Europaudvalget 2023
KOM (2023) 0291
Offentligt
2735305_0001.png
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 2.6.2023
COM(2023) 291 final
BERETNING FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET,
DET ØKONOMISKE OG FINANSIELLE UDVALG OG
BESKÆFTIGELSESUDVALGET
Beretning om det europæiske instrument for midlertidig støtte til mindskelse af risiciene
for arbejdsløshed i en nødsituation (SURE) som følge af covid-19-udbruddet, i henhold
til artikel 14 i Rådets forordning (EU) 2020/672
SURE efter instrumentets udløb: sidste halvårlige beretning
DA
DA
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
R
ESUMÉ
Denne beretning er den femte og sidste halvårlige beretning om det europæiske instrument
for midlertidig støtte til mindskelse af risiciene for arbejdsløshed i en nødsituation (SURE).
Resultaterne i de tidligere beretninger bekræftes, og der redegøres for foranstaltningerne og
anvendelsen af instrumentet og for dets socioøkonomiske virkninger. SURE var et
kriseinstrument med en finansieringsramme på 100 mia. EUR, som Den Europæiske Union (EU)
oprettede for at hjælpe medlemsstaterne med at beskytte arbejdspladser og arbejdstageres
indkomster i forbindelse med covid-19-pandemien. SURE blev afsluttet den 31. december 2022,
men overvågningen af dets gennemførelse fortsatte efter denne dato, og der redegøres herfor i
denne beretning. Overvågningen afsluttes med offentliggørelsen af denne beretning.
Denne beretning behandler nogle af de yderligere bemærkninger, som Den Europæiske
Revisionsret har fremsat i sin særberetning om SURE, der blev offentliggjort i december
2022.
Det er vigtigt at bemærke, at denne beretning omfatter yderligere analyse af de nationale
kontrol- og revisionssystemer, yderligere dokumentation, der bekræfter pålideligheden af antallet
af personer og virksomheder omfattet af SURE, og yderligere analyse af de sundhedsrelaterede
foranstaltninger inden for rammerne af SURE.
Et nyt instrument, der hurtigt kan reagere på pandemiens socioøkonomiske virkninger
Gennemførelsen af instrumentet var hurtig og gnidningsløs.
Som led i EU's første reaktion
på pandemien fremsatte Kommissionen den 2. april 2020 forslaget til SURE-forordningen, og
forordningen blev vedtaget af Rådet den 19. maj 2020. SURE var et stærkt udtryk for solidaritet
mellem medlemsstaterne gennem EU. Alle medlemsstaterne blev således enige om at stille
bilaterale garantier til EU, så Unionen kunne låne fra markederne på meget gunstige vilkår til
finansiering af SURE-lån. Finansieringsrammen på 100 mia. EUR var til rådighed den 22.
september 2020, efter at alle medlemsstater havde undertegnet garantiaftaler. Kommissionen
fremskyndede gennemførelsen af instrumentet i tæt samarbejde med medlemsstaterne og ydede
finansiel støtte til Belgien, Bulgarien, Kroatien, Cypern, Tjekkiet, Estland, Grækenland, Ungarn,
Irland, Italien, Letland, Litauen, Malta, Polen, Portugal, Rumænien, Slovakiet, Slovenien og
Spanien. Over 90 % af den tildelte finansielle støtte blev udbetalt på blot syv måneder, fra
oktober 2020 til maj 2021. Der blev foretaget yderligere udbetalinger i 2022 for at imødekomme
de medlemsstater, der foretrak at modtage midler senere eller anmodede om yderligere finansiel
støtte.
I efteråret 2022 fik otte medlemsstater tildelt yderligere finansiel støtte.
Denne supplerende
støtte gik til finansiering af yderligere udgifter afholdt i 2021 — og i nogle tilfælde frem til
begyndelsen af 2022 — til finansiering af nødforanstaltninger, der allerede blev støttet inden for
rammerne af SURE. Der kan anmodes om støtte til støtteberettigede covid-relaterede udgifter
baseret på enten planlagte udgifter eller afholdte udgifter, og sidstnævnte er pr. definition ikke
forbundet med nogen absorptionsrisiko. Der blev også vedtaget en ændring af Rådets
gennemførelsesafgørelse vedrørende Polen for at afhjælpe den manglende absorption i landet.
Det var første gang, at EU udstedte sociale obligationer til finansiering af finansiel støtte
inden for rammerne af SURE til medlemsstaterne.
Ud over kravene i SURE-forordningen
indeholder denne beretning også den relevante indberetning inden for EU's ramme for sociale
1
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
obligationer under SURE og bekræfter endnu engang, at SURE-udgifterne har været godt
afstemt med FN's mål for bæredygtig udvikling.
Kommissionen udstedte 6,5 mia. EUR i sociale SURE-obligationer i december 2022, hvilket
udgjorde næsten hele det resterende beløb i SURE-rammen.
Dette var den sidste transaktion
i en vellykket udstedelseskampagne, der resulterede i stor investorinteresse og gunstige
prisvilkår. Samlet set blev der udbetalt i alt 98,4 mia. EUR i finansiel støtte fra SURE til 19
medlemsstater, hvilket er tæt på det maksimale beløb på 100 mia. EUR. Der kan ikke anmodes
om de resterende 1,6 mia. EUR til fremtidig anvendelse, da instrumentet er udløbet.
Støttemodtagende medlemsstaters fortsatte anvendelse af SURE
Denne beretning bekræfter det tidligere skøn om, at SURE har støttet omkring 31,5 mio.
mennesker og 2,5 mio. virksomheder i 2020, hvor pandemien brød ud.
Dette udgør næsten
en tredjedel af den samlede beskæftigelse og over en fjerdedel af de samlede virksomheder i de
støttemodtagende medlemsstater. Den høje pålidelighed af disse dækningstal, som primært er
baseret på medlemsstaternes administrative data i overensstemmelse med Kommissionens
retningslinjer, er blevet bekræftet. SMV'er var de primære modtagere af finansiel støtte inden for
rammerne af SURE. De sektorer, der har modtaget mest støtte, var de kontaktintensive tjenester
(hotel- og restaurationsvirksomhed, engros- og detailhandel) og fremstillingsvirksomhed.
I 2021, navnlig det første halvår, hvor pandemien stadig skabte vanskeligheder, støttede
SURE ca. 9 mio. mennesker og over 900 000 virksomheder.
Der var stadig behov for
økonomiske støtteforanstaltninger i første halvår af 2021, men de blev efterfølgende udfaset, da
både de økonomiske og sundhedsmæssige virkninger af pandemien aftog. Denne gradvise
udfasning skete i takt med udrulningen af vaccinationer og den yderligere tilpasning af EU's
økonomier til pandemien.
I 2022 anslås SURE at have støttet næsten 350 000 mennesker og over 40 000
virksomheder, hvilket er i overensstemmelse med faldet i SURE-relaterede udgifter.
De
fleste af de medlemsstater, der havde modtaget støtte fra SURE, havde udfaset deres
nødforanstaltninger til fastholdelse arbejdspladser i midten af 2022. Kun fire medlemsstater
brugte SURE til at finansiere foranstaltninger i 2022, men brugte kun 5 mia. EUR, da
pandemiens virkninger fortsat var aftagende.
Alle de samlede planlagte udgifter inden for rammerne af SURE er nu afholdt.
De samlede
offentlige udgifter til SURE-støtteberettigede foranstaltninger nåede op på 122 mia. EUR i de
støttemodtagende medlemsstater. Dette overstiger langt den samlede tildelte finansielle støtte
(98 mia. EUR), da en række medlemsstater har suppleret SURE-finansieringen af
støtteberettigede foranstaltninger med national finansiering, hvilket viser relevansen af
foranstaltningerne støttet inden for rammerne af SURE.
Næsten halvdelen af de samlede offentlige udgifter til SURE-støtteberettigede
foranstaltninger blev tildelt til støtte for arbejdsfordelingsordninger.
Næsten en tredjedel
blev afsat til lignende foranstaltninger for selvstændige. De resterende offentlige udgifter blev
tildelt til løntilskudsforanstaltninger — svarende til arbejdsfordelingsordninger, om end de ikke
er baseret på faktiske arbejdstimer — og sundhedsrelaterede foranstaltninger. Kvinders og unges
deltagelse i arbejdsfordelingsordninger steg også under covid-19-krisen.
2
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
De sundhedsrelaterede udgifters supplerende karakter blev bekræftet, idet de kun
dækkede to femtedele af de medlemsstater, der har modtaget støtte inden for rammerne af
SURE, og kun udgør 5 % af de samlede udgifter.
8 ud af 19 medlemsstater brugte SURE til at
finansiere sundhedsrelaterede foranstaltninger. Heraf vedrørte 22 % foranstaltninger på
arbejdspladsen for at sikre en sikker tilbagevenden til arbejdet.
Desuden blev SURE anvendt til effektiv finansiering af forskellige typer
sundhedsrelaterede foranstaltninger.
Disse foranstaltninger blev næsten ligeligt fordelt på i)
forebyggende foranstaltninger mod covid-19, ii) yderligere lønomkostninger til at rekruttere og
støtte sundhedspersonale og iii) indkøb af medicinsk udstyr og lægemidler, herunder vacciner.
Disse foranstaltninger lettede enten en hurtigere tilbagevenden til arbejdet eller var en
velkommen krisestøtte til sundhedssektoren i de otte medlemsstater, der anvendte SURE til
finansiering af sundhedsrelaterede udgifter.
Det er vigtigt at bemærke, at al finansiel støtte fra SURE nu er blevet absorberet i alle
medlemsstater.
Absorptionsproblemet i to medlemsstater (Rumænien og Polen), som blev fulgt
tæt og beskrevet i detaljer i den fjerde halvårlige beretning, er nu helt løst. I Rumænien er den
manglende absorption blevet fuldstændig afhjulpet som følge af nedsættelsen af det samlede
tildelte beløb og indførelsen af yderligere støtteberettigede foranstaltninger i juli 2022. Dette
blev bekræftet af de endelige budgetgennemførelsesdata. I Polen blev den moderate grad af
manglende absorption i forhold til det tildelte beløb afhjulpet med medtagelsen af to nye SURE-
støtteberettigede foranstaltninger i en ændringsafgørelse fra Rådet vedtaget i november 2022.
En opdateret vurdering af indvirkningen af SURE
Den politiske reaktion på covid-19-krisen forhindrede reelt omkring 1,5 mio. mennesker i
at blive arbejdsløse i 2020, og SURE-finansierede ordninger kan have haft den største
betydning i denne forbindelse.
Stigningen i arbejdsløsheden i 2020 i de støttemodtagende
medlemsstater var meget moderat til trods for det store fald i den økonomiske vækst og
betydeligt lavere end forventet set i forhold til tidligere. Dette blev opnået ved at fastholde de
ansatte i virksomhederne og opretholde selvstændiges aktivitet. Yderligere illustrative
simuleringer foretaget af Kommissionen ved brug af den globale flerlandemodel tyder på, at
arbejdsfordelingsordningerne og lignende foranstaltninger finansieret direkte af SURE kan have
reddet op til 1 mio. arbejdspladser alene i euroområdet i 2020 (svarende til 14 ud af 19 SURE-
støttemodtagende medlemsstater). Dette tyder på, at størstedelen af de ca. 1,5 mio.
arbejdspladser, der blev reddet som følge af den samlede politiske reaktion på covid-19 i de 19
SURE-støttemodtagende medlemsstater, sandsynligvis kan tilskrives SURE-finansierede
arbejdsfordelingsordninger.
SURE kan også have bidraget til at forhindre en stigning i uligheden på arbejdsmarkedet i
hele EU.
Dette står i kontrast til den udvikling, der fandt sted i kølvandet på den globale
finanskrise. I perioden 2020-2022 blev spredningen i arbejdsløshedsprocenten reduceret mellem
SURE-støttemodtagere og de øvrige medlemsstater samt mellem SURE-støttemodtagere.
SURE sikrede specifikt merværdi ved at skabe tillid i økonomien og effektivt tilskynde
medlemsstaterne til at indføre vidtrækkende og ambitiøse arbejdsfordelingsordninger på
nationalt plan.
Undersøgelsesbaseret dokumentation fremlagt i tidligere beretninger bekræfter
den specifikke indvirkning af SURE. For det første bidrog SURE — et af EU's første finansielle
3
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
instrumenter, der blev indført som reaktion på covid-19 — til at øge den generelle tillid til
økonomien ved at vise EU's evne til at reagere hurtigt og effektivt på en krise af et hidtil uset
omfang. For det andet støttede og tilskyndede EU gennem SURE til omfattende anvendelse af
arbejdsfordelingsordninger (oprettelse af nye ordninger eller udvidelse af eksisterende
ordninger). For det tredje understøttede SURE medlemsstaternes tillid til at optage større lån og
afsætte flere midler til foranstaltninger til fastholdelse af arbejdspladser, end de ellers ville have
gjort. Forskning fra Centre for European Policy Studies bekræfter, at anvendelsen af
arbejdsfordelingsordninger steg betydeligt under pandemien, hvilket i vid udstrækning skyldtes
den store stigning i den offentlige finansiering af disse foranstaltninger.
Beskyttelsen af beskæftigelsen i de første to år af pandemien har også ført til en hurtigere
genopretning i 2021 end under tidligere kriser.
Undersøgelsesdata viser, at SURE-støtten i
2021 var rettet mod de sektorer, der stadig var hårdt ramt af pandemien. SURE-udgifterne var
også koncentreret i første halvår, hvor inddæmningsforanstaltningerne var strengere. Dette tyder
på, at SURE dækkede de mest presserende behov og støttede de hårdest ramte sektorer.
Helt konkret anslås medlemsstaterne nu at have sparet i alt 9 mia. EUR i rentebetalinger
ved at modtage finansiel støtte gennem SURE.
Dette tal skyldes de meget gunstige
finansieringsvilkår, som EU har, og den lange gennemsnitlige løbetid for lån ydet til
medlemsstaterne. De anslåede rentebesparelser steg med den niende og sidste SURE-transaktion
i december 2022.
Kontrol- og revisionssystemerne indført af medlemsstaterne
I overensstemmelse med deres retlige forpligtelser oplyste alle medlemsstater, at de havde
kontrolleret gennemførelsen af foranstaltningerne støttet af SURE, enten gennem
forudgående kontrol eller efterfølgende kontrol, herunder revision (eller begge dele).
Næsten alle medlemsstater oplyste, at de havde kontrolleret alle SURE-støttede foranstaltninger
ved forudgående kontrol (før frigivelsen af midlerne til de endelige modtagere). Mere end
halvdelen af medlemsstaterne oplyste, at de havde kontrolleret alle eller de fleste foranstaltninger
ved efterfølgende kontrol (efter frigivelsen af midlerne). Yderligere fem medlemsstater oplyste,
at de havde kontrolleret den største foranstaltning eller foranstaltningen forbundet med den
største risiko for uregelmæssigheder og svig ved efterfølgende kontrol. For at sikre en korrekt
anvendelse af offentlige midler blev de foranstaltninger, der ikke blev kontrolleret ved
forudgående kontrol, kontrolleret efterfølgende.
Ingen medlemsstater mener, at der er en høj risiko for uregelmæssigheder eller svig
forbundet med SURE-støttede foranstaltninger.
Dette forklares ofte ved de på forhånd
fastsatte og kontrollerede retligt og klart definerede betingelser for støtteberettigelse.
I tilfælde af konstaterede uregelmæssigheder eller svig har alle medlemsstater inddrevet
eller er i færd med at inddrive uretmæssigt anvendte midler.
Uregelmæssigheder eller svig
forbundet med den største SURE-støttede foranstaltning i hver medlemsstat tegner sig i de fleste
tilfælde for under 2 % af de samlede udgifter. De fleste medlemsstater har inddrevet over 75 %
af det samlede skyldige beløb indtil videre. I tilfælde af svig traf alle medlemsstater desuden
foranstaltninger ud over at inddrive uretmæssigt anvendte midler, f.eks. ved at underrette de
relevante undersøgelsesorganer. Nogle medlemsstater oplyste, at de havde truffet forebyggende
foranstaltninger til imødegåelse af svig eller uregelmæssigheder.
4
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
SURE-instrumentets udløb ved udgangen af 2022
SURE-instrumentets udløbsklausul trådte i kraft den 1. januar 2023.
SURE-forordningen
indeholdt en "udløbsklausul" om, at instrumentet udløb den 31. december 2022, medmindre
Rådet på forslag af Kommissionen besluttede at forlænge det. Den fjerde halvårlige beretning fra
september 2022 var ikke ledsaget af et forslag om at forlænge instrumentet. Covid-19-
nødforanstaltningerne var næsten fuldstændig udfaset ved udgangen af sommeren 2022, og de
epidemiologiske og økonomiske virkninger af covid-19 aftog fortsat i hele 2022. Den 5. maj
2023 omklassificerede Verdenssundhedsorganisationen covid-19 som et etableret og vedvarende
sundhedsproblem i stedet for en folkesundhedsmæssig krise af international betydning. Dette
bekræfter Kommissionens vurdering af, at de usædvanlige omstændigheder, som begrundede
SURE, ikke længere er til stede. Den nøje overvågning fortsatte i de første måneder af 2023 for
at sikre, at al finansiel støtte fra SURE er blevet absorberet, hvilket nu er bekræftet.
Overvågningen af anvendelsen af den finansielle støtte fra SURE afsluttes med denne beretning.
5
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2735305_0007.png
I
NDLEDNING
Denne beretning er den femte og sidste halvårlige beretning om det europæiske instrument
for midlertidig støtte til mindskelse af risiciene for arbejdsløshed i en nødsituation (SURE).
SURE blev etableret af Den Europæiske Union (EU) i maj 2020 for at hjælpe medlemsstaterne
med at beskytte arbejdstagernes job og indkomst under covid-19-pandemien
1
.
Instrumentet gav
de anmodende medlemsstater finansiel støtte fra Unionen (op til 100 mia. EUR) i form af lån på
gunstige vilkår. Målet med lånene var at hjælpe med at finansiere medlemsstaternes
arbejdsfordelingsordninger eller lignende foranstaltninger, der har til formål at beskytte
arbejdstagere og selvstændige, og som supplement, sundhedsrelaterede foranstaltninger, navnlig
på arbejdspladsen.
SURE-instrumentet udløb den 31. december 2022.
Udløbsklausulen for adgang til finansiel
støtte inden for rammerne af SURE-instrumentet præciserede, at instrumentet ville udløbe den
31. december 2022, medmindre Rådet på forslag af Kommissionen besluttede at forlænge det
med den begrundelse, at de usædvanlige omstændigheder, som nødvendiggjorde SURE (dvs. en
alvorlig økonomisk forstyrrelse som følge af covid-19-pandemien), fortsat var til stede.
Kommissionen vurderede, at disse omstændigheder ikke længere var til stede, og
udløbsklausulen trådte derfor i kraft. Rådet kunne derfor ikke vedtage gennemførelsesafgørelser
om finansiel støtte fra SURE til medlemsstaterne efter den 1. januar 2023. Den nøje overvågning
fortsatte dog i de første måneder af 2023 for at sikre, at al finansiel støtte fra SURE er blevet
absorberet, hvilket nu er bekræftet. Overvågningen af anvendelsen af den finansielle støtte fra
SURE afsluttes med denne beretning.
Denne halvårlige beretning er en retlig forpligtelse.
Den vedtages af Europa-Kommissionen (i
det følgende benævnt "Kommissionen") i overensstemmelse med artikel 14 i Rådets forordning
(EU) 2020/672 (SURE-forordningen)
2
for at opfylde sin forpligtelse til at aflægge beretning til
Europa-Parlamentet, Rådet, Det Økonomiske og Finansielle Udvalg (EFC) og
Beskæftigelsesudvalget (EMCO)
3
. Da hele den finansielle støtte nu er udbetalt og brugt, og der
ikke kan ydes yderligere finansiel støtte, er dette den sidste halvårlige beretning om SURE.
Kommissionens Generaldirektorat for Budget vil fortsat overvåge tilbagebetalingen af lånene,
indtil alle udestående lån er tilbagebetalt. Skæringsdatoen for medtagelse af oplysninger i denne
1
SURE følger af Kommissionens politiske retningslinjer for 2019-2024, hvori der blev foreslået en europæisk
arbejdsløshedsgenforsikringsordning for at beskytte de europæiske borgere og mindske presset på de offentlige
finanser under eksterne chok. Efter udbruddet af covid-19-virus i Europa blev instrumentet oprettet på grundlag af
Kommissionens forslag af 2. april 2020.
2
Rådets forordning (EU) 2020/672 af 19. maj 2020 om oprettelse af et europæisk instrument for midlertidig støtte til
mindskelse af risiciene for arbejdsløshed i en nødsituation (SURE) som følge af covid-19-udbruddet (EUT L 159 af
20.5.2020, s. 1) (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DA/TXT/PDF/?uri=CELEX:32020R0672&from=en).
