Retsudvalget 2023-24
REU Alm.del Bilag 84
Offentligt
Indhentelse af folketingets samtykke efter grundlovens § 57
–
særligt med fokus på Claus Hjort Frederiksens sag
Af advokat Jan Staal Andersen
Justitsministeren ønskede i 2022 at ophæve forhenværende forsvarsminister Claus
Hjort Frederiksens immunitet efter reglen i grundlovens § 57. Claus Hjort Frederiksen
ønskedes tiltalt for overtrædelse af sin tavshedspligt efter straffelovens § 109.
Justitsministeriet havde den 10. maj 2022 havde modtaget en indstilling fra
Rigsadvokaten om, at der skulle rejses tiltale mod Claus Hjort Frederiksen for
overtrædelse af straffelovens § 109 om uberettiget videregivelse af højt klassificerede
oplysninger.
Eventuel tiltale krævede dog, at Folketinget gav samtykke til at ophæve Claus Hjort
Frederiksens immunitet.
Den proces, som regeringen valgte at gennemføre til afklaring af, om Folketinget kunne
forventes af give det nødvendige samtykke efter grundlovens § 57, og som omtales
udførligt nedenfor, giver anledning til forskellige forfatningsretlige overvejelser.
Formålet med denne artikel er at undersøge, hvilke krav der gælder for indhentelse af
Folketingets samtykke efter grundlovens § 57, hvorefter intet medlem af Folketinget
uden dettes samtykke kan tiltales eller underkastes fængsling af nogen art, medmindre
han er grebet på fersk gerning. I den forbindelse drøftes det, om den konkret valgte
proces giver anledning til betænkeligheder og der fremsættes forslag til etablering af
en fremtidig ordning med et udvalg til behandling af sager efter grundlovens § 57.
1. Indledning
Grundlovens § 57 skal ses som et af flere elementer i afbalanceringen af fordelingen af magten
mellem regeringen og Folketinget.
Princippet om magtens tredeling er som bekendt udtrykt i grundlovens § 3, hvorefter den
lovgivende magt er hos kongen (regeringen) og Folketinget i forening. Den udøvende magt er
hos regeringen og den dømmende magt er hos domstolene.
I det indbyrdes forhold mellem regeringen og Folketinget giver grundloven Folketinget en
række muligheder for at føre kontrol med regeringen. Denne kontrol udøves på forskellige
måder. Indledningsvis gives her blot en række eksempler herpå med det formål at illustrere,
at Folketingets kontrol med regeringen udøves på forskellig måde. Dette uddybes nedenfor i
afsnit 3-8.
Det fremgår af grundlovens § 19, stk. 1, at det er regeringen, der handler i udenrigspolitiske
anliggender, men regeringen er ifølge grundlovens § 19, stk. 3 forpligtet til at rådføre sig med
1
 REU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 84: Henvendelse af 20/12-23 fra Jan Staal Andersen om samtykke efter grundlovens § 57
2803645_0002.png
udenrigspolitisk nævn forud for enhver beslutning af større udenrigspolitisk rækkevidde.
Reglerne om det udenrigspolitiske nævn fastsættes efter grundloven ved lov.
Pålæggelse, forandring eller ophævelse af skat kan efter grundlovens § 43 kun ske ved lov,
meddelelse af indfødsret til udlændinge kan ligeledes kun ske ved lov jf. grundlovens § 44,
skatter må ikke opkræves forinden finansloven eller en midlertidig bevillingslov er vedtaget
af Folketinget jf. grundlovens § 46 og statsregnskabet skal efter grundlovens § 47 fremlægges
for Folketinget senest seks måneder efter finansårets udløb. Endvidere fremgår det af
grundlovens § 55, at der ved lov skal bestemmes, at Folketinget vælger en eller to personer,
der ikke er medlemmer af Folketinget, til at have indsigt med statens civile og militære
forvaltning. Med kravet om, at visse forhold skal reguleres ved lov sikres Folketingets kontrol
med regeringen på disse områder.
Folketingets kontrol med forsvarets og politiets efterretningstjenester varetages af et udvalg
bestående af 5 medlemmer: Udvalget vedrørende efterretningstjenesternes arbejde.
1
Regeringen giver årligt udvalget en orientering om efterretningstjenesternes virksomhed og
giver efter nærmere regler udvalget orienteringer, oplysninger og underretninger under
hensyntagen til de særlige forhold, som gør sig gældende for efterretningsvirksomhed.
Grundloven sikrer endvidere, at en række beslutninger kun kan træffes med Folketingets
samtykke. Det gælder eksempelvis grundlovens § 5 hvorefter kongen (regenten) ikke uden
Folketingets samtykke kan være regent i andre lande, § 11 om årpenge til kongen, § 19 om
Folketingets samtykke til forøgelse eller indskrænkning af rigets område, indgåelse og
ophævelse af mellemfolkelige overenskomster og anvendelse af militære magtmidler mod
nogen fremmed stater.
Folketingets samtykke kræves som nævnt også, hvis et medlem af Folketinget skal tiltales
eller underkastes fængsling af nogen art, medmindre han er pågrebet på fersk gerning jf.
grundlovens § 57.
Folketingets kontrol med regeringen sker således gennem regeringens orienteringer af og
rådføringer med Folketinget, samt via grundlovens krav om, at visse beslutninger skal ske ved
lov eller kun kan gennemføres med Folketingets samtykke.
Som nævnt er det formålet her at undersøge hvilke krav der gælder for indhentelse af
Folketingets samtykke efter grundlovens § 57.
