forudsætninger for at håndtere højt klassificerede oplys-

ninger, dels sikres det i videst muligt omfang, at det fortsat er en snæver kreds af personer, der

har adgang til fortrolige og højt klassificerede informationer samt andre sensitive oplysninger

om FE’s virksomhed. Derudover drages der fordel af de medarbejderressourcer, som indgår i

enheden, ligesom enheden selv indgår i Datatilsynets stærke, tilsynsfaglige miljø. I faglige

spørgsmål relateret til Nævnet for Indsigtsrettigheder vil sekretariatsenheden referere direkte til

nævnet, og således hverken til TET, Datatilsynet eller øvrige myndigheder. Ligesom det er

tilfældet for enheden i dag, vil det være Datatilsynet, der er ansættelsesmyndighed for de ansatte

i enheden.

Det bemærkes, at det forhold, at den særskilte enhed i Datatilsynets sekretariat vil yde sekreta-

riatsbetjening til både TET og Nævnet for Indsigtsrettigheder, efter Forsvarsministeriets opfat-

telse ikke giver enheden en uhensigtsmæssig dobbeltrolle svarende til den, som EMD fandt i

Centrum för rättvisa mod Sverige.

I modsætning til den svenske sag, hvor selve myndigheden

varetog både det løbende og det efterfølgende tilsyn, er der således udelukkende tale om fælles

sekretariatsbistand til to af hinanden uafhængige myndigheder. Det kan i den forbindelse navn-

UDKAST

lig fremhæves, at endelig stillingtagen i de enkelte sager tilkommer henholdsvis TET og Næv-

net for Indsigtsrettigheder, samt at enhedens ansatte refererer direkte til henholdsvis TET og

Nævnet for Indsigtsrettigheder i faglige spørgsmål relaterende til de respektive organer.

Der henvises til lovforslagets § 1, nr. 23, og bemærkningerne hertil.

3.3.2.2. Nævnet for Indsigtsrettigheders kompetence

Der lægges op til, at det foreslåede Nævn for Indsigtsrettigheder som led i den indirekte ind-

sigtsordning vil have kompetence til at træffe bindende afgørelser over for FE.

Med den foreslåede ordning vil nævnet således have til opgave på baggrund af en anmodning

fra en i Danmark hjemmehørende fysisk eller juridisk person på dennes vegne at påse, at FE

ikke uberettiget behandler oplysninger om den pågældende. For så vidt angår fysiske og juridi-

ske personer, der ikke er hjemmehørende i Danmark, foreslås denne indsigtsret at være begræn-

set til oplysninger, der stammer fra bulkindhentning.

Såfremt nævnet som led i sin undersøgelse på baggrund af en indsigtsanmodning finder, at FE

uberettiget behandler oplysninger om den pågældende person, vil nævnet efter lovforslaget

kunne pålægge FE at stoppe behandlingen, herunder slette oplysningerne uanset slettereglerne

i lovens § 6 a. Det forudsættes, at nævnet hører FE, inden nævnet måtte træffe afgørelse om at

pålægge FE at stoppe behandling, herunder slette oplysninger.

En konstatering af, at FE uberettiget behandler oplysninger om en bestemt fysisk eller juridisk

person, kan efter omstændighederne have bredere implikationer. Som udgangspunkt er det med

ordningen forudsat, at et pålæg til FE om at stoppe eventuel uberettiget behandling alene vil

angå oplysninger om den konkrete person, der har anmodet om indirekte indsigt. Afhængig af

årsagen til, at en behandling anses for uberettiget, kan vurderingen imidlertid have betydning

for en større mængde oplysninger, navnlig hvis oplysningerne stammer fra bulkindhentning.

Det kan eksempelvis være tilfældet, hvis oplysningerne viser sig at være tilvejebragt ved fejl-

agtig bulkindhentning mod en kommunikationsbærer, der ikke er omfattet af en tilladelse fra

Efterretningsnævnet. Nævnet for Indsigtsrettigheder vil i givet fald kunne formulere nævnets

afgørelse i mere generelle termer og hermed indikere, at den identificerede problemstilling kan

række ud over oplysningerne om den konkret berørte person. Det forudsættes, at FE i givet fald

overvejer konsekvenserne for eventuel igangværende eller kommende indhentning og behand-

ling af oplysninger om fysiske og juridiske personer.

Det foreslås, at afgørelser fra Nævnet for Indsigtsrettigheder i relevant omfang tilgår Efterret-

ningsnævnet og TET. Det vurderes navnlig at være relevant, at afgørelser om at pålægge FE at

slette oplysninger tilgår TET. Dermed vil TET i deres videre arbejde kunne forholde sig til

Nævnet for Indsigtsrettigheders vurdering af en sag. Afgørelser kan ligeledes sendes til Efter-

retningsnævnet, hvis det undtagelsesvist måtte være relevant for nævnets videre arbejde.

UDKAST

Det forudsættes, at nævnet tilrettelægger sin sagsbehandling under hensyn til tjenestens samar-

bejdspartnere, kilder m.v. Nævnet vil således skulle arbejde efter princippet om »need to know«

og tilrettelægge sit arbejde, så det kun får adgang og kendskab til oplysninger, der er af betyd-

ning for nævnets aktuelle undersøgelse. Dette indebærer, at nævnet vil skulle tilrettelægge sine

undersøgelser under hensyn til de særlige forhold, der gør sig gældende for FE, og på en sådan

måde, at der sikres fortrolighed om efterretningstjenestens arbejde og enkeltpersoners identitet.

Nævnets undersøgelser må derfor ikke kompromittere eksempelvis efterretningstjenestens ar-

bejdsmetoder, kapaciteter eller kilders identitetsoplysninger.

Nævnets prøvelse vil være begrænset til at angå retlige spørgsmål. Nævnet vil derimod ikke

have til opgave at efterprøve, om FE’s opgavevaretagelse er sket på en efter nævnets opfattelse

hensigtsmæssig måde, herunder efterprøve FE’s efterretnings- og militærfaglige skøn.

Det foreslås ikke i øvrigt at ændre på fysiske og juridiske personers indsigtsrettigheder – ud

over at disse for så vidt angår oplysninger, der stammer fra bulkindhentning, udstrækkes til

også at gælde fysiske og juridiske personer, der ikke er hjemmehørende i Danmark. Fysiske og

juridiske personer vil således fortsat ikke have ret til indsigt i oplysninger, som FE behandler

om vedkommende, eller ret til indsigt i, om tjenesten behandler oplysninger om vedkommende.

FE vil dog fortsat kunne give en i Danmark hjemmehørende fysisk eller juridisk person hel eller

delvis indsigt i sådanne oplysninger, hvis særlige forhold taler for det.

Det foreslås, at Nævnet for Indsigtsrettigheder i forbindelse med en anmodning om indirekte

indsigt fra en i Danmark hjemmehørende person i særlige tilfælde skal kunne pålægge FE at

give hel eller delvis indsigt i oplysninger, som tjenesten behandler om vedkommende, eller

indsigt i, om tjenesten behandler oplysninger om vedkommende. Dette svarer til, hvad TET har

mulighed for i dag.

Det foreslås, at muligheden for at pålægge FE at give indsigt i oplysninger ikke udstrækkes til

at gælde alle personer uanset nationalitet eller lokalitet. Det er således Forsvarsministeriets op-

fattelse, at FE ikke under nogen omstændigheder bør kunne pålægges at give personer uden en

kvalificeret tilknytning til Danmark indsigt i oplysninger, der måtte blive behandlet om ved-

kommende.

Det foreslås, at der indføres en snæver adgang for FE til helt undtagelsesvist at undlade at give

Nævnet for Indsigtsrettigheder adgang til bestemte oplysninger eller materiale, hvis oplysnin-

gerne eller materialet ikke kan gives uden betydelig skade for statens sikkerhed eller forholdet

til fremmede magter eller uden fare for personers liv, legeme, helbred eller frihed. FE skal i

sådanne situationer uden unødigt ophold orientere forsvarsministeren, som herefter orienterer

UET om baggrunden herfor.

Den foreslåede adgang for FE til helt undtagelsesvist at undlade at give nævnet bestemte op-

lysninger eller materiale mod at underrette forsvarsministeren og UET afskærer imidlertid ikke

muligheden for, at nævnet og FE ud fra en dialogbaseret tilgang skal kunne håndtere spørgsmål

UDKAST

af denne karakter, herunder også ved eventuelt at aftale nogle nærmere vilkår for nævnets ad-

gang til oplysningerne eller materialet, som f.eks. at alene formanden for nævnet gives adgang.

Den foreslåede ordning vil ligeledes ikke omfatte tilfælde, hvor FE i dialog med nævnet måtte

afgrænse direkte systemadgange til bestemte systemer eller opstille særlige begrænsninger i

dialog med nævnet, f.eks. til kildeidentiteter. Der vil i sådanne tilfælde således ikke være tale

om, at FE undlader at give nævnet adgang til oplysninger eller materiale i den pågældende

bestemmelses forstand.

Den undtagelsesvise adgang for FE er udelukkende tiltænkt anvendt i situationer, hvor tjenesten

ikke uden betydelig skade for statens sikkerhed eller forholdet til fremmede magter eller uden

fare for personers liv, legeme, helbred eller frihed, kan give nævnet adgang til bestemte oplys-

ninger eller materiale. Kriteriet »ikke uden betydelig skade« vil være opfyldt, hvis der består

en risiko for, at en sådan skade indtræffer, såfremt der gives adgang til oplysningerne eller

materialet.

Adgangen kan f.eks. anvendes i forbindelse med FE’s behandling af særligt sensitive oplysnin-

ger, hvis overgivelsen af en sådan oplysning til nævnet ikke kan ske uden betydelig skade for

statens sikkerhed m.v. eller fare for personer. Hvis sådanne særligt sensitive oplysninger kom-

promitteres, indebærer det en risiko for betydelig skade for fysiske personer, ligesom forholdet

til fremmede magter kan tage skade. FE behandler oplysninger af denne karakter med yderste

grad af fortrolighed, hvilket indebærer, at kun få personer i FE har adgang til oplysningerne.

Nævnet for Indsigtsrettigheder vil efter at have foretaget sin undersøgelse skulle give den per-

son, der har anmodet om indirekte indsigt, en meddelelse. Det bør – af de hensyn, der begrun-

der, at der ikke bør være direkte indsigtsret – som i dag alene kunne udledes af denne medde-

lelse, at der ikke uberettiget behandles oplysninger om vedkommende, og ikke om der slet ikke

behandles eller har været behandlet oplysninger, om der tidligere uberettiget har været behand-

let oplysninger, eller om der berettiget behandles oplysninger.

Det foreslås dog præciseret, at nævnet vil skulle give personen en begrundet meddelelse. I med-

delelsen vil der således i videst muligt omfang skulle redegøres for retsgrundlaget og de mulig-

heder og begrænsninger, der følger heraf, samt en overordnet beskrivelse af den undersøgelse,

som nævnet har foretaget, uden at gå på kompromis med de tungtvejende hensyn til at hemme-

ligholde oplysninger om FE’s metoder, kapaciteter, systemer m.v. At der skal gives en begrun-

det meddelelse ændrer desuden ikke på, at personer ikke har ret til indsigt i oplysninger, som

FE behandler, eller oplysninger om, hvorvidt FE behandler oplysninger om vedkommende.

Den indirekte indsigtsordning vil fremover også principielt omfatte rådata. Kendetegnende for

rådata er, at det, indtil de udsættes for bearbejdning, herunder om nødvendigt dekrypteres og

oversættes, ikke er muligt at afgøre, hvilke oplysninger der måtte ligge gemt i disse data. Det

foreslås i forlængelse heraf, at FE ikke vil være forpligtet til at bearbejde oplysninger for at

fastslå, om tjenesten behandler oplysninger om en person, der har indgivet en indsigtsanmod-

ning til nævnet.

UDKAST

FE vil heller ikke som led i et pålæg fra Nævnet for Indsigtsrettigheder om at slette oplysninger

kunne forpligtes til at bearbejde oplysninger, der foreligger i rådataform, alene med dette for-

mål.

Der henvises til lovforslagets § 1, nr. 23, og bemærkningerne hertil.

3.4. Fastsættelse af behandlingsregler for oplysninger om personer, der ikke er hjemme-

hørende i Danmark

3.4.1. Gældende ret

FE-loven bygger på betænkning nr. 1529/2012 om PET og FE, som blev afgivet af Udvalget

vedrørende Politiets og Forsvarets Efterretningstjenester den 24. februar 2012. Efter kommis-

soriet skulle udvalget søge at udarbejde nye og klare regler, der er fælles for PET og FE, om

registrering af i Danmark hjemmehørende personer og organisationer samt om behandlingen

og opbevaringen af registrerede oplysninger.

FE-lovens kapitler 3-6 indeholder en række behandlingsregler om FE’s interne behandling, her-

under sletning, af oplysninger, videregivelse af oplysninger, samt regler om lovlig politisk virk-

somhed.

Disse behandlingsregler gælder som udgangspunkt kun oplysninger om i Danmark hjemmehø-

rende fysiske og juridiske personer, dvs. personer, der har en kvalificeret tilknytning til det

danske samfund. For en nærmere beskrivelse af begrebet i Danmark hjemmehørende personer

henvises til afsnit 2.4 ovenfor.

Bestemmelsen i lovens § 6, stk. 2, om at rådata skal slettes 15 år fra indhentningstidspunktet,

er dog ikke knyttet op på, at der er tale om oplysninger om i Danmark hjemmehørende personer,

da det ligger i rådatas karakter, at det ikke vides, hvem oplysningerne måtte vedrøre.