3
I henhold til forordningens artikel 14 aflægger Kommissionen beretning om anvendelsen af den finansielle støtte,
herunder udestående beløb og den gældende tilbagebetalingsplan i henhold til SURE, og om den fortsatte
tilstedeværelse af de usædvanlige omstændigheder, som begrunder anvendelsen af SURE-forordningen (covid-19-
pandemien).
6
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2735305_0008.png
beretning var den 3. marts 2023 for medlemsstaternes indberetninger, den 17. marts 2023 for
kontrol- og revisionsoplysninger og den 15. maj 2023 for økonomiske og epidemiologiske data
4
.
I denne beretning fremlægges nye eller ajourførte data, der pr. februar 2023 bekræfter de
positive vurderinger af SURE, som blev fremlagt i de to tidligere halvårlige beretninger. De
vigtigste resultater kan sammenfattes således:
- Omkring 31,5 mio. mennesker og 2,5 mio. virksomheder skønnes at have været omfattet
af SURE i 2020 i 19 medlemsstater.
- 9 mio. mennesker og over 900 000 virksomheder var omfattet af SURE i 2021 i 15
medlemsstater, og i 2022 er der sket en klar udfasning, hvor 350 000 mennesker og
40 000 virksomheder var omfattet i fire medlemsstater.
- De indførte politiske støtteforanstaltninger beskyttede reelt omkring 1,5 mio. mennesker
mod arbejdsløshed, da pandemien var på sit højeste i 2020. Yderligere illustrative
simuleringer tyder på, at denne anslåede virkning sandsynligvis primært kan tilskrives
SURE-finansierede arbejdsfordelingsordninger.
- Denne politiske indsats bidrog også til at mindske uligheden på arbejdsmarkedet ved at
mindske spredningen i arbejdsløshedsprocenter, navnlig blandt SURE-støttemodtagende
medlemsstater.
- 19 medlemsstater har fået tildelt finansiel støtte inden for rammerne af SURE, hvoraf 11
har fået tildelt yderligere supplerende støtte
5
.
- Over 98 mia. EUR — tæt på det maksimale beløb på 100 mia. EUR — blev tildelt og
udbetalt, herunder blev 6,5 mia. EUR udbetalt til ni medlemsstater i december 2022.
- Udløbsklausulen fandt anvendelse fra den 1. januar 2023, hvilket betyder, at der ikke kan
ydes yderligere finansiel støtte til medlemsstaterne. Epidemiologiske data bekræfter
Kommissionens vurdering af, at de usædvanlige omstændigheder, som begrunder
anvendelsen af SURE, ikke længere er til stede.
- Hele den finansielle støtte fra SURE er nu blevet absorberet i alle 19 støttemodtagende
medlemsstater.
- Ud over de positive sociale og beskæftigelsesmæssige virkninger anslås det, at
medlemsstaterne har sparet 9 mia. EUR i rentebetalinger.
- Næsten halvdelen af den finansielle støtte inden for rammerne af SURE er blevet ydet af
medlemsstaterne til støtte for arbejdsfordelingsordninger, og en tredjedel er blevet ydet til
lignende foranstaltninger for selvstændige.
- 5% blev afsat til supplerende sundhedsrelaterede foranstaltninger i overensstemmelse
med SURE-forordningen. Disse omfatter forebyggende foranstaltninger mod covid-19,
sundhedsudstyr og yderligere lønomkostninger til at rekruttere og støtte
sundhedspersonale, og ca. en femtedel af beløbet vedrører foranstaltninger på
arbejdspladsen.
- Alle medlemsstater oplyste, at de havde kontrolleret SURE-støttede foranstaltninger
enten ved forudgående eller efterfølgende kontrol (eller begge dele). Ingen medlemsstater
4
Alle indberetningstabeller og spørgeskemaer om kontrol og revision blev oprindeligt indsendt henholdsvis den 3.
og 17. marts 2023 (undtagen for Malta, som indsendte indberetningstabellen den 27. marts 2023 og spørgeskemaet
den 17. april 2023). Desuden blev der fremsendt nogle præciseringer af oplysningerne efter denne dato.
5
De 19 medlemsstater omfatter Belgien, Bulgarien, Kroatien, Cypern, Estland, Grækenland, Ungarn, Irland, Italien,
Letland, Litauen, Malta, Polen, Portugal, Rumænien, Slovakiet, Slovenien og Spanien.
7
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2735305_0009.png
-
mener, at der er en høj risiko for uregelmæssigheder eller svig forbundet med SURE-
støttede foranstaltninger.
Alle medlemsstater traf afhjælpende foranstaltninger til imødegåelse af
uregelmæssigheder eller svig. De fleste medlemsstater har indtil videre inddrevet over
75 % af det samlede skyldige beløb.
I denne beretning ajourføres oplysningerne i de første fire halvårlige SURE-beretninger, og
den udvider analysen på nogle områder.
Den dækker den institutionelle udvikling siden den
fjerde beretnings skæringsdato i august 2022, herunder den supplerende finansielle støtte til otte
medlemsstater, ændringen af Rådets gennemførelsesafgørelse vedrørende Polen for at afhjælpe
den manglende absorption og udbetalingen af midler vedrørende den supplerende støtte og
Polen. Der foretages en grundig gennemgang af kontrol- og revisionssystemerne for at sikre, at
forpligtelserne i låneaftalen overholdes, i forlængelse af det ad hoc-spørgeskema, der blev
redegjort for i den tredje halvårlige beretning. Analysen i de tidligere beretninger er ajourført,
navnlig vedrørende de offentlige udgifter i de medlemsstater, der er omfattet af SURE — baseret
på den halvårlige indberetning fra medlemsstaterne i februar 2023 — og vedrørende den
vurderede indvirkning af SURE — baseret på de seneste makroøkonomiske tal. Denne beretning
indeholder også en række nye elementer, herunder yderligere analyse af antallet af
arbejdspladser, der er blevet reddet gennem SURE, baseret på Kommissionens
makroøkonomiske model, en mere detaljeret analyse af sundhedsrelaterede foranstaltninger
finansieret af SURE og deres betydning, oplysninger om pålideligheden af dataene om antallet af
personer og virksomheder, der er omfattet af SURE, ovennævnte nærmere undersøgelse af de
nationale kontrol- og revisionssystemer og en drøftelse af erfaringerne fra SURE.
Denne beretning afspejler også forslag fra Den Europæiske Revisionsret.
Den Europæiske
Revisionsret offentliggjorde sin særberetning nr. 28/2022 om SURE den 14. december 2022 efter
offentliggørelsen af den fjerde halvårlige beretning, og den indeholder en række bemærkninger
om instrumentet
6
. Revisionsrettens beretning er generelt meget positiv med hensyn til
instrumentet, og Revisionsretten anerkender Kommissionens hurtige og effektive reaktion på
udfordringen med at hjælpe medlemsstaterne med at bevare beskæftigelsen under covid-19-
pandemien. Beretningen indeholder kun én anbefaling, nemlig en evaluering af SURE.
Kommissionen har accepteret denne anbefaling og vil gennemføre en evalueringsundersøgelse af
SURE senest i tredje kvartal af 2024 som supplement til analysen i de halvårlige beretninger.
Beretningen er inddelt i syv afsnit.
Afsnit I vedrører den institutionelle anvendelse af SURE,
nemlig den finansielle støtte ydet og udbetalt til medlemsstaterne og den tilknyttede
tilbagebetalingsplan. I afsnit II redegøres for den politiske anvendelse af SURE, og
6
Revisionsretten bemærkede f.eks. i) at manglen på omfattende data fra medlemsstaterne begrænser
Kommissionens evne til at vurdere, hvor mange personer og virksomheder, der er blevet støttet af SURE, ii) at der
kun er få overvågningsdata om sundhedsrelaterede foranstaltninger, iii) at instrumentets udformning ikke gør det
muligt at bestemme SURE's effekt separat med hensyn til output og resultater inden for de nationale ordninger, iv)
at Kommissionen ikke kontrollerede, om de nationale foranstaltninger, der blev støttet af SURE, var
omkostningseffektive eller supplerede andre ordninger, da SURE var et kriseberedskabsinstrument, hvor hurtig
udbetaling af midler var et centralt element, og v) at den retlige ramme ikke indeholder noget krav om, at
Kommissionen skal vurdere robustheden af de kontrolsystemer i medlemsstaterne, som styrer gennemførelsen af de
nationale
foranstaltninger,
der
støttes
med
EU-midler.
Se
https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR22_28/SR_SURE_DA.pdf.
8
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2735305_0010.png
medlemsstaternes samlede offentlige udgifter til nationale foranstaltninger støttet inden for
rammerne af SURE sammenfattes.
7
I afsnit III ajourføres og uddybes vurderingen af
indvirkningen af SURE i de tidligere beretninger. I afsnit IV gennemgås oplysninger om
nationale systemer for forudgående og efterfølgende kontrol, herunder revision. I afsnit V
bekræftes det, at de usædvanlige omstændigheder, som begrundede opretholdelsen af SURE,
ikke længere er til stede. Afsnit VI indeholder den relevante indberetning i henhold til afsnit 2.4 i
EU's ramme for sociale obligationer under SURE, som er indarbejdet i denne beretning
8
. Endelig
indeholder afsnit VII nogle konklusioner om SURE-programmets merværdi.
I.
INSTITUTIONELLE ANVENDELSE AF
SURE-
INSTRUMENTET
:
UDBETALTE BELØB OG ANDRE FINANSIELLE ASPEKTER
D
EN
TILDELTE
OG
1.1 Oversigt over støttemodtagende medlemsstater og tildelte beløb
Over 98 % af SURE-finansieringsrammen på 100 mia. EUR blev ydet i instrumentets
levetid.
Der blev ydet i alt 98,4 mia. EUR i finansiel støtte inden for rammerne af SURE til 19
medlemsstater: Belgien, Bulgarien, Kroatien, Cypern, Tjekkiet, Estland, Grækenland, Ungarn,
Irland, Italien, Letland, Litauen, Malta, Polen, Portugal, Rumænien, Slovakiet, Slovenien og
Spanien. Langt størstedelen af den finansielle støtte blev ydet i 2020 (figur 1) fra september
2020, da SURE stillet til rådighed. De endelige beløb blev bevilget i november 2022.
Der blev ydet supplerende finansiel støtte til otte medlemsstater mellem september og
november 2022.
Siden den tidligere halvårlige beretning i september 2022 har Rådet ydet
yderligere finansiel støtte på 5,05 mia. EUR til otte medlemsstater ud over den oprindelige
finansielle støtte, de fik tildelt i 2020: Bulgarien, Cypern, Tjekkiet, Grækenland, Kroatien,
Litauen, Letland og Portugal. Den finansielle støtte blev ydet til afholdte udgifter, primært i 2020
og 2021, til forlængelser af foranstaltninger, der allerede var blevet finansieret af SURE. For
Cyperns, Grækenlands og Kroatiens vedkommende udgjorde dette endnu et supplement til deres
oprindelige lån. I alt 11 af de 19 medlemsstater, der anvendte SURE, fik i sidste ende tildelt
supplerende finansiel støtte. Dette skyldtes, at der kunne anmodes om støtte til støtteberettigede
covid-relaterede udgifter baseret på enten planlagte udgifter eller afholdte udgifter, og
sidstnævnte er pr. definition ikke forbundet med nogen absorptionsrisiko.
Figur 1: Tildelt og udbetalt beløb pr. år
7
Afsnit I og II vedrører anvendelsen af finansiel støtte inden for rammerne af SURE, jf. artikel 14, stk. 1, i SURE-
forordningen.
8
https://ec.europa.eu/info/strategy/eu-budget/eu-borrower/eu-borrowing-activities/eu-sure-social-bond-
framework_en.
9
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2735305_0011.png
100
90
80
70
Tildelt beløb
Udbetalt beløb
Mia. EUR
60
50
40
30
20
10
0
2020
2021
2022
Kilde:
Europa-Kommissionen.
Tabel 1: Oversigt over støtte ydet inden for rammerne af SURE (EUR)
Heraf supplerende
Udbetalt beløb*
Udestående beløb
støtte
Belgien
8 197 530 000
394 150 000
8 197 530 000
0
Bulgarien
971 170 000
460 170 000
971 170 000
0
Cypern
632 970 000
153 900 000
632 970 000
0
Tjekkiet
4 500 000 000
2 500 000 000
4 500 000 000
0
Grækenland
6 165 000 000
3 437 000 000
6 165 000 000
0
Spanien
21 324 820 449
0
21 324 820 449
0
Kroatien
1 570 600 000
550 000 000
1 570 600 000
0
Italien
27 438 486 464
0
27 438 486 464
0
Litauen
1 099 060 000
496 750 000
1 099 060 000
0
Letland
472 807 000
280 107 000
472 807 000
0
Malta
420 817 000
177 185 000
420 817 000
0
Polen
11 236 693 087
0
11 236 693 087
0
Portugal
6 234 462 488
300 000 000
6 234 462 488
0
Rumænien
3 000 000 000
0
3 000 000 000
0
Slovenien
1 113 670 000
0
1 113 670 000
0
Slovakiet
630 883 600
0
630 883 600
0
Ungarn
651 470 000
147 140 000
651 470 000
0
Irland
2 473 887 900
0
2 473 887 900
0
Estland
230 000 000
0
230 000 000
0
I alt
98 364 327 988
8 896 402 000
98 364 327 988
0
*I forbindelse med gennemførelsen af udbetalingerne blev de tildelte beløb nedrundet af operationelle grunde.
Kilde:
Europa-Kommissionen.
Medlemsstat
Samlet støtte*
1.2 Udbetalinger og gældende tilbagebetalingsplan
Kommissionen udstedte for sidste gang 6,5 mia. EUR i sociale SURE-obligationer på vegne
af EU.
Den 7. december 2022 fandt EU's niende og sidste udstedelse under SURE-programmet
sted. Ordrebeholdningen for den 15-årige obligation var på 25,4 mia. EUR svarende til fire
ganges overtegning i løbet af finansieringsvinduet ved årets udgang. De 6,548 mia. EUR blev
udbetalt den 14. december: 460 mio. EUR til Bulgarien, 29 mio. EUR til Cypern, 2 mia. EUR til
Tjekkiet, 900 mio. EUR til Grækenland, 550 mio. EUR til Kroatien, 142 mio. EUR til Litauen,
167 mio. EUR til Letland, 1,5 mia. EUR til Polen og 300 mio. EUR til Portugal. Udbetalingen af
beløbet til Polen var blevet udsat, indtil absorptionsproblemet var løst (jf. afsnit 2.1.2), mens de
øvrige beløb var supplerende støtte til de otte medlemsstater tildelt i efteråret 2022.
10
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2735305_0012.png
SURE-udstedelsesprogrammet var generelt meget vellykket, og der var en stærk
investorefterspørgsel, og priserne var gunstige.
Før pandemien var Kommissionens låntagning
på de europæiske kapitalmarkeder begrænset, men med SURE, der hurtigt blev efterfulgt af
NextGenerationEU, blev Kommissionen en vigtig aktør inden for udstedelse af statsobligationer.
Alle transaktionerne var flere gange overtegnet, og prissætningen var gunstig, da en række af de
tidligere obligationer blev udstedt med en negativ rente (jf. tabel A2). Succesen illustrerede
investorernes tillid til både EU's finansieringskapacitet og SURE-programmet.
I december 2022 var hele den finansielle støtte på 98,4 mia. EUR ydet inden for rammerne
af SURE blevet udbetalt
(tabel 1). Yderligere oplysninger om SURE-transaktioner og -
udbetalinger til medlemsstaterne fremgår af tabel A1 og A2 i bilaget.
Den gennemsnitlige løbetid for udbetalinger til medlemsstaterne er fortsat 14,5 år.
Dette er
tæt på det maksimum på 15 år, der er fastsat i Rådets respektive gennemførelsesafgørelser. Tabel
2 indeholder oplysninger om tilbagebetalingsplanen for hovedstol og renter.
Tabel 2: Tilbagebetalingsplan for udestående lån inden for rammerne af EU-SURE
Kalenderår
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
2036
2037
2038
2039
2040
2041
2042
2043
2044
2045
2046
2047
2048
2049
2050
I alt
Hovedstol
8 000 000 000
8 000 000 000
10 000 000 000
8 137 000 000
10 000 000 000
Renter
326 563 400
326 982 500
326 982 500
326 982 500
326 982 500
326 982 500
326 982 500
326 982 500
326 982 500
326 982 500
326 982 500
326 982 500
326 982 500
326 982 500
308 982 500
104 500 000
104 500 000
104 500 000
97 500 000
97 500 000
97 500 000
97 500 000
97 500 000
97 500 000
75 000 000
30 000 000
30 000 000
30 000 000
5 949 818 400
SURE i alt
326 563 400
326 982 500
8 326 982 500
8 326 982 500
326 982 500
10 326 982 500
8 463 982 500
10 326 982 500
326 982 500
326 982 500
326 982 500
326 982 500
8 826 982 500
9 326 982 500
9 026 982 500
104 500 000
104 500 000
7 104 500 000
97 500 000
97 500 000
97 500 000
97 500 000
97 500 000
5 097 500 000
6 075 000 000
30 000 000
30 000 000
10 030 000 000
104 304 818 400
8 500 000 000
9 000 000 000
8 718 000 000
7 000 000 000
5 000 000 000
6 000 000 000
10 000 000 000
98 355 000 000
II.
POLITISKE ANVENDELSE AF
SURE-
INSTRUMENTET
:
OFFENTLIGE UDGIFTER OG
NATIONALE FORANSTALTNINGER OMFATTET AF
SURE
D
EN
I dette afsnit fokuseres der på den politiske anvendelse af SURE-instrumentet. I afsnit 2.1
sammenfattes de offentlige udgifter i de medlemsstater, der er omfattet af eller berettiget til støtte
fra SURE, herunder absorptionen af midler. Afsnit 2.2 indeholder nærmere oplysninger om
arbejdsfordelingsordninger og lignende foranstaltninger støttet inden for rammerne af SURE, og
11
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2735305_0013.png
der redegøres for arten af de støttede sundhedsrelaterede foranstaltninger i afsnit 2.3. I afsnit 2.4
anføres antallet af ansatte og virksomheder, der er blevet hjulpet via støtte fra SURE.
2.1 Faktiske og planlagte offentlige udgifter støttet af SURE
2.1.1 Overvågning af de offentlige udgifter til støtteberettigede foranstaltninger
Halvårlige indberetninger fra de støttemodtagende medlemsstater anvendes til at overvåge
den planlagte og faktiske anvendelse af den finansielle støtte ydet inden for rammerne af
SURE.
Den krævede indberetning omfatter offentlige udgifter til foranstaltninger, der er
omfattet af SURE (og de ansattes og virksomhedernes dækning af disse foranstaltninger, jf.
afsnit 3.3). Der har indtil videre været fem indberetninger: i august 2020 ("oprindelig
indberetning"), i januar-februar 2021 ("første beretning"), i juni 2021 ("anden beretning"), januar
2022 ("tredje beretning"), juni 2022 ("fjerde beretning") og februar 2023 ("seneste
indberetning"). Det er meningen, at den seneste indberetning skal være den sidste, da hele den
tildelte finansielle støtte nu er blevet brugt, og der ikke længere er planlagt udgifter, for hvilke
gennemførelsen bør overvåges. Oplysningerne præsenteres som
indberettet af medlemsstaterne
om foranstaltninger, der er berettiget til støtte fra SURE. Nogle medlemsstater har brugt et større
beløb end den modtagne finansielle støtte fra SURE, idet de har suppleret SURE-støtten med
national finansiering og/eller støtte fra EU's strukturfonde, således at de samlede udgifter kan
overstige det beløb, der er ydet i støtte fra SURE. Indberetningen gør det muligt at måle
absorptionen af den finansielle støtte inden for rammerne af SURE i forhold til det beløb, som
Rådet har bevilget
9
.
Alle de samlede planlagte udgifter inden for rammerne af SURE er nu afholdt.
SURE-
forordningen gav mulighed for at anvende finansiel støtte til både afholdte og planlagte
stigninger i de offentlige udgifter til foranstaltninger, der er omfattet af SURE
10
. SURE-
instrumentet finansierede fra starten, da de covid-19-relaterede restriktioner var akutte, en stor
andel af de planlagte udgifter, nemlig 64 % af de samlede udgifter i juni 2020. Andelen af
planlagte udgifter faldt til 12 % i juni 2021 og udgjorde kun 4 % ved udgangen af 2021. Alle
udgifter til SURE-støtteberettigede foranstaltninger var afholdt i december 2022, og alle
medlemsstaterne havde brugt hele SURE-finansieringen af foranstaltninger i juni 2022, hvorefter
der kun var adgang til national finansiering
11
.
Figur 2: Indberettede offentlige udgifter
Figur 3: Månedlig udvikling i afholdte
offentlige udgifter inden for rammerne af
SURE
9
Manglende absorption kan forekomme, når de udgifter, som medlemsstaten har afholdt eller planlagt til SURE-
støtteberettigede foranstaltninger, er mindre end det beløb, som Rådet har bevilget. En del af den manglende
absorption kan skyldes, at medlemsstaten ikke har formået at bruge det allerede udbetalte beløb, hvilket kan blive
problematisk, hvis manglen stadig forekommer, når de planlagte udgifter er blevet gennemført.