Det er derfor relevant nærmere at belyse, på hvilket grundlag Folketinget træffer beslutning,
når Folketinget i forskellige sammenhænge udøver sin kontrol med regeringen. Her fokuseres
særligt på de tilfælde, hvor grundloven bestemmer, at beslutning skal ske ved lov eller kun
kan træffes med Folketingets samtykke.
Det vil dog også blive belyst på hvilket grundlag Folketinget udøver sin kontrol med
regeringen, når kontrollen er henlagt til eller involverer stående eller særlige udvalg.
1
Se nu LBK nr. 937 af 26.08.2014
2
 REU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 84: Henvendelse af 20/12-23 fra Jan Staal Andersen om samtykke efter grundlovens § 57
2803645_0003.png
Ud over at belyse på hvilket grundlag Folketinget træffer beslutning i disse tilfælde, vil det
også blive undersøgt, om der er andre krav til Folketingets beslutninger såsom med hvilket
flertal beslutninger træffes.
2. Folketinget og Folketingets medlemmer - grundlovens §§ 28, 50 og 56
Ifølge grundlovens § 28 består Folketinget af
”højst 179 medlemmer”.
Siden seneste
grundlovsændring i 1953 har antallet ligget på 179.
Folketinget kan i henhold til grundlovens § 50 kun ”tage beslutning, når over halvdelen af
medlemmerne er til stede og deltager
i afstemningen”.
Med ”beslutning” henvises i praksis til ”beslutninger, der fremkommer ved en formel
afstemning”.
2
Beslutninger træffes ved simpelt flertal, medmindre der kræves kvalificeret flertal som
eksempelvis ved afgivelse af suverænitet efter grundlovens § 20.
3
Ifølge grundlovens § 56 er folketingsmedlemmerne
”ene
bundet ved deres overbevisning og
ikke ved nogen forskrift af deres vælgere.”
Heri ligger blandt andet, at Folketingsmedlemmets mandat ikke kan tilbagekaldes af
vælgerne, og at det ikke ved lov eller på anden måde kan bestemmes, at mandatet tilhører det
parti, som Folketingsmedlemmet måtte være medlem af.
4
Grundloven tillægger ikke nogen af Folketingets medlemmer særlige rettigheder. Alle
stemmer med samme vægt.
I afsnit 3-8 gennemgås relevante eksempler på, hvordan Folketingets kontrol med regeringen
udøves særligt med henblik på at belyse, hvordan det sikres, at sagerne oplyses og i hvilke
fora behandlingen sker.
3 .”Ved lov”
eller
med
”samtykke”
Uanset om grundloven bestemmer, at et forhold kun kan reguleres ved lov eller gennemføres
med Folketingets samtykke, er det den praktiske fremgangsmåde i begge tilfælde, at der
fremsættes et lov- eller beslutningsforslag, der efter de sædvanlige regler behandles i
Folketinget.
Jf. Grundloven med kommentarer 2015, side 332 af Jens Peter Christensen, Jørgen Albæk
Jensen og Michael Hansen Jensen
3
Jf. Grundloven med kommentarer 2015, side 333 af Jens Peter Christensen, Jørgen Albæk
Jensen og Michael Hansen Jensen
4
Jf. Grundloven med kommentarer 2015, side 349 af Jens Peter Christensen, Jørgen Albæk
Jensen og Michael Hansen Jensen
2
3
 REU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 84: Henvendelse af 20/12-23 fra Jan Staal Andersen om samtykke efter grundlovens § 57
2803645_0004.png
I de tilfælde hvor grundloven bestemmer, at et forhold skal reguleres ved lov som for
eksempel i grundlovens §§ 29 (ændring af valgretsalder), 31 (valgloven) og 43 (opkrævning
af skat) og 45 (finansloven) giver det sig selv, at der skal fremsættes et lovforslag.
Folketingets samtykke kræves eksempelvis i grundlovens §§, 19, stk. 1 og 2 (om forøgelse
eller indskrænkning af rigets område og brug af militære magtmidler) og 57 (om
tiltalerejsning mod et medlem af Folketinget). Folketingets samtykke indhentes enten ved at
der fremsættes et lovforslag, der efter de sædvanlige regler herom behandles i Folketinget
eller, når det for eksempel drejer sig om samtykke efter grundlovens § 57, at der fremsættes
et beslutningsforslag herom til behandling i Folketinget efter Folketingets Forretningsorden §
25 jf. § 17, stk. 4.
Det fremgår af § 17, stk. 4, at ”Indstillinger
fra udvalg vedrørende andragender, herunder
andragender om samtykke efter grundlovens § 57 (jf. § 25), undergives én behandling med
taletider som ved lovforslags 2. Behandling.”
Efter grundlovens § 41 kan et lovforslag ikke endelig vedtages, forinden det tre gange har
været behandlet i Folketinget. I Folketingets forretningsorden er der i §§ 11-13 nærmere
regler for behandling af lovforslag. Justitsministeriet har i sin vejledning om lovkvalitet
5
blandt andet anført følgende om de krav, der stilles til udarbejdelsen af de uddybende
bemærkninger til et lovforslag:
”Det
er et helt centralt lovkvalitetskrav, at bemærkningerne er fyldestgørende og korrekte,
idet bemærkningerne til lovforslag har meget væsentlige funktioner. I første række tjener
bemærkningerne til at informere Folketingets medlemmer med henblik på lovforslagets
behandling i Folketinget og dets udvalg. Bemærkningerne skal derfor forklare og uddybe
forslagets indhold og give et fyldestgørende grundlag for at vurdere bl.a. lovforslagets
begrundelse og forventede virkninger.”