De nævnte behandlingsregler gælder således som udgangspunkt ikke for personer, der ikke er

hjemmehørende i Danmark. For behandling af oplysninger om disse personer gælder efter be-

mærkningerne til FE-loven fra 2013, jf. Folketingstidende 2012-13, tillæg A, L 163 som frem-

sat, side 9, almindelige forvaltningsretlige regler, herunder princippet om saglig forvaltning,

proportionalitetsprincippet og Danmarks internationale forpligtelser.

3.4.2. Forsvarsministeriets overvejelser og den foreslåede ordning

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD) har i de principielle domme

Big Brother

Watch m.fl. mod Storbritannien

Centrum för rättvisa mod Sverige

taget stilling til forenelig-

heden af efterretningstjenesters bulkindhentning med EMRK, herunder navnlig EMRK artikel

8 om retten til privatliv.

UDKAST

EMD formulerer i dommene en række krav, der skal være opfyldt, for at indhentningen kan

foretages inden for konventionens rammer. Grundlæggende drejer det sig dels om den nærmere

udformning af det nationale retsgrundlag, dels omfanget af retsgarantier til beskyttelse mod

misbrug og vilkårlig magtudøvelse, herunder navnlig kontrol på alle stadier af processen.

I forhold til den nærmere udformning af det nationale retsgrundlag anfører EMD, at domstolen

bl.a. lægger vægt på, hvorvidt det er klart defineret, hvilke procedurer der følges for udvælgelse,

undersøgelse og brug af bulkindhentet kommunikation, hvilke foranstaltninger der skal tages

ved videregivelse til andre parter, samt regler for opbevaring og sletning af bulkindhentet ma-

teriale, jf.

Big Brother Watch m.fl. mod Storbritannien

præmis 361 og

Centrum för rättvisa mod

Sverige

præmis 275.

Det er Forsvarsministeriets opfattelse, at de almindelige forvaltningsretlige principper, der er

en del af retsgrundlaget for FE, i lyset af dommene bør suppleres af behandlingsregler for op-

lysninger om personer, der ikke er hjemmehørende i Danmark, således at der af loven fremgår

egentlige kriterier for, i hvilket omfang FE må behandle sådanne oplysninger.

Det foreslås på den baggrund, at der indsættes bestemmelser, som regulerer FE’s interne be-

handling af oplysninger om henholdsvis fysiske og juridiske personer, der ikke er hjemmehø-

rende i Danmark. Det foreslås i den forbindelse, at FE kan behandle sådanne oplysninger, så-

fremt behandlingen sker med samtykke eller kan have betydning for varetagelsen af tjenestens

opgaver. Kriteriet »kan have betydning« svarer til kriteriet i lovens § 3, stk. 1, og indebærer, at

det ikke på forhånd kan udelukkes, at oplysningen har relevans for tjenesten.

FE bør således efter Forsvarsministeriets opfattelse fortsat have vide muligheder for at behandle

oplysninger om personer, der ikke er hjemmehørende i Danmark. For at kunne løse opgaven

med bl.a. at tilvejebringe det efterretningsmæssige grundlag for dansk udenrigs-, sikkerheds-

og forsvarspolitik samt forebygge og modvirke trusler mod Danmark og danske interesser, er

det væsentligt for FE at kunne sammenstille en lang række oplysninger. Efterretningsarbejde

har ofte karakter af at »lægge et puslespil«, hvor enkeltoplysninger ikke nødvendigvis har et

belastende indhold, men hvor oplysningen, når den sammenkædes med andre oplysninger, kan

have afgørende betydning for vurderingen af det efterretningsmæssige billede.

Herudover skal den lempelige behandlingsbetingelse ”kan have betydning”, ses i lyset af hen-

synet til FE’s partnersamarbejder, som er af afgørende betydning for FE’s opgavevaretagelse.

Det skal bl.a. ses i lyset af, at gensidigt samarbejde mellem efterretningstjenester er baseret på

et noget-for-noget princip. Erfaringsmæssigt er en efterretningstjenestes adgang til partneres

efterretningsoplysninger således i vidt omfang betinget af, at tjenesten selv har relevante oplys-

ninger at tilbyde. FE’s muligheder for at behandle oplysninger om personer, der ikke er hjem-

mehørende i Danmark, bidrager således mere eller mindre direkte til FE’s muligheder for at

rapportere om forhold af betydning for Danmarks sikkerhed og beskytte Danmark mod trusler

fra udlandet.

UDKAST

Den foreslåede tærskel har således til formål at muliggøre, at FE fortsat kan behandle store

mængder oplysninger om personer, der ikke er hjemmehørende i Danmark, også selvom en stor

andel af disse er uden aktuel interesse for tjenesten.

Det bemærkes, at de foreslåede kriterier for intern behandling af oplysninger om personer, der

ikke er hjemmehørende i Danmark, er lavere end de nuværende kriterier for behandling af op-

lysninger om i Danmark hjemmehørende personer – som ikke foreslås ændret. FE kan således

med hjemmel i de nuværende bestemmelser behandle oplysninger om en i Danmark hjemme-

hørende fysisk eller juridisk person, såfremt behandlingen sker med samtykke, må antages at

have betydning for varetagelsen af tjenestens opgaver efter lovens § 1, stk. 1 og 4 (navnlig

opgaven som udenrigs- og militær efterretningstjeneste), eller er nødvendig for varetagelsen af

tjenestens opgaver efter lovens § 1, stk. 2 (opgaver som led i militær sikkerhedstjeneste).

Det skal ses i lyset af, at FE’s virksomhed primært er rettet mod forhold i udlandet, og det er

derfor efter Forsvarsministeriets opfattelse naturligt, at i Danmark hjemmehørende personer

fortsat nyder en særlig beskyttelse i reguleringen for FE sammenlignet med personer, der ikke

er hjemmehørende i Danmark. I forlængelse heraf bemærkes det, at FE-lovens § 3 e om data-

beskyttelsesretlige principper fortsat kun vil finde anvendelse for oplysninger om i Danmark

hjemmehørende personer. Det samme gælder den absolutte slettefrist i lovens § 6, stk. 1, samt

forbuddet mod behandling af oplysninger alene på grund af en persons lovlige politiske virk-

somhed. Navnlig i relation til lovlig politisk virksomhed bemærkes det, at det som led i bl.a.

FE’s opgave med at tilvejebringe det efterretningsmæssige grundlag for dansk udenrigs-, sik-

kerheds- og forsvarspolitik er særdeles relevant for tjenesten at behandle oplysninger om per-

soner, der ikke er hjemmehørende i Danmark, på grund af deres deltagelse i lovlige politiske

aktiviteter. Det vil eksempelvis være relevant for FE at tilvejebringe oplysninger om ledende

politikere fra lande, som udgør en trussel mod Danmark og danske interesser. Dette ligger så-

ledes inden for FE’s kerneopgave, hvilket den foreslåede ordning tager højde for.

For så vidt angår FE’s behandling af rådata, vil lovforslagets behandlingsregler i princippet

finde anvendelse på rådata, men den praktiske administration af reglerne må ske under hensyn

til disse datas særlige karakter. Rådatas karakter og betydning for FE kan først afklares efter en

bearbejdning. Behandlingsreglerne for personer, der ikke er hjemmehørende i Danmark, vil

således kun meningsfuldt kunne anvendes i relation til rådata, når disse data er blevet bearbejdet

og behandlet, hvilket svarer til de nuværende behandlingsregler for i Danmark hjemmehørende

personer.

Med lovforslaget foreslås det endvidere, at forsvarsministeren bemyndiges til at fastsætte nær-

mere regler om FE’s behandling af oplysninger om fysiske personer, der ikke er hjemmehø-

rende i Danmark. En tilsvarende bemyndigelse eksisterer allerede for så vidt angår fastsættelse

af regler om FE’s behandling af oplysninger om personer, der er hjemmehørende i Danmark.

Den eksisterende bemyndigelse har indtil videre været anvendt til at udstede bekendtgørelse nr.

UDKAST

1028 af 11. juli 2018 om behandlingssikkerhed ved Forsvarets Efterretningstjenestes behand-

ling af personoplysninger.

Den foreslåede bemyndigelse skal bl.a. ses i lyset af EMD’s krav til nationale regler om opbe-

varing og sletning af bulkindhentet materiale. Da bulkindhentet materiale i vidt omfang vil fo-

religge som rådata hos FE, indtil det udsættes for en sådan bearbejdning, at det mister sin ka-

rakter af rådata, vil den foreslåede bemyndigelse – sammen med den eksisterende bemyndigelse

– også kunne anvendes til at fastsætte nærmere regler for FE’s opbevaring og sletning af rådata.

Det er i den forbindelse ikke hensigten, at der fastsættes regler, som f.eks. pålægger FE løbende

eller med faste mellemrum at gennemgå indhentede oplysninger for at undgå, at tjenesten op-

bevarer oplysninger, som ikke (længere) er konkret relevante for tjenestens virksomhed. En

sådan pligt ville være særligt udfordrende for så vidt angår FE’s rådata, der er kendetegnet ved

at være uerkendte, og at FE således ikke ved, hvad der måtte gemme sig i disse data. En pligt

for FE til at vurdere den efterretningsmæssige relevans af rådata ville betyde, at FE ville skulle

foretage en sådan bearbejdning og erkendelse af rådata, at det ville ophøre med at have karakter

af rådata. Det vil derfor efter Forsvarsministeriets opfattelse være formålsstridigt at pålægge

FE løbende at vurdere behovet for fortsat opbevaring af indhentede rådata.

Bemyndigelsen vil dog eksempelvis kunne anvendes til at fastsætte regler om sletning af mate-

riale, der frasorteres i forbindelse med selekteringsprocessen som led i bulkindhentning, med

henblik på at sikre, at materiale i relevant omfang og tilstrækkelig hurtigt slettes.

Bemyndigelsen vil dog ikke være begrænset til bulkindhentet materiale, og vil således også

kunne anvendes til fastsættelse af regler om behandling af oplysninger, der ikke stammer fra

bulkindhentning.

Det foreslås desuden, at FE-lovens § 6 a om sletning af oplysninger justeres, således at den

afspejler den foreslåede fastsættelse af udtrykkelige betingelser for FE’s interne behandling af

oplysninger om fysiske og juridiske personer, der ikke er hjemmehørende i Danmark.

Det foreslås på den baggrund, at såfremt FE i forbindelse med sine aktiviteter bliver opmærk-

som på, at sager eller dokumenter m.v. ikke længere opfylder behandlingsbetingelserne i § 4,

stk. 1, og § 5, stk. 1 (vedrørende i Danmark hjemmehørende personer), eller de foreslåede be-

handlingsbetingelser i § 4, stk. 2, og § 5, stk. 2 (vedrørende ikke i Danmark hjemmehørende

personer), skal disse slettes, uanset slettefristen i § 6, stk. 1.

FE vil fortsat ikke være forpligtet til løbende af egen drift at gennemgå tjenestens sager og

dokumenter m.v. med henblik på at vurdere, om lovens behandlingsbetingelser fortsat er op-

fyldt.

Det foreslås herudover, at FE uanset bestemmelserne i §§ 3 e, 4 og 5 og § 6, stk. 1 og 3, ikke er

forpligtet til at slette oplysninger, der ikke opfylder betingelserne i § 4, stk. 1 og 2, og § 5, stk.

UDKAST

1 og 2, hvis oplysningerne indgår i dokumenter m.v., som i øvrigt opfylder betingelserne i § 4,

stk. 1 og 2, og § 5, stk. 1 og 2, jf. dog § 19 c, stk. 2, der fastsætter, at Nævnet for Indsigtsret-

tigheder kan påbyde FE at slette oplysninger.

Der henvises i øvrigt til bemærkningerne til den foreslåede § 1, nr. 3-9.

For så vidt angår ændring af de nuværende videregivelsesregler henvises til afsnit 3.6.

3.5. Behandling af fortroligt journalistisk materiale

3.5.1. Gældende ret

FE-loven indeholder ikke udtrykkelige bestemmelser om beskyttelse af journalisters kilder.

FE er imidlertid som andre forvaltningsmyndigheder underlagt de almindelige forvaltningsret-

lige principper om bl.a. saglighed og proportionalitet.

3.5.2. Forsvarsministeriets overvejelser og den foreslåede ordning

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD) forholdt sig i dommen

Big Brother Watch

m.fl. mod Storbritannien

– ud over spørgsmålet om retten til privatliv – også til foreneligheden

af den britiske regulerings ordning for indhentning af fortroligt journalistisk materiale med ar-

tikel 10 om ytringsfrihed i EMRK.

Efter artikel 10, stk. 1, har enhver ret til ytringsfrihed. Denne ret omfatter meningsfrihed og

frihed til at modtage eller meddele oplysninger eller tanker uden indblanding fra offentlige

myndigheder og uden hensyn til landegrænser.

Det følger endvidere af artikel 10, stk. 2, at da udøvelsen af disse frihedsrettigheder medfører

pligter og ansvar, kan de underkastes sådanne formaliteter, betingelser, restriktioner eller straf-

febestemmelser, som er foreskrevet ved lov og er nødvendige i et demokratisk samfund af hen-

syn til den nationale sikkerhed, territorial integritet eller offentlig tryghed, for at forebygge

uorden eller forbrydelse, for at beskytte sundheden eller sædeligheden, for at beskytte andres

gode navn og rygte eller rettigheder, for at forhindre udspredelse af fortrolige oplysninger, eller

for at sikre domsmagtens autoritet og upartiskhed.