10
Irland og Estland ansøgte kun om SURE-støtte til afholdte offentlige udgifter. De indberettede udgifter har således
været uændrede siden marts 2021. Indberetningen af offentlige udgifter for 2020 og 2021 er også forblevet uændret
for Ungarn og Litauen siden den foregående beretning.
11
De støtteberettigede foranstaltninger er beskrevet i SURE-forordningens artikel 3, stk. 2: nationale
arbejdsfordelingsordninger eller lignende foranstaltninger og efter omstændighederne til støtte for relevante
sundhedsrelaterede foranstaltninger.
12
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2735305_0014.png
Feb-jun 2020
Jul-dec 2020
H1 2021
18
16
14
12
Månedlige udgifter (til venstre)
Kumulative udgifter (til højre)
H2 2021
140
120
100
98
3
4
34
99
1
2022
116
1
7
29
119
3
10
119
4
9
29
122
4
10
30
Mia. EUR
140
120
100
80
60
40
20
0
10
8
6
4
2
0
Mia. EUR
80
44
18
29
60
40
20
0
46
34
34
34
34
Jan 2020
Jan 2021
Jan 2022
45
45
43
Jan 2022
44
Jun 2022
44
Mar 2023
Oprindelig
indberetning
Feb 2021
Jun 2021
Kilde:
Medlemsstaternes
2023).
indberetning
(februar
Kilde:
Medlemsstaternes indberetning (februar 2023).
Bemærk: Estland er medtaget fra juni 2021, da landet
først ansøgte om SURE på et senere tidspunkt. H1 og
H2 = første og andet halvår af 2021.
De samlede offentlige udgifter til SURE-støtteberettigede foranstaltninger udgjorde
122 mia. EUR, og dette beløb oversteg den samlede finansielle støtte ydet inden for
rammerne af SURE.
Beløbet steg en smule i forhold til den fjerde beretning (figur 2), idet nogle
medlemsstater udvidede foranstaltningerne i 2022, om end med mere begrænsede udgifter. 13
medlemsstater indberettede udgifter i 2022. Udgifterne til de færre ordninger, der fortsatte i
2022, steg en smule fra de planlagte 3,7 mia. EUR til 4,5 mia. EUR. De samlede udgifter
(122 mia. EUR) ligger højere end det samlede beløb ydet inden for rammerne af SURE
(98,4 mia. EUR), fordi de fleste medlemsstater har brugt mere på støtteberettigede
foranstaltninger end den finansielle støtte, de har anmodet om og fået tildelt
12
. Dette understreger
den fortsatte relevans af SURE's anvendelsesområde for medlemsstaterne efter deres første
ansøgning om støtte i 2020.
Pandemiens aftagende indvirkning igennem 2022 betød, at de månedlige udgifter til SURE-
støtteberettigede foranstaltninger er faldet til ubetydelige beløb.
Figur 3 viser, at udgifterne i
2022 lå højest (på et lavt niveau) i januar for derefter at falde brat. Udgifterne i begyndelsen af
2022 var primært rettet mod foranstaltninger såsom forlængelse af visse
arbejdsfordelingsordninger, karantænerelaterede foranstaltninger, covid-19-test og særlig
kompensation til sundhedspersonale
13
. I andet halvår af 2022 var de gennemsnitlige månedlige
udgifter kun 83 mio. EUR i alle de indberettende medlemsstater.
2.1.2 Absorption af midler
12
For Spanien og Italien skyldes dette også koncentrationsgrænsen (på 60 % af det maksimale beløb på 100 mia.
EUR), der gælder for de tre største støttemodtagende medlemsstater.
13
Nogle udgifter i 2022 vedrørte også medlemsstaternes udskydelse af betalinger for tidligere tidsperioder til
støttemodtagende arbejdstagere og virksomheder.
13
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2735305_0015.png
Al finansiel støtte fra SURE er nu blevet absorberet i alle medlemsstater.
Da alle offentlige
udgifter finansieret af SURE nu er afholdt, dvs. da der ikke er nogen resterende planlagte
udgifter, er den tildelte finansielle støtte på 98,4 mia. EUR blevet fuldt ud absorberet. De
absorptionsproblemer, der tidligere er blevet konstateret i to medlemsstater, og som blev
behandlet i den fjerde halvårlige beretning, er nu blevet løst. 17 af de 19 medlemsstater brugte
faktisk mere end det tildelte beløb, herunder ved at finansiere den resterende del på nationalt plan
(jf. figur 4).
I Rumænien er den manglende absorption blevet fuldstændig afhjulpet og bekræftet med
endelige budgetgennemførelsesdata.
Det skal erindres, at den manglende absorption i
Rumænien i begyndelsen af 2022 udgjorde næsten 3 mia. EUR. Rådets ændrede
gennemførelsesafgørelse, der blev vedtaget i juli 2022, reducerede det tildelte beløb fra
4,1 mia. EUR til 3 mia. EUR og omfattede 21 yderligere foranstaltninger, der var
støtteberettigede inden for rammerne af SURE, efter en anmodning fra de rumænske
myndigheder. Den tætte dialog mellem Kommissionen og de rumænske myndigheder bidrog til
at identificere yderligere støtteberettigede udgifter i form af en nedsættelse af de indirekte
lønomkostninger i virksomheder, der deltog i arbejdsfordelingsordninger
14
. Den anslåede
resterende manglende absorption på 350 mio. EUR, som blev konstateret i september 2022 og
anført i den fjerde beretning, er nu helt afhjulpet. Der er nu endda en margen, der ligger et godt
stykke over de 3 mia. EUR, der er ydet til Rumænien. Med den endelige budgetgennemførelse
for 2022 for alle foranstaltningerne i Rådets ændrede gennemførelsesafgørelse blev usikkerheden
fjernet, og i december 2022 beløb de samlede afholdte udgifter sig til over 3 mia. EUR, og de
sundhedsrelaterede udgifter havde fortsat supplerende karakter (udgjorde mindre end 46 % af de
samlede udgifter).
Figur 4: Større offentlige udgifter til støtteberettigede foranstaltninger i forhold til
lånebeløbet (% af lånebeløbet)
Slovakiet
Malta
Spanien
Belgien
Rumænien
Ungarn
Slovenien
Letland
Portugal
Tjekkiet
Bulgarien
Italien
Kroatien
Litauen
Polen
Grækenland
Cypern
Irland
Estland
0
50
100
150
200
Kilde:
Medlemsstaternes indberetning (februar 2023).
Bemærk: Offentlige udgifter er til foranstaltninger, der er indberettet som omfattet af Rådets
gennemførelsesafgørelse, med fradrag af de europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fondene). Nogle
medlemsstater (Estland og Slovenien) har indstillet indberetningen af SURE-støtteberettigede foranstaltninger efter
14
Hel eller delvis fritagelse for socialsikringsbidrag er omfattet af SURE, så længe de er knyttet til bevarelse af
beskæftigelsen. Arbejdsfordelingsordninger kan omfatte sådanne undtagelser, og de er blevet finansieret inden for
rammerne af SURE for medlemsstater på anmodning (jf. f.eks. Slovenien, Grækenland, Spanien og Portugal).
14
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2735305_0016.png
2020, da de ikke længere anvender finansiel støtte gennem SURE til at finansiere disse foranstaltninger, som
allerede har oversteget det bevilgede beløb.
I Polen blev den moderate grad af manglende absorption i forhold til det tildelte beløb
afhjulpet med medtagelsen af to nye SURE-støtteberettigede foranstaltninger.
I
begyndelsen af 2022 indberettede Polen lavere samlede udgifter til foranstaltninger omfattet af
Rådets gennemførelsesafgørelse (9,9 mia. EUR) end det tildelte beløb (11,2 mia. EUR). På
baggrund af en teknisk dialog mellem Kommissionen og de polske myndigheder ændrede Rådet
den oprindelige gennemførelsesafgørelse om Polen i november 2022 på grundlag af et forslag fra
Kommissionen for at medtage to yderligere sundhedsrelaterede foranstaltninger, der var
støtteberettigede inden for rammerne af SURE. De består af en bonus til sundhedspersonale og
PCR-testtjenester for covid-19. De støtteberettigede sundhedsrelaterede udgifter steg fra 0 % til
15 % af de samlede udgifter og havde fortsat supplerende karakter. Den resterende udbetaling af
midler (1,5 mia. EUR), der oprindeligt blev udsat, indtil absorptionsproblemet var løst, blev
gennemført i december 2022.
2.2 Nationale foranstaltninger: arbejdsfordelingsordninger eller lignende foranstaltninger
støttet af SURE
Langt størstedelen af de samlede offentlige udgifter til SURE-støtteberettigede
foranstaltninger blev tildelt til arbejdsfordelingsordninger og "lignende foranstaltninger"
for selvstændige.
Næsten halvdelen (49 %) af de samlede offentlige udgifter til SURE-
støtteberettigede foranstaltninger blev brugt på arbejdsfordelingsordninger, som 16 af de 19
medlemsstater finansierede ved hjælp af SURE. Yderligere 31 % er afsat til "lignende
foranstaltninger" for selvstændige
15
. 9 % var afsat til løntilskudsordninger
16
, mens 6 % af de
samlede udgifter gik til "andre" lignende foranstaltninger til støtte for fastholdelse af
arbejdspladser og arbejdstagernes indkomst
17
. Kun 5 % blev brugt på sundhedsrelaterede
foranstaltninger, hvilket bekræfter deres supplerende karakter. 11 medlemsstater anvendte kun
finansiel støtte fra SURE til arbejdsfordelingsordninger og lignende foranstaltninger (figur 5).
Figur 5: Offentlige udgifter til SURE-støtteberettigede foranstaltninger efter udgiftstype
15
Dette er baseret på Kommissionens analyse, der kategoriserer de foranstaltninger, som medlemsstaterne har
indberettet, efter type.
16
Løntilskudsordninger er jobfastholdelsesordninger, der ligner arbejdsfordelingsordninger, men adskiller sig ved,
at betalingerne ikke beregnes i form af arbejdstimer (ikke-udførte), men svarer til et engangsbeløb eller en andel af
den samlede løn. I alt udgør foranstaltninger svarende til arbejdsfordelingsordninger 46 % af de samlede SURE-
støtteberettigede udgifter.
17
Andre lignende foranstaltninger omfatter f.eks. sygedagpenge, forældreorlov og erhvervsuddannelse i forbindelse
med nedsat arbejdstid.
15
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2735305_0017.png
Arbejdsfordelingsordninger
Foranstaltninger for selvstændige
Andre foranstaltninger
100
I procent af samlede udgifter
Løntilskudsforanstaltninger
Sundhedsrelaterede foranstaltninger
80
60
40
20
Græken…
Rumæn…
0
Bulgarien
Irland
Slovakiet
Kroatien
Spanien
Slovenien
Portugal
Tjekkiet
Kilde:
Medlemsstaternes indberetning (februar 2023).
Bemærk: Se beretningen fra marts 2021 for yderligere oplysninger om Ungarns sundhedsudgifter.
Kvinders og unges deltagelse i arbejdsfordelingsordninger steg under covid-19-krisen.
Dette afspejler primært ændringen i sektorsammensætningen af støtten fra fremstillings- og
byggesektoren til servicesektoren og detailsektoren, dvs. sektorer med en relativt højere andel af
kvinder og unge i beskæftigelse (figur 6)
18
.
I efteråret 2022 fik otte medlemsstater tildelt yderligere finansiel støtte til en række
forskellige foranstaltninger.
Denne supplerende støtte gik til finansiering af yderligere udgifter
afholdt i 2021 — og i nogle tilfælde frem til begyndelsen af 2022 — til finansiering af
nødforanstaltninger, der allerede blev støttet inden for rammerne af SURE. Den supplerende
støtte dækkede navnlig:
-
Bulgarien:
Forlængelsen indtil juni 2022 af en arbejdsfordelingsordning for
virksomheder med en indtægtsnedgang på mindst 30 % som følge af pandemien, der
begrænsede deres aktiviteter mellem den 13. marts 2020 og den 31. december 2020, hvis
de ikke afskedigede deres ansatte.
Cypern:
De yderligere udgifter i forbindelse med forlængelsen (indtil tredje kvartal 2021)
af løntilskudsordningen til støtte for virksomheder, der måtte indstille driften helt eller
delvis, særordningerne for indkvarterings- og turismesektoren, en tilskudsordning for
selvstændige samt ordningen for ydelser ved sygdom i forbindelse med covid-19.
Tjekkiet:
Forlængelsen i 2021 af nødordningen for arbejdsfordeling (det såkaldte
"antivirusprogram") og af nødforanstaltninger rettet mod selvstændige.
Grækenland:
Forlængelsen af nødordningen for jobfastholdelse (et tilskud til ansatte i
den private sektor, hvis kontrakt var blevet suspenderet) i 2021 og 2022 og det tilhørende
tilskud til dækning af de tilknyttede socialsikringsbidrag.
-
-
-
18
Europa-Kommissionen (2020): Labour Market and Wage Developments in 2020, kapitel 3, Policy developments.
https://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=23268&langId=en.
I Italien og Belgien blev andelen af kvinder, der
var involveret i ordningerne, i gennemsnit fordoblet efter marts 2020, mens andelen af unge arbejdstagere steg fra
1,6 % til 5,7 % i Italien og fra 6,7 % til 7,6 % i Belgien. Andelen af kvinder og unge arbejdstagere, der arbejder
under arbejdsfordelingsordninger, var også høj i Letland, Rumænien, Portugal og Estland.
16
SURE-19
Belgien
Estland
Ungarn
Litauen
Letland
Cypern
Italien
Polen
Malta
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2735305_0018.png
-
Kroatien:
Forlængelsen af de to eksisterende støtteforanstaltninger, nemlig en
løntilskudsordning for virksomheder, der er negativt påvirket af pandemien (indtil juni
2022), og en arbejdsfordelingsordning vedrørende støtte til midlertidig nedsættelse af
arbejdstiden (indtil december 2022).
Litauen:
Forlængelsen indtil juni 2021 af jobfastholdelsesordningen vedrørende tilskud til
lønomkostninger til ansatte i perioder med arbejdsstandsning og tilskudsordninger for
selvstændige.
Letland:
Genindførelse af nødforanstaltningerne (kompensation for arbejdstageres
ledighed, løntilskud til ramte virksomheder og covid-relaterede ydelser ved sygdom) i
perioden fra november 2020 til juni 2021 samt visse yderligere udgifter til forlængelsen
af sundhedsrelaterede foranstaltninger.
Portugal:
Forlængelsen af en række eksisterende arbejdsmarkeds- og sundhedsrelaterede
foranstaltninger (som var blevet udvidet med en ændring af Rådets
gennemførelsesafgørelse i januar 2022) indtil udgangen af henholdsvis 2021 og marts
2022 (sidstnævnte omfatter forebyggende isolation og ekstraordinær støtte til
genoptagelse af erhvervsaktivitet).
Figur 6: Gennemsnitlig andel af kvinder og unge (15-24), der er omfattet af
arbejdsfordelingsordninger (2020/2021)
70%
60%
50%
40%
30%
-
-
-
20%
10%
0%
% af kvinder
% af unge
BE
ES
BG
EE
PT
RO
LV
IT
SI
CY
Kilde:
LMP-databasen (database over arbejdsmarkedspolitik) 2020, Europa-Kommissionen, Generaldirektoratet
for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion, EMCO's dataindsamling 2020 og
2021.
Bemærk: Der foreligger ikke data for alle lande, der er omfattet af SURE.
-
I de fleste medlemsstater blev der fortsat ydet støtte under arbejdsfordelingsordninger i
hele 2021, men i et faldende tempo.
I de fleste medlemsstater stabiliseredes anvendelsen af
arbejdsfordelingsordninger og lignende jobfastholdelsesordninger, der toppede i løbet af den
første pandemibølge i marts-april 2020, i andet halvår af 2020. Anvendelsen af ordningerne aftog
gradvist i 2021 i takt med den økonomiske genopretning og den vellykkede udrulning af
vaccinationskampagnerne. I nogle lande toppede anvendelsen på ny i slutningen af 2020 og
begyndelsen af 2021.
17
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2735305_0019.png
Figur 7. Andel af arbejdspladser, der er omfattet af foranstaltninger til fastholdelse af
arbejdspladser (samlet og pr. medlemsstat)
25%
Dækning af arbejdsfordelingsordninger (til venstre)
SURE-udgifter (mia. EUR, til højre)
18
16
20%
14
12
15%
10
8
10%
6
5%
4
2
0%
0
Kilde: Eurostat, medlemsstaternes indberetning (februar 2023).
Bemærk: Der foreligger ingen data for Tjekkiet og Rumænien. Faldet i andelen af omfattede arbejdspladser i andet
halvår af 2021 skyldes til dels manglende data for en række lande.
De fleste af de medlemsstater, der havde modtaget støtte fra SURE, havde udfaset deres
nødforanstaltninger til fastholdelse arbejdspladser i midten af 2022.
Nogle få lande (Estland
18
jan
feb
mar
apr
maj
jun
jul
aug
sep
okt
nov
dec
jan
feb
mar
apr
maj
jun
jul
aug
sep
okt
nov
dec
2020
2021
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2735305_0020.png
og Slovenien) havde trukket deres nødforanstaltninger til fastholdelse af arbejdspladser tilbage
allerede i andet halvår af 2020, men de fleste lande forlængede deres nødforanstaltninger til 2021
og i nogle tilfælde indtil første halvår af 2022. Kun i to lande (Portugal og Kroatien) var der
fortsat adgang til krisestøtte indtil udgangen af 2022.
Tabel 3. De vigtigste nødforanstaltninger til fastholdelse af arbejdspladser og deres
varighed
Medlemsstat
BE
BG
CZ
EE
IE
EL
ES
HR
IT
CY
LV
LT
HU
MT
PL
PT
RO
SI
Type
Arbejdsfordelingsordning
Arbejdsfordelingsordning
Arbejdsfordelingsordning
Arbejdsfordelingsordning
Løntilskud
Arbejdsfordelingsordning
Arbejdsfordelingsordning
Løntilskud +
arbejdsfordelingsordning
Arbejdsfordelingsordning
Arbejdsfordelingsordning
Arbejdsfordelingsordning
Løntilskud +
arbejdsfordelingsordning
—
Løntilskud
Løntilskud +
arbejdsfordelingsordning
Arbejdsfordelingsordning
Arbejdsfordelingsordning
Arbejdsfordelingsordning
Permanent/midlertidig
Permanent (med midlertidige
ændringer)
Midlertidig
Midlertidig
Midlertidig
Midlertidig
Midlertidig
Permanent (med midlertidige
ændringer)
Midlertidig
Permanent (med midlertidige
ændringer)
Midlertidig
Midlertidig
Midlertidig
—
Midlertidig
Midlertidig
Permanent (med midlertidige
ændringer)
Midlertidig
Midlertidig
Nedsættelse af
arbejdstiden
0-100 %
50 % eller
100 %
0-100 %
0-100 %
—
50 % eller
100 %
0-100 %
0-100 %
0-100 %
0-100 %
0-100 %
0-100 %
—
—
20-100 %
0-100 %
0-100 %
50-100 %
Krisestøtte
ydet indtil
Juni 2022
Juni 2022
Februar 2022
Juni 2020
August 2020
Januar 2022
Marts 2022
December 2022
December 2021
August 2021
Juni 2021
Juni
2021/september
2021
—
Maj 2022
September
2021
September
2022
Maj 2022
December 2020
SK
Arbejdsfordelingsordning
Midlertidig
0-100 %
Marts 2022
Bemærk: Denne tabel omfatter kun de vigtigste ordninger. Ungarn havde en indført en nødordning for
arbejdsfordeling under pandemien, som blev finansieret med de europæiske strukturfonde. Landet modtog derfor
ikke finansiel støtte hertil inden for rammerne af SURE. Irland erstattede sin løntilskudsordning med en lignende
ændret ordning, der løb indtil maj 2022, men den blev ikke finansieret inden for rammerne af SURE.
2.3 Nationale foranstaltninger: sundhedsrelaterede foranstaltninger støttet inden for rammerne
af SURE
19
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2735305_0021.png
De sundhedsrelaterede udgifters supplerende karakter bekræftes.
Kun 5 % af de samlede
udgifter blev brugt på sundhedsrelaterede foranstaltninger. Kun 8 ud af 19 medlemsstater
anvendte SURE-støtten til finansiering af sundhedsrelaterede foranstaltninger. SURE-
forordningen gav mulighed for finansiering af
alle typer
covid-19-relaterede
sundhedsforanstaltninger,
herunder navnlig foranstaltninger på arbejdspladsen,
som udgør 22 %
af alle sundhedsrelaterede udgifter (figur 8)
19
. Foranstaltninger på arbejdspladsen anses primært
for at være foranstaltninger, der fremmer en sikker tilbagevenden til arbejdet ved at reducere
erhvervsrisici, herunder for sundhedspersonale.