4. Sager om indfødsret
Det følger af grundlovens § 44, at ingen udlænding kan få indfødsret uden ved lov.
Udlændinge kan efter indfødsretsloven § 6 opnå dansk indfødsret ved naturalisation i
henhold til grundloven.
Folketingets Indfødsretsudvalg behandler lovforslag om, hvem der skal meddeles dansk
statsborgerskab inden lovforslaget fremlægges i Folketinget af udlændinge- og
integrationsministeren. Det sker to gange om året.
Lovforslagene indeholder navnene på de personer, som har søgt dansk statsborgerskab, og
som lever op til kravene for at få dansk statsborgerskab.
https://lovkvalitet.dk/wp-content/uploads/sites/5/2021/01/Vejledning-om-lovkvalitet-
1.pdf
5
4
 REU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 84: Henvendelse af 20/12-23 fra Jan Staal Andersen om samtykke efter grundlovens § 57
I cirkulæreskrivelse nr. 9461 af 17. juni 2021 som senest ændret ved cirkulæreskrivelse nr.
9432 af 11. april 2022 er de nærmere krav til opnåelse af dansk indfødsret angivet.
I de tilfælde hvor en ansøger ikke opfylder kravene i de nævnte cirkulærer kan der søges
dispensation. Ansøgninger forelægges af udlændinge- og integrationsministeren for
Indfødsretsudvalget. Udvalget vurderer, om den pågældende person bør få dispensation fra
nogle af kravene, så ansøgeren kan komme på lovforslaget om indfødsrets meddelelse.
Personer, der er optaget på lovforslag om indfødsrets meddelelse, vil derfor enten opfylde
kravene i cirkulæreskrivelsen eller være optaget på lovforslaget efter forelæggelse for
Folketingets Indfødsretsudvalg.
Udlændinge- og Integrationsministeriet indhenter forud for fremsættelse af et lovforslag om
indfødsrets meddelelse PET´s vurdering af samtlige ansøgere, der forventes optaget på
lovforslag om indfødsrets meddelelse. Vurderer PET, at en ansøger eller en biperson kan være
en fare for statens sikkerhed, forelægges sagen for Folketingets Indfødsretsudvalg i medfør af
cirkulæreskrivelsens § 21.
Disse oplysninger forelægges ikke samtlige Folketingsmedlemmer, når lovforslaget
fremsættes, men tilgår alene Indfødsretsudvalget.
5. Det Udenrigspolitiske Nævn og Udenrigsudvalget
–
Rådgivning og kontrol
Det Udenrigspolitiske Nævn er nedsat i henhold til grundlovens § 19, stk. 3 hvorefter de
nærmere regler om det Udenrigspolitiske Nævn fastsættes ved lov.
Det Udenrigspolitiske Nævn beskæftiger sig med emner vedrørende til udenrigspolitik og
sikkerhedspolitik. Det Udenrigspolitiske Nævn rådgiver regeringen i udenrigspolitiske og
sikkerhedspolitiske spørgsmål.
Grundloven fastsætter sammen med nævnsloven rammerne for nævnets arbejde. Arbejdet i
nævnet er i modsætning til arbejdet i Folketingets faste udvalg bestemt ved lov.
Grundloven forpligter regeringen til at rådføre sig med Det Udenrigspolitiske Nævn, inden
den træffer beslutninger om sager af større udenrigspolitisk rækkevidde, men det er
regeringen , der har ansvaret for at føre Danmarks udenrigspolitik.
Den parlamentarisk kontrol med regeringens udenrigspolitik og sikkerhedspolitik varetages
imidlertid af Udenrigsudvalget, der også behandler lovforslag og beslutningsforslag
vedrørende udenrigs- og sikkerhedspolitik.
Udenrigsudvalget er ikke nedsat ved lov i henhold til Grundloven, men er etableret af
Folketinget som et af Folketingets stående udvalg.
5
 REU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 84: Henvendelse af 20/12-23 fra Jan Staal Andersen om samtykke efter grundlovens § 57
2803645_0006.png
6. Udvalget om forsvarets og politiets efterretningstjenester
Folketinget nedsatte i 1988 Udvalget vedrørende Efterretningstjenesternes arbejde.
6
Denne
ordning er ikke krævet i henhold til grundloven, men er vedtaget ved lov for på den måde at
sikre Folketingets kontrol med efterretningstjenesterne.
Udvalget vedrørende Efterretningstjenesternes arbejde skal have indseende med forsvarets
og politiets arbejde.
Regeringen skal holde udvalget
orienteret
om væsentlige omstændigheder af
sikkerhedsmæssig karakter eller udenrigspolitiske spørgsmål, som er af betydning for
efterretningstjenesternes virksomhed. Når regeringen orienterer udvalget, sker det under
hensyntagen til de særlige forhold, som gør sig gældende for efterretningsvirksomhed.
Udvalgets 5 medlemmer og udvalgets sekretær er underlagt tavshedspligt om, hvad de
erfarer i udvalget.
Formålet med at nedsætte dette udvalg, der som nævnt kun består af 5 medlemmer, er
naturligvis af hensyn til hemmeligholdelsen at begrænse den kreds af personer, som får
indblik i efterretningstjenesternes arbejde. Normalt består Folketingets stående udvalg af 17-
29 medlemmer.
7
Nedsættelsen af dette udvalg medfører, at der ved orienteringen af udvalget kun gives
information til en mindre kreds af Folketingsmedlemmer. Dette er gennemført ved lov på et
område, hvor grundloven ikke stiller krav om, at Folketingets kontrol med regeringen skal
gennemføres på en bestemt måde, i henhold til lov, ligesom der ikke er krav om noget
samtykke fra Folketinget.