EMD afviste i sagen

Weber og Saravia mod Tyskland

af 29. juni 2006 en journalists klage over,

at et overvågningssystem havde overtrådt vedkommendes ret til privatliv efter artikel 8 og yt-

ringsfrihed efter artikel 10, idet EMD fandt, at klagen var åbenbart grundløs, jf. dommens præ-

mis 153. EMD anførte, at et overvågningsregime, som indebar, at telekommunikation i udlandet

blev opfanget med henblik på at identificere og imødegå alvorlige trusler mod Tyskland, med-

førte et indgreb i journalistens ret til privatliv og ytringsfrihed, uanset at overvågningen ikke

UDKAST

var målrettet journalisten, jf. dommens præmis 143-145. EMD fandt imidlertid, at da overvåg-

ningen ikke var målrettet journalisten eller havde til formål at afdække dennes kilder, var ind-

grebet ikke alvorligt, jf. dommens præmis 151. Selvom den nationale regulering ikke havde

særlige sikkerhedsforanstaltninger til beskyttelse af pressefriheden, herunder til hemmelighol-

delse af kilder, fandt EMD, at reguleringen indeholdt flere generelle sikkerhedsforanstaltninger

som sikrede, at indgrebet var nødvendigt og proportionalt.

I den senere sag

Big Brother Watch m.fl. mod Storbritannien

vedrørende efterretningstjenesters

bulkindhentning nåede EMD imidlertid frem til, at der var sket en overtrædelse af artikel 10,

idet der ikke var tilstrækkeligt robuste sikkerhedsforanstaltninger til at beskytte hemmelighol-

delsen af journalistiske kilder. EMD begrunder den ændrede tilgang med, at der som følge af

øget digitalisering er stadig mere internetbåren kommunikation, og som en konsekvens vil over-

vågning, som ikke er rettet direkte mod enkeltpersoner, kunne have en meget bred rækkevidde.

Da behandling af en journalists kommunikationsdata vil kunne føre til identifikation af journa-

listens kilder, finder EMD det bydende nødvendigt, at der i national ret fastsættes robuste sik-

kerhedsforanstaltninger i relation til alle former for behandling af sådanne fortrolige oplysnin-

ger, jf.

Big Brother Watch m.fl. mod Storbritannien

præmis 450.

EMD anfører, at inden efterretningstjenester anvender hårde selektorer, der er kendt for at være

tilknyttet en journalist, eller som vil gøre udvælgelsen af fortroligt journalistisk materiale højst

sandsynlig, må selektorerne eller søgefacetterne godkendes af en domstol eller et andet uaf-

hængigt og upartisk organ. Organet vil i den forbindelse skulle påse, om anvendelsen heraf er

retfærdiggjort af tungtvejende hensyn til offentlige interesser, herunder om principperne om

nødvendighed og proportionalitet er iagttaget, jf.

Big Brother Watch m.fl. mod Storbritannien

præmis 448.

EMD finder endvidere, at selv i de tilfælde, hvor der ikke er en intention om at tilgå journalistisk

materiale, er der ved bulkindhentning en risiko for, at sådant materiale indhentes og senere

analyseres som led i en bifangst, jf.

Big Brother Watch m.fl. mod Storbritannien

præmis 449.

EMD anfører hertil, at hvis eller når det viser sig, at allerede indhentet materiale indeholder

fortroligt journalistisk materiale, er det en betingelse for fortsat opbevaring og undersøgelse, at

der sker godkendelse heraf af et uafhængigt organ. En sådan godkendelse forudsætter, at den

fortsatte opbevaring og undersøgelse er begrundet i tungtvejende hensyn til offentlighedens

interesse (”justified by an overriding requirement in the public interest”), jf.

Big Brother Watch

m.fl. mod Storbritannien

præmis 449.

Det foreslås på den baggrund, at FE ikke uden forudgående tilladelse fra Efterretningsnævnet

som led i bulkindhentning af kommunikationsdata og målrettet søgning i disse data må anvende

selektorer, som er knyttet til redaktører og redaktionelle medarbejdere ved et udenlandsk mas-

semedie, der kan sidestilles med et massemedie omfattet af § 1 i medieansvarsloven.

Det foreslås endvidere, at FE ikke uden tilladelse fra Efterretningsnævnet må fortsætte behand-

ling af bulkindhentede oplysninger, der har vist sig at være sendt til eller fra redaktører og

UDKAST

redaktionelle medarbejdere ved et massemedie omfattet af § 1 i medieansvarsloven eller et

udenlandsk medie, der kan sidestilles hermed, når de omhandlede oplysninger er egnede til at

afsløre identiteten på en journalists kilde.

Den foreslåede ordning vil således for det første omfatte FE’s anvendelse af selektorer, herun-

der hårde selektorer, som FE er bekendt med er tilknyttet en af bestemmelsen omfattet journalist

i forbindelse med henholdsvis bulkindhentning og efterfølgende målrettet søgning i bulkind-

hentede data. I dette tilfælde vil der skulle søges og opnås en forudgående tilladelse fra Efter-

retningsnævnet. En eventuel tilladelse vil angå den identificerede journalist og alle selektorer

knyttet til denne person.

Ordningen vil for det andet omfatte tilfælde, hvor oplysningerne er indhentet som en bifangst

og opdages af FE ved en tilfældighed. Her vil det være den fortsatte behandling, som FE vil

skulle anmode Efterretningsnævnet om tilladelse til at foretage.

Den beskyttede persongruppe vil være forskellig i de to scenarier. Eftersom FE som udgangs-

punkt ikke må foretage målrettet indhentning mod en i Danmark hjemmehørende person eller

person, der opholder sig i Danmark, vil godkendelsesordningen for anvendelse af (hårde) se-

lektorer alene omfatte selektorer, som FE er bekendt med er tilknyttet redaktører og redaktio-

nelle medarbejdere ved et udenlandsk massemedie. Den foreslåede godkendelsesordning for så

vidt angår fortsat behandling af fortroligt journalistisk materiale, som måtte være indhentet som

en bifangst, vil derimod omfatte redaktører og redaktionelle medarbejdere ved både danske og

udenlandske massemedier. I tilfælde, hvor domstolene måtte have afsagt kendelse, der tillader

indhentning og dermed selektering og behandling af oplysninger om i Danmark hjemmehø-

rende personer, vil dette ikke være omfattet af den foreslåede godkendelsesordning, da beretti-

gelsen af indhentningen mv. i givet fald vil være prøvet ved domstolene.

Der lægges op til, at den journalistiske virksomhed, der udøves af en redaktør eller en redakti-

onel medarbejder, for så vidt angår danske medier skal udgå fra et massemedie, der er omfattet

af medieansvarslovens § 1. Sådanne massemedier omfatter: 1) Indenlandske periodiske skrifter,

herunder billeder og lignende fremstillinger, der trykkes eller på anden måde mangfoldiggøres,

2) lyd- og billedprogrammer, der spredes af DR, TV 2/DANMARK A/S, de regionale TV 2-

virksomheder og foretagender, der har tilladelse til eller er registrerede til at udøve radio- eller

fjernsynsvirksomhed samt 3) tekster, billeder og lydprogrammer, der periodisk udbredes til of-

fentligheden, såfremt de har karakter af en nyhedsformidling, som kan sidestilles med den for-

midling, der er omfattet af nr. 1 eller 2, og som i medfør af medieansvarslovens § 8, stk. 1, har

indgivet anmeldelse til Pressenævnet.

Derudover foreslås det også at omfatte redaktører og redaktionelle medarbejdere ved udenland-

ske medier, som kan sidestilles med de massemedier, der er omfattet af medieansvarslovens §

1. For så vidt angår afgrænsningen af de udenlandske massemedier, herunder hvornår der er

tale om journalistisk virksomhed omfattet af den foreslåede ordning, vil det bl.a. kunne indgå i

UDKAST

vurderingen, om et givent udenlandsk medie varetager en samfundsfunktion og har et journali-

stisk formål. Det vil endvidere kunne indgå, om der i det omhandlede land findes etiske ret-

ningslinjer for pressens virke, ligesom omfanget og indholdet af landets regulering af mediers

virksomhed vil kunne indikere, om der er tale om et massemedie, der kan sidestilles med dem,

der er angivet i medieansvarslovens § 1.

Redaktører og redaktionelle medarbejdere omfatter typisk medarbejdere, der er ansat ved det

pågældende medie.

Ved redaktør forstås den person, der har beføjelse til at træffe endelig afgørelse om et skrifts

indhold eller om at udsende et program eller et indslag. Ved redaktionelle medarbejdere forstås

eksempelvis redaktionschefer, journalister og fotografer, der er fastansat hos et medie omfattet

af medieansvarslovens § 1. En redaktionel medarbejder, der udøver sit virke som freelancer, vil

efter en konkret vurdering ligeledes kunne være omfattet af den foreslåede ordning, såfremt

vedkommende leverer materiale til mediets redaktionelle indhold eller deltager i redigeringen

heraf.

Det bemærkes, at det i praksis kan være yderst vanskeligt for FE at konstatere, om oplysninger

der indgår i allerede bulkindhentede data stammer fra en journalist. Det gør sig navnlig gæl-

dende i de tilfælde, hvor der er tale om en journalist ved et udenlandsk medie. Det bemærkes i

den forbindelse, at det ikke med den foreslåede bestemmelse er tiltænkt, at FE skal foretage

yderligere undersøgelser for at kunne fastslå, om en given person er journalist. Kravet om god-

kendelse af fortsat behandling vil således typisk finde anvendelse i de tilfælde, hvor det af de

indhentede kommunikationsdata tydeligt fremgår, at der er tale om en journalists korrespon-

dance med en kilde, eller i de tilfælde, hvor FE i anden sammenhæng har konstateret eller fået

oplyst, at en given person er journalist.

Det bemærkes endvidere, at der alene vil skulle indhentes en tilladelse til fortsat behandling fra

Efterretningsnævnet, såfremt oplysningerne er egnede til at afsløre kildeforhold. Det vil eksem-

pelvis være tilfældet, hvis det på baggrund af kommunikationen kan udledes, at der er tale om

kommunikation mellem en journalist og en kilde, eller såfremt journalisten i kommunikationen

til andre måtte beskrive en person som sin kilde. Ved en søgning i bulkindhentede data på en

person, som FE har kendskab til er journalist, vil der som udgangspunkt være en formodning

for, at vedkommendes kommunikationsdata vil være egnede til at afsløre kildeforhold. Det be-

mærkes dog, at der kan være tilfælde, hvor denne generelle formodning efter omstændighe-

derne vil vige for en mere konkret forventning om, at den pågældendes kommunikationsdata

ikke vil være egnede til at afsløre journalistiske kildeforhold. Det drejer sig eksempelvis om

tilfælde, hvor en person tilknyttet en fremmed magt måtte arbejde under dække som journalist

og ikke reelt anvender journalistiske kilder.

I tilfælde, hvor FE ikke har en intention om at tilgå fortroligt journalistisk materiale, men det

under behandlingen af data konstateres, at der indgår oplysninger om kildeforhold, forudsættes

det, at FE – såfremt det vurderes relevant at fortsætte behandlingen af oplysningerne – snarest

UDKAST

muligt anmoder Efterretningsnævnet om tilladelse hertil. Der bør normalt ikke gå mere end fem

arbejdsdage, før anmodningen fremsendes.

I tilfælde, hvor FE ønsker at anvende selektorer tilknyttet en journalist i bestemmelsens for-

stand, vil dette som udgangspunkt skulle afvente Efterretningsnævnets tilladelse, jf. dog den

foreslåede undtagelse beskrevet nedenfor.

FE’s behandling af oplysningerne i form af opbevaring vil kunne opretholdes under nævnets

behandling af anmodningen om tilladelse til fortsat behandling. Dette skal ses i lyset af, at FE

i modsat fald ville skulle forpligtes til at slette oplysningerne, hvilket i sagens natur ville gøre

en tilladelsesordning formålsløs. FE’s konkrete anvendelse, f.eks. videregivelse, af oplysnin-

gerne vil som udgangspunkt skulle afvente nævnets afgørelse.

Det foreslås i overensstemmelse med EMD’s krav, at Efterretningsnævnet ved sin vurdering af,

om tilladelse kan meddeles, skal lægge vægt på, om hensynet til kildebeskyttelse findes at måtte

vige for hensynet til FE’s virksomhed.

Hensynet til FE’s virksomhed vil eksempelvis kunne fortrænge hensynet til kildebeskyttelse i

en situation, hvor FE har mulighed for at afdække kildeforhold mellem en politiker og et stats-

medie i et land, der udgør en trussel mod Danmark eller danske interesser. Et andet eksempel

kan være, at en journalist ved siden af sit reelle journalistiske arbejde bruger stillingen som

dække for aktiviteter på vegne af en fremmed magt. Et tredje eksempel kan være en situation,

hvor en journalists kilde planlægger at udføre en terrorhandling, og hvor det må antages, at FE

ved at indhente og behandle kommunikation mellem journalisten og kilden vil kunne få efter-

retningsmæssige oplysninger om planerne for angrebet.

Nævnet forudsættes at træffe afgørelse inden for fem arbejdsdage fra tidspunktet for FE’s an-

modning til nævnet, medmindre FE har angivet en længere frist i anmodningen.