Figur 8: Andel af sundhedsrelaterede
udgifter på arbejdspladsen
Sundhed uden for arbejdspladsen
Sundhed på arbejdspladsen
100
Figur 9: Typer af sundhedsrelaterede
foranstaltninger (antal berørte
medlemsstater)
Sundhed uden for arbejdspladsen
% af samlede sundhedsudgifter
90
80
70
Forebyggende
foranstaltninger (herunder
test)
60
50
40
Lønomkostninger til at
rekruttere og støtte
sundhedspersonale
30
20
10
Italien
Estland
Rumænien
Belgien
Ungarn
Portugal
Letland
SURE-19
Polen
0
Sundhedsudstyr og
lægemidler
0
2
4
6
8
Kilde:
Medlemsstaternes indberetning (februar 2023).
Kilde:
Medlemsstaternes indberetning (februar 2023).
Bemærk: Portugal og Rumænien tælles med to gange, da
de havde indført forebyggende foranstaltninger og
foranstaltninger vedrørende indkøb af medicinsk udstyr
og lægemidler både på og uden for arbejdspladsen.
SURE blev anvendt til at finansiere flere typer sundhedsrelaterede foranstaltninger, og der
blev ydet velkommen krisestøtte til sundhedssektoren, og det blev gjort lettere at vende
hurtigere tilbage til arbejdet i flere medlemsstater.
Efter forslag fra Revisionsretten har
Kommissionens tjenestegrene foretaget en nærmere undersøgelse af virkningerne af de
sundhedsrelaterede foranstaltninger finansieret inden for rammerne af SURE. De støttede
sundhedsrelaterede foranstaltninger kan i store træk inddeles i tre kategorier: i) forebyggende
foranstaltninger mod covid-19, ii) yderligere lønomkostninger til at rekruttere og støtte
sundhedspersonale, der arbejder under meget vanskelige forhold, og iii) indkøb af
sundhedsudstyr og lægemidler. Figur 9 viser, at de enkelte kategorier af foranstaltninger blev
19
Se artikel 1 i Rådets forordning (EU) 2020/672 af 19. maj 2020. Denne betingelse forklares yderligere i
betragtning 5:
"For at bevare den klare fokus for instrumentet, der oprettes ved denne forordning, og dermed dets
effektivitet, kan de sundhedsrelaterede foranstaltninger med henblik på dette instrument bestå i foranstaltninger, der
har til formål at reducere erhvervsrisici og sikre beskyttelsen af arbejdstagere og selvstændige på arbejdspladsen,
og, hvor det er relevant, visse andre sundhedsrelaterede foranstaltninger."
20
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2735305_0022.png
anvendt i stort set samme omfang i alle medlemsstaterne. Disse foranstaltninger, som beskrives
nærmere nedenfor, blev anvendt både på og uden for arbejdspladsen.
Forebyggende foranstaltninger:
Disse foranstaltninger har til formål at reducere
erhvervsrisici og sikre en sikker tilbagevenden til arbejdet (bortset fra personlige
værnemidler). Eksempler
på arbejdspladsen
er uddannelse i hygiejne (Belgien),
testpersonale på plejehjem og i børnepasningsfaciliteter (Portugal) samt skattefradrag for
små virksomheder og nonprofitorganisationer til desinficering af arbejdspladser (Italien).
Forebyggende foranstaltninger
uden for arbejdspladsen
vedrører hovedsagelig
finansiering af udgifter i forbindelse med covid-19-test af hele befolkningen. Opskalering
af laboratoriekapaciteten til testning under pandemien var også afgørende for at
opretholde kliniske operationer og ophæve nedlukninger og foranstaltninger til
begrænsning af socialt samvær. I EU steg genomsekventeringen 15 gange så meget i
2021 i forhold til 2020, hvilket førte til, at procentdelen af sekventerede positive test steg
fra mindre end 1 % i 2020 til i gennemsnit 7 % i 2021
20
.
Yderligere lønomkostninger til at rekruttere og støtte sundhedspersonale:
Af alle de
foranstaltninger, der blev truffet
uden for arbejdspladsen,
var yderligere lønomkostninger
til sundhedspersonale (primært bonusser) den mest anvendte foranstaltning. F.eks.
anvendte Estland, Ungarn, Letland, Polen, Portugal og Rumænien tilgængelige midler
under SURE til bonusser til sundhedspersonale og/eller ansættelse af yderligere
personale. Under pandemien var en forøgelse af kapaciteten til intensiv pleje, som er
arbejdskraftintensiv, af afgørende betydning, da en højere belægningsgrad på
intensivafdelinger har været forbundet med stigende dødelighed
21
.
Sundhedsudstyr og lægemidler:
SURE-midler blev også anvendt til personlige
værnemidler og desinfektionsudstyr på arbejdspladser og hospitaler (Estland, Letland,
Ungarn og Portugal) og udrulning af vacciner (Rumænien), hvilket var afgørende for at
begrænse dødstallet og vende tilbage til normale forhold.
2.4. SURE-dækning med hensyn til beskæftigelse og virksomheder
Kommissionen har bekræftet den høje kvalitet af de dækningstal, som medlemsstaterne
har indberettet.
Kommissionen udstak retningslinjer, og medlemsstaterne gjorde en indsats for
at forbedre kvaliteten af den indberettede dækning for 2020, 2021 og 2022 i forbindelse med de
fem indberetninger
22
. 9 ud af 19 medlemsstater har nu bekræftet, at oplysningerne er fuldt ud
baseret på administrative data og i overensstemmelse med Kommissionens retningslinjer
23
. For
yderligere otte medlemsstater anses oplysningerne for primært at være baseret på administrative
data. Kun to medlemsstater anførte, at deres indberettede data kun kunne betragtes som bedste
20
21
Se OECD (2022),
Health at a glance.
Se f.eks. Bravata et al. (2021), "Impact of ICU transfers on the mortality rate of patients with COVID-19: insights
from comprehensive national database in France".
22
Indsamlingen af oplysninger om antallet af arbejdstagere og virksomheder krævede i sagen natur, at
medlemsstaterne skulle spore hver enkelt modtager af hver foranstaltning støttet inden for rammerne af SURE i de
administrative databaser om socialsikringssystemet og gennem offentlige arbejdsformidlinger. Denne proces
omfattede indsamling af en massiv mængde oplysninger, og det tog tid at foretage kontroller for at undgå
dobbelttælling, f.eks. når den samme person omfattes af to typer foranstaltninger støttet inden for rammerne af
SURE eller indgiver den samme ansøgning om en støtteforanstaltning ad flere gange i samme år på forskellige
tidspunkter.
23
Opgørelsen af selvstændige og deres ansatte var ikke fuldt ud harmoniseret i medlemsstaterne med forskellige
statistiske og retlige systemer.
21
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2735305_0023.png
skøn, indtil der foreligger fuldstændige oplysninger. Dette skaber stor tillid til de skøn over
dækning, der indberettes her, og adresserer en af Revisionsrettens bemærkninger om, at
oplysningerne bygger på skøn snarere end på endelige data.
I 2020 skønnes SURE at have støttet 31,5 mio. mennesker og over 2,5 mio. virksomheder.
Dette udgør næsten en tredjedel af den samlede beskæftigelse og over en fjerdedel af
virksomhederne i de 19 støttemodtagende medlemsstater
24
. Den anslåede beskæftigelse består af
ca. 22,25 mio. ansatte og 9,25 mio. selvstændige. Figur 10 og 11 viser en opdeling af SURE-
dækningen pr. medlemsstat. Disse skøn omfatter ikke personer, der kun modtog støtte gennem
sundhedsrelaterede foranstaltninger inden for rammerne af SURE, og kan derfor betragtes som
konservative
25
.
Figur 10: Arbejdstagere dækket af SURE i
2020 (% af den samlede beskæftigelse)
Ansatte
Selvstændige
Figur 11: Virksomheder dækket af SURE
i 2020 efter størrelse (% af virksomheder
i alt)
90
80
70
SMV'er
Store virksomheder
80
70
% af samlet beskæftigelse
60
50
40
30
20
10
0
60
Slovenien
Italien
Cypern
Grækenla…
Kroatien
Malta
SURE-19
Tjekkiet
Slovakiet
Spanien
Polen
Belgien
Portugal
Litauen
Irland
Estland
Rumænien
Bulgarien
Ungarn
Letland
% af alle virksomheder
50
40
30
20
10
Kilde:
Medlemsstaternes indberetning (februar 2023).
Bemærk: Tallene for dækning og den samlede
beskæftigelse er indberettet af medlemsstaterne.
Kilde:
Medlemsstaternes indberetning (februar
2023).
Bemærk: De samlede virksomheder omfatter ikke
virksomheder uden ansatte. SMV'er er virksomheder
med under 250 ansatte og store virksomheder er
virksomheder med over 250 ansatte.
SMV'er var de primære modtagere af SURE-støtte.
Pandemien forårsagede et skift fra, at
arbejdsfordelingsordninger primært blev anvendt i store virksomheder før covid-19, til at ordningerne
også blev anvendt i små og mellemstore virksomheder, som udgør hovedparten af de virksomheder, der er
24
Tallene repræsenterer personer og virksomheder, der på et tidspunkt var omfattet af arbejdsfordelingsordninger
eller lignende foranstaltninger støttet af SURE. Nævnerne er baseret på medlemsstaternes indberetningstabeller. Det
samlede antal virksomheder omfatter virksomheder med mindst én ansat. Andelen af omfattede virksomheder er
faldet i forhold til den fjerde beretning, primært på grund af Polens fremlæggelse af endelige administrative data.
25
Desuden var der i nogle medlemsstater et betydeligt overlap mellem støttemodtagerne på tværs af forskellige
foranstaltninger, som der ikke kunne justeres hensigtsmæssigt for. I sådanne tilfælde blev medlemsstaterne bedt om
kun at indberette dækningen af den eller de største foranstaltninger for at undgå dobbelttælling. Derfor kan den
reelle dækning være endnu højere.
22
Slovenien
Italien
Græke…
Belgien
Malta
Irland
Spanien
Kroatien
Slovakiet
Portugal
Rumæn…
Litauen
SURE-19
Cypern
Estland
Polen
Tjekkiet
Letland
Bulgarien
Ungarn
0
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2735305_0024.png
omfattet af SURE (figur 11)
26
.
SURE ydede i gennemsnit støtte til 29 % af SMV'erne i de
støttemodtagende medlemsstater (figur 12). Arbejdsfordelingsordninger er overvejende blevet
anvendt i servicesektoren og detailsektoren. Støtten til fremstillingsindustrien udgjorde dog
stadig 14 % af SURE-udgifterne. De sektorer, der ifølge de seneste indberetninger tegnede sig
for den største andel af udgifterne, var: i) hotel- og restaurationsvirksomhed, ii) engros- og
detailhandel og iii) fremstillingsvirksomhed (figur 13). Mange medlemsstater har også ydet støtte
til yderligere sektorer såsom kultursektoren med målrettede foranstaltninger i Rådets respektive
gennemførelsesafgørelser.
Figur 12: SMV'er dækket af SURE i 2020
(% af SMV'er i alt)
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Figur 13: SURE's sektordækning
R. Andre
serviceydelser
N. Administrations- og
støttevirksomhed
M. Liberale, videnskabelige og tekniske
aktiviteter
F. Bygge- og
anlægsvirksomhed
I. Overnatningsfaciliteter og
restaurationsvirksomhed
S. Kultur, forlystelser
og sport
Andre sektorer
G. Engroshandel og
detailhandel;
reparation af
motorkøretøjer og
motorcykler
C. Fremstillingsvirksomhed
Kilde:
medlemsstaternes indberetning (februar 2023).
Bemærk:
Polen
indberettede
ikke
virksomhedsstørrelse, og Belgien og Tjekkiet
fremlagde ikke data om det samlede antal SMV'er.
SMV'er er virksomheder med under 250 ansatte.
Kilde:
medlemsstaternes indberetning (februar 2023).
Bemærk: Denne figur viser den gennemsnitlige andel af
udgifter i de tre sektorer, der modtog mest støtte fra
SURE i hver medlemsstat. Når en sektor ikke nævnes,
antages det, at den får en andel af de resterende udgifter,
der står i forhold til sektorens samlede lønudgifter i
økonomien. Dette er også tilfældet for Portugal, som ikke
indberettede nogen sektordækning. Fire medlemsstater
indberetter desuden ikke andelen af udgifter, der går til de
tre vigtigste sektorer. Det antages, at den største sektor får
50 %, den næststørste 25% og den tredjestørste 15% af de
samlede udgifter. Disse tal svarer til gennemsnittene i de
medlemsstater, der indberettede andelen af udgifter.
Grækenl…
Portugal
Litauen
Rumænien
Kroatien
Letland
Slovenien
Spanien
Slovakiet
I 2021, navnlig det første halvår, hvor pandemien stadig skabte vanskeligheder, støttede
SURE ca. 9 mio. mennesker og over 900 000 virksomheder.
Dette omfatter næsten 6,75 mio.
ansatte og 2,25 mio. selvstændige, svarende til omkring 15 % af den samlede beskæftigelse og af
virksomhederne i de 15 støttemodtagende medlemsstater, som fortsat anvendte instrumentet i
2021 (figur 14 og 15)
27
. Dette tal er steget siden den sidste indberetning, idet Tjekkiet og
Kroatien efter den supplerende støtte, der blev ydet i efteråret 2022, brugte SURE til at finansiere
udgifter i 2021, da de allerede havde brugt hele deres lån i 2020. Den ujævne genopretning i
26
Europa-Kommissionen (2020): Labour Market and Wage Developments in 2020, kapitel 3, Policy developments.
https://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=23268&langId=en. Yderligere drøftelser findes i den anden SURE-
beretning.
27
Medlemsstater, der har brugt hele den finansielle støtte fra SURE i 2020, er ikke medtaget her: Estland, Spanien,
Irland og Slovenien. Mange af disse medlemsstater videreførte eller tilpassede imidlertid deres respektive
foranstaltninger og finansierede dem gennem andre kilder.
SURE-19
Estland
Ungarn
Cypern
Italien
Irland
23
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2021 betød, at der stadig var behov for økonomiske støtteforanstaltninger i forskellige faser i
løbet af året. Som det fremgår af figur 1, var disse koncentreret i første halvår af 2021 og blev
lempet, da både de økonomiske og sundhedsmæssige konsekvenser af pandemien aftog senere på
året som følge af vaccinationsindsatsen og andre økonomiske tilpasninger.
24
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2735305_0026.png
Figur 14: Arbejdstagere dækket af SURE i
2021 og 2022 (% af den samlede
beskæftigelse)
80
70
60
Ansatte
Selvstændige
Ansatte og selvstændige (2020)
Figur 15: Virksomheder dækket af SURE
i 2021 og 2022 (% af virksomheder i alt)
60
50
40
% af alle virksomheder
2021-2022
2020
% af samlet beskæftigelse
50
40
30
20
10
0
n/a
Malta
Grækenland
Litauen
Italien
Belgien
Portugal
SURE-15
Kroatien
Slovakiet
Letland
Cypern
Tjekkiet
Rumænien
Bulgarien
Ungarn
Polen
Bulgarien
Kroatien
SURE-4
Grækenland
Portugal
30
20
10
0
n/a
Malta
Cypern
Italien
Litauen
Tjekkiet
Grækenland
Portugal
SURE-15
Kroatien
Slovakiet
Letland
Belgien
Bulgarien
Ungarn
Rumænien
Polen
Bulgarien
Kroatien
SURE-4
Grækenland
Portugal
2021
2022
Kilde:
medlemsstaternes indberetning (februar 2023).
Bemærk: Medlemsstater, der havde brugt hele den
finansielle støtte fra SURE i 2020, er ikke medtaget.
Medlemsstater, der havde brugt den finansielle støtte fra
SURE ved udgangen af 2021, er ikke medtaget i 2022.
Ikke relevant henviser til medlemsstater, der ikke
indberettede dækning for det pågældende år.
Kilde:
medlemsstaternes indberetning (februar
2023).
Bemærk: De samlede virksomheder omfatter ikke
virksomheder uden ansatte. Ikke relevant henviser til
medlemsstater, som ikke indberettede dækning for
2021 eller 2022.
2021
2022
I 2022 anslås SURE at have støttet næsten 350 000 mennesker og over 40 000
virksomheder, hvilket er i overensstemmelse med faldet i SURE-relaterede udgifter.
Tallene dækker ca. 220 000 ansatte og 130 000 selvstændige. Tallet er steget siden den fjerde
beretning, idet Bulgarien, Portugal, Grækenland og Kroatien efter den supplerende støtte, der
blev ydet i efteråret 2022, brugte den finansielle støtte fra SURE i 2022, således at
dækningstallene for 2022 blev højere (figur 14). De fleste medlemsstater anvendte imidlertid
ikke længere SURE i 2022. Kun fire medlemsstater anvendte SURE til at finansiere
foranstaltninger i 2022, og yderligere ni medlemsstater finansierede SURE-støtteberettigede
foranstaltninger gennem andre kilder.
III.
A
NALYSE AF INDVIRKNINGEN AF
SURE
Dette afsnit indeholder en opdateret vurdering af indvirkningen af SURE på
arbejdsløsheden, realøkonomien og rentebetalingerne i de støttemodtagende
medlemsstater.
Formålet med SURE var at hjælpe medlemsstaterne med at bevare
beskæftigelsen for arbejdstagere og selvstændige under covid-19-pandemien og dermed beskytte
arbejdsindkomsterne. Dette havde til formål at fremme en hurtig økonomisk genopretning, når
restriktionerne i forbindelse med pandemien var blevet ophævet. I dette afsnit vurderes disse
virkninger, og analysen i de foregående halvårlige indberetninger ajourføres og udvides.
Resultaterne af Kommissionens makroøkonomiske model, som understøtter de tidligere
resultater, tilføjes. Samlet set er resultaterne informative og tyder på, at SURE havde en positiv
virkning.
3.1. Vurdering af indvirkningen af SURE i 2020: afbødning af pandemiens indvirkning
25
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2735305_0027.png
SURE's betydelige rolle i 2020, ikke mindst med hensyn til at undgå en kraftig stigning i
arbejdsløsheden, understøttes klart af dokumentation.
Metodologiske spørgsmål påvirker
præcise kvantitative skøn, og nedenstående dokumentation baseret på forskellige metoder peger i
samme retning.
28
For det første havde de nationale ordninger støttet inden for rammerne af
SURE en væsentlig indvirkning i form af lavere arbejdsløshed, da pandemien var på sit højeste.
For det andet tilskyndede SURE til, at der blev indført gunstige nationale ordninger for at bevare
arbejdspladser.
3.1.1 SURE lettede fastholdelsen af arbejdspladser og forebyggede en kraftig stigning i
arbejdsløsheden og uligheden
Stigningen i arbejdsløsheden i 2020 i de støttemodtagende medlemsstater var betydeligt
lavere end forventet.
Historisk set vil et fald i BNP typisk føre til en betydelig stigning i
arbejdsløsheden. De hurtige og omfattende politiske foranstaltninger, der blev truffet i 2020 for
at håndtere covid-19-krisen, herunder SURE, afbødede imidlertid produktionsfaldets indvirkning
på arbejdsløsheden. Stigningen i arbejdsløsheden var derfor i de fleste lande lavere end forventet
(figur 16 og 17)
29
.
Figur 16: Faktiske og forventede Figur 17: Faktiske og forventede ændringer i
ændringer i arbejdsløsheden i SURE-19 i arbejdsløsheden
opdelt
efter
2019 i forhold til 2020
støttemodtagende medlemsstat i 2020
2019
2,0
2020
5
4
Faktiske
Forventede
1,5
3
1,0
2
1
0
-1
0,5
0,0
-0,5
-2
-1,0
Faktiske
Forventede
Kilde:
Ameco og egne beregninger.
Bemærk: Y-akse: Den forventede ændring i arbejdsløsheden svarer til prognoserne i en panelregressionsmodel for
de støttemodtagende medlemsstater (figur 16) og en landespecifik regressionsmodel (figur 17) for perioden 1999-
28
For det første er det vanskeligt at udforme et "kontrafaktisk" scenario for arbejdsmarkedsresultater uden SURE.
Da SURE kun ydede støtte til foranstaltninger mod arbejdsløshed gennem finansiering af nationale foranstaltninger,
er det vanskeligt at adskille indvirkningen af SURE fra indvirkningen af de nationale foranstaltninger. For det andet
påvirkes output-beskæftigelsesforholdet af en lang række faktorer, herunder SURE. Andre faktorer hang f.eks.
sammen med, at folk ikke kunne eller blev afskrækket fra at søge arbejde på grund af nedlukningen af store dele af
økonomien. I tekstboksen om modelsimuleringer anføres også yderligere forbehold.
29
Indvirkningen af ændringer i den økonomiske vækst på arbejdsløsheden omtales ofte i den økonomiske litteratur
som "Okuns lov". Yderligere oplysninger findes i Europa-Kommissionen (2021)
Quarterly Report on the Euro
Area,
afsnit III,
bind 20, nr. 2.