7. Udvalget til Prøvelse af Valgene
Det følger af grundlovens § 33, at Folketinget selv afgør
”gyldigheden
af sine medlemmers
valg samt spørgsmål om, hvorvidt et medlem har mistet sin valgbarhed.”
De nærmere regler om folketingsvalg er reguleret i folketingsvalgloven.
8
Efter hvert folketingsvalg nedsætter Folketinget et ad hoc-udvalg (Udvalget til Prøvelse af
Valgene). Dette udvalg har til opgave at undersøge, om valget af hver kandidat lever op til
grundloven og valgloven. Derudover behandler udvalget klager over valgene og gennemgår
valgbogsudskrifter, beregninger samt andet materiale om valget, som Folketinget får stillet til
rådighed af regeringen.
Se LBK nr. 937 af 26.08.2014
7
Se Folketingets Forretningsorden § 7
8
LBK nr 294 af 07/03/2022
6
6
 REU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 84: Henvendelse af 20/12-23 fra Jan Staal Andersen om samtykke efter grundlovens § 57
2803645_0007.png
På dette grundlag afgiver udvalget indstilling til Folketinget om, hvorvidt valget af hver enkelt
kandidat kan godkendes eller ej.
Udvalget til Prøvelse af Valgene har en vidtgående adgang til at indhente materiale om
valgene.
9
Efter folketingsvalglovens kapitel 11 har Folketinget den endelig afgørelse i forbindelse med
prøvelsen af valgene, idet Folketinget afgør gyldigheden af kandidaternes valg, ligesom
Folketinget afgør, om de beregninger og opgørelser, som indenrigs- og boligministeren har
foretaget, kan godkendes, eller om indenrigs- og boligministeren skal foretage nye
beregninger eller opgørelser. Folketinget kan endvidere pålægge indenrigs- og
boligministeren at indhente stemmemateriale m.v. til Folketinget. Derved sikres et
fyldestgørende beslutningsgrundlag.
8. Opsamling på afsnit 3-7
Som det fremgår af afsnit 3-7 kan Folketingets kontrol med regeringen og dennes
administration gennemføres på flere måder.
Det er et fælles træk ved denne kontrol, at de ordninger, der er etableret, sikrer den bedst
mulige oplysning af de sager, der behandles. Det sker enten ved, at de udvalg, der er etableret
til behandling af sagerne, er sikret en vid adgang til at kræve sagerne belyst (eksempelvis som
beskrevet i afsnittet om Udvalget til Prøvelse af Valgene) eller ved at der, når der fremsættes
lovforslag om vedtagelse af love omhandlende forhold, der efter grundlovens kun kan
vedtages ved lov (eksempelvis meddelelse af indfødsret) eller til opnåelse af Folketingets
samtykke (eksempelvis samtykke til tiltalerejsning, § 57) følges procedurer, der er etableret
med henblik på en grundig behandling. I sidstnævnte tilfælde forelægges beslutningsforslag
til behandling i Folketinget.
Såvel grundlovens § 41, stk. 2 vedrørende kravet om 3 behandlinger af lovforslag,
bestemmelserne i Folketingets Forretningsorden om den praktiske behandling af lovforslag
som Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet er med til at sikre både en grundig proces og
en fyldestgørende oplysning af det emne, der skal træffes afgørelse om.
På efterretningsområdet har Folketinget overladt det til en snæver kreds af
folketingsmedlemmer at få indblik i efterretningstjenesternes arbejde. Ligeledes er det i
sagerne om indfødsret sikret, at PET`s vurderinger af ansøgerne kun tilgår Folketingets
Indfødsretsudvalg.
Som det fremgår, er det således muligt at etablere fora og procedurer med henblik på at sikre,
at sagerne oplyses bedst muligt uden at fortrolige oplysninger tilgår alle Folketingets 179
medlemmer.
9
Se § 1 i Folketingets Forretningsorden
7
 REU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 84: Henvendelse af 20/12-23 fra Jan Staal Andersen om samtykke efter grundlovens § 57
2803645_0008.png
9. Grundlovens § 57, 1. pkt.
–
parlamentarisk immunitet
”Intet medlem af Folketinget kan uden dettes samtykke tiltales eller underkastes fængsling af
nogen art, medmindre han er pågrebet på fersk gerning.”
Samtykkereglen har til formål at beskytte Folketingets samlede funktionsdygtighed snarere
end at beskytte det enkelte medlem af folketinget. Det antages derfor, at et medlem af
Folketinget ikke kan give afkald på beskyttelse efter grundlovens § 57.
10
Selv om hovedsigtet
med bestemmelsen er at sikre Folketingets funktionsdygtighed, indebærer reglen naturligvis
også en beskyttelse af det enkelte medlem af Folketinget. Bestemmelsen beskytter på den
måde medlemmerne af Folketinget imod en regerings misbrug af muligheden for at
frihedsberøve politiske modstandere, og mod at en regering kan rejse straffesager mod
Folketingets medlemmer på et mere eller mindre underbygget grundlag.
11
Som det fremgår i afsnit 10 nedenfor om praksis efter grundlovens § 57, skal reglen om
parlamentarisk immunitet ses i en bredere sammenhæng.
Når Folketinget træffer afgørelse i sager om samtykke til tiltalerejsning efter § 57 er det ofte
en ”ekspeditionssag”
12
. Indtil sagen mod Claus Hjort Frederiksen blev der således givet
samtykke til at rejse tiltale i alle sager.