Da FE i særlige tilfælde kan have behov for at foretage indhentning eller søgninger på selektorer

tilknyttet journalister eller konkret anvende oplysningerne inden for fem dage, foreslås en und-

tagelse til udgangspunktet om, at dette skal afvente Efterretningsnævnets tilladelse. Det foreslås

således, at FE kan træffe beslutning om at anvende selektorer eller konkret anvende fortroligt

journalistisk materiale uden en forudgående tilladelse fra nævnet, såfremt formålet med be-

handlingen ville forspildes, hvis tilladelse fra nævnet skulle afventes. I givet fald skal FE snarest

muligt og senest 24 timer fra behandlingens iværksættelse forelægge spørgsmålet for nævnet

med henblik på, at nævnet kan afgøre, om behandlingen kan godkendes. Burde behandlingen

efter nævnets opfattelse ikke være foretaget, foreslås det, at nævnet orienterer forsvarsministe-

ren herom.

Der henvises i øvrigt til bemærkningerne til den foreslåede § 12, jf. lovforslagets § 1, nr. 14.

UDKAST

3.6. Videregivelse af oplysninger

3.6.1. Gældende ret

Det følger af FE-lovens § 7, stk. 1, at FE kan videregive oplysninger til Politiets Efterretnings-

tjeneste, hvis videregivelsen kan have betydning for varetagelsen af tjenesternes opgaver. Det

fremgår af bemærkningerne til bestemmelsen, jf. Folketingstidende 2012-13, tillæg A, L 163

som fremsat, side 47 f, at FE med hjemmel i bestemmelsen kan videregive både ikke-fortrolige

og fortrolige oplysninger, herunder oplysninger om enkeltpersoners rent private forhold. Be-

stemmelsen omfatter desuden oplysninger om såvel enkeltpersoner og juridiske personer som

andre oplysninger. Det fremgår samme sted i bemærkningerne, at den lempelige videregivel-

sesbetingelse (»kan have betydning«) er begrundet i, at de to efterretningstjenesters arbejdsom-

råder er så nært forbundne, at der bør være vid adgang til udveksling af oplysninger mellem

tjenesterne på samme måde, som der er vid adgang til at videregive oplysninger inden for

samme forvaltningsmyndighed.

Bestemmelsen i § 7, stk. 1, omfatter – modsat mange af FE-lovens øvrige behandlingsregler

samt de efterfølgende dele af § 7 – også personer, der ikke er hjemmehørende i Danmark.

Efter FE-lovens § 7, stk. 2, kan FE videregive oplysninger om i Danmark hjemmehørende fy-

siske personer til andre danske forvaltningsmyndigheder, private, udenlandske myndigheder og

internationale organisationer. I disse situationer finder FE-lovens §§ 3 e og 4 anvendelse, lige-

som databeskyttelseslovens § 8, stk. 2, finder anvendelse, hvis videregivelsen vedrører oplys-

ninger om rent private forhold. Henvisningen til databeskyttelseslovens § 8, stk. 2, indebærer,

at oplysninger om racemæssig og etnisk baggrund, politisk, religiøs eller filosofisk overbevis-

ning, fagforeningsmæssige tilhørsforhold, helbredsmæssige eller seksuelle forhold, strafbare

forhold, væsentlige sociale problemer og andre rent private forhold kun må videregives, hvis

den pågældende har givet samtykke, hvis videregivelsen sker til varetagelse af private eller

offentlige interesser, der klart overstiger hensynet til de interesser, der begrunder hemmelighol-

delse, hvis videregivelsen er nødvendig for udførelsen af en myndigheds virksomhed eller på-

krævet for en afgørelse, som myndigheden skal træffe, eller hvis videregivelsen er nødvendig

for udførelsen af en persons eller virksomheds opgaver for det offentlige.

For videregivelse af oplysninger om i Danmark hjemmehørende juridiske personer til andre

danske forvaltningsmyndigheder, private, udenlandske myndigheder og internationale organi-

sationer, finder FE-lovens §§ 3 e, stk. 1-5 og 7, og § 5 anvendelse, jf. FE-lovens § 7, stk. 3.

Det følger af FE-lovens § 7, stk. 4, at videregivelse af personoplysninger som nævnt i stk. 2 og

3 kun kan ske, hvis videregivelsen efter en konkret vurdering må anses for forsvarlig. Det frem-

går af bemærkningerne til bestemmelsen, jf. Folketingstidende 2012-13, tillæg A, L 163 som

fremsat, side 48 f, at afgørelsen skal træffes efter en konkret afvejning af samtlige foreliggende

omstændigheder. I denne afvejning indgår navnlig det nærmere indhold af oplysningerne, for-

målet med videregivelsen og en vurdering af den skadevirkning, som en videregivelse vurderes

UDKAST

at kunne få for den, som oplysningerne vedrører. Forsvarlighedsvurderingen kan falde forskel-

ligt ud, alt efter om videregivelse skal ske til en anden dansk forvaltningsmyndighed, en privat

person eller organisation, en udenlandsk myndighed eller en international organisation. Ved

videregivelse til udenlandske myndigheder vil det kunne indgå i vurderingen, om videregivel-

sen af personoplysningerne sker med henblik på at forebygge og efterforske alvorlig internati-

onal kriminalitet, som også Danmark har en væsentlig interesse i at bekæmpe. Også forholdene

i det eventuelle modtagerland må indgå i vurderingen.

Det fremgår i den forbindelse af bemærkningerne, at som mere specifikke forhold, der kan

indgå i forsvarlighedsvurderingen og tale imod videregivelse, kan nævnes dels hensynet til at

beskytte enkeltpersoner mod videregivelse af defamerende vurderinger og ikke-notoriske, fak-

tuelle oplysninger, dels FE’s interesse i at undgå risiko for, at tjenestens efterforskningsmeto-

der, kilder og samarbejdspartnere afsløres. Det må i almindelighed antages, at det vil være for-

svarligt at videregive oplysninger til udenlandske myndigheder eller internationale organisati-

oner, hvis videregivelsen sker i henhold til en international forpligtelse, som Danmark har på-

taget sig. I tilfælde af, at den konkrete vurdering måtte føre til, at en videregivelse ikke vil være

forsvarlig, er FE afskåret fra at videregive personoplysningen.

For så vidt angår videregivelse af rådata, fremgår det af bemærkningerne til FE-loven, jf. Fol-

ketingstidende 2012-13, tillæg A, L 163 som fremsat, side 23 ff., at FE har mulighed for at

videregive rådata, idet videregivelsen skal bero på en afvejning af behovet for at videregive og

de risici, der kan være forbundet hermed. Det fremgår i den forbindelse, at det bør indgå som

en afgørende faktor, om videregivelsen af data kan indebære en risiko for tortur eller anden

umenneskelig behandling.

3.6.2. Forsvarsministeriets overvejelser og den foreslåede ordning

EMD har i dommene

Big Brother Watch m.fl. mod Storbritannien

Centrum för rättvisa mod

Sverige

forholdt sig til foreneligheden af de svenske og britiske efterretningstjenesters ordnin-

ger for bulkindhentning med navnlig EMRK’s artikel 8 om bl.a. retten til privatliv. I den for-

bindelse har EMD forholdt sig specifikt til rammerne for videregivelse af bulkindhentede op-

lysninger. Det fremgår af dommene, at nogle stater udveksler oplysninger med deres efterret-

ningspartnere på regelmæssig basis, og endda i nogle tilfælde giver partnere direkte adgang til

deres egne systemer.

I dommene udtaler EMD bl.a., at der bør gælde sikkerhedsforanstaltninger knyttet til selve vi-

deregivelsen af bulkindhentede oplysninger til fremmede stater og internationale organisationer

ud over det generelle krav om, at oplysningerne skal være indhentet og opbevaret i overens-

stemmelse med EMRK, jf.

Big Brother Watch m.fl. mod Storbritannien

præmis 362 og

Centrum

för rättvisa mod Sverige

præmis 276.

EMD udtaler således for det første, at de omstændigheder, hvorefter en videregivelse kan finde

sted, skal fremgå klart af national ret. For det andet skal den videregivende stat sikre, at den

UDKAST

modtagende stat ved håndteringen af oplysningerne har sikkerhedsforanstaltninger på plads,

der kan forhindre misbrug af de modtagne oplysninger og uforholdsmæssige indgreb. Det in-

debærer ifølge EMD, at modtageren skal garantere sikker opbevaring af det modtagne materiale

og begrænse dets videre distribution. EMD anfører endvidere, at dette ikke nødvendigvis bety-

der, at modtageren skal garantere en beskyttelse, der kan sammenlignes med afsenderens, eller

at der skal gives en forsikring om sikker varetagelse af oplysningerne forud for hver videregi-

velse. For det tredje udtaler EMD, at skærpede sikkerhedsforanstaltninger er nødvendige, hvis

det er klart, at materiale, der kræver særlig fortrolighed – f.eks. fortroligt journalistisk materiale

– videregives. Endelig finder EMD, at videregivelse af materiale til udenlandske efterretnings-

partnere også bør være underlagt uafhængig kontrol, jf.

Big Brother Watch m.fl. mod Storbri-

tannien

præmis 362 og

Centrum för rättvisa mod Sverige

præmis 276.

Som beskrevet i afsnit 2.1 ovenfor, indebærer EMD’s krav om end-to-end safeguards i forbin-

delse med bulkindhentning desuden, at der skal foretages en vurdering af nødvendigheden og

proportionaliteten i hver enkelt fase af processen, herunder i forbindelse med videregivelse.

Big Brother Watch m.fl. mod Storbritannien

hæfter EMD sig ved, at der i de engelske regler

var fastsat retningslinjer om, at efterretningstjenesterne ved videregivelse af bulkindhentet ma-

teriale til udenlandske partnere bl.a. skulle tage rimelige skridt til at sikre, at de pågældende

myndigheder havde de nødvendige procedurer til beskyttelse af materialet og til at sikre, at det

kun afsløres, kopieres, distribueres og opbevares i det mindst mulige omfang, jf. præmis 396. I

Centrum för rättvisa mod Sverige

konstaterer EMD væsentlige mangler ved det svenske rets-

grundlag, idet der ikke var en udtrykkelig juridisk forpligtelse for den svenske efterretningstje-

neste FRA til at vurdere nødvendigheden og proportionaliteten af deling af efterretningsoplys-

ninger i lyset af EMRK artikel 8, ligesom der ikke var en juridisk forpligtelse til at undersøge

og vurdere, hvorvidt modtageren af materiale tilbyder et acceptabelt minimumsniveau af sik-

kerhedsforanstaltninger, jf. præmis 326.

Det er Forsvarsministeriets opfattelse, at de nuværende udtrykkelige regler i FE-loven om vi-

deregivelse af oplysninger om fysiske og juridiske personer, der er hjemmehørende i Danmark,

bør suppleres af udtrykkelige regler om FE’s videregivelse af oplysninger om fysiske og juri-

diske personer, der ikke er hjemmehørende i Danmark. Konkret foreslås det, at FE må videre-

give sådanne oplysninger, hvis videregivelsen sker med samtykke eller hvis videregivelsen kan

have betydning for varetagelsen af FE’s opgaver. Videregivelsen vil herudover være underlagt

forsvarlighedskravet i lovens nuværende § 7, stk. 4.

Den lempelige videregivelsesbetingelse ”kan have betydning” er begrundet i forholdet til FE’s

partnersamarbejder, som er af afgørende betydning for FE’s opgavevaretagelse. Det skal bl.a.

ses i lyset af, at gensidigt samarbejde mellem efterretningstjenester er baseret på et noget-for-

noget princip. Erfaringsmæssigt er en efterretningstjenestes adgang til partneres efterretnings-

oplysninger således i vidt omfang betinget af, at tjenesten selv har relevante oplysninger at

UDKAST

tilbyde. FE’s muligheder for at videregive oplysninger bidrager således mere eller mindre di-

rekte til FE’s muligheder for at rapportere om forhold af betydning for Danmarks sikkerhed og

beskytte Danmark mod trusler fra udlandet.

Der bør derfor efter Forsvarsministeriets opfattelse som udgangspunkt være en vid adgang til

videregivelse af oplysninger om personer, der ikke er hjemmehørende i Danmark. Den lempe-

lige videregivelsesbetingelse skal dog ses i sammenhæng med kravet om, at FE vil skulle fore-

tage en vurdering af, om videregivelse vil være forsvarlig.

Det forudsættes på baggrund af kravene formuleret af EMD, at FE som led i forsvarlighedsvur-

deringen sikrer, at en modtager af bulkindhentet materiale, herunder bulkindhentet rådata, har

tilstrækkelige sikkerhedsforanstaltninger til beskyttelse af det modtagne materiale, herunder at

modtageren garanterer for sikker opbevaring af data samt i nærmere aftalt omfang begrænser

videreformidling til tredjepart.

Det indebærer, at FE vil skulle tage alle rimelige skridt til at sikre, at modtageren af materialet

har procedurer til beskyttelse af dette. Hvor materialet videregives som led i et løbende efter-

retningssamarbejde, vil der eksempelvis kunne være indgået en såkaldt Memorandum of Un-

derstanding (MoU), der beskriver de fornødne sikkerhedsforanstaltninger, som modtageren vil

iværksætte, herunder i forhold til fortroligt journalistisk materiale. I tilfælde, hvor en sådan

MoU ikke foreligger, vil der eksempelvis kunne foretages en undersøgelse af modtagerens na-

tionale retsgrundlag, herunder gældende retningslinjer, angående de sikkerhedsforanstaltnin-

ger, som er foreskrevet heri. Der vil ikke nødvendigvis være et krav om at foretage en under-

søgelse af modtagerens sikkerhedsforanstaltninger forud for hver enkelt videregivelse. Det for-

udsættes dog, at FE sikrer sig, at eventuelle ændringer, som en modtager måtte implementere i

sit nationale regelgrundlag eller retningslinjer, og som adskiller sig fra tidligere videregivelser,

kommer til FE’s kendskab. FE vil desuden ved videregivelsen af materiale kunne stille nærmere

betingelser for modtagerens håndtering heraf.