26
ES
EL
CY
PT
LV
EE
BG
LT
PL
SK
SI
CZ
HU
IT
BE
RO
MT
IE
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2735305_0028.png
2019. Analysen er baseret på Okuns lov, hvor den afhængige variabel er ændringen i arbejdsløsheden, og den
uafhængige variabel er realvæksten i BNP. Specifikationen tager hensyn til (ikke tidsmæssigt varierende)
landespecifikke arbejdsmarkedskarakteristika via landebestemte virkninger og til forhold, der er fælles for udsnittet,
via tidsbestemte virkninger. Resultaterne synes at være solide, også når der anvendes andre uafhængige variabler
såsom lovgivning om beskyttelse af beskæftigelsen og ændringer i beskæftigelsesfrekvensen. Specifikationen tager
hensyn til outputendogenitet ved brug af en "first difference" GMM-estimator. Kroatien er ikke medtaget, da
oplysningerne ikke var tilgængelige.
De indførte politiske støtteforanstaltninger, herunder SURE, beskyttede reelt omkring 1,5
mio. mennesker mod arbejdsløshed.
Den udbredte anvendelse af arbejdsfordelingsordninger
og andre lignende foranstaltninger forklarer delvis den moderate stigning i arbejdsløsheden i
forhold til faldet i produktionen. Denne forebyggelse af arbejdsløshed gjorde det muligt for ca.
1,5 mio. mennesker at beholde deres job i 2020 i de medlemsstater, der har modtaget støtte fra
SURE
30
. Figur 18 viser det anslåede antal reddede arbejdspladser pr. medlemsstat. Yderligere
illustrative simuleringer foretaget af Kommissionen (jf. tekstboks 2) tyder på, at de nationale
arbejdsfordelingsordninger finansieret af SURE alene i euroområdet reddede op til 1 mio.
arbejdspladser. Dette tyder på, at disse SURE-støttede ordninger sandsynligvis tegnede sig for en
betydelig del af de i alt 1,5 mio. arbejdspladser, der blev reddet i de 19 SURE-støttemodtagende
medlemsstater. Den positive indvirkning af SURE understøttes yderligere af, at jo højere beløb,
de enkelte medlemsstater modtog gennem SURE i 2020, desto mere moderat var stigningen i
arbejdsløsheden set i forhold til tidligere (figur 19). Samtidig var nogle ikke-støttemodtagende
medlemsstater (f.eks. Frankrig og Nederlandene) i stand til at udnytte deres gunstige finansielle
stilling
og
finansieringsbetingelser
til
at
gennemføre
lige
så
omfattende
jobfastholdelsesordninger.
Figur 18: Estimat over antal reddede
arbejdspladser pr. medlemsstat i 2020 (tusinde)
800
Figur 19: Forholdet mellem ændringen i
arbejdsløshedsprocenten og den udbetalte
SURE-finansiering i 2020
1
700
600
Faktisk minus forventet ændring i
arbejdsløsheden i 2020
500
400
300
200
100
-
LU
FI
SE
0
AT
0,0
DE HU SK
0,5
DK
BE
CZ
LV
NL
-1
SI
BG
FR
PL
-2
IE
LT
EE
MT
RO
1,5
1,0
IT
CY
PT
-3
-4
R
2
=0,3
ES
EL
Spanien
Italien
Polen
Grækenland
Portugal
Bulgarien
Tjekkiet
Belgien
Ungarn
Slovakiet
Cypern
Slovenien
Letland
Estland
Litauen
Rumænien
Malta
Irland
-5
Udbetalt SURE-finansiering i 2020 (% af BNP)
Kilde:
Ameco og egne beregninger.
30
1,5 mio. er medianen af resultaterne af de metoder, som er anvendt i figur 16 og 17. Det anslås ud fra
panelregressionen i figur 16 og den landespecifikke regression i figur 17, at henholdsvis 1,35 mio. og 1,9 mio.
arbejdspladser er blevet reddet.
27
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2735305_0029.png
Bemærk: Estimatet over antal reddede arbejdspladser er
baseret på forskellen mellem den faktiske og forventede
ændring i arbejdsløsheden ganget med arbejdsstyrken i 2020.
Det antages, at den faktiske og forventede arbejdsstyrke er
den samme. For nogle lande er skønnet nul, da den faktiske
ændring i arbejdsløsheden var højere end forventet i
modellen. Den forventede ændring i arbejdsløsheden svarer
til prognosen fra den landespecifikke regressionsmodel i
figur 17.
Kilde:
Ameco og egne beregninger.
Bemærk: Y-akse: Den forventede ændring i
arbejdsløshedsprocenten
stammer
fra
den
landespecifikke regressionsmodel, der er forklaret i
noten til figur 17.
SURE bidrog også til at forhindre en stigning i ulighed på arbejdsmarkederne på tværs af
medlemsstater.
SURE synes at have forhindret en kraftig stigning i arbejdsløsheden i de lande,
hvor arbejdsmarkederne havde været hårdest ramt af den globale finanskrise. For det første lå
stigningen i den gennemsnitlige arbejdsløshedsprocent i de SURE-støttemodtagende
medlemsstater meget tæt på arbejdsløshedsprocenten i de ikke-støttemodtagende medlemsstater
efter covid-19-krisen. Det modsatte gjorde sig gældende efter den globale finanskrise, hvor den
gennemsnitlige arbejdsløshed i SURE-støttemodtagende medlemsstater steg betydeligt
sammenlignet med ikke-støttemodtagende medlemsstater (figur 20). For det andet er
spredningen i arbejdsløshedsprocenter på tværs af de SURE-støttemodtagende medlemsstater
faldet markant siden covid-19-pandemien og konvergerer gradvist til den lavere spredning blandt
ikke-støttemodtagende medlemsstater (figur 21). Det er også værd at bemærke, at selv om
forbedringen af den gennemsnitlige arbejdsløshedsprocent forventes at stoppe i 2023, forventes
spredningen blandt SURE-støttemodtagende medlemsstater fortsat at falde. Denne reduktion af
ulighed i arbejdsløshed er det modsatte billede af, hvad man oplevede under den globale
finanskrise. Resultatet tyder også på, at SURE-støttemodtagerne var de medlemsstater, hvor
instrumentet var mest tiltrængt af hensyn til arbejdsmarkederne.
Figur 20: Udviklingen i den gennemsnitlige
arbejdsløshedsprocent
mellem
medlemsstater, der har/ikke har modtaget
støtte inden for rammerne af SURE
14
12
10
8
3,0
Figur
21:
Historisk
spredning
i
arbejdsløshedsprocent
mellem
medlemsstater, der har/ikke har modtaget
støtte inden for rammerne af SURE
6,0
Global finansiel krise
COVID-19
Global finansiel krise
COVID-19
5,0
4,0
6
2,0
4
2
0
1,0
0,0
2012
2020
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2021
2022
2012
2013
2022
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2023
SURE-19
Ikke-SURE
SURE-19
Ikke-SURE
Kilde:
Ameco (prognose fra foråret 2023).
Bemærk: "SURE-19" henviser til de 19 EU-
medlemsstater, der modtog SURE-støtte. "Ikke-SURE"
henviser til de resterende otte EU-medlemsstater.
Kilde:
Ameco (prognose fra foråret 2023).
Bemærk: Spredning henviser til standardafvigelsen for
arbejdsløshedsprocenten i de medlemsstater, der
har/ikke har modtaget støtte inden for rammerne af
SURE, som beregnes for hvert år.
28
2023
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2735305_0030.png
De vellykkede arbejdsfordelingsordninger under pandemien er også blevet bekræftet af
ekstern forskning.
Undersøgelser foretaget af CEPS om indførelse af jobfastholdelsesordninger
viste en betydelig stigning i udnyttelsen i forhold til under den store recession
31
. Offentlig
finansiering af hele ordningen havde den mest positive indvirkning på udnyttelsen. Indførelsen af
en ordning før krisen har også øget anvendelsen af ordningerne betydeligt. Undersøgelserne viste
også, at jo højere løn, der blev betalt, og jo større dækning (f.eks. for atypiske arbejdstagere),
desto større var udnyttelsen. Resultaterne giver yderligere dokumentation for, at
arbejdsfordelingsordningerne finansieret af SURE var effektive med hensyn til at afbøde
virkningerne af covid-19. Tekstboks 1 indeholder yderligere eksempler på national forskning i
effektiviteten af medlemsstaternes ordninger.
Tekstboks 1: Eksisterende dokumentation for effektiviteten af nationale ordninger støttet af SURE
Den eksisterende dokumentation for effektiviteten af de nødforanstaltninger, som medlemsstaterne har truffet
som reaktion på covid-19-krisen, er stadig ret begrænset. En nylig undersøgelse foretaget af Centre for European
Policy Studies viser, at forståelsen af tværnationale forskelle i gennemførelsen af politikker til fastholdelse af
arbejdspladser kan være vigtig for deres effektivitet. Den viser, at udvidelsen og den stigende anvendelse af
politikker til fastholdelse af arbejdspladser hænger sammen med udformningen af disse politikker. Der er en
positiv sammenhæng mellem bredere dækning, højere løndækningsgrader og større offentlig finansiering og
udnyttelsesgraden
32
. Denne tekstboks indeholder et kort sammendrag af tilgængelige data om nationale ordninger
i nogle medlemsstater, der har modtaget SURE-støtte.
I
Slovenien
var der to primære nationale programmer til forebyggelse af arbejdsløshed: en ordning med
udbetaling af ydelser ved deltidsarbejde, der dækkede en del af lønomkostningerne for ansatte, hvis arbejdsuge
var blevet reduceret, og en orlovsordning, hvor der blev betalt lønkompensation og uddannelsesomkostninger for
arbejdstagere, hvis kontrakt var blevet midlertidigt suspenderet. I den periode, der er omfattet af foranstaltningen,
ophørte kun 3 % af de i alt 1 850 støttede arbejdsgivere med at drive virksomhed. Data fra beskæftigelsesregistret
fra juni 2021 viser, at 7,3 % af arbejdstagerne i de støttede virksomheder havde mistet deres job efter
foranstaltningernes ophør, mens 92,7 % bevarede deres job
33
.
I
Grækenland
blev der indført en række foranstaltninger for at afbøde pandemiens beskæftigelseschok, herunder
et forbud mod afskedigelser i de hårdest ramte industrier og indkomststøtte betinget af fastholdelse af
arbejdspladser. Analysen (baseret på et skøn over forskelle i forskelle — "differences-in-differences") af de
beskæftigelsesmæssige virkninger af covid-19-pandemien og regeringens politiske reaktion viser, at
arbejdsløsheden ikke steg væsentligt, hovedsagelig takket være foranstaltningerne til fastholdelse af
arbejdspladser. Samtidig faldt omfanget af sæsonarbejde (hovedsagelig inden for turisme) betydeligt som følge af
nedlukningen sammenlignet med tendenserne i de foregående år. Dette førte til en begrænset stigning i
arbejdsløsheden, som kunne tilskrives forstyrrelsen af sæsonudviklingen, da nedlukningen skete i den periode,
31
Se Corti, F., Ounnas, A, & Ruiz de la Ossa, T (2023). Job retention schemes between the Great Recession and the
COVID-19 crises - Does the institutional design affect the take up? An EU-27 cross-country comparison.
CEPS in-
depth analysis.
January 2023 – 02. Denne forskning modtog støtte fra EU's Horisont 2020-program for forskning og
innovation.
32
Ibid.
33
Ministrstvo za delo, druzino, socialne zadeve in enake moznosti Republike Slovenije, S. za analize in razvoj.
(2022). Analiticna podlaga za potrebe vzpostavitve stalne sheme skrajsanega delovnega casa v Sloveniji.
29
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2735305_0031.png
hvor der normalt blev ansat flest sæsonarbejdere. Ansættelsestendenserne vendte først tilbage til niveauet før
pandemien i første kvartal 2021
34
.
En sammenligning af de beskæftigelsesmæssige virkninger af pandemichokket og statslig indgriben i de
baltiske
stater
kaster lys over den uensartede gennemførelse og effektivitet af de forskellige foranstaltninger.
Foranstaltninger til fastholdelse af arbejdspladser har reduceret stigningen i arbejdsløsheden betydeligt. Der er
imidlertid dokumentation for, at de forskellige typer programmer for fastholdelse af arbejdspladser
(arbejdsfordelings-, orlovs- og løntilskudsordninger) kan have haft forskellige grader af effektivitet i Estland,
Letland og Litauen (Foresight Centre, 2020)
35
.
3.1.2 SURE støttede arbejdsmarkedet gennem flere kanaler
SURE sikrede merværdi ved at skabe tillid i økonomien og tilskynde medlemsstaterne til at
indføre vidtrækkende og ambitiøse arbejdsfordelingsordninger på nationalt plan.
Det er
ikke helt nemt at vurdere den "yderligere indvirkning" af SURE i forhold til nationale
foranstaltninger. Den undersøgelsesbaserede dokumentation fremlagt i tidligere beretninger
bekræfter den specifikke indvirkning af SURE, nemlig forbedring af tilliden i hele EU, EU's
støtte og tilskyndelse til anvendelse af arbejdsfordelingsordninger i den særlige situation under
covid-19-pandemien og medlemsstaternes mulighed for at bruge flere midler end normalt på
beskæftigelsesstøtte som følge af nedlukningerne under pandemien og andre restriktioner på den
økonomiske aktivitet.
For det første bidrog SURE til at øge den generelle tillid til EU's evne til at reagere
effektivt på en krise af et hidtil uset omfang.
EU's politiske reaktion på covid-19 var
tredobbelt: i) en lempelse af de lovgivningsmæssige rammer, herunder investeringsinitiativerne
som reaktion på coronavirusset (CRII og CRII +), statsstøttereglerne og aktiveringen af den
generelle undtagelsesklausul for finanspolitikken, ii) en finansiel bagstopperordning (SURE og
Den Paneuropæiske Garantifond for virksomheder), og iii) meddelelsen om
NextGenerationEU
36
. Denne reaktion supplerede den støtte, der blev ydet gennem de europæiske
struktur- og investeringsfonde, navnlig Den Europæiske Socialfond. SURE pålagde
medlemsstaterne at blive meget hurtigt enige om at oprette instrumentet og frivilligt stille
budgetgarantier, hvilket sendte et stærkt signal om EU's evne til at reagere effektivt og hurtigt på
en krise. Denne kollektive kapacitet til at reagere på krisen med passende skræddersyede
instrumenter har sandsynligvis bidraget til at understøtte de økonomiske aktørers tillid til EU og
medlemsstaterne og kvaliteten af den specifikke politiske reaktion. Denne effekt blev illustreret
af resultaterne af Eurobarometerundersøgelsen fra december 2021, som viste, at 82 % af
borgerne i euroområdet, både i de støttemodtagende lande og garantilandene, mente, at SURE-
lånene var en god idé (figur 22)
37
. Denne tillid menes at have bidraget til at mindske
34
Betcherman, G., Giannakopoulos, N., Laliotis, I., Pantelaiou, I., Testaverde, M., & Tzimas, G. (2023). The short-
term impact of the 2020 pandemic lockdown on employment in Greece. Empirical Economics.
https://doi.org/10.1007/s00181-023-02381-2
35
Foresight Centre. (2020). A comparative review of socio-economic implications of the coronavirus pandemic
(COVID-19) in the Baltic States.
36
Se også Europa-Kommissionen (2021),
Report on Public Finances in EMU 2020,
for yderligere oplysninger om
EU's politiske reaktion på covid-19.
37
Helt konkret blev respondenterne spurgt: "Hvad mener du om EU's seneste finansielle støtte til EU-medlemsstater
for at overvinde covid-19-krisen? Synes du, det var en god eller en dårlig idé at yde … lån for at hjælpe
30
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2735305_0032.png
rentespændet i forbindelse med medlemsstaternes udstedelse af statsobligationer og forbedre
EU's vækstudsigter. SURE bidrog til at mobilisere finanspolitikken på en effektiv måde, også
takket være instrumentets udformning, der er skræddersyet til den type chok, der blev forårsaget
af covid-19. Denne understøttende finanspolitiske kurs gik hånd i hånd med den lempelige
pengepolitik for at sikre den økonomiske aktivitet under pandemien.
For det andet understøttede og tilskyndede EU gennem SURE til anvendelsen af
foranstaltninger til fastholdelse af arbejdspladser.
Ved at yde finansiel støtte til finansiering
af arbejdsfordelingsordninger og lignende foranstaltninger tilskyndede SURE medlemsstaterne
til at forfølge disse typer politikker, hvilket også var i overensstemmelse med
beskæftigelsesretningslinjerne fra 2020. Kommissionen gennemførte en ad hoc-undersøgelse af
SURE-støttemodtagende medlemsstater for at få en bedre forståelse af, hvor godt denne kanal
fungerede
38
. Undersøgelsen viste, at SURE gjorde det muligt for medlemsstaterne at være mere
ambitiøse i de politikker, de indførte.
Et flertal af de støttemodtagende medlemsstater anførte, at SURE spillede en rolle i deres
beslutning om at indføre en ny arbejdsfordelingsordning eller ændre en eksisterende
ordning.
Ni medlemsstater oprettede en ny arbejdsfordelingsordning som reaktion på
covid-19-krisen
39
,
og
fire
medlemsstater
ændrede
en
eksisterende
40
arbejdsfordelingsordning . Størstedelen af disse ordninger blev indført eller ændret i
marts 2020, kort tid før Kommissionen fremsatte forslaget om SURE-instrumentet. Efter
forslaget om SURE blev der indført nye ordninger i Ungarn, Grækenland, Rumænien og
Slovenien, mens allerede eksisterende ordninger blev yderligere ændret i Italien og
Spanien.
SURE har også gjort det muligt for nogle medlemsstater at være mere ambitiøse med
hensyn til foranstaltninger svarende til arbejdsfordelingsordninger.
17 medlemsstater
anmodede også om finansiel støtte fra SURE til ordninger svarende til
arbejdsfordelingsordninger. Nogle medlemsstater havde indført disse foranstaltninger,
inden forslaget til SURE-forordningen blev fremsat, og nogle efterfølgende
41
. Et flertal af
de
adspurgte
medlemsstater
indførte
nye
ordninger
svarende
til
arbejdsfordelingsordninger som reaktion på den potentielle tilgængelighed af finansiering
fra SURE. Desuden bidrog tilgængeligheden af SURE-finansiering i tre medlemsstater til
en stigning i budgettet afsat til disse ordninger.
interesserede
medlemsstater
med
at
bevare
arbejdspladser?"
Se:
https://europa.eu/eurobarometer/surveys/detail/2289.
38
For at få en større viden om SURE-instrumentets rolle i oprettelsen og anvendelsen af arbejdsfordelingsordninger
og lignende foranstaltninger på nationalt plan under covid-19-pandemien rettede Kommissionen direkte henvendelse
til medlemsstaternes myndigheder for at få deres synspunkter gennem et spørgeskema fremsendt til
Beskæftigelsesudvalget (EMCO). 15 af de 19 medlemsstater, der har anmodet om støtte inden for rammerne af
SURE, besvarede spørgeskemaet.
39
Bulgarien, Cypern, Grækenland, Kroatien, Ungarn, Litauen, Letland, Rumænien og Slovenien. Ungarn besluttede
at finansiere sin nye arbejdsfordelingsordning ved brug af de europæiske struktur- og investeringsfonde i stedet for
SURE.
40
Belgien, Spanien, Irland og Italien.
41
Disse "lignende" ordninger blev vedtaget inden den 2. april (i Cypern, Grækenland, Irland, Polen og Slovenien),
efter den 2. april (i Spanien, Ungarn og Tjekkiet) eller på forskellige tidspunkter i takt med krisens udvikling mellem
marts og juli 2020 (i Belgien, Italien, Litauen, Letland, Malta og Rumænien).
31
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2735305_0033.png
Figur 22: EU-borgernes holdning til, hvorvidt SURE-lån var en god idé (% af samlede
svar)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
God
Ikke god
Kilde:
Eurobarometerundersøgelse offentliggjort i december 2021 og gennemført i landene i euroområdet i oktober
og november 2021. Se fodnote 37.
For det tredje understøttede SURE medlemsstaternes tillid til at optage større lån og
afsætte flere midler til relaterede foranstaltninger, end de ellers ville have gjort.
Dette
skyldtes især, at SURE-finansieringen var tilgængelig til meget lave renter og med lang løbetid,
og den var en tidlig foranstaltning i EU's politiske reaktion, hvor usikkerheden fortsat var høj. Et
flertal af de støttemodtagende medlemsstater anførte, at SURE-støtten spillede en rolle med
hensyn til midlertidigt at øge arbejdsfordelingsordningernes og lignende foranstaltningers
dækning og omfang og den overordnede finansiering af politikkerne til håndtering af covid-19-
krisen
42
.
Seks
medlemsstater
anførte,
at
budgettet
for
deres
respektive
arbejdsfordelingsordninger var blevet forøget, efter at Kommissionen havde fremsat forslaget om
oprettelse af SURE-instrumentet. I to af disse sager blev SURE anset for at have haft stor
indflydelse på beslutningen.