Man kan således se reglen om parlamentarisk immunitet og den praksis, der er udviklet ved
Folketingets administration af den, som udtryk for en afbalancering af på den ene side
hensynet til Folketingsmedlemmernes immunitet og den almindelige retsfølelse på den anden
side, idet Folketingsmedlemmerne ikke er fuldstændig
”fredet” og derfor
i langt de fleste
tilfælde må stå til ansvar for deres lovovertrædelser på lige fod med andre borgere.
Denne afvejning kan formentlig have indflydelse på de krav, der må stilles til oplysningen af
de sager, hvor Folketingets samtykke skal indhentes. Når Folketingsmedlemmerne skal tage
stilling til, om de vil give samtykke til, at der skal rejses tiltale mod et medlem af Folketinget,
forudsætter det, at de, hvis der opstår tvivl om, hvorvidt der bør rejses tiltale, ideelt set ikke
bør henvises til at falde tilbage på det synspunkt, at de i en sådan situation kan lade være med
at stemme for at give samtykke og på den måde sikre den parlamentariske immunitet. Der er
også det andet element, nemlig hensynet til den retssikkerhed, der ligger i, at også
Folketingsmedlemmer bør retsforfølges for deres lovovertrædelser på lige fod med andre
borgere. Dette må i hvert fald gælde, hvis tvivlen opstår på grund af manglende oplysning af
sagen. Dette kan have indflydelse på kravene til folketingsmedlemmernes indsigt i faktum i de
sager, hvori der søges Folketingets samtykke efter grundlovens § 57. Se eksempelvis nedenfor
i afsnit 11 om Claus Hjort Frederiksens sag.
Jf. Grundloven med kommentarer 2015, side 354 af Jens Peter Christensen, Jørgen Albæk
Jensen og Michael Hansen Jensen
11
Jf. Grundloven med kommentarer 2015, side 351 af Jens Peter Christensen, Jørgen Albæk
Jensen og Michael Hansen Jensen
12
Jf. Grundloven med kommentarer 2015, side 354 af Jens Peter Christensen, Jørgen Albæk
Jensen og Michael Hansen Jensen
10
8
 REU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 84: Henvendelse af 20/12-23 fra Jan Staal Andersen om samtykke efter grundlovens § 57
2803645_0009.png
10. Praksis efter grundlovens § 57
I nyere tid har der været flere tilfælde, hvor det har været nødvendigt at indhente
Folketingets samtykke efter grundlovens § 57. Der har siden midten af 1950-erne været ca.
40 sager, hvor der har været indhentet samtykke efter grundlovens § 57. Det drejer sig for
eksempel om sager vedrørende overtrædelse af færdselsloven, straffeloven
(berigelseskriminalitet og vold m.v.) samt skattekontrolloven o.a.
Som det er fremgået ovenfor, er der ikke i grundloven specifikke regler for den
fremgangsmåde, der skal anvendes ved indhentelse af Folketingets samtykke efter
grundlovens § 57. Folketingets samtykke er ikke bundet til nogen bestemt form. Det gives
normalt i form af en folketingsbeslutning, men kan også gives direkte i en lov eller i
bemærkningerne til en lov.
13
Som anført i afsnit 8 følges dog under alle omstændigheder
procedurer, der har til formål at sikre en grundig proces og en fyldestgørende oplysning af det
emne, der skal træffes afgørelse om.
Justitsminister, Mattias Tesfaye har i sin besvarelse af spørgsmål nr. 760 fra medlem af
Folketinget, Sofie Løhde (V) den 18. maj 2022 nærmere redegjort for, hvordan sager i henhold
til grundlovens § 57 normalt forelægges og oplyses for Folketinget. Heraf fremgår, at
Folketingets samtykke til ophævelse af et medlems immunitet efter sædvanlig praksis opnås
ved, at Justitsministeren fremsender en anmodning om samtykke til Folketingets formand,
hvorefter anmodningen behandles i Udvalget for Forretningsordenen, jf. § 25 i
Forretningsordenen for Folketinget.
Det fremgår videre af Justitsministerens besvarelse, at det er sædvanlig praksis, at
anklagemyndighedens udkast til anklageskrift oversendes til Folketinget samtidig med, at
Justitsministeren anmoder Folketinget om at give samtykke til ophævelse af medlemmets
immunitet.
Kun en gang tidligere har der været indhentet samtykke i henhold til grundlovens § 57 i en
sag, hvor medlemmer af Folketinget har været tiltalt for overtrædelse af reglerne om
tavshedspligt. Det var i 1985 i sagen mod Anne Grete Holmgaard, Sten Frimann Tinning, Keld
Albrechtsen og Jørgen Lenger, det blev tiltalt for overtrædelse af straffelovens § 152.
14
I sagen mod de fire folketingsmedlemmer blev udkastet til anklageskrift som i alle andre
sager efter grundlovens § 57
–
bortset fra sagen mod Claus Hjort Frederiksen, som behandles
nedenfor - fremsendt til Folketinget som bilag til indstillingen i forbindelse med sagens
forelæggelse for Folketinget.
Det fremgik af udkastet til anklageskriftet, at de fire folketingsmedlemmer:
”…sættes herved under tiltale ved Københavns byret til straf for overtrædelse af straffelovens §
152 ved i tiden fra den 20. november 1984 i København at have røbet, hvad de i hvervet som
medlemmer af folketinget havde erfaret som hemmelighed, eller hvad der ved lov eller anden
gyldig bestemmelse er betegnet som sådan, idet de tiltalte i forening og efter forudgående fælles
aftale fra Christiansborg udleverede eller lod udlevere til interesserede fotokopier af
Jf. Dansk Statsret 3. Udgave af Jens Peter Christensen, Jørgen Albæk Jensen og Michael
Hansen Jensen, side 233
14
Se
https://www.folketingstidende.dk/samling/19841/beslutningsforslag/B139/index.htm
13
9
 REU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 84: Henvendelse af 20/12-23 fra Jan Staal Andersen om samtykke efter grundlovens § 57
monopoldirektoratets redegørelser om henholdsvis kunstgødningsbranchen og
varmeisoleringsmaterialeindustrien, uagtet industriministeren havde truffet bestemmelse om, at
begge redegørelser skulle hemmeligholdes.”