Kravet om tilstrækkelige sikkerhedsforanstaltninger indebærer ikke, at modtageren skal have

iværksat sikkerhedsforanstaltninger, der er sammenlignelige med de foranstaltninger, der vil

følge af FE-loven, herunder de krav, som EMD stiller i

Big Brother Watch m.fl. mod Storbri-

tannien

Centrum för rättvisa mod Sverige.

På samme måde som i dag vil det være muligt for FE løbende at videregive store mængder

rådata. Den praktiske administration af videregivelsesreglerne vil – ligesom i dag – ske under

hensyn til disse datas særlige karakter. Kendetegnende for rådata er, at det, indtil de udsættes

for bearbejdning, herunder om nødvendigt dekrypteres og oversættes, ikke er muligt at afgøre,

hvilke oplysninger der måtte ligge gemt i disse data. Da rådata per definition er uerkendte data,

må vurderingen af kriterierne for videregivelse nødvendigvis foretages på en anden måde, end

når der er tale om oplysninger, som FE kender indholdet af. Der kan således ikke foretages en

vurdering på konkret individ- eller oplysningsniveau. Det samme gælder i forhold til proporti-

onalitetskravet, jf. afsnit 2.2 ovenfor.

UDKAST

Med lovforslaget fastsættes i øvrigt særlige regler om beskyttelse af fortroligt journalistisk ma-

teriale, jf. afsnit 3.5 ovenfor. Det vil således blive efterprøvet af en uafhængig instans, om der

foreligger tilstrækkeligt tungtvejende grunde, der berettiger FE’s behandling af oplysninger,

som FE er bekendt med indeholder fortroligt journalistisk materiale. I tillæg hertil er det For-

svarsministeriets opfattelse, at der bør tages særlige forholdsregler ved videregivelse af oplys-

ninger, som FE er bekendt med indeholder fortroligt journalistisk materiale. Det forudsættes på

den baggrund, at FE tilrettelægger en proces, således at der ved videregivelse af fortroligt jour-

nalistisk materiale, der stammer fra bulkindhentning, tages særlige forholdsregler. Det vil ek-

sempelvis kunne være indførelse af krav om intern autorisation forud for videregivelse af sådant

materiale samt passende mærkning af materialet.

Der henvises til lovforslagets § 1, nr. 10-13, og bemærkningerne hertil.

For så vidt angår EMD’s krav om, at FE’s videregivelse af oplysninger skal underlægges uaf-

hængig kontrol, henvises til afsnit 3.2 om udvidelse af TET’s kompetence.

3.7. Mulighed for at påbyde teleudbydere at bistå ved Forsvarets Efterretningstjenestes

bulkindhentning

3.7.1. Gældende ret

Det er i FE-lovens § 1, stk. 1, fastsat, at FE er Danmarks udenrigsefterretningstjeneste og mili-

tære efterretningstjeneste, og at tjenestens efterretningsmæssige virksomhed er rettet mod for-

hold i udlandet.

Det følger af FE-lovens § 3, stk. 1, at FE kan indsamle og indhente oplysninger, der kan have

betydning for tjenestens efterretningsmæssige virksomhed.

Det fremgår bl.a. af bemærkningerne til FE-lovens § 3, stk. 1, jf. Folketingstidende 2012-13,

tillæg A, L 163, som fremsat den 27. februar 2013, side 41, at der ved indhentning af oplysnin-

ger menes tilvejebringelse af oplysninger, der ikke er umiddelbart tilgængelige, men som kan

skaffes ved f.eks. elektronisk indhentning, herunder netværksindhentning, fysisk indhentning

(personkilder), samarbejdspartnere samt ved henvendelse til tredjemand i øvrigt, f.eks. en of-

fentlig myndighed, en forening, organisation eller virksomhed eller en privat person.

Bestemmelsen vedrører indsamling og indhentning af oplysninger både i elektronisk og i ikke-

elektronisk form og såvel fortrolige som ikke-fortrolige oplysninger. Bestemmelsen vedrører

ikke kun personoplysninger (oplysninger om fysiske personer), men også andre oplysninger,

herunder om juridiske personer.

Det fremgår samme sted af bemærkningerne til FE-lovens § 3, stk. 1, at bestemmelsen ikke

regulerer den metode, som FE anvender til at indsamle og indhente sådanne oplysninger. Det

UDKAST

fremgår derudover bl.a. af bemærkningerne, at bestemmelsen i relation til indhentning er geo-

grafisk neutral – indhentningen kan ske fra en hvilken som helst geografisk lokalitet, når for-

målet er at indhente oplysninger om forhold i udlandet af betydning for Danmark og danske

interesser. Indsamling og indhentning af oplysninger foretages fra såvel dansk som udenlandsk

territorium, ligesom FE foretager fysisk indhentning i Danmark, f.eks. i forbindelse med kilde-

rekruttering, når formålet er at tilvejebringe oplysninger om forhold i udlandet af betydning for

Danmark og danske interesser.

Det fremgår endvidere af bemærkningerne til FE-lovens § 3, stk. 1, jf. Folketingstidende 2012-

13, tillæg A, L 163, som fremsat den 27. februar 2013, side 42, at bestemmelsen gælder oplys-

ninger, som FE indsamler og indhenter, dvs. oplysninger, der tilvejebringes på initiativ af FE

og ved tjenestens foranstaltning. FE kan som led i sin opgavevaretagelse og virksomhed efter

FE-lovens § 1 også modtage oplysninger fra andre forvaltningsmyndigheder, private eller uden-

landske samarbejdspartnere, og bestemmelsen omfatter også disse oplysninger.

Efter FE-lovens § 3, stk. 2, kan tjenesten ved den i stk. 1 nævnte virksomhed rettet mod forhold

i udlandet medtage oplysninger om i Danmark hjemmehørende fysiske og juridiske personer

og personer, der opholder sig i Danmark. Det indebærer, at FE ved sin elektroniske indhentning

af oplysninger kun må medtage såkaldte tilfældighedsfund om den nævnte persongruppe.

Der er ikke fastsat udtrykkelige regler om bistand fra udbydere af elektroniske kommunikati-

onsnet og -tjenester (teleudbydere) til FE’s indhentning, herunder bulkindhentning.

Teleudbydere er derimod i medfør af en række bestemmelser i retsplejeloven forpligtet til at

yde bistand af forskellig karakter til politiet.

Navnlig fastsætter retsplejelovens § 786, stk. 1, en generel bistandspligt, idet det fremgår, at det

påhviler postvirksomheder og udbydere at bistå politiet ved gennemførelsen af indgreb i med-

delelseshemmeligheden, herunder ved at etablere aflytning af telefonsamtaler m.v., ved at give

de i retsplejelovens § 780, stk. 1, nr. 3 og 4, nævnte oplysninger samt ved at tilbageholde og

udlevere forsendelser m.v.

Retsplejelovens bestemmelser suppleres bl.a. af § 10 i lov om elektroniske kommunikationsnet

og -tjenester, jf. lovbekendtgørelse nr. 955 af 17. juni 2022 med senere ændringer (teleloven),

der bl.a. fastsætter en række forpligtelser for visse teleudbydere til at sikre, at relevant teknisk

udstyr og systemer m.v. indrettes på en måde, så der i påkrævet omfang kan ydes bistand til

politiet.

Der er endvidere i teleloven fastsat regler om tavshedspligt for visse teleudbyderes medarbej-

dere m.v. Det følger således af telelovens § 7, stk. 2, at bestemmelserne i straffelovens §§ 152,

152 a og 152 d-152 f finder tilsvarende anvendelse for den, der virker eller har virket hos en

ejer af elektroniske kommunikationsnet eller en udbyder af elektroniske kommunikationsnet

UDKAST

eller -tjenester og nummeruafhængige interpersonelle kommunikationstjenester, eller som i øv-

rigt er eller har været beskæftiget med opgaver, der udføres efter aftale med disse. Bestemmel-

sen i straffelovens § 152 fastslår generelt tavshedspligt for personer i offentlig tjeneste eller

hverv for så vidt angår fortrolige oplysninger, mens de øvrige bestemmelser udbygger tavs-

hedspligten, herunder eksempelvis i forhold til visse andre beskæftigelser eller beskyttelses-

værdige oplysninger.

3.7.2. Forsvarsministeriets overvejelser og den foreslåede ordning

FE-lovens bestemmelser indebærer, at FE kan indhente oplysninger, der ikke er umiddelbart

tilgængelige, fra bl.a. myndigheder og virksomheder. Dette vil også kunne omfatte teleudby-

dere. Teleudbydere er dog ikke i dag forpligtet til at yde FE bistand i forbindelse med FE’s

indhentning, herunder bulkindhentning.

En ordning, der forudsætter indgåelse af en aftale med den enkelte teleudbyder, er imidlertid i

sagens natur sårbar og tilgodeser ikke i tilstrækkeligt omfang hensynet til FE’s tilrettelæggelse

af tjenestens operative virksomhed.

For at forebygge, at f.eks. kommercielle interesser i yderste konsekvens vil kunne afskære FE

fra adgang til kommunikationsstrømme af afgørende betydning for FE’s efterretningsmæssige

virksomhed rettet mod forhold i udlandet, er der efter Forsvarsministeriets opfattelse behov for,

at erhvervsmæssige teleudbydere kan forpligtes til at yde bistand til FE.

Hensynet til retlig og praktisk forudsigelighed for både FE og teleudbyderne taler efter For-

svarsministeriets opfattelse for, at forpligtelsen indføres som en mulighed for, at FE kan påbyde

erhvervsmæssige teleudbydere at yde bistand i forbindelse med FE’s bulkindhentning. Det vil

give den enkelte teleudbyder klarhed over, om udbyderen er forpligtet til at yde bistand, da

afgørelsen om påbud vil være målrettet den pågældende teleudbyder.

Forsvarsministeriet har overvejet, om der i stedet for en påbudsmulighed burde fastsættes en

generel bistandsforpligtelse samt krav til indretningen af teleudbydernes systemer m.v. ligesom

der gælder i forhold til politiets indgreb i meddelelseshemmeligheden i medfør af retsplejeloven

og teleloven.

FE’s behov for at kunne foretage bulkindhentning via elektroniske kommunikationsnet og -

tjenester ses dog på en række punkter at adskille sig fra politiets behov for at kunne foretage

eksempelvis aflytning af en bestemt persons kommunikation. Hvor politiet fra sag til sag har

behov for at kunne henvende sig til forskellige teleudbydere for at få udleveret den relevante

kommunikation fra udbyderen, består FE’s bulkindhentning i mere langsigtet etablering af egen

adgang til udvalgte kommunikationsstrømme.

UDKAST

Det foreslås på den baggrund, at FE får hjemmel til at påbyde erhvervsmæssige teleudbydere

at bistå med tjenestens forberedelse og gennemførelse af bulkindhentning ved at give tjenesten

oplysninger om og adgang til net og tjenester, som udbyderen har rådighed over.

At der skal være tale om en erhvervsmæssig teleudbyder indebærer, at der skal være tale om

udbydere, som med et kommercielt formål udbyder sine net eller tjenester omfattet af teleloven

som sin hovedydelse eller som en ikkeaccessorisk del af virksomheden.

Et påbud om at bistå med tjenestens forberedelse og gennemførelse af bulkindhentning vil

navnlig kunne indebære, at teleudbyderen vil skulle træffe foranstaltninger, som er nødvendige

for, at FE kan etablere adgang til kommunikationsstrømme med henblik på bulkindhentning,

herunder som led i indledende undersøgelser efter den foreslåede § 3, stk. 5.

En sådan forpligtelse vil bl.a. indebære, at teleudbyderen skal sørge for, at FE har mulighed for

at installere og operere udstyr på steder, som udbyderen har rådighed over, herunder ved at give

FE adgang til relevante lokaliteter. FE vil i den forbindelse kunne tage stilling til den fysiske

og logiske placering af udstyret. Udbyderen vil desuden kunne forpligtes til at medvirke til

design, etablering, teknisk drift og vedligehold af løsninger og medvirke til anskaffelse af rele-

vant udstyr. I den forbindelse vil der kunne aftales nærmere procedurer for samarbejdet mellem

udbyderen og FE, f.eks. procedurer ved driftsnedbrud hos udbyderen.

En erhvervsmæssig teleudbyder, som har adgang til en udvalgt kommunikationsstrøm i ikke-

krypteret form, bør efter Forsvarsministeriets opfattelse kunne forpligtes til at give FE adgang

til denne kommunikation. I det omfang udbyderen selv har etableret en kryptering af kommu-

nikationen, og krypteringen er under udbyderens kontrol, vil udbyderen endvidere kunne på-

lægges at give FE adgang til afkrypterede kommunikationsstrømme. Der vil ikke herudover

kunne stilles krav om støtte til omgåelse af kryptering, der ikke er etableret af udbyderen selv,

herunder end-to-end-kryptering mellem slutbrugere.