Tekstboks 2: Illustrative modelsimuleringer af indvirkningen af arbejdsfordelingsordninger finansieret af
SURE
I denne tekstboks anvendes Kommissionens globale flerlandemodel — Global Multi-Country Model (GM) — til at
simulere indvirkningen af SURE-finansierede arbejdsfordelingsordninger under covid-19-pandemien
43
.
(i)
Metode
42
43
Ifølge EMCO's undersøgelse.
GM-modellen er en strukturel makroøkonomisk model i den nye keynesianske tradition. Den er udviklet i
fællesskab af Generaldirektoratet for Økonomiske og Finansielle Anliggender og Kommissionens Fælles
Forskningscenter. For en detaljeret beskrivelse af den centrale GM-model se A. Albonico, L. Calès, R. Cardani, O.
Croitorov, F. Di Dio, F. Ferroni, M. Giovannini, S. Hohberger, B. Pataracchia, F. Pericoli, P. Pfeiffer, R. Raciborski,
M. Ratto, W. Roeger & L. Vogel (2019). The Global Multi-Country Model (GM): an Estimated DSGE Model for
the Euro Area Countries.
ECFIN Discussion Paper No. 102.
Europa-Kommissionen.
32
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2735305_0034.png
GM-modellen er en model for åben økonomi, som Kommissionen anvender til at analysere konjunktursvingninger og
makroøkonomiske stabiliseringspolitikker. Dens adfærdsparametre vurderes ved hjælp af bayesianske metoder, og
modellen anvendes jævnligt i forbindelse med Kommissionens europæiske økonomiske prognoser.
GM-modellen anvendes her til at undersøge indvirkningen af arbejdsfordelingsordningerne finansieret af SURE, som
også omfatter løntilskud og lignende støtte til selvstændige (undtagen andre foranstaltninger såsom
sundhedsrelaterede foranstaltninger). Da modellen er opdelt i to regioner, euroområdet (20 medlemsstater) og resten
af verden, afdækker simuleringerne kun indvirkningen af SURE-midler udbetalt til de 14 støttemodtagende
medlemsstater i valutaunionen, dvs. i alt ca. 72 mia. EUR (73 % af den samlede SURE-støtte). Det største beløb blev
brugt i andet kvartal af 2020 og nåede op på ca. 1 % af BNP i euroområdet (kvartalsvis).
(ii)
Indvirkningskanaler
For at kunne vurdere indvirkningen af arbejdsfordelingsordningerne mere effektivt er GM-standardmodellen udvidet
med en mere omfattende arbejdsmarkedsstruktur. Det giver navnlig mulighed for at skelne mellem den ekstensive
margin (antal ansatte) og den intensive margin (antal arbejdstimer pr. ansat) samt mellem antal arbejdstimer i henhold
til ansættelseskontrakt betalt og det faktiske antal arbejdstimer. Ved at yde tilskud for timer, hvor der ikke arbejdes,
under midlertidige negative chok fastholder arbejdsfordelingsordninger arbejdspladser målt i antal beskæftigede.
Arbejdsfordelingsordninger kan med andre ord tilskynde virksomhederne til at tilpasse deres arbejdskraft gennem
nedsat arbejdstid i stedet for gennem afskedigelser.
Ud over at forhindre afskedigelser fremskynder arbejdsfordelingsordninger den økonomiske genopretning. Ved at
fastholde deres personale takket være arbejdsfordelingsordninger undgår arbejdsgiverne også de dyre afskedigelses-,
genansættelses- og uddannelsesprocesser i økonomiske opgangstider. Denne omkostningsbesparende kanal er særlig
vigtig under dybe recessioner, hvor likviditetsproblemer og svagere balancer svækker virksomhedernes muligheder
for at undgå afskedigelser.
Ved at mindske arbejdsløsheden bidrager arbejdsfordelingsordninger desuden til at stabilisere arbejdstagernes
indkomst og forbrugsefterspørgsel. Overordnet set kan arbejdsfordelingsordninger afbøde de negative virkninger af
negative chok på arbejdsmarkedet og bidrage til en mere modstandsdygtig økonomi.
(iii)
Simulering og resultater
I denne modelberegning betragtes arbejdsfordelingsordninger finansieret af SURE som en diskretionær statslig
indgriben med henblik på at yde tilskud til ikke-udførte arbejdstimer. Denne statslige indgriben, skaleret op til
størrelsen af SURE-finansieringen, gør det muligt at estimere de forhindrede tab af arbejdspladser på en stiliseret
måde.
På grundlag af de ovenfor beskrevne kanaler tyder standardmodelsimuleringer på, at arbejdsfordelingsordninger
finansieret af SURE har haft en betydelig positiv indvirkning på beskæftigelsen, hvilket har forhindret tab af en kvart
million arbejdspladser i euroområdet.
Disse standardsimuleringsresultater kan imidlertid undervurdere den potentielle indvirkning af tab af arbejdspladser
under en dyb recession som den, der blev forårsaget af covid-19-pandemien. Forskning tyder navnlig på, at lønstivhed
og strenge likviditetsbegrænsninger kan øge udsvingene i beskæftigelsen betydeligt
44
. Dette er også i
overensstemmelse med empirisk dokumentation for, at arbejdsløsheden stiger hurtigere under recessioner, end den
falder i en situation med vækst
45
. For at tage højde for dette aspekt er der i et scenario med "dyb recession" taget højde
for en højere beskæftigelse i forhold til outputelasticitet
46
. Som følge af denne udvikling i arbejdsløsheden
er det
44
Se f.eks. Giroud, X., & Mueller, H. (2017). Firm Leverage, Consumer Demand, and Employment Losses During
the Great Recession.
Quarterly Journal of Economics
132 (1), 271–316.
45
Med hensyn til asymmetrier i konjunkturforløbet i OECD henvises f.eks. til Abbritti, M., & Fahr, S. (2013).
Downward wage rigidity and business cycle asymmetries.
Journal of Monetary Economics,
60(7), 871-886.
46
For at tage højde herfor halveres modellens løntilpasningsomkostningsparameter. Selv om parametriseringen er
stiliseret, er den stort set på linje med Gehrke og Hochmuth, som viser, at indvirkningen på beskæftigelsen efter en
diskretionær arbejdsfordelingsordning i en krisesituation kan fordobles i en dybere recession. Se Gehrke, B. &
Hochmuth, B., (2021), Counteracting Unemployment in Crises: Non‐Linear Effects of Short‐Time Work Policy,
Scandinavian Journal of Economics,
123, 1. udgave, s. 144-183.
33
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2735305_0035.png
anslåede antal reddede arbejdspladser tæt på 1 mio. i euroområdet.
Med andre ord ville arbejdsløsheden i
euroområdet uden arbejdsfordelingsordninger finansieret af SURE være nået op på 8,6 % i 2020 (i stedet for de
konstaterede 8 %).
Samlet set tyder disse stiliserede simuleringer på, at der er blevet reddet et betydeligt antal arbejdspladser i samme
størrelsesorden som ifølge Okuns lov som anført på s. 23. I modsætning til analysen baseret på Okuns lov i figur 16 er
der i denne simulering kun fokus på virkningerne af arbejdsfordelingsordninger finansieret af SURE og ikke på den
samlede politiske reaktion på covid-19.
(iv)
Forbehold
Simuleringerne viser den store indvirkning af SURE på beskæftigelsen som følge af arbejdsfordelingsordninger. Der
skal dog tages visse forbehold ved fortolkningen af resultaterne, navnlig følgende positive og negative virkninger:
(+) I princippet kan arbejdsfordelingsordninger mindske yderligere efterspørgselstab på grund af frygt for
arbejdsløshed. Modelleringen omfatter ikke disse yderligere stabiliseringsfordele som følge af reducerede
forsigtighedsbesparelser
47
. Desuden kan fordelene ved arbejdsfordelingsordninger som automatiske
stabilisatorer overstige fordelene ved diskretionær statslig indgriben finansieret af SURE
48
.
(+) Ved at bevare arbejdspladser og beskæftigelsen kan arbejdsfordelingsordninger forhindre negative
virkninger som følge af arbejdsløshed såsom tab af kvalifikationer eller afholdelse fra at deltage i
arbejdsmarkedet.
(-) På den negative side udelukker modelsimuleringerne imidlertid mulige negative omfordelingseffekter på
arbejdsmarkedet, da arbejdsfordelingsordninger kan afholde arbejdstagere fra at søge arbejde i mere
produktive virksomheder eller sektorer. Ikke desto mindre tydede det meget kraftige opsving i euroområdets
økonomi i 2021 og SURE's midlertidige karakter på, at denne effekt var sekundær.
(-) Modellen tager desuden ikke højde for potentielle problemer med den moralske risiko, f.eks. at
virksomheder tilskyndes til at reducere antallet af timer mere end nødvendigt under en
arbejdsfordelingsordning. Empirisk dokumentation tyder dog på, at dette problem fortsat er relativt
begrænset
49
.
3.2. Vurdering af indvirkningen af SURE i 2021 og herefter: fremme af den økonomiske
genopretning
Beskyttelsen af beskæftigelsen i de første to år af pandemien støttede en hurtigere
økonomisk genopretning i 2021 end under tidligere kriser.
For det første vendte BNP og
arbejdsløsheden tilbage til niveauet før krisen i de medlemsstater, der havde modtaget støtte fra
SURE, meget hurtigere end efter den globale finanskrise og gældskrisen i euroområdet (figur
23). Dette skete til trods for de efterfølgende pandemibølger, som krævede genindførelse af
restriktioner i løbet af 2021
50
. For det andet fortsatte den økonomiske vækst på trods af den
russiske invasion af Ukraine og den deraf følgende humanitære krise og energikrise i 2022, og
ifølge Kommissionens forårsprognose 2023 forventes den at fortsætte i 2023, om end i et
47
Dengler og Gehrke anslår, at medtagelse af forsigtighedshensyn kan øge arbejdsfordelingsordningernes
stabiliseringspotentiale med op til 55 %. Se Dengler, T. & Gehrke, B. (2021). Short-time work and precautionary
savings,
IZA DP
No. 14329.
48
Se f.eks. Balleer, A., Gehrke, B., Lechthaler, W., & Merkl, C. (2016). Does short-time work save jobs? A business
cycle analysis.
European Economic Review, 84,
99-122.
49
Se Giupponi G. & Landais C., Subsidizing Labour Hoarding in Recessions: The Employment and Welfare Effects
of Short-time Work, The
Review of Economic Studies,
(2022), og Giupponi G, Landais, C. & Lapeyre, A. (2022).
Should We Insure Workers or Jobs during Recessions?
Journal of Economic Perspectives,
36 (2): 29-54.
50
Det skal dog bemærkes, at omstændighederne under den globale finanskrise, nærmere bestemt den bratte
afmatning, som den medførte i den private sektor, havde særligt alvorlige konsekvenser for aktivitetsniveauet og
beskæftigelsen, uanset hvilke beskæftigelsesstøtteforanstaltninger der kunne være iværksat.
34
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2735305_0036.png
langsommere tempo
51
. Alligevel går genopretningen hurtigere end i samme fase efter den
globale finanskrise og gældskrisen i euroområdet, da EU's økonomi vendte tilbage til
produktionsniveauet før pandemien i 2021, samtidig med at den lå betydeligt under før-krise-
niveauet i samme fase under de to foregående kriser. Dette tyder på, at virksomhedernes
fastholdelse af den arbejdskraft, der er til rådighed, gennem arbejdsfordelingsordninger og
lignende foranstaltninger i forbindelse med covid-19-pandemien bidrog til den hurtige
genopretning trods den udfordrende epidemiologiske situation i 2021
52
.
Figur 23: Historisk sammenligning af genopretningen af BNP og ledigheden efter en krise
106%
BNP
104%
180%
Covid
(2020)
170%
160%
Arbejdsløshedsprocent
Global
finanskrise
(2009)
102%
100%
98%
96%
94%
92%
90%
Gældskrise
150%
i
euroområdet
140%
(2012)
130%
Global
finanskrise
120%
(2009)
110%
100%
90%
80%
Gældskrise i
euroområde
t (2012)
Covid
(2020)
t-1 (før
krisen)
t
t+1
t+2
t-1 (før
krisen)
t
t+1
t+2
Kilde:
AMECO (Kommissionens forårsprognose 2023), Eurostat
Bemærk: Samlet BNP og gennemsnitlig arbejdsløshedsprocent i de medlemsstater, der modtager støtte fra SURE, er
vist. Periode t-1 henviser til året før de pågældende kriser. t=2009 for den globale finanskrise, t=2012 for
gældskrisen i euroområdet, t=2020 for covid-krisen, t+3 for covid-19-krisen henviser til 2023.
Undersøgelsesdata viser, at SURE støttede aktiviteten i de økonomiske sektorer, der var
hårdest ramt af pandemien i 2021.
EU's virksomheds- og forbrugerundersøgelse viste, at i de
servicesektorer, der blev hårdest ramt af covid-19 i SURE-støttemodtagende medlemsstater
(hotel- og restaurationsvirksomhed, rejsebureauer, sportsaktiviteter og andre personlige
tjenesteydelser), var efterspørgslen og tilliden fortsat lav, navnlig i første halvår af 2021 (figur
24). Fremstillingsindustrien var derimod mindre påvirket af restriktionerne i begyndelsen af 2021
og klarede sig bedre. Som det fremgår af figur 12, var de sektorer, der tegnede sig for den største
andel af SURE-udgifterne, hotel- og restaurationsvirksomhed samt engros- og detailhandel,
hvilket tyder på, at SURE har været rettet mod de mest presserende behov og støttet de hårdest
ramte sektorer
53
.
51
Europa-Kommissionen, Generaldirektoratet for Økonomiske og Finansielle Anliggender (2023).
European
Economic Forecast: Spring 2023.
52
Yderligere oplysninger findes i Europa-Kommissionen (2022),
Quarterly Report on the Euro Area,
afsnit III, bind
21, nr. 2. Artiklen viser, at SURE ikke hæmmede arbejdskraftens mobilitet, hvilket er relevant for en effektiv
omfordeling af ressourcer efter pandemiudbruddet og dets strukturelle virkninger for EU's økonomi.
53
Det indikerer, at SURE primært ydede nødvendig støtte. Se også fodnote 52.
35
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2735305_0037.png
Figur 24: Efterspørgsel i servicesektoren og SURE-udgifter
Månedlige SURE udgifter (til venstre)
Forventet efterspørgsel efter tjenester (næste 3 måneder) (til højre)
Forventede ordrer i detailhandlen (næste 3 måneder) (til højre)
Fremstilling, produktion, forventning (måneder frem) (til højre)
16
14
20
0
-20
-40
-60
-80
-100
12
Mia. EUR
10
8
6
4
2
0
Apr 20
Apr 21
Apr 22
Oct 20
Oct 21
Kilde:
EU-program for konjunktur- og forbrugerundersøgelser marts 2023, medlemsstaternes indberetning (februar
2023).
Bemærk: For tjenesteydelser vises gennemsnitsindekset for hotel- og restaurationsvirksomhed, rejsebureauer,
sportsaktiviteter og andre personlige tjenesteydelser.
3.3. Den direkte finansielle virkning: rentebesparelser
Medlemsstaterne anslås at have sparet i alt 9 mia. EUR i rentebetalinger ved at modtage
finansiel støtte gennem SURE.
Dette beløb er baseret på alle ni SURE-udstedelser frem til
udbetalingen den 14. december 2022 (tabel 4)
54
. Disse besparelser blev genereret, da SURE-lån
tilbød medlemsstaterne lavere rentesatser end dem, de ville have betalt, hvis de selv havde
udstedt statsobligationer, og dette over en gennemsnitlig periode på næsten 15 år
55
. Dette skyldes
EU's stærke kreditvurdering og SURE-obligationernes likviditet
56
. De største besparelser blev
observeret i medlemsstater med lavere kreditvurdering.
Tabel 4: Rentebesparelser pr. medlemsstat
Medlemsstat
Udbetalt
beløb (mia.
Gennemsnitligt
spænd
Gennemsnitlig
løbetid
Rentebesparelser
(mia. EUR)
Rentebesparelser (i
% af udbetalt
54
55
Yderligere oplysninger om metoden findes i afsnit III i Quarterly Report on the Euro Area, bind 20, nr. 2 (2021).
Disse skøn omfatter ikke eventuelle yderligere tillidseffekter, som nye nødinstrumenter, herunder SURE, kan have
haft på de økonomiske aktørers tillid og rentespændet i forbindelse med medlemsstaternes udstedelse af
statsobligationer. Desuden kunne medlemsstaterne reducere omfanget af deres egen udstedelse af statsobligationer i
disse finansieringsperioder, hvilket sandsynligvis forbedrede de betingelser, de kunne opnå med den udstedelse.
56
EU har AAA-rating fra Fitch, Moody's, DBRS og Scope og AA-rating (stabil prognose) fra Standard and Poor's.
36
Oct 22
Jul 20
Jul 21
Jan 20
Jan 21
Jan 22
Jul 22
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2735305_0038.png
EUR)
beløb)
Belgien
8,2
0,06
14,7
0,14
1,7
Cypern
0,6
0,64
14,7
0,06
9,7
Grækenland
6,2
0,84
14,6
0,65
10,6
Spanien
21,3
0,44
14,7
1,58
7,4
Kroatien
1,6
1,03
14,5
0,21
13,4
Ungarn*
0,7
1,80
14,8
0,15
22,5
Italien
27,4
0,96
14,8
3,76
13,7
Litauen
1,1
0,13
14,8
0,02
1,5
Letland
0,5
0,34
14,8
0,02
4,1
Malta
0,4
0,56
14,6
0,04
8,4
Polen
11,2
0,55
13,6
0,80
7,2
Portugal
6,2
0,46
14,7
0,42
6,8
Rumænien
3,0
2,27
14,6
0,85
28,4
Slovenien
1,1
0,23
14,8
0,05
4,3
Slovakiet
0,6
0,09
14,9
0,01
1,3
Bulgarien
1,0
1,76
15,0
0,18
18,3
Irland
2,5
0,11
14,7
0,05
2,1
Tjekkiet**
4,5
0,23
10,1
0,04
1,9
Estland***
0,2
0,00
15,0
0,00
0,0
I alt
98,4
0,67
14,5
9,03
9,42
Bemærk: Rentebesparelser beregnes pr. obligation og lægges sammen på tværs af udstedelsesdatoer og løbetider.
* Ungarn har kun udstedt to 10-årige og 30-årige eurodenominerede obligationer siden 2020, begge i november
2020. Ved hjælp af disse to obligationer blev spændet mellem rentekurven i national valuta og euro ekstrapoleret for
andre løbetider og andre udstedelsesdatoer.
** Data om eurodenominerede obligationsudstedelser i Tjekkiet i 2022 forelå ikke. Tjekkiets rentebesparelser er
udelukkende baseret på den første udbetaling på 2 mia. EUR til Tjekkiet i 2021.
***
Estland har kun udstedt én udestående 10-årig obligation. Ingen data for andre løbetider. Spændet for den
sociale obligation i EU-SURE for disse andre løbetider antages at være tæt på nul.
IV.
O
PLYSNINGER OM NATIONALE REVISIONS
-
OG KONTROLSYSTEMER
4.1. Et andet spørgeskema om nationale systemer for forudgående og efterfølgende kontrol,
herunder revision
Kommissionen udsendte det første spørgeskema om national kontrol og revision i
begyndelsen af 2022 for at finde ud af, hvordan medlemsstaterne overholder deres
forpligtelser i henhold til låneaftalen.
Disse resultater fremgik af den tredje halvårlige
beretning om SURE
57
. De vigtigste resultater var, at de institutioner, der varetager kontrol og
revision af foranstaltningerne støttet af SURE, allerede var etableret før covid-19-pandemien i
næsten alle medlemsstater. Alle medlemsstater foretog kontrol af foranstaltninger, der blev
støttet inden for rammerne af SURE, og kontrollerede, at kriterierne for støtteberettigelse var
opfyldt. I alle medlemsstater undtagen én er der ved kontrol og revision registreret tilfælde af
uregelmæssigheder eller svig. I alle disse tilfælde blev der foretaget undersøgelser. I tilfælde af
57
I den tredje halvårlige beretning mindede Kommissionen også om indberetningsforpligtelserne vedrørende kontrol
og revision af Kommissionen som långiver og af medlemsstaten som låntager.
37
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2735305_0039.png
konstaterede uregelmæssigheder eller svig har alle medlemsstater inddrevet eller er i færd med at
inddrive uretmæssigt anvendte midler enten ved eller uden at gå rettens vej.
Formålet med det opfølgende spørgeskema var at modtage yderligere oplysninger om,
hvordan medlemsstaterne opfylder deres retlige minimumsforpligtelser, navnlig med
hensyn til efterfølgende kontrol, herunder revision.
Det første spørgeskema viste, at der var
behov for yderligere forklaringer fra medlemsstaterne om eksistensen og omfanget af
efterfølgende kontrol, herunder revision. Af klarhedshensyn skelnes der i det opfølgende
spørgeskema, som blev udsendt i begyndelsen af 2023, mellem forudgående kontrol (inden
frigivelse af midler) og efterfølgende kontrol, herunder revision (efter frigivelse af midler)
58
.