De fire politikere blev i Østre Landsret idømt 50 dagbøder for overtrædelse af straffeloven.
Der har ikke tidligere været sager, hvor medlemmer af Folketinget har været tiltalt for
overtrædelse af straffelovens § 109 om uberettiget videregivelse af højt klassificerede
oplysninger. Det var et centralt element i regeringens begrundelse for den fremgangsmåde,
der blev valgt, da spørgsmålet om ophævelsen af Claus Hjort Frederiksens immunitet i en
indledende proces kun blev drøftet med udvalgte medlemmer af Folketinget, at der her var
tale om højt klassificerede oplysninger.
11. Claus Hjort Frederiksens sag
Regeringen Mette Frederiksen I (27. juni 2019
–
15. december 2022) (i det følgende
”Regeringen”) ønskede i 2022 at ophæve forhenværende forsvarsminister Claus Hjort
Frederiksens immunitet efter reglen i grundlovens § 57. Claus Hjort Frederiksen ønskedes
tiltalt for overtrædelse af sin tavshedspligt efter straffelovens § 109.
Spørgsmålet om ophævelse af Claus Hjort Frederiksens immunitet skulle forelægges for
Folketinget på baggrund af, at Justitsministeriet den 10. maj 2022 havde modtaget en
indstilling fra Rigsadvokaten om, at der skulle rejses tiltale mod Claus Hjort Frederiksen for
overtrædelse af straffelovens § 109 om uberettiget videregivelse af højt klassificerede
oplysninger. Justitsministeren traf på dette grundlag beslutning om, at der skulle rejses tiltale.
Eventuel tiltale krævede dog, at Folketinget gav samtykke til at ophæve Claus Hjort
Frederiksens immunitet.
Det følger af straffelovens § 110f, at det er Justitsministeren, der træffer afgørelse i disse
sager:
”De i dette kapitel omhandlede forbrydelser er i alle tilfælde genstand for offentlig påtale, der
sker efter justitsministerens påbud.«
Det forhold, at sagen drejede sig om højt klassificerede oplysninger, adskiller sagen mod Claus
Hjort Frederiksen fra tidligere sager, der har været forelagt Folketinget i henhold til § 57.
Efter Justitsministerens beslutning om at rejse tiltale mod Claus Hjort Frederiksen inviterede
Justitsministeren lederne af Folketingets partier til en drøftelse af processen for Folketingets
stillingtagen til en eventuel ophævelse af Claus Hjort Frederiksens immunitet efter
grundlovens § 57.
Justitsministeren inviterede til en drøftelse af selve processen, fordi sagen indeholdt højt
klassificerede oplysninger, som skulle beskyttes af hensyn til statens sikkerhed. På den
baggrund fandt Justitsministeren, at ikke alle medlemmer af Folketinget skulle have indsigt i
anklageskriftet. Processen blev derfor tilrettelagt sådan, at de højt klassificerede oplysninger
10
 REU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 84: Henvendelse af 20/12-23 fra Jan Staal Andersen om samtykke efter grundlovens § 57
2803645_0011.png
blev holdt i en meget snæver kreds og ikke blev delt med alle 179 medlemmer af
Folketinget.
15
Regeringen valgte, at kun partilederne
16
kunne få en orientering om sagen. I forbindelse med
orienteringen kunne partilederne stille spørgsmål om sagen til Rigsadvokaten og chefen for
Politiets Efterretningstjeneste. Den information, som partilederne modtog måtte ikke deles
med de øvrige partimedlemmer, der herefter måtte have tillid til, at partilederen - på
baggrund af den information denne havde modtaget - var behørigt informeret til at der kunne
træffes beslutning om, hvorvidt der skulle stemmes for eller imod ophævelse af Claus Hjort
Frederiksens immunitet. Partilederne havde dog mulighed for at drøfte sagen med
partimedlemmerne, inden de traf afgørelse om, hvorvidt man kunne støtte Regeringens ønske
om at ophæve Claus Hjort Frederiksens immunitet.
Det er forståeligt, at man fra Regeringens side havde et ønske om, at begrænse den kreds af
personer, som skulle have indsigt i anklageskriftet og der har muligvis været skelet til, at man
i sager om den parlamentariske kontrol med efterretningsvæsenerne (PET og FET) kun
involverer de 5 folketingsmedlemmer, som udgør Udvalget vedrørende
Efterretningstjenesternes arbejde.
Den 19. maj 2022 måtte Regeringen konstatere, at der ikke kunne opnås flertal for at ophæve
Claus Hjort Frederiksens immunitet og besluttede derfor ikke at rejse tiltale. Den gennemførte
drøftelse af
”processen”
endte derfor reelt med at erstatte eller træde i stedet for den
sædvanlige proces til indhentelse af samtykke efter grundlovens § 57.