Et påbud om at bistå med tjenestens forberedelse og gennemførelse af bulkindhentning vil end-

videre kunne indebære, at teleudbyderen vil skulle videregive egne oplysninger til FE. Det vil

bl.a. kunne vedrøre oplysninger om teleudbyderens net og tjenester til brug for FE’s indledende

vurdering af, hvilke konkrete kommunikationsstrømme der bør undersøges nærmere for efter-

retningsmæssigt relevant udenlandsk trafik, herunder eksempelvis hvilke andre udbydere der

måtte benytte sig af udbyderens net og tjenester, kommunikationsstrømmenes endepunkter m.v.

Derudover kan det bl.a. vedrøre tekniske oplysninger, som er nødvendige for, at FE kan etablere

adgang til de udvalgte kommunikationsstrømme. Det kan således eksempelvis være oplysnin-

ger om signalmiljø, dataformater, tekniske indretninger samt anvendt udstyr og leverandører

heraf.

Den foreslåede ordning vil ikke give FE bredere muligheder end i dag for at foretage indhent-

ning, ligesom der ikke vil ske en ændring af den personkreds, som FE’s indhentning må omfatte.

UDKAST

Den foreslåede ordning vil endvidere ikke ændre på gældende ret i relation til, at FE’s efterret-

ningsmæssige virksomhed er rettet mod forhold i udlandet, jf. FE-lovens § 1, stk. 1, og at FE

som led i sin elektroniske indhentning af oplysninger kun må medtage oplysninger om i Dan-

mark hjemmehørende personer og personer, der opholder sig i Danmark, som såkaldte tilfæl-

dighedsfund, jf. FE-lovens § 3, stk. 2. Den foreslåede ordning har således ikke til formål at

ændre på de materielle betingelser for FE’s indhentning, men alene at sikre mulighed for at få

erhvervsmæssige teleudbyderes praktiske bistand til, at FE kan gennemføre tjenestens bulkind-

hentning.

Det bemærkes i øvrigt, at selve bulkindhentningen under alle omstændigheder vil skulle ske i

overensstemmelse med de foreslåede regler om Efterretningsnævnets uafhængige prøvelse af

bulkindhentning, herunder også den tidsmæssige afgrænsning af en tilladelse, jf. afsnit 3.1.2.2

ovenfor.

Påbuddet vil som udgangspunkt ikke være tidsmæssigt begrænset. Det forudsættes imidlertid,

at FE løbende overvejer, hvorvidt der er behov for at opretholde et påbud.

Den foreslåede ordning udelukker ikke, at FE som på alle andre indhentningsområder indgår

aftale med en virksomhed, herunder en teleudbyder, hvis det i øvrigt er inden for rammerne af

FE-loven.

Det forudsættes, at relevante personer hos teleudbyderen gives mulighed for at være til stede,

når FE gives adgang til lokaliteter med henblik på installation og vedligeholdelse af udstyr.

Dette vil dog skulle ske under samtidig hensyntagen til det legitime behov for hemmelighol-

delse af sensitive oplysninger om FE’s metoder, kapaciteter m.v. Det forudsættes på den bag-

grund, at teleudbyderens bistand til FE tilrettelægges således, at færrest muligt personer hos

udbyderen gøres bekendt med FE’s udstyr og tilstedeværelse, og at kun personer med tjenstligt

behov herfor får adgang til sådan viden og kendskab.

Det bemærkes, at erhvervsmæssige teleudbyderes medarbejdere m.v., der varetager opgaver

relateret til bistand til FE, vil være underlagt tavshedspligt efter telelovens § 7, stk. 2.

FE’s bulkindhentning og teleudbyderens bistand hertil vil skulle tilrettelægges på en sådan

måde, at udbuddet af net og tjenester ikke forringes, herunder at der ikke sker forstyrrelser i

leveringen af net og tjenester. På den baggrund forudsættes det, at FE indgår i dialog med tele-

udbyderen både før og efter udstedelse af et påbud om bistand.

En afgørelse om påbud vil kunne påklages til Forsvarsministeriet som led i almindelig admini-

strativ rekurs, ligesom der vil være adgang til at klage over afgørelsen til Folketingets Ombuds-

mand. Afgørelsen vil desuden kunne indbringes for domstolene.

Det foreslås i den forbindelse, at der fastsættes særlige rammer for domstolsbehandlingen af en

eventuel sag, der måtte blive rejst ved domstolene. Det skyldes, at der i en prøvelse af FE’s

UDKAST

afgørelse om påbud – afhængig af sagens genstand og karakter – kan indgå fortroligt materiale

såsom højt klassificerede oplysninger, der, hvis de offentliggøres, vil kunne skade Danmarks

sikkerhed. Det kan navnlig dreje sig om oplysninger om efterretningstjenestens arbejdsmetoder,

fokusområder og kapaciteter.

Det foreslås derfor, at domstolsbehandlingen sker efter særlige procedureregler svarende til,

hvad der gælder efter lov nr. 1156 af 8. juni 2021 om leverandørsikkerhed i den kritiske tele-

infrastruktur (leverandørsikkerhedsloven). Ordningen indebærer, at domstolsprøvelsen opdeles

i en åben og en lukket del. Der vil under sagens lukkede del kunne ske fremlæggelse af fortroligt

materiale, som af sikkerhedsmæssige grunde ikke kan videregives til parterne i sagen.

Det bemærkes, at der ikke i alle sager nødvendigvis vil indgå oplysninger, som ikke kan vide-

regives til parterne i sagen. I så fald vil domstolsprøvelsen udelukkende bestå af en åben del. I

givet fald kan der dog efter omstændighederne være behov for at træffe afgørelse om dørluk-

ning efter retsplejelovens regler herom for at beskytte sensitive oplysninger fra udbredelse i

offentligheden.

Det er Forsvarsministeriets opfattelse, af reglerne om domstolsbehandling i leverandørsikker-

hedsloven på betryggende vis vil sikre dels hensynet til beskyttelse af særligt sensitive oplys-

ninger og dels hensynet til erhvervsmæssige teleudbyderes ret til reel og effektiv prøvelse af en

sag ved domstolene.

Det foreslås, at FE refunderer nødvendige, dokumenterede udgifter, som en erhvervsmæssig

teleudbyder har afholdt i forbindelse med bistand efter stk. 1. Det er en forudsætning, at udgiften

er en konsekvens af et påbud om bistand fra FE. Der kan både være tale om udgifter forbundet

med etablering og drift.

En udgift vurderes at være nødvendig, når teleudbyderen har valgt den for staten økonomisk

mest fordelagtige løsning. Vurderer FE, at udgifterne ikke er udtryk for, at der er valgt den

økonomisk mest fordelagtige løsning, vil FE træffe afgørelse om, at refusionen reduceres til et

niveau svarende til den økonomisk mest fordelagtige løsning.

Der vil ikke med ordningen ske dækning af udgifter, som ikke er direkte knyttet til bistanden,

f.eks. en forholdsmæssig andel af udgifter til husleje, rengøring og lignende. I det omfang tele-

udbyderen afholder udgifter til løsninger, der også kan anvendes til andre af udbyderens akti-

viteter, refunderes alene den forholdsmæssige andel, der er knyttet til bistanden.

Det vil desuden være en forudsætning for, at udgifterne refunderes, at teleudbyderen fremsen-

der dokumentation for, at udgifterne er en konsekvens af og nødvendige for bistanden til FE.

Det foreslås endvidere, at forsvarsministeren vil kunne fastsætte regler om sikkerhedsgodken-

delse af erhvervsmæssige teleudbyderes medarbejdere m.v., der varetager opgaver relateret til

bistand efter stk. 1.

UDKAST

Forsvarsministeren vil bl.a. kunne fastsætte regler om sikkerhedsgodkendelse af teleudbyder-

nes medarbejdere m.v. eller repræsentanter for udbyderne, der vil forestå kontakten med FE

eller have adgang til udstyr, systemer m.v., som benyttes i forbindelse med den praktiske gen-

nemførelse af bistanden til tjenesten. I den forbindelse vil der også kunne fastsættes regler om

overholdelse af anvisninger om behandling af klassificerede informationer eller andre særligt

beskyttelsesværdige informationer.

4. Økonomiske konsekvenser og implementeringskonsekvenser for det offentlige

Med lovforslaget oprettes to nye organer, Efterretningsnævnet og Nævnet for Indsigtsrettighe-

der, til at føre henholdsvis forudgående og efterfølgende kontrol med FE. Oprettelsen og driften

af de to organer indebærer øgede udgifter for staten, herunder til vederlæggelse af organernes

medlemmer og stedfortrædere samt diverse etableringsudgifter.

Forsvarsministeriet vil yde praktisk bistand til Efterretningsnævnet, og der ydes således ikke

egentlig sekretariatsbistand. Udgifterne til Forsvarsministeriets praktiske bistand vurderes ikke

at få et betydeligt omfang. Sekretariatsbistand til Nævnet for Indsigtsrettigheder vil blive ydet

af den særskilte enhed hos Datatilsynet, som i dag yder sekretariatsbistand til TET. Nævnet for

Indsigtsrettigheder vil have til opgave at behandle anmodninger om indirekte indsigt, herunder

sikre, at FE ikke foretager uberettiget behandling af oplysninger. Denne opgave henhører i dag

under TET for så vidt angår oplysninger om i Danmark hjemmehørende personer. Antallet af

anmodninger om indirekte indsigt forventes imidlertid i et vist omfang at stige, eftersom ad-

gangen til indirekte indsigt ikke længere vil være forbeholdt i Danmark hjemmehørende perso-

ner. Der må på den baggrund forventes et vist øget ressourcetræk for sekretariatsenheden hos

Datatilsynet. Udgifterne til de to organer finansieres inden for Forsvarsministeriets eksisterende

økonomiske ramme.

Lovforslaget indebærer endvidere en række udvidelser af TET’s kompetence, som må forventes

at medføre et øget ressourcebrug for tilsynet. Der vil derfor inden for Forsvarsministeriets ek-

sisterende økonomiske ramme blive afsat et mindre merbeløb til TET.

Samtidig må et øget ressourcebrug hos de tre kontrolorganer forventes at medføre et øget res-

sourcetræk hos FE, som forudsættes at blive håndteret inden for FE’s eksisterende ressource-

mæssige rammer. Derudover vil FE’s mulighed for at påbyde teleudbydere at yde bistand til

tjenestens bulkindhentning indebære udgifter for FE til refundering af teleudbydernes nødven-

dige, dokumenterede udgifter i forbindelse med bistanden.

Lovforslaget har ingen økonomiske konsekvenser og implementeringskonsekvenser for kom-

munerne eller regionerne.

Det er Forsvarsministeriets opfattelse, at de dele af lovforslaget, hvor principperne for digitali-

seringsklar lovgivning er relevante, er i overensstemmelse med principperne. Det fremgår bl.a.

UDKAST

klart af lovforslaget, hvornår teleudbydere forventes at yde bistand til FE, og begreber er for-

muleret klart og entydigt på en konsistent måde. Det er således Forsvarsministeriets opfattelse,

at princip nr. 1, der vedrører enkle og klare regler, er iagttaget. Det er Forsvarsministeriets

opfattelse, at de øvrige principper ikke er relevante for lovforslaget.

5. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet m.v.

Med lovforslaget får FE hjemmel til at påbyde erhvervsmæssige teleudbydere at bistå med tje-

nestens forberedelse og gennemførelse af bulkindhentning. Teleudbyderne vil bl.a. kunne blive

pålagt at træffe foranstaltninger, der er nødvendige for, at FE kan etablere adgang til kommu-

nikationsstrømme med henblik på bulkindhentning. Derudover vil teleudbyderne kunne blive

pålagt at videregive egne oplysninger til FE.

Ordningen vil imidlertid ikke have økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervsli-

vet, da FE vil refundere nødvendige, dokumenterede udgifter, som teleudbyderne har afholdt i

forbindelse med bistanden.

6. Administrative konsekvenser for borgerne

Lovforslaget har ingen administrative konsekvenser for borgerne.

7. Klimamæssige konsekvenser

Lovforslaget har ingen klimamæssige konsekvenser.

8. Miljø- og naturmæssige konsekvenser

Lovforslaget har ingen miljø- og naturmæssige konsekvenser.

9. Forholdet til EU-retten

EU-Domstolen traf den 6. oktober 2020 afgørelse i den præjudicielle sag C-623/17 (Privacy

International). Domstolen kom i sin afgørelse frem til, at Europa-Parlamentets og Rådets direk-

tiv 2002/58/EF af 12. juli 2002 om behandling af personoplysninger og beskyttelse af privatli-

vets fred i den elektroniske kommunikationssektor (Direktiv om databeskyttelse inden for elek-

tronisk kommunikation) (herefter ”e-databeskyttelsesdirektivet”) og EU’s Charter om Grund-

læggende Rettigheder (herefter ”Chartret”), finder anvendelse på nationale regler, hvorefter

statslige myndigheder kan pålægge udbydere af elektroniske kommunikationstjenester at over-

føre eller give adgang til trafikdata og lokaliseringsdata til sikkerheds- og efterretningstjene-

sterne.

UDKAST

Sådanne regler kan herefter alene vedtages under overholdelse af betingelserne i e-databeskyt-

telsesdirektivets artikel 15, som fastslår, at medlemsstaterne kan vedtage retsforskrifter med

henblik på at indskrænke rækkevidden af de rettigheder og forpligtelser, der følger af direktivet,

hvis en sådan indskrænkning er nødvendig, passende og forholdsmæssig i et demokratisk sam-

fund af hensyn til bl.a. den nationale sikkerhed (dvs. statens sikkerhed), forsvaret, den offentlige

sikkerhed, eller forebyggelse, efterforskning, afsløring og retsforfølgning i straffesager.