Formålet var at ajourføre oplysningerne om forudgående kontrol og redegøre nærmere for
eksistensen og omfanget af efterfølgende kontrol, herunder revision.
Et yderligere mål var at indsamle oplysninger, som vil hjælpe Kommissionen med at
gennemføre Den Europæiske Revisionsrets anbefaling.
I 2022 reviderede Den Europæiske
Revisionsret resultaterne af SURE og fremsatte én anbefaling, herunder om revision og kontrol
59
.
Det opfølgende spørgeskema er et første skridt i gennemførelsen af anbefalingen. I skemaet
indsamles oplysninger om: i) risikoen for uregelmæssigheder eller svig i forbindelse med SURE-
støttede foranstaltninger baseret på medlemsstaternes opfattelse eller vurdering, ii) omfanget af
forudgående og efterfølgende kontrol af foranstaltninger, der vurderes at være forbundet med
den største risiko for uregelmæssigheder eller svig, og iii) forekomsten af uregelmæssigheder
eller svig.
Resultaterne af det første og det opfølgende spørgeskema er konsistente og bekræfter, at
medlemsstaterne overholdt deres retlige forpligtelser i henhold til deres låneaftaler
60
.
De
konsoliderede resultater af begge spørgeskemaer, der blev udsendt i begyndelsen af 2022 og
2023, viser, at alle medlemsstater oplyste, at de havde kontrolleret alle SURE-støttede
foranstaltninger, herunder foranstaltningerne forbundet med den største risiko for
uregelmæssigheder eller svig, ved enten forudgående eller efterfølgende kontrol (eller begge
dele), i overensstemmelse med deres retlige forpligtelser. I tilfælde af konstaterede
uregelmæssigheder eller svig har alle medlemsstater inddrevet eller er i færd med at inddrive
58
Forudgående kontrol er den kontrol, der foretages
inden
frigivelse af midlerne. Den udføres normalt af
gennemførelsesorganerne, f.eks. organer, der stiller midlerne til rådighed for slutmodtagerne. Efterfølgende kontrol,
herunder revision, er den kontrol, der foretages
efter
frigivelse af midlerne. Den kan omfatte kontrol og revision
udført af afdelinger, der ikke er underlagt gennemførelsesorganernes gennemførelsesafdelinger (f.eks. den interne
revision i ministerierne), men også revision udført af et organ, der er uafhængigt af gennemførelsesorganerne (f.eks.
revisionsorgan eller øverste revisionsmyndighed).
59
Den Europæiske Revisionsret anbefaler, at Kommissionen evaluerer erfaringerne med SURE, herunder om
SURE-rammen i betragtning af de tilfælde, medlemsstaterne indberettede — var effektiv med hensyn til at minimere
risikoen for uregelmæssigheder og svig. Se særberetning nr. 28/2022 om støtte til mindskelse af risiciene for
arbejdsløshed i en nødsituation (SURE).
60
I henhold til SURE-forordningens artikel 13, stk. 1, og finansforordningens artikel 220, stk. 5, og navnlig i
henhold til låneaftalen bør hver medlemsstat, der modtager støtte, regelmæssigt kontrollere, at de beløb, den har lånt
under faciliteten, bliver brugt i overensstemmelse med SURE-forordningen, Rådets gennemførelsesafgørelse og
låneaftalen, og sikre, at der træffes passende foranstaltninger til at forebygge uregelmæssigheder eller svig. I tilfælde
af uregelmæssig anvendelse eller misbrug af de beløb, medlemsstaten har lånt, bør den træffe retlige foranstaltninger
for at inddrive sådanne beløb. Dette suppleres af medlemsstatens forpligtelse til at undersøge og behandle tilfælde af
svig, korruption eller enhver anden ulovlig aktivitet, der skader EU's finansielle interesser, i forbindelse med
forvaltningen af lånet.
38
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2735305_0040.png
uretmæssigt anvendte midler enten ved eller uden at gå rettens vej. I tilfælde af svig har alle
medlemsstater desuden truffet foranstaltninger ud over foranstaltninger til inddrivelse af
uretmæssigt anvendte midler, f.eks. iværksættelse af strafferetlige efterforskninger.
Sammenfatningen af resultaterne som indberettet af medlemsstaterne i det opfølgende
spørgeskema er indeholdt i dette afsnit.
Der redegøres specifikt i afsnit 4.2 om risikoen for
svig eller uregelmæssigheder i forbindelse med SURE-støttede foranstaltninger, herunder for
drivkræfterne bag. Afsnit 4.3 omhandler omfanget af forudgående og efterfølgende kontrol, og
der anføres eksempler på kontrol. I afsnit 4.4 er der fokus på SURE-støttede foranstaltninger
forbundet med den største risiko for svig eller uregelmæssigheder og på kontrollen heraf. Endelig
indeholder afsnit 4.5 oplysninger om forekomsten af uregelmæssigheder eller svig,
inddrivelsesprocenter og andre trufne foranstaltninger til imødegåelse af uregelmæssigheder eller
svig.
4.2. Risici i forbindelse med SURE-støttede foranstaltninger i form af uregelmæssigheder eller
svig
Ingen medlemsstater skønner, at der er en høj risiko for uregelmæssigheder eller svig
forbundet med SURE-støttede foranstaltninger
(figur 25). Tolv medlemsstater skønner, at
risikoen forbundet med alle SURE-støttede foranstaltninger er lav, og fire medlemsstater, at den
er mellemhøj, mens tre medlemsstater skønner, at nogle foranstaltninger kan være forbundet med
en lav risiko og nogle med en mellemhøj risiko. Flere medlemsstater oplyste, at der i forbindelse
med deres efterfølgende kontrol, herunder revision, ikke er konstateret et betydeligt omfang af
uregelmæssigheder eller svig. Dette bekræftes også af en empirisk undersøgelse af den italienske
arbejdsfordelingsordning (Cassa Integrazione Guadagni — CIG) i den største støttemodtagende
medlemsstat.
Figur 25: Risikovurderingen af SURE-støttede foranstaltninger (antal medlemsstater)
Høj risiko for svig eller
uregelmæssigheder
Medium risiko for svig eller
uregelmæssigheder
Lav eller medium risiko for svig eller
uregelmæssigheder
Lav risiko for svig eller
uregelmæssigheder
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Kilde:
Medlemsstaternes spørgeskemaer
Lav risiko for uregelmæssigheder eller svig — som oplyst af et stort flertal af
medlemsstaterne — forklares ofte ved de på forhånd kontrollerede retligt og klart
definerede betingelser for støtteberettigelse.
En række medlemsstater oplyste, at
gennemførelsen af automatisk forudgående kontrol såsom krydskontrol af overensstemmelsen
mellem oplysningerne fra ansøgerne og oplysningerne i forskellige administrative registre eller
socialsikringsregistre har bidraget til at undgå udbetaling af uberettigede ydelser og dermed
mindsket risikoen for uregelmæssigheder eller svig. Nogle medlemsstater skønnede, at risikoen
39
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2735305_0041.png
for uregelmæssigheder eller svig forbundet med SURE-støttede foranstaltninger var lav i kraft af
deres udformning, fordi støtten blev beregnet ved hjælp af de oplysninger, der allerede var
tilgængelige i administrative databaser, herunder før covid-19-pandemien. Med hensyn til
sundhedsrelaterede foranstaltninger forklares den lave risiko for uregelmæssigheder eller svig
med anvendelsen af klare udbudskriterier.
Der meldes om en mellemstor risiko for uregelmæssigheder eller svig i nogle få
medlemsstater, hvor den forudgående kontrol var begrænset.
Dette var især tilfældet ved
pandemiens begyndelse, da antallet af ansøgere steg kraftigt på kort tid, samtidig med at der var
behov for at yde støtte til dem så hurtigt som muligt. Desuden kunne kriterierne for
støtteberettigelse i nogle tilfælde ikke verificeres på forhånd, da dataene (f.eks. størrelsen af
faldet i indtægterne) endnu ikke var tilgængelige. I disse tilfælde var udbetalingerne baseret på
en erklæring på tro og love fra ansøgerne om, at de opfyldte alle betingelser for
støtteberettigelse. Medlemsstaterne indførte efterfølgende kontrol for at verificere rigtigheden af
ansøgernes selvevaluering og styrkede gradvist — efter den indledende ansøgningsbølge —
deres forudgående kontrol.
4.3. Omfanget og typen af forudgående kontrol og efterfølgende kontrol, herunder revision
Næsten alle medlemsstater oplyste, at de havde kontrolleret
alle
SURE-støttede
foranstaltninger ved forudgående kontrol
(figur 26). Tre støttemodtagende medlemsstater
oplyste, at de ikke kontrollerede nogen af deres foranstaltninger ved forudgående kontrol af
forskellige årsager såsom et meget stort antal ansøgere og begrænset institutionel kapacitet til at
behandle ansøgninger på kort tid. Det blev også oplyst, at der i nogle tilfælde ikke var behov for
forudgående kontrol, da ydelserne blev beregnet af myndighederne selv på grundlag af tidligere
oplysninger fra støttemodtagerne. Medlemsstaterne kompenserede for den manglende
forudgående kontrol med efterfølgende kontrol.
Eksempler på forudgående kontrol
61
:
Søgning i administrative registre og socialsikringsregistre for at kontrollere
arbejdsgiverens status (om arbejdsgiveren driver virksomhed inden for en støtteberettiget
økonomisk aktivitet, dato for registrering af aktiviteten, oplysninger om omsætning),
personens status (f.eks. om personen er ansat eller ej, om ansættelseskontrakten er
suspenderet eller ej, om arbejdstiden er nedsat eller ej, om personen modtager andre
ydelser eller ej), de beløb, der anmodes om, barnets alder (i tilfælde af
forældreorlovsydelser), om der er betalt skat.
I tilfælde af sygeorlov blev det oplyst, at der blev stillet krav om en lægeerklæring om
uarbejdsdygtighed, før ydelserne blev udbetalt.
Med hensyn til sundhedsrelaterede foranstaltninger blev det oplyst, at bestyrelsen og
sygesikringsudbyderen skulle godkende vilkårene og betingelserne for dækning af de
ekstra timer og den højere løn til sundhedspersonalet.
61
Institutionerne med ansvar for forudgående kontrol inden for rammerne af SURE er omhandlet i den tredje
halvårlige beretning om SURE.
40
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2735305_0042.png
Figur 26: Forudgående kontrol af
alle
Figur 27: Omfanget af den efterfølgende kontrol, herunder
SURE-støttede foranstaltninger (antal revision (antal medlemsstater)
medlemsstater)
17
16
15
14
13
i) Alle eller de fleste SURE-støttede foranstaltninger er
kontrolleret efterfølgende
ii) Den største SURE-støttede foranstaltning (med hensyn
til SURE-finansiering) er kontrolleret efterfølgende
iii) SURE-foranstaltningen med den største risiko for svig
eller uregelmæssigheder er kontrolleret efterfølgende
iv) Begge foranstaltninger — den største foranstaltning og
SURE-foranstaltningen med den største risiko for svig
eller uregelmæssigheder — er kontrolleret efterfølgende
v) Hvis ovennævnte muligheder ikke er relevante, angiv,
hvilke SURE-støttede foranstaltninger der er kontrolleret
efterfølgende
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
Ja
Nej
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10 11
Kilde:
Medlemsstaternes spørgeskemaer
Kilde:
Medlemsstaternes spørgeskemaer
Mere end halvdelen af medlemsstaterne oplyste, at de havde kontrolleret alle eller de fleste
SURE-støttede foranstaltninger ved efterfølgende kontrol, og de fleste har ingen planer om
yderligere efterfølgende kontrol
(figur 27, punkt i)). Yderligere fem medlemsstater oplyste, at
de havde kontrolleret den største foranstaltning eller foranstaltningen forbundet med den største
risiko for uregelmæssigheder og svig eller begge foranstaltninger, og at de fortsat har planer om
yderligere efterfølgende kontrol (figur 27, punkt ii-iv)). To medlemsstater har kontrolleret mindst
én SURE-støttet foranstaltning ved efterfølgende kontrol, og de har planer om yderligere
efterfølgende kontrol, herunder revision, i 2023. Den resterende medlemsstat agter at revidere
alle SURE-støttede foranstaltninger i første halvår af 2023 (figur 27, punkt v)).
Eksempler på efterfølgende kontrol
62
:
62
Institutionerne med ansvar for efterfølgende kontrol inden for rammerne af SURE er omhandlet i den tredje
halvårlige beretning om SURE. Det blev oplyst, at koordineringen mellem forskellige institutioner (f.eks. centrale,
regionale og lokale kontorer) var vigtig for at afdække tilfælde af mistanke om eller konstaterede
uregelmæssigheder.
41
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2735305_0043.png
Revision af udgifter til SURE-støttede foranstaltninger foretaget af et uafhængigt
revisionsorgan som led i budgetgennemførelsen. Et uafhængigt revisionsorgan
kontrollerede f.eks., om de lovbestemte ydelser var korrekt tildelt og udbetalt til
støttemodtagerne.
Finansiel kontrol af støttemodtagernes omsætning/indtægter for at vurdere
støtteberettigelsen og det korrekte udbetalingsbeløb, kontrol af, at arbejdsgiverne
udbetalte hele lønbeløbet til de ansatte og ikke opsagde dem (f.eks. i den periode, for
hvilken der udbetales kompensation), kontrol for at forhindre, at støttemodtagerne
modtog støtte fra andre uforenelige kilder (f.eks. arbejdsløshedsunderstøttelse),
ministeriernes kontrol af, at de lokale arbejdsformidlingers udgifter var korrekte.
Med hensyn til sundhedsrelaterede foranstaltninger blev det oplyst, at både offentlige
udbud samt sygeforsikringsordningen, som ydede støtte til hospitaler til dækning af
omkostningerne forbundet med ekstra behov for personale, var blevet revideret.
Den efterfølgende kontrol var ofte baseret på risiko og en stikprøve af støttemodtagere.
Ved den efterfølgende kontrol var er specifikt fokus på støttemodtagere, for hvilke der var
konstateret den største risiko for misbrug af de tildelte midler. Det blev f.eks. oplyst, at der ved
den efterfølgende kontrol ville være fokus på virksomheder, der f.eks. i) ansatte yderligere
personale eller havde en høj procentdel af ansatte med opgaver, der var egnet til telearbejde,
samtidig med at de modtog støtte under arbejdsfordelingsordninger eller lignende
foranstaltninger, ii) enten var blevet genåbnet eller oprettet for nyligt for derefter at blive lukket,
så snart støtten ophørte, iii) ændrede deres retlige status eller ansættelseskontrakten for ansatte
for at blive berettiget til støtte eller iv) tidligere har begået uregelmæssigheder eller svig. I nogle
tilfælde blev risikoen vurderet på grundlag af resultatet af efterfølgende kontrol af lignende
udgifter (f.eks. finansieret af Den Europæiske Socialfond). Det blev også oplyst, at den
efterfølgende kontrol enten var tilfældig eller omfattede
alle
støttemodtagere, men kun over en
bestemt periode (f.eks. et par måneder).
Alle medlemsstater oplyste, at de havde kontrolleret SURE-støttede foranstaltninger enten
ved forudgående eller efterfølgende kontrol (eller begge dele).
De foranstaltninger, der ikke
blev kontrolleret ved forudgående kontrol, blev efterfølgende kontrolleret for at sikre, at de
SURE-støttede foranstaltninger var blevet korrekt anvendt
63
.
4.4. Kontrol af foranstaltninger forbundet med den største risiko for uregelmæssigheder eller
svig
De fleste medlemsstater kunne ikke identificere de SURE-støttede foranstaltninger, der var
forbundet med den største risiko for uregelmæssigheder eller svig
(figur 28). Hovedårsagen
er, at SURE-støttede foranstaltninger anses for at være forbundet med en lav risiko for
uregelmæssigheder eller svig. Fire medlemsstater oplyste, at foranstaltningerne vedrørende støtte
til selvstændige var forbundet med den største risiko for uregelmæssigheder eller svig, enten på
grund af begrænset forudgående kontrol (for at yde støtte så hurtigt som muligt) eller på grund af
uregelmæssigheder, der blev konstateret efterfølgende.
63
Én medlemsstat fremlagde kun oplysninger om kontrol og revision af arbejdsmarkedsforanstaltninger.
42
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2735305_0044.png
Figur 28: SURE-støttede foranstaltninger
forbundet med den største risiko for
uregelmæssigheder
eller
svig
(antal
medlemsstater)
Figur
29:
Trufne
eller
planlagte
foranstaltninger rettet mod SURE-støttede
foranstaltninger forbundet med den største
risiko for uregelmæssigheder eller svig, som
ikke er blevet kontrolleret efterfølgende
(antal medlemsstater)
Der er fortsat planer om
efterfølgende kontrol
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
Foranstaltninger er
kontrolleret
efterfølgende
Medlemsstater, der ikke
kan identificere
sådanne
foranstaltninger
Foranstaltninger er
IKKE kontrolleret
efterfølgende
Efterfølgende kontrol giver en høj
grad af tillid til, at beløb, der er
lånt inden for rammerne af SURE,
er blevet korrekt anvendt
Medlemsstater, der kan identificere sådanne
foranstaltninger
0
1
2
3
4
Kilde:
Medlemsstaternes spørgeskemaer
Kilde:
Medlemsstaternes spørgeskemaer
De medlemsstater, der havde identificeret de SURE-støttede foranstaltninger, som var
forbundet med den største risiko for uregelmæssigheder eller svig, traf foranstaltninger for
at sikre, at midlerne anvendes korrekt.
Alle de (ni) medlemsstater, der havde identificeret de
SURE-støttede foranstaltninger med den største risiko for uregelmæssigheder og svig,
kontrollerede specifikt sådanne foranstaltninger ved forudgående kontrol
64
. Desuden oplyste fem
medlemsstater også, at de havde kontrolleret dem efterfølgende (figur 28). De fire
medlemsstater, der ikke har kontrolleret sådanne foranstaltninger efterfølgende, oplyste, at de
enten fortsat agter at gennemføre efterfølgende kontrol, eller at den forudgående kontrol giver en
høj grad af tillid til, at udgifterne blev anvendt korrekt (figur 29).
4.5. Forekomst af uregelmæssigheder eller svig og afhjælpende foranstaltninger
De beløb, der skal inddrives — som indikator for forekomsten af uregelmæssigheder eller
svig — for den største SURE-støttede foranstaltning, tegner sig i de fleste tilfælde for under
2 % af de samlede udgifter
(figur 30). Disse data er imidlertid kun vejledende og ikke
sammenlignelige på tværs af landene på grund af uensartede foranstaltninger
65
. Nogle
medlemsstater oplyste, at de beløb, der skal inddrives, omfatter bøder, der er pålagt på grund af
svig.
64
To medlemsstater identificerede den SURE-støttede foranstaltning forbundet med den største risiko for
uregelmæssigheder og svig på grundlag af dens størrelse i stedet for risiko.
65
Med hensyn til deres største foranstaltning ("i afventning af arbejde", som er en arbejdsfordelingsordning) oplyste
Slovenien f.eks., at støtten blev ydet i 2020 på grundlag af ansøgerens subjektive vurdering af det forventede fald i
indtægter i 2020. På grund af usikkerheden i økonomien var det vanskeligt at forudsige det nøjagtige fald i
indtægterne, og størstedelen af uregelmæssighederne i forbindelse med denne foranstaltning vedrørte derfor
efterfølgende (manglende) opfyldelse af denne betingelse for støtteberettigelse. Dette forklarer også en relativt høj
forekomst af uregelmæssigheder eller svig (10 % i figur 30).
43
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2735305_0045.png
Indtil videre har 11 af de 15 medlemsstater inddrevet over 75 % af det samlede skyldige
beløb
(figur 31). I nogle medlemsstater ville inddrivelsesprocenten være højere, hvis f.eks.
udenretlige forlig, der giver mulighed for tilbagebetaling i (fremtidige) afdrag, også blev taget i
betragtning.
Alle medlemsstater konstaterede uregelmæssigheder, men omkring to tredjedele af
medlemsstaterne har også afsløret svig.
I tilfælde af svig traf alle medlemsstater desuden
foranstaltninger ud over at inddrive uretmæssigt anvendte midler, f.eks. ved at underrette de
relevante undersøgelsesorganer og gennemføre de relevante retshåndhævelsesprocedurer. Nogle
medlemsstater oplyste, at de havde truffet forebyggende foranstaltninger til imødegåelse af svig
eller uregelmæssigheder, f.eks. opbygning af et nyt business intelligence-system til forudsigelse
af risikoen for svig og optimering af den forebyggende afsløring eller oprettelse af en liste over
enheder, der ikke opfyldte betingelserne for støtteberettigelse, således at de ikke kunne ansøge
(og modtage støtte) igen.