I et samråd
17
udtalte justitsminister, Mattias Tesfaye:
”Jeg har så tidligere i dag konstateret, at der ikke er flertal i Folketinget for ophævelse af
immunitet. Flere partier kræver, at alle 179 medlemmer får indsigt i sagen og dermed så står jeg
nu med et valg. Enten så frigiver jeg nogle meget fortrolige oplysninger om statens sikkerhed
over for hele Folketinget imod myndighedernes anbefalinger ellers vil Claus Hjort Frederiksen
fortsat
have immunitet og dermed undgå at blive stillet for en dommer.”
Den manglende opbakning til Regeringens anbefaling om ophævelse af Claus Hjort
Frederiksens immunitet opstod især, fordi sagen kom til at dreje sig om, hvorvidt
alle
skulle
have
fuld
indsigt i hele anklageskriftet, eller om kun partilederne skulle have denne fulde
indsigt. Det kom ikke til reelle drøftelser af, om sagen eventuelt kunne oplyses tilstrækkeligt
ved, at der for eksempel blev givet alle Folketingets medlemmer en generel information om
karakteren af Claus Hjort Frederiksens formodede overtrædelse af straffelovens § 109 for
eksempel ved en angivelse af den periode i hvilken den formodede overtrædelse foregik, om
videregivelse var sket direkte eller indirekte og lignende mere generelle beskrivelser. På
samrådet var det centrale spørgsmål, om Regeringen ville oplyse, om sagen alene drejede sig
Justitsministerens begrundelse er indeholdt i besvarelse af spørgsmål nr. S 760 fra medlem
af Folketinget, Sophie Løhde (V) af 18. maj 2022
16
Det indebar, at øvrige partimedlemmer ikke ville få samme information. Det samme gælder
formentlig løsgængere. Justitsministeriet har ikke besvaret en henvendelse om, hvorvidt det
var tanken at informere løsgængerne og i givet fald på hvilket informationsniveau.
17
Åbent samråd om regeringens involvering i efterforskningen og sigtelsen af
folketingsmedlem Claus Hjort Frederiksen i Retsudvalget den 19. maj 2022
15
11
 REU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 84: Henvendelse af 20/12-23 fra Jan Staal Andersen om samtykke efter grundlovens § 57
2803645_0012.png
om videregivelse af de højt klassificerede oplysninger til pressen eller andre medier, eller om
der var tale om (direkte) videregivelse af fortrolige oplysninger til fremmede magter. Dette
afviste Justitsministeren at svare på, og henholdt sig alene til ordlyden i straffelovens § 109
–
altså reelt slet ikke nogen oplysninger om den formodede overtrædelses indhold. De
oplysninger blev forbeholdt partilederne.
Justitsministeren måtte herefter erkende, at Claus Hjort Frederiksen ikke kunne tiltales, da
der er ikke ville kunne opnås et samtykke efter grundlovens § 57. Ved
det efterfølgende
folketingsvalg genopstillede Claus Hjort Frederiksen ikke, og dermed har der siden 1.
november 2022 været mulighed for at rejse tiltalen. Der blev rejst tiltale mod Claus Hjort
Frederiksen den 21. februar 2023.
18
Højesteret har den 27. oktober 2023 afsagt kendelse om hvorvidt straffesagen mod Claus
Hjort Frederiksen skal holdes for lukkede døre. I kendelsen bestemmes blandt andet
følgende:
”3.2. Oplæsning af anklageskriftet
T er som nævnt tiltalt for at røbe eller videregive hemmeligheder i interviews, som er
bragt i en række større danske nyhedsmedier. Offentligheden har således på nuværende
tidspunkt allerede kendskab til indholdet af udtalelserne. Højesteret finder, at
anklageskriftet kan oplæses for åbne døre under hovedforhandlingen. Anklageskriftet
indeholder således ikke oplysninger, som gør det nødvendigt, at dørene lukkes, når de
hensyn, som ligger bag ønsket om at undgå at bekræfte disse oplysninger, afvejes over
for de hensyn, der taler for offentlighed.”
Det fremgår ikke entydigt, om Højesteret med ordene ”
Offentligheden har således på
nuværende tidspunkt allerede kendskab til indholdet af udtalelserne”
sigter til, at
offentligheden allerede havde kendskab til ”hemmelighederne” på
tidspunktet for
offentliggørelsen af de pågældende interviews på grund af tidligere presseomtale heraf -
eller om der sigtes til, at oplysningerne efter offentliggørelsen af de i sagen omhandlede
interviews og netop på grund af disse blev offentligt kendt og dermed kendt, da Højesteret
afsagde sin kendelse.
Under alle omstændigheder må det konkluderes, at det anklageskrift, som
Anklagemyndigheden ikke mente at kunne udlevere eller give oplysninger om indholdet af
til alle Folketingets medlemmer, uden at kompromittere højt klassificerede oplysninger,
ifølge Højesteret ville kunne oplæses for åbne døre under en hovedforhandling.
Efter Højesterets kendelse har Anklagemyndigheden den 1. november 2023 kaldt sagen
mod Claus Hjort Frederiksen tilbage.
Det sker efter, at Forsvarets Efterretningstjeneste havde meddelt Anklagemyndigheden, at
tjenesten efter en række kendelser fra Højesteret (hvoraf den her omtalte kendelse er den
ene) om behandling af sagens akter på den baggrund ikke længere anså det for
betryggende at stille de højt klassificerede oplysninger, som sagerne handler om, til
rådighed for straffesagerne.
https://anklagemyndigheden.dk/da/tidligere-medlem-af-folketinget-tiltalt-overtraedelse-
af-straffelovens-ss-109-stk-1
18
12
 REU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 84: Henvendelse af 20/12-23 fra Jan Staal Andersen om samtykke efter grundlovens § 57
2803645_0013.png
Selv om Højesteret nu har vurderet, at der ikke i Claus Hjort Frederiksen sag er noget til
hinder for at offentligheden kunne få indblik i anklageskriftet, hvis sagen var blevet ført, er
det fortsat relevant at overveje, hvordan fremtidige sager med samme problemstilling skal
behandles. Det kan ikke udelukkes, at der kan komme nye sager, hvor der er et reelt behov for
at holde højt klassificerede oplysninger i en snæver kreds.