I sagen C-623/17 (Privacy International) kom EU-Domstolen frem til, at en national lovgivning,

hvorefter en statslig myndighed kan pålægge udbydere af elektroniske kommunikationstjene-

ster at foretage generel og udifferentieret overførsel af trafikdata og lokaliseringsdata til sikker-

heds- og efterretningstjenesterne med henblik på at beskytte den nationale sikkerhed, ikke er i

overensstemmelse med direktivets artikel 15, stk. 1, som fortolket i lyset af bl.a. Chartrets arti-

kel 7 om beskyttelse af retten til privatliv og artikel 8 om beskyttelsen af personoplysninger.

Det er vurderingen, at den foreslåede ordning på væsentlige punkter adskiller sig fra den ord-

ning, der var til prøvelse i C-623/17 (Privacy International), og at e-databeskyttelsesdirektivet

som fortolket i lyset af Chartret af EU-Domstolen, ikke er til hinder for at indføre den foreslåede

ordning.

Med lovforslagets § 19 k vil FE få hjemmel til at påbyde erhvervsmæssige udbydere af elek-

troniske kommunikationsnet og -tjenester at bistå med tjenestens forberedelse og gennemfø-

relse af bulkindhentning ved at give tjenesten oplysninger om og adgang til net og tjenester,

som udbyderen har rådighed over.

FE’s bulkindhentning af kommunikationsdata er underlagt objektive betingelser i medfør af

FE-lovens § 3, stk. 1, og indhentningen bliver med lovforslaget underlagt et krav om tilladelse

fra Efterretningsnævnet, der skal foretage en forudgående uafhængig prøvelse af indhentnin-

gen, jf. den foreslåede § 11, stk. 1.

For at der ikke kan rejses tvivl om nævnsmedlemmernes og formandens uafhængighed, er det

bl.a. forudsat i lovforslaget, at disse ikke inden for de seneste fire år har været beskæftiget i

Forsvarsministeriet eller en af efterretningstjenesterne, jf. lovforslagets afsnit 3.1.2.1 ovenfor.

Det følger endvidere af den foreslåede § 2 b i lov om Udvalget vedrørende Efterretningstjene-

sterne, at beskikkelsen af nævnets medlemmer sker efter drøftelse med UET, ligesom det er

tilfældet i dag for beskikkelse af medlemmerne af TET. Af hensyn til nævnets uafhængighed

foreslås det endvidere, at forsvarsministeren ikke kan tilbagekalde et medlems eller en stedfor-

træders beskikkelse, medmindre vedkommende selv anmoder derom, eller forudsætningerne

for beskikkelsen bortfalder.

For så vidt angår FE’s anmodning om tilladelse til bulkindhentning, følger det af den foreslåede

§ 11, stk. 3, at FE skal angive formålet med bulkindhentningen, dvs. beskrive behovet for de

efterretninger, som søges tilvejebragt, herunder hvilke(n) efterretningsmæssig(e) prioritet(er),

UDKAST

som indhentningen kan have betydning for. FE vil derudover skulle angive de kommunikati-

onsbærere, -ruter eller -medier, der anmodes om tilladelse til at foretage indhentning mod. En-

delig vil FE i forelæggelsen skulle angive, hvilke kategorier eller typer af selektorer, som tje-

nesten vil anvende som led i indhentningen.

Efterretningsnævnet vil på den baggrund skulle tage stilling til, om FE’s bulkindhentning på en

konkret, udvalgt kommunikationsbærer m.v. er lovlig, herunder nødvendig og proportional og

dermed tilstrækkeligt begrænset i lyset af formålet.

Den foreslåede ordning indebærer således ikke en generel og udifferentieret adgang til kommu-

nikationsdata vedrørende alle brugere af elektroniske kommunikationsmidler hos teleudby-

derne uden forudgående tilladelse.

Det skal endvidere fremhæves, at ordningen er udformet i overensstemmelse med EMD’s prak-

sis om, hvornår bulkindhentning er i overensstemmelse med EMRK artikel 8 om retten til re-

spekt for sit privatliv og familieliv, sit hjem og sin korrespondance, og de krav om retssikker-

hedsgarantier, der følger heraf, jf. lovforslagets afsnit 2.1 og 3.1.2 ovenfor, der i vidt omfang

svarer til beskyttelsen i Chartrets artikel 7 og 8.

På baggrund af det anførte, vurderes ordningen at være i overensstemmelse med e-databeskyt-

telsesdirektivets artikel 15, stk. 1, som fortolket i lyset af Chartret og EU-Domstolens praksis

herom.

10. Hørte myndigheder og organisationer m.v.

Et udkast til lovforslag har i perioden fra den … til den … 2025 (x dage) været sendt i høring

hos følgende myndigheder og organisationer m.v.:

Advokatrådet, Advokatsamfundet, Akademikerne (AC), CEPOS, Dansk Erhverv, Dansk Indu-

stri, Dansk Journalistforbund, Danske Advokater, Danske Medier, Danske Regioner, Datatil-

synet, Den Danske Dommerforening, Dommerfuldmægtigforeningen, Domstolsstyrelsen, Fæ-

røernes Landstyre via Rigsombudsmanden på Færøerne, Institut for Menneskerettigheder, IT-

Politisk Forening, IT-Branchen, Justitia, Kommunernes Landsforening (KL), Landsforeningen

af Forsvarsadvokater, Naalakkersuisut via Rigsombudsmanden i Grønland, Pressenævnet, Præ-

sidenten for Vestre Landsret, Præsidenten for Østre Landsret, Retspolitisk Forening, Samtlige

byretspræsidenter, Teleindustrien og Tilsynet med Efterretningstjenesterne.

11. Sammenfattende skema

Positive konsekvenser/mindreud-

Negative konsekvenser/merud-

gifter (hvis ja, angiv omfang/hvis nej, gifter (hvis ja, angiv omfang/hvis

anfør »Ingen«)

nej, anfør »Ingen«)

UDKAST

Økonomiske konse- Ingen.

kvenser for stat,

kommuner og regi-

oner

Lovforslaget indebærer øgede ud-

gifter for staten. Udgifterne finan-

sieres inden for Forsvarsministeri-

ets

eksisterende

økonomiske

ramme.

Med lovforslaget forventes endvi-

dere et øget ressourcetræk hos FE,

som forudsættes at blive håndteret

inden for FE’s eksisterende res-

sourcemæssige rammer.

Implementerings- Ingen.

konsekvenser for

stat, kommuner og

regioner

Økonomiske konse- Ingen.

kvenser for er-

hvervslivet m.v.

Administrative kon- Ingen.

sekvenser for er-

hvervslivet m.v.

Administrative kon- Ingen.

sekvenser for bor-

gerne

Klimamæssige kon- Ingen.

sekvenser

Miljø- og natur-

mæssige konse-

kvenser

Forholdet til EU-

retten

Er i strid med de

fem principper for

implementering af

erhvervsrettet EU-

regulering (der i re-

levant omfang også

gælder ved imple-

mentering af ikke-

Ingen.

Den foreslåede ordning vurderes at være i overensstemmelse med e-data-

beskyttelsesdirektivets artikel 15, stk. 1, som fortolket i lyset af Chartret

og EU-Domstolens praksis herom.

Nej

UDKAST

erhvervsrettet EU-

regulering) (sæt X)

Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser

Til § 1

Til nr. 1

Det følger af FE-lovens § 3, stk. 1, at FE kan indsamle og indhente oplysninger, der kan have

betydning for tjenestens efterretningsmæssige virksomhed.

Bestemmelsen i FE-lovens § 3, stk. 1, er udtryk for en særegen undtagelse til kravet om forud-

gående retskendelse efter grundlovens § 72.

Efter FE-lovens § 3, stk. 2, kan tjenesten ved den i stk. 1 nævnte virksomhed rettet mod forhold

i udlandet medtage oplysninger om i Danmark hjemmehørende fysiske og juridiske personer

og personer, der opholder sig i Danmark.

Det foreslås, at der i §

3, stk. 1,

efter 1. pkt. indsættes et

2. pkt.,

hvorefter Forsvarets Efterret-

ningstjeneste alene må foretage bulkindhentning af kommunikationsdata på baggrund af en for-

udgående tilladelse fra Efterretningsnævnet, jf. § 11, stk. 1, jf. dog stk. 5 og § 11, stk. 5.

Bestemmelsen vil indebære, at i det omfang FE som led i indhentning efter § 3, stk. 1, foretager

bulkindhentning, skal FE have indhentet en forudgående tilladelse fra Efterretningsnævnet,

medmindre der er tale om tilrettelæggelse af bulkindhentning efter den foreslåede § 3, stk. 5,

eller indhentningen foretages inden for rammerne af den foreslåede § 11, stk. 5, hvor der i stedet

sker efterfølgende forelæggelse for Efterretningsnævnet til godkendelse.

Kendetegnende for bulkindhentning i denne lovs forstand er, at der er tale om masseindhentning

af kommunikationsdata i transit, hvoraf en stor andel vil vedrøre oplysninger om personer, som

ikke er af interesse for FE. Med transit menes kommunikationsdata, som er undervejs i en kom-

munikationsstrøm.

Henset til, at transmissionen af store mængder kommunikationsdata sker via forskellige meto-

der, teknologier og medier, er bulkindhentning ikke knyttet til specifikke indhentningsformer.

I lyset af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis i Big Brother Watch m.fl. mod

Storbritannien og Centrum för rättvisa mod Sverige er det dog Forsvarsministeriets opfattelse,

at bulkindhentning af kommunikationsdata typisk vil ske som led i FE’s elektroniske signalind-

hentning, der er rettet mod forhold i udlandet i medfør af FE-lovens § 3, stk. 1. Signalindhent-

ning er elektronisk indhentning af bl.a. telekommunikation og dataoverførsler mellem compu-

UDKAST

ternetværk. Det bemærkes dog, at i det omfang tjenesten ved hjælp af andre indhentningsmeto-

der vil kunne foretage en indhentning, der er sammenlignelig med signalindhentning, vil dette

efter omstændighederne være at anse for bulkindhentning, såfremt de indhentede data i øvrigt

har samme karakteristika som signalindhentede kommunikationsdata, herunder består af en om-

fattende mængde data, hvoraf en stor andel vedrører oplysninger om personer uden interesse

for FE. I særlige tilfælde vil det også kunne være tilfældet, såfremt den omfattede data består

af lagrede kommunikationsdata, der umiddelbart forud for indhentningen har været i transit.

Det bemærkes, at der ikke hermed er tiltænkt en udvidelse i forhold til, hvad der af EMD be-

tragtes som bulkindhentning.

Derimod vil bulkindhentning som hovedregel ikke omfatte netværksindhentning, der indebæ-

rer, at tjenesten skaffer sig adgang til lukkede netfora, it-systemer og computere, idet der ikke

sker indhentning af kommunikationsdata i transit. Hertil kommer, at netværksindhentning i al-

mindelighed foregår så målrettet, at der som udgangspunkt ikke vil være tale om masseindhent-

ning af kommunikationsdata, hvor kun en mindre andel af de indhentede data vil vedrøre op-

lysninger om personer uden interesse for FE.

Indsamling af oplysninger, herunder oplysninger fra åbne kilder eller fra det offentlige rum, vil

ligeledes ikke udgøre bulkindhentning.

Det foreslåede krav om forudgående tilladelse til FE’s bulkindhentning af kommunikationsdata

vil i overensstemmelse med EMD’s praksis, jf. afsnit 2.1 i lovforslagets almindelige bemærk-

ninger, ikke omfatte tilfælde, hvor FE måtte modtage bulkindhentet materiale fra en samar-

bejdspartner.

Der henvises i øvrigt til afsnit 3.1 i lovforslagets almindelige bemærkninger.

Til nr. 2

FE’s bulkindhentning af kommunikationsdata kan ske med hjemmel i FE-lovens § 3, stk. 1. Det

følger af FE-lovens § 3, stk. 1, at FE kan indsamle og indhente oplysninger, der kan have be-

tydning for tjenestens efterretningsmæssige virksomhed. Efter stk. 2 kan tjenesten ved den i

stk. 1 nævnte virksomhed rettet mod forhold i udlandet medtage oplysninger om i Danmark

hjemmehørende fysiske og juridiske personer og personer, der opholder sig i Danmark. Be-

stemmelsen i stk. 2 indebærer, at FE som led i sin elektroniske indhentning af oplysninger kun

må medtage oplysninger om i Danmark hjemmehørende personer og personer, der opholder sig

i Danmark, som såkaldte tilfældighedsfund.

Med henblik på at sikre, at FE’s elektroniske indhentning foretages i overensstemmelse med §

3, stk. 2, kan FE som et led i forberedelsen af indhentning bl.a. foretage en indledende under-

søgelse af metadata om eller fra den pågældende kommunikationsstrøm, som kan blive gen-

stand for indhentningen. Herved kan det vurderes, om kommunikationsstrømmen udgør uden-

landsk trafik, og om oplysninger om i Danmark hjemmehørende personer kun vil indgå ved en

UDKAST

tilfældighed. Herudover kan FE bl.a. foretage indledende undersøgelser med henblik på at vur-

dere den mulige efterretningsmæssige relevans af at indhente oplysninger fra den pågældende

kommunikationsstrøm i overensstemmelse med relevanskriteriet i FE-lovens § 3, stk. 1.

Det foreslås, at der i § 3 indsættes to nye stykker som stk. 5 og 6.