Figur 30: Forekomst af uregelmæssigheder
eller svig i forbindelse med den største
SURE-støttede foranstaltning (i % af de
samlede udgifter)
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
ES SI SK HR HU IE CY BE MT BG EE CZ RO LV IT LT
Figur 31: Inddrivelsesprocenter for den
største
SURE-støttede
foranstaltning
(inddrevne beløb i % af det samlede beløb,
der skal inddrives)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
HU LT LV ES EE SI HR CZ PT IE RO CY BE SK IT MT
Kilde:
Medlemsstaternes spørgeskemaer og egne
beregninger
Bemærk: Forekomsten af uregelmæssigheder eller svig
er beregnet som det beløb, der skal inddrives i forhold
til de samlede udgifter til den største SURE-støttede
foranstaltning i hver medlemsstat. Dataene er kun
Kilde:
Medlemsstaternes spørgeskemaer
Bemærk: Inddrivelsesprocenten er oplyst for alle
foranstaltninger i Kroatien og Cypern og for den
næststørste foranstaltning i Tjekkiet. Bulgarien,
Grækenland
og
Polen
har
ikke
oplyst
inddrivelsesprocenterne.
44
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2735305_0046.png
vejledende og ikke sammenlignelige på tværs af
landene på grund af uensartede foranstaltninger (se
fodnote 64). Forekomsten er oplyst for alle
foranstaltninger i Kroatien og Cypern og for den
næststørste foranstaltning i Tjekkiet. I disse tilfælde er
forekomsten beregnet i forhold til de samlede udgifter
for alle eller den næststørste foranstaltning, alt efter
hvad der er relevant. For Bulgariens vedkommende er
forekomsten beregnet på grundlag af det inddrevne
beløb og ikke det beløb, der skal inddrives.
Grækenland, Polen og Portugal har hverken fremlagt
oplysninger om det beløb, der skal inddrives, eller om
det inddrevne beløb.
V.
FORTSATTE TILSTEDEVÆRELSE AF DE USÆDVANLIGE OMSTÆNDIGHEDER
,
SOM
BEGRUNDER ANVENDELSEN AF
SURE-
FORORDNINGEN
D
EN
SURE-instrumentets udløbsklausul trådte i kraft den 1. januar 2023.
Kommissionen skulle
aflægge beretning om den fortsatte tilstedeværelse af de usædvanlige omstændigheder, som
begrundede anvendelsen af SURE-forordningen, mens instrumentet var aktivt
66
. Den fjerde
halvårlige beretning fra september 2022 var ikke ledsaget af et forslag om at forlænge
instrumentet, da det blev konstateret, at de fleste covid-19-relaterede restriktioner var blevet
udfaset i takt med, at den epidemiologiske trussel i forbindelse med virusset aftog. Da disse
usædvanlige omstændigheder ikke længere var til sted, ophørte den finansielle støtte inden for
rammerne af instrumentet med at være til rådighed den 31. december 2022. I dette afsnit
undersøges det, om denne vurdering fortsat er gyldig.
Covid-19-nødforanstaltningerne var næsten fuldstændig udfaset ved udgangen af
sommeren 2022.
Selv om der har været regelmæssige infektionsbølger i forbindelse med
omikronvarianten, der toppede hver anden eller tredje måned, har de epidemiologiske og
økonomiske virkninger af covid-19 fortsat været generelt aftagende. Ifølge Det Europæiske
Center for Forebyggelse af og Kontrol med Sygdomme er antallet af indberettede tilfælde,
hospitalsindlæggelser, indlæggelser på intensivafdelinger og dødsfald generelt faldet i de seneste
12
måneder
67
.
Medlemsstaterne
har
ikke
haft
behov
for
at
genindføre
inddæmningsforanstaltninger eller økonomiske støtteforanstaltninger, og de covid-19-relaterede
udgifter kunne således fortsat udfases. Pr. 7. maj 2023 var alle covid-19-indikatorer i EU/EØS
enten faldende eller stabile, og i de få medlemsstater, hvor nogle indikatorer steg, var værdierne
fortsat relativt lave
68
. Den 5. maj 2023 omklassificerede Verdenssundhedsorganisationen covid-
19 som et etableret og vedvarende sundhedsproblem i stedet for en folkesundhedsmæssig krise af
international betydning.
66
Artikel 14, stk. 1, i SURE-forordningen. I henhold til artikel 12, stk. 3, i SURE-forordningen udløber
instrumentets rådighedsperiode, i hvilken Rådet kan vedtage en gennemførelsesafgørelse, den 31. december 2022. I
henhold til artikel 12, stk. 4, gælder det, at hvis Kommissionen i sin gennemførelsesberetning konstaterer, at den
alvorlige økonomiske forstyrrelse som følge af covid-19-udbruddet, der påvirker finansieringen af støtteberettigede
foranstaltninger, fortsat er til stede, kan Rådet på forslag af Kommissionen træffe afgørelse om at forlænge
instrumentets rådighedsperiode, hver gang med en periode på yderligere seks måneder.
67
https://www.ecdc.europa.eu/en/covid-19/country-overviews.
68
Ibid.
45
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2735305_0047.png
Dette bekræfter Kommissionens tidligere vurdering af, at de usædvanlige omstændigheder,
som begrunder SURE, ikke længere er til stede.
Den stabile epidemiologiske situation
afspejles også i medlemsstaternes udgifter til SURE-støtteberettigede foranstaltninger, som i
december 2022 kun beløb sig til i alt 66 mio. EUR sammenlignet med 1,3 mia. EUR i januar
2022. SURE var et midlertidigt nødinstrument, og da pandemiens nødfase er overstået, er det
også ophørt.
VI.
I
NDBERETNINGSFORPLIGTELSER
OBLIGATIONER
I
HENHOLD
TIL
EU'
S
RAMME
FOR
SOCIALE
Denne beretning går videre end indberetningsforpligtelsen i SURE-forordningen og
opfylder også indberetningskravet i EU's ramme for sociale obligationer
69
. Sidstnævnte
kræver indberetning om fordelingen af SURE-provenuet, udgifternes art og virkningen af SURE.
Fordelingen af SURE-indtægterne efter støttemodtagende medlemsstat og type
støtteberettigede sociale udgifter fremgår af henholdsvis afsnit 1.1 og 3.2.
I december 2022
var alle de 98,4 mia. EUR, der var blevet tildelt, blevet udbetalt til 19 medlemsstater, og hele
denne finansielle støtte var blevet brugt af medlemsstaterne.
SURE's offentlige udgifter er fortsat godt afstemt med FN's verdensmål for bæredygtig
udvikling.
En opdeling af de SURE-finansierede offentlige udgifter i støtteberettigede sociale
udgifter, som skitseret i rammen for sociale obligationer, viser, at 95 % bruges til at mindske
risikoen for arbejdsløshed og tab af indkomst. Som illustreret i figur 32, understøtter dette
verdensmål 8 (anstændige jobs og økonomisk vækst). De resterende 5% bruges på
sundhedsrelaterede foranstaltninger, hvilket understøtter verdensmål 3 (sundhed og trivsel).
Der redegøres for indvirkningen af SURE i afsnit 2.4 og 3.
Der er foretaget skøn over antallet
af personer og virksomheder, der blev støttet inden for rammerne af SURE i både 2020, 2021 og
2022. Det anslås, at SURE bidrog til at beskytte 1,5 mio. arbejdspladser, der blev reddet i 2020,
jf. afsnit 3.1. SURE viste sig at have understøttet opsvinget i væksten i 2021 og 2022, se afsnit
3.2. Medlemsstaterne anslås nu at have sparet i alt 9 mia. EUR i rentebetalinger, se afsnit 3.3.
Figur 32: Ramme for sociale obligationer og kortlægning af verdensmål for bæredygtig
udvikling
69
EU's ramme for sociale obligationer definerer en standard, som giver investorerne sikkerhed for, at de EU-
obligationer, der udstedes inden for denne ramme, vedrører projekter, der tjener et reelt socialt formål. Rammen er
derfor i overensstemmelse med ICMA's principper for sociale obligationer, nærmere betegnet i) udnyttelse af
provenu, ii) proces for projektevaluering og -udvælgelse, iii) forvaltning af provenu og iv) indberetning. Yderligere
oplysninger findes på:
eu_sure_social_bond_framework.pdf (europa.eu).
46
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2735305_0048.png
Verdensmål
3: Sundhed og
trivsel
Udgifter til sundhedsrelaterede
foranstaltninger, navnlig på
arbejdspladsen
5%
Udgifter til at
mindske
risikoen for
arbejdsløshed
og tab af
indkomst
95%
Verdensm
ål 8:
Anstændi
ge jobs
og
økonomis
k vækst
Kilde:
Medlemsstaternes indberetning (februar 2023).
VII.
A
FSLUTTENDE
BAKSPEJLET
BETRAGTNINGER
OM
SURE-
PROGRAMMETS
MERVÆRDI
SET
I
I dette afsnit drøftes tre brede politiske erfaringer, der kan drages af SURE's succes.
Den
foreløbige vurdering i denne beretning viser, at SURE generelt har været en succes
70
. I juni 2021
vandt SURE desuden Den Europæiske Ombudsmands 2021-pris for god forvaltning i kategorien
levering af tjenesteydelser med fokus på borgerne. Tre vigtige erfaringer, der kan drages af
SURE, drøftes her, men de vil blive vurderet yderligere i evalueringen af SURE, som
Kommissionen har bebudet, at den vil offentliggøre senest i tredje kvartal 2024.
For det første imødekom SURE et specifikt akut behov, der opstod i forbindelse med
pandemien, og var af både social og økonomisk karakter.
I lyset af usikkerheden ved
pandemiens begyndelse var det afgørende for de politiske beslutningstagere at tage konkrete
skridt til at undgå langsigtet social og økonomisk tilbagegang på grund af et chok, hvor der var
stærke grunde til at antage, at det var af midlertidig karakter (hvilket viste sig at være tilfældet).
Med henblik herpå havde SURE et klart og veldefineret formål og imødekom et specifikt og
presserende behov, som både medlemsstaterne og Kommissionen havde påpeget. Dette formål
var at fastholde arbejdstagerne i beskæftigelse for at beskytte deres indkomst og afbøde
pandemiens negative økonomiske og sociale konsekvenser. SURE var navnlig et svar på
indstillingen af økonomiske aktiviteter i forbindelse med de nedluknings- og
inddæmningsforanstaltninger, der blev indført i hele EU for at afhjælpe den alvorlige
epidemiologiske situation, mindske smittehastigheden og beskytte liv. Den sociale karakter af
70
Betragtningerne i dette afsnit er hentet fra Europa-Kommissionen (2022), Quarterly Report on the Euro Area,
afsnit III, bind 21, nr. 2.
47
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2735305_0049.png
dette mål blev understreget af EU's udstedelse af sociale obligationer for første gang, hvilket
også viste sig at være populært blandt investorer.
SURE's anvendelsesområde var særlig effektivt, da det ikke var baseret på en stiv
institutionel definition, men var formålsbaseret, dvs. støtte til fastholdelse af
arbejdspladser.
SURE var ikke begrænset til en snæver type instrument, som kun var et middel
til at nå et mål. Det overordnede fokus var arbejdsfordelingsordninger (og lignende
foranstaltninger for selvstændige) som den mest effektive type arbejdsmarkedsforanstaltning, der
skulle gennemføres under en reguleret nedlukning af økonomien (covid-19-nedlukningen)
71
.
Dette udstak også en klar politisk kurs for medlemsstaterne under krisen. Et centralt formål med
SURE var samtidig at give medlemsstaterne operationelt råderum til at skræddersy deres
arbejdsmarkedsforanstaltninger til deres behov i lyset af hidtil usete og dramatiske
omstændigheder. SURE omfattede derfor en række foranstaltninger, der opfyldte samme formål
som arbejdsfordelingsordninger, nemlig at bevare arbejdspladser i virksomheder og samtidig yde
indkomstbeskyttelse til arbejdstagere under pandemien. Disse foranstaltninger omfattede støtte
til selvstændige og løntilskudsordninger (hvor støtten ikke ydes på grundlag af ikke-udførte
arbejdstimer, men som et engangsbeløb eller en andel af lønudgifterne). Andre foranstaltninger
omfattede forskellige nedsættelser af de indirekte lønomkostninger (i forbindelse med
fastholdelse af arbejdspladser), sygeorlov og særlige orlovsydelser og andre specifikke
foranstaltninger til udvidelse af atypiske arbejdstageres aktivitet (f.eks. løst ansatte arbejdstagere
eller sæsonarbejdere).
For det andet viste SURE de forvaltningsmæssige fordele ved EU-tilgangen kombineret
med politikbaseret konditionalitet og fleksibel national gennemførelse.
Kommissionen tog
initiativ til SURE inden for rammerne af EU's fællesskabsretlige samarbejde og anvendte ikke
den mellemstatslige tilgang. Dette sikrede ansvarlighed og solidaritet mellem medlemsstaterne
og medvirkede samtidig til at undgå enhver mulig stigmatisering. Kommissionen foreslog kun
politikbaseret konditionalitet inden for rammerne af SURE. Den eneste betingelse for at få
adgang til ordningen var, at medlemsstaterne havde haft en kraftig og pludselig stigning i
udgifterne til arbejdsfordelingsordninger og lignende foranstaltninger som følge af pandemien,
og at de anvendte SURE-midlerne til det tilsigtede formål. Denne form for konditionalitet gjorde
det muligt for medlemsstaterne at bevare ejerskabet til de foranstaltninger, der blev gennemført
på nationalt plan, samtidig med at de modtog finansiel støtte og fik udstukket en politisk kurs
inden for rammerne af SURE.
For det tredje blev SURE-instrumentet understøttet af en solid finansiel konstruktion.
SURE blev oprettet på grundlag af en garantiordning, som medlemsstaterne stillede til rådighed.
Alle medlemsstater, herunder de otte, der ikke modtog støtte fra SURE, stillede i alt
25 mia. EUR i garantier. Disse garantier blev stillet frivilligt, og det var uigenkaldelige,
ubetingede anfordringsgarantier. Denne garantiordning er en solid finansiel ordning (samtidig
med at den er et klart udtryk for solidaritet gennem EU-budgettet). Denne ordning gjorde SURE-
obligationer meget troværdige for markeder og kreditvurderingsbureauer, hvilket banede vejen
71
Den akademiske verden anerkendte også, at arbejdsfordelingsordninger var særligt effektive i pandemiens tidlige
faser, f.eks. Laudais og Giupponi i VoxEU, april 2020:
https://cepr.org/voxeu/columns/building-effective-short-
time-work-schemes-covid-19-crisis.
48
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
for den stærke investorefterspørgsel, der opstod for de enkelte udstedelser. SURE's popularitet
blandt både medlemsstaterne og investorerne reducerede også risikoen for stigmatisering
forbundet med anvendelsen af finansiel støtte i en bestemt medlemsstat.
49
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2735305_0051.png
BILAG: Yderligere oplysninger om SURE-transaktioner og -udbetalinger
Tabel A1: Udbetalinger til medlemsstaterne inden for rammerne af SURE (i mia. EUR)
Første EU-
Anden EU-
SURE-
SURE-
udstedelse
udstedelse
Samlet
Transaktion: Transaktion:
Land lånebel
20.10.2020
10.11.2020
øb
Udbetaling:
Udbetaling:
27.10.2020
17.11.2020
10y 20y
I alt
5y 30y
I alt
Belgien
Bulgarie
n
Kroatien
Cypern
Tjekkiet
Estland
Grækenl
and
Ungarn
Irland
Italien
Letland
Litauen
Malta
Polen
8,2
1,0
1,6
0,6
4,5
0,2
6,2
0,7
2,5
27,4
0,5
1,1
0,4
11,2
1,0 0,0
1,0
3,0
3,0
0,3
0,2 0,0
3,5 2,5
6,0
2,9 1,2
0,2
4,0
8,5
0,5 0,4
1,0
0,9
1,0
2,9
9,0
2,4 1,7
8,0 5,0
4,1
1,9
1,4
6,0
3,4
14,1
2,2
6,5
0,3
5,5 4,5
10,0
3,1 3,4
0,1 0,0
0,2 0,1
0,1 0,0
6,5
0,1
0,3
0,1
2,6 1,7
4,3
4,5
0,0 0,0
4,5
0,1
0,3
0,1
1,4
1,4
3,9
1,0 1,0
2,0
0,2
0,7
0,2 0,1
0,7
0,3
1,3 1,2
0,7 1,2
2,5
1,9
0,1
0,2
0,1
1,1
1,5
0,8
0,0
0,2
0,1
0,5
0,9
0,8
0,1
0,4
0,2
1,6
2,4
1,5
0,5
1,5
0,3
0,2
0,1
0,3 0,2
0,2 0,1
0,5
0,3
0,2 0,1
0,2
1,0
1,0
1,0
0,1
1,6
0,1
0,9
0,2
2,5
0,1
0,9
0,5
0,1
0,0
0,1
Tredje EU-
SURE-
udstedelse
Transaktion:
24.11.2020
Udbetaling:
1.12.2020
15y
2,0
Fjerde EU-
SURE-
udstedelse
Transaktion:
26.1.2021
Udbetaling:
2.2.2021
7y 30y
I alt
1,3 0,7
2,0
Femte EU-
Sjette EU-
sure-
SURE-
udstedelse
udstedelse
Transaktion: Transaktion:
9.3.2021
23.3.2021
Udbetaling:
Udbetaling:
16.3.2021
30.3.2021
15y
5y 25y
I alt
1,3 0,9
2,2
Syvende EU- Ottende EU-
SURE-
SURE-
udstedelse
udstedelse
Transaktion:
Transaktion:
18.5.2021
22.3.2022
Udbetaling:
Udbetaling:
25.5.2021
29.3.2022
8y 25.6y
I alt
15y
1,1
0,3
0,9
0,2
2,0
0,5
0,5
0,6
0,0
2,5
Niende EU-
SURE-
I alt
udstedelse Udbetalt
Transaktion: (100 %
Gns.
7.12.2022.
af
løbetid
Udbetaling: lånebelø
14.12.2022
b)
15y
8,2
1,0
1,6
0,6
4,5
0,2
6,2
0,7
2,5
27,4
0,5
1,1
0,4
11,2
6,2
3,0
0,6
1,1
21,3
98,4
14,7
15,0
14,5
14,7
12,8
15,0
14,6
14,8
14,7
14,8
14,7
14,8
14,6
13,6
14,7
14,6
14,9
14,8
14,7
14,5
Portugal 6,2
Rumænie
3,0
n
Slovakiet 0,6
Slovenie
1,1
n
Spanien 21,3
I alt
98,4
10,0 7,0
17,0
8,0 6,0
14,0
10,0 4,0
14,0
13,0
8,1
50
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
51
 kom (2023) 0291 - Ingen titel
2735305_0053.png
Tabel A2: Nøglestatistikker for EU-SURE-lånoptagelsestransaktioner (EUR)
SURE #1
SURE #2
SURE
#3
15 år
SURE #4
30 år
(tap)
4 mia.
SURE
#5
15 år
SURE #6
SURE #7
SURE #8 SURE #9
Tranche
Obligationens
størrelse
Udbytte
10 år
20 år
5 år
30 år
7 år
5 år
25 år
8 år
8,137 mia
.
0,019 %
25 år
15 år
15 år
6,548 mia
.
2,767 %
10 mia.
7 mia.
8 mia.
6 mia.
8,5 mia. 10 mia.
9 mia.
8 mia.
5 mia.
6 mia.
2,17 mia.
-
0,131 %
0,238 %
MS+3
MS+14
basispoi
basispoint
nt
36,7
52,1
-0,509 %
MS-9
basispoint
18,5
0,317 %
-
-0,497 % 0,134 % 0,228 % -0,488 %
0,102 %
0,476 %
0,757 %
1,199 %
Spænd
Spænd til Bund
(basispoint)
Spænd til OAT
(basispoint)
MS+5
MS-4
MS+21
MS-16
MS+5
MS-14
MS+1
MS-2
MS+17
MS-8
MS+21
basispoi
basispoi
basispoint
basispoint basispoint
basispoint basispoint basispoint basispoint basispoint basispoint
nt
nt
36,4
26,9
20
25,2
33,4
20
34,4
31,5
40,6
55,9
86,8
9,2
3,2
7,7
-9,9
0,5
-1
-23,1
-2,6
3,1
-11
-1,2
-21
4,9
24
+1
+1
+2 basispoi +1,5 basispo +2,5 basispo
1 basispoi 1 basispoi
Nyudstedelsespræ
basispoi
basispoi
nt
int
int
nt
nt
mie
nt
nt
Samlet
investorbehov
145 mia
.
88 mia.
105 mia.
70 mia.
114 mia. 83 mia.
49 mia.
2
1,5 basispo 1,5 basispo 2 basispoi 2,5 basispo 1 basispoi 4 basispoi
int
int
nt
int
nt
nt
40 mia.
51,2 mia. 37,5 mia.
35 mia.
25 mia.
86 mia. 46,5 mia.
Bemærk: Disse statistikker vedrører Kommissionens lånoptagelse på Unionens vegne. Ved nyudstedelsespræmie forstås den præmie, der betales til investorer, som køber en
ny obligation over det spænd, som tilsvarende obligationer forventes at blive handlet inden for på det sekundære marked.
52