Det foreslås i

§ 3, stk. 5,

at Forsvarets Efterretningstjeneste uden forudgående tilladelse fra

Efterretningsnævnet, jf. stk. 1, 2. pkt., kan foretage bulkindhentning som led i indledende un-

dersøgelser af kommunikationsdatas relevans og tekniske sammensætning med henblik på til-

rettelæggelse af bulkindhentning af kommunikationsdata i medfør af stk. 1.

Den foreslåede bestemmelse skal ses i sammenhæng med, at det af den foreslåede§ 3, stk. 1, 2.

pkt., følger, at FE alene må foretage bulkindhentning af kommunikationsdata på baggrund af

en forudgående tilladelse fra Efterretningsnævnet, medmindre indhentningen foretages inden

for rammerne af den foreslåede § 11, stk. 5, og efterfølgende forelægges for nævnet til godken-

delse.

Den foreslåede bestemmelse medfører, at FE ikke vil skulle have tilladelse fra Efterretnings-

nævnet til at foretage bulkindhentning som led i indledende undersøgelser af kommunikations-

datas relevans og tekniske sammensætning med henblik på tilrettelæggelse af bulkindhentning

af kommunikationsdata i medfør af § 3, stk. 1. Der er således tale om en undtagelse til hoved-

reglen om, at FE’s bulkindhentning af kommunikationsdata fremover vil være betinget af en

tilladelse eller godkendelse fra Efterretningsnævnet. Der er derimod ikke tale om en ny materiel

hjemmel til FE, da der allerede i dag på det eksisterende hjemmelsgrundlag tilvejebringes op-

lysninger som led i indledende undersøgelser af kommunikationsdatas relevans og tekniske

sammensætning med henblik på tilrettelæggelse af bulkindhentning af kommunikationsdata.

Det foreslås i

§ 3, stk. 6,

at en undersøgelse efter stk. 5 ikke må gå ud over, hvad der kræves til

opfyldelse af undersøgelsens formål. Det foreslås i

2. pkt.,

at undersøgelsen skal afsluttes, så

snart formålet med undersøgelsen er opfyldt. Det foreslås i

3. pkt.,

at oplysninger, der er tilve-

jebragt som led i undersøgelsen, kun må behandles med hensyn til de formål, som er angivet i

stk. 5, medmindre oplysningerne har afgørende betydning for varetagelsen af tjenestens opga-

ver, jf. § 1.

Den foreslåede bestemmelse vil først og fremmest medføre, at en indledende undersøgelse af

kommunikationsdatas relevans og tekniske sammensætning med henblik på tilrettelæggelse af

bulkindhentning af kommunikationsdata ikke må gå ud over, hvad der kræves til opfyldelse af

undersøgelsens formål. Der vil i vurderingen af, hvorvidt dette er tilfældet, skulle lægges vægt

på, om der til brug for undersøgelsen er iværksat foranstaltninger, der potentielt resulterer i

tilvejebringelse af flere oplysninger, end formålet med undersøgelsen tilsiger. Undersøgelsen

vil derudover skulle afsluttes, så snart formålet med undersøgelsen er opfyldt.

UDKAST

Dermed sikres en klar afgrænsning mellem de indledende undersøgelser, som ikke vil være

betinget af tilladelse eller godkendelse fra Efterretningsnævnet, og egentlig bulkindhentning af

kommunikationsdata, som vil være betinget af tilladelse eller godkendelse fra Efterretnings-

nævnet.

Endelig vil de oplysninger, der er tilvejebragt som led i en undersøgelse, som udgangspunkt

alene kunne behandles med hensyn til de formål, der er angivet i stk. 5. Dog vil FE også have

mulighed for at behandle oplysningerne til andre formål, såfremt de har afgørende betydning

for varetagelsen af tjenestens opgaver efter FE-lovens § 1. Udgangspunktet (med den nævnte

undtagelse) vil således være, at oplysningerne alene vil kunne behandles, herunder eventuelt

videregives, af FE, såfremt dette sker som led i en indledende undersøgelse af kommunikati-

onsdatas relevans og tekniske sammensætning med henblik på tilrettelæggelse af bulkindhent-

ning af kommunikationsdata i medfør af § 3, stk. 1. Det vil således være uforeneligt med for-

målsbegrænsningen, hvis behandlingen af materialet sker til andre formål, medmindre der er

tale om, at oplysningerne har afgørende betydning for varetagelsen af tjenestens opgaver. Det

er forudsat, at de tilvejebragte data behandles ved FE af en begrænset medarbejderkreds og

afgrænses fra FE’s almindelige efterretningsmæssige arbejde, eksempelvis ved fastsættelse af

interne retningslinjer herom. Dette skal ses i lyset af, at undersøgelserne efter det foreslåede vil

kunne foretages uden tilladelse eller godkendelse fra Efterretningsnævnet. I tilfælde, hvor der

foreligger en tilladelse fra Efterretningsnævnet om indhentning på de pågældende kommunika-

tionsbærere, -ruter eller –medier, vil den foreslåede bestemmelse ikke finde anvendelse.

Der henvises i øvrigt til afsnit 3.1 i lovforslagets almindelige bemærkninger.

Til nr. 3

Det følger af FE-lovens § 4, stk. 1, at FE kan behandle enhver personoplysning vedrørende en

i Danmark hjemmehørende fysisk person, hvis behandlingen 1) sker med samtykke, 2) må an-

tages at have betydning for varetagelsen af tjenestens opgaver efter § 1, stk. 1 og 4, eller 3) er

nødvendig for varetagelsen af tjenestens opgaver efter § 1, stk. 2. Efter § 4, stk. 2, kan forsvars-

ministeren fastsætte nærmere regler om FE’s behandling af de i stk. 1 nævnte oplysninger. Be-

handling af andre oplysninger, herunder behandling af personoplysninger vedrørende fysiske

personer, der ikke er hjemmehørende her i landet, er ikke omfattet af bestemmelsen. For FE’s

behandling af personoplysninger vedrørende personer, der ikke er hjemmehørende i Danmark,

gælder almindelige forvaltningsretlige principper og internationale forpligtelser.

Det foreslås, at der i § 4 indsættes et nyt

stk. 2,

hvorefter Forsvarets Efterretningstjeneste kan

behandle enhver personoplysning vedrørende øvrige fysiske personer, hvis behandlingen 1)

sker med samtykke, eller 2) kan have betydning for varetagelsen af tjenestens opgaver.

Den foreslåede bestemmelse vil medføre, at der fastsættes kriterier for FE’s behandling af per-

sonoplysninger vedrørende fysiske personer, der ikke er hjemmehørende i Danmark.

UDKAST

Det fremgår af bemærkningerne til FE-lovens § 3, jf. Folketingstidende 2012-13, tillæg A, L

163 som fremsat, side 43, at »i Danmark hjemmehørende fysiske personer« omfatter 1) danske

statsborgere, 2) nordiske statsborgere og andre udlændinge med ret til ophold i Danmark, hvis

vedkommende er tilmeldt folkeregistret, samt 3) asylansøgere med (kendt) ophold i Danmark i

mere end 6 måneder.

»Øvrige fysiske personer« skal i den foreslåede bestemmelses forstand på den baggrund forstås

som den kreds af fysiske personer, der ikke opfylder betingelserne for at være hjemmehørende

i Danmark.

Bestemmelsen vedrører FE’s behandling af personoplysninger, hvilket ligesom bestemmelsen

i § 4, stk. 1, skal forstås i overensstemmelse med den databeskyttelsesretlige terminologi. Det

bemærkes i øvrigt, at FE’s tilvejebringelse, herunder indsamling og indhentning, samt videre-

givelse af personoplysninger – der principielt er at anse for behandlinger – er reguleret særskilt

i FE-loven, og således ikke af den foreslåede bestemmelse, der omhandler FE’s interne behand-

ling af oplysninger, jf. også overskriften til lovens kapitel 3, som bestemmelsen indgår i.

FE vil med den foreslåede bestemmelse først og fremmest kunne behandle personoplysninger,

når den person, hvis oplysninger behandles, har samtykket hertil. Dette er navnlig relevant for

FE’s behandling af sager om sikkerhedsgodkendelser inden for Forsvarsministeriets område.

Ved »samtykke« forstås enhver frivillig, specifik, informeret og utvetydig viljestilkendegivelse

fra den registrerede, hvorved den registrerede ved erklæring eller klar bekræftelse indvilliger i,

at personoplysninger, der vedrører den pågældende, gøres til genstand for behandling.

Behandlingen kan endvidere ske, hvis denne »kan have betydning« for varetagelsen af tjene-

stens opgaver. Kriteriet »kan have betydning« svarer til kriteriet i FE-lovens § 3, stk. 1, og

indebærer, at det ikke på forhånd kan udelukkes, at oplysningen har relevans for tjenesten.

Dermed vil det foreslåede kriterie adskille sig fra, hvad der gælder for FE’s behandling af op-

lysninger om i Danmark hjemmehørende fysiske personer i medfør af FE-lovens § 4, stk. 1. Ud

over samtykkebaseret behandling udgøres tærsklerne i bestemmelsen af, om behandlingen »må

antages at have betydning« for varetagelsen af tjenestens opgaver efter lovens § 1, stk. 1 og 4

(navnlig opgaven som udenrigs- og militær efterretningstjeneste), eller »er nødvendig« for va-

retagelsen af tjenestens opgaver efter lovens § 1, stk. 2 (opgaver som led i militær sikkerheds-

tjeneste). Tærsklen i det foreslåede kriterie »kan have betydning« er således lavere end tærsk-

lerne »må antages at have betydning« eller »er nødvendig«.

Den lempelige behandlingsbetingelse »kan have betydning« er bl.a. begrundet i forholdet til

FE’s partnersamarbejder, som er af afgørende betydning for FE’s opgavevaretagelse. Det skal

bl.a. ses i lyset af, at gensidigt samarbejde mellem efterretningstjenester er baseret på et noget-

for-noget princip. Erfaringsmæssigt er en efterretningstjenestes adgang til partneres efterret-

ningsoplysninger således i vidt omfang betinget af, at tjenesten selv har relevante oplysninger

UDKAST

at tilbyde. FE’s muligheder for at behandle oplysninger om personer, der ikke er hjemmehø-

rende i Danmark, bidrager således mere eller mindre direkte til FE’s muligheder for at rappor-

tere om forhold af betydning for Danmarks sikkerhed og for at beskytte Danmark mod trusler

fra udlandet.

Det bemærkes, at den foreslåede behandlingsregel for oplysninger om personer, der ikke er

hjemmehørende i Danmark – ligesom FE-lovens øvrige behandlingsregler – kun meningsfuldt

vil kunne anvendes i relation til rådata, når disse data er blevet bearbejdet og behandlet. Det

skyldes, at rådatas karakter og betydning for FE først kan afklares efter en bearbejdning.

Ud over den foreslåede bestemmelse i § 4, stk. 2, vil FE’s behandling desuden skulle ske under

iagttagelse af kravet om proportionalitet. For en nærmere beskrivelse af proportionalitetskravet

henvises til afsnit 2.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger. For så vidt angår FE’s behand-

ling af bulkindhentede oplysninger, der er egnede til at afsløre journalistiske kildeforhold, hen-

vises til den foreslåede § 12, jf. lovforslagets § 1, nr. 14.

Der henvises i øvrigt til afsnit 3.4 i lovforslagets almindelige bemærkninger.

Til nr. 4

Det følger af FE-lovens § 4, stk. 1, at FE kan behandle enhver personoplysning vedrørende en

i Danmark hjemmehørende fysisk person, hvis behandlingen 1) sker med samtykke, 2) må an-

tages at have betydning for varetagelsen af tjenestens opgaver efter § 1, stk. 1 og 4, eller 3) er

nødvendig for varetagelsen af tjenestens opgaver efter § 1, stk. 2. Efter § 4, stk. 2, kan forsvars-

ministeren fastsætte nærmere regler om FE’s behandling af de i stk. 1 nævnte oplysninger. Be-

handling af andre oplysninger, herunder behandling af personoplysninger vedrørende fysiske

personer, der ikke er hjemmehørende her i landet, er ikke omfattet af bestemmelsen.

Det foreslås i

§ 4, stk. 2,

der bliver stk. 3, at der efter »behandling af de i stk. 1«: indsættes »og

2«.

Den foreslåede tilføjelse af en henvisning til lovens § 4, stk. 2, vil medføre, at forsvarsministe-

rens adgang til at fastsætte nærmere regler om FE’s behandling af oplysninger om i Danmark

hjemmehørende fysiske personer udvides til at omfatte alle fysiske personer, uanset om disse

er hjemmehørende i Danmark eller udlandet. Forsvarsministeren er således allerede i dag be-

myndiget til at fastsætte nærmere regler om FE’s behandling af oplysninger om fysiske perso-

ner, der er hjemmehørende i Danmark. Bemyndigelsen har indtil videre været anvendt til at

udstede bekendtgørelse nr. 1028 af 11. juli 2018 om behandlingssikkerhed ved Forsvarets Ef-

terretningstjenestes behandling af personoplysninger.

Der vil således – inden for rammerne af FE-lovens regler vedrørende behandling af oplysninger

om fysiske personer, der ikke er hjemmehørende i Danmark, jf. den foreslåede § 4, stk. 2, samt

§§ 6, 6 a og 7 om sletning og videregivelse – administrativt kunne fastsættes supplerende regler

UDKAST

om behandling, herunder opbevaring, af personoplysninger om denne persongruppe. Bemyndi-

gelsen vil endvidere – sammen med den eksisterende bemyndigelse – kunne anvendes til at

fastsætte nærmere regler for FE’s behandling, herunder opbevaring og sletning, af rådata.