12. Claus Hjort Frederiksens sag ctr. sagen mod mod Anne Grete Holmgaard, Sten
Frimann Tinning, Keld Albrechtsen og Jørgen Lenger
I sagen mod Anne Grete Holmgaard, Sten Frimann Tinning, Keld Albrechtsen og Jørgen Lenger
blev anklageskriftet i overensstemmelse med sædvanlig praksis fremlagt for alle Folketingets
medlemmer. I sagen mod Claus Hjort Frederiksen blev partilederne orienteret om sagen
under møder, hvor de havde anledning til at stille spørgsmål til Rigsadvokaten og chefen for
Politiets Efterretningstjeneste. Man ønskede fra Regeringens side at holde anklageskriftets
oplysninger i en meget snæver kreds for ikke at dele højt klassificerede oplysninger med alle
de 179 medlemmer af Folketinget.
19
I sagen mod Anne Grete Holmgaard, Sten Frimann Tinning, Keld Albrechtsen og Jørgen Lenger
var det kendt
hvilke oplysninger, der var videregivet; nemlig ”fotokopier
af
monopoldirektoratets redegørelser om henholdsvis kunstgødningsbranchen og
varmeisoleringsmaterialeindustrien”.
Det var også kendt på hvilken måde oplysningerne var
videregivet og til dels til hvem; nemlig ved
”udlevering”
”til
interesserede”.
Det var også kendt,
at dette var foregået ”fra
Christiansborg”.
I sagen vedrørende Claus Hjort Frederiksen var det indtil Højesterets kendelse af 27. oktober
2023 (se ovenfor) ikke forventeligt, at det ville blive offentligt kendt præcist hvilke
oplysninger, der er videregivet af Claus Hjort Frederiksen, til hvem disse oplysninger er
videregivet, under hvilke omstændigheder der er sket videregivelse, og i hvilken form eller på
hvilken måde videregivelse er sket. Efter Højesterets kendelse ville der have været mulighed
for at offentligheden kunne få et nærmere indblik heri i det omfang anklageskriftet, der ifølge
Højesteret kunne læses op i retten, indeholder sådanne oplysninger. Det var som beskrevet en
konsekvens af den fremgangsmåde, som Regeringen valgte - hvor kun en snæver kreds af
Folketingets medlemmer fik indsigt i oplysningerne
–
at ikke alle Folketingets medlemmer fik
indsigt i anklageskriftet.
13. Debat om den proces Regeringen valgte til afklaring af mulighederne for at rejse
tiltale mod Claus Hjort Frederiksen
Den proces, som Justitsministeren valgte for at afklare, om der kunne opnås samtykke i
Folketinget efter grundlovens § 57 til at tiltale Claus Hjort Frederiksen, skabte en del debat.
Se Justitsministerens besvarelse af spørgsmål nr. S 760 fra medlem af Folketinget Sophie
Løhde (V) af 18. maj 2022, sidste afsnit.
19
13
 REU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 84: Henvendelse af 20/12-23 fra Jan Staal Andersen om samtykke efter grundlovens § 57
2803645_0014.png
Professor emeritus Carsten Henrichsen har i Altinget den 21. juni 2022
20
således udtalt
følgende om sagens konsekvenser:
”Svaret på det dilemma, som sagen rejste, er, at Folketinget må forlade sig på, at
anklagemyndigheden ved behandlingen af de konkrete straffesager er uimodtagelig for politiske
direktiver og alene agerer ud fra objektive og saglige grunde.
Det gælder uanset, at det efter loven tilkommer justitsministeren at afgøre, om der skal rejses
tiltale i sager af den foreliggende art. For selvfølgelig kan og må der ikke rejses strafferetlig
tiltale, uden at der er saglig og objektiv grund til det, og det er en vurdering, som
anklagemyndigheden må foretage, og som justitsministeren må tilslutte sig eller afvise, hvis han
ikke mener, der er sagligt grundlag for en tiltale.
I mangel på nærmere oplysninger om grundlaget for tiltalen mod Claus Hjort Frederiksen, kunne
folketingsmedlemmerne endvidere forlade sig på deres respektive partiers indstilling med
baggrund i den orientering om sagen, som Rigsadvokaten
–
rent undtagelsesvist og med skyldigt
tavshedspålæg
–
tilbød at give til partiformændene.
Til syvende og sidst - og måske mere afgørende
–
måtte Folketinget forlade sig på, at det er de
uafhængige domstole, som afgør, om der er grundlag for at fælde dom i en sag som den
foreliggende. Her er den tiltalte beskyttet af de retssikkerhedsgarantier, som sikres efter dansk
retspleje.
I alle tilfælde er det en tillidssag, om Folketinget vil forlade sig på disse garantier, og det plejer
normalt ikke at være noget problem, hverken når det gælder anklagemyndighedens vurdering af
tiltalespørgsmål, partiernes indstilling til Folketingets sager eller domstolenes afgørelse af de
konkrete sager, de får forelagt til prøvelse.”
Af flere grunde kan dette synspunkt ikke tiltrædes. Folketinget kan ikke henvises til blot at
forlade sig på anklagemyndighedens vurdering af sagen. Spørgsmålet om ophævelse af et
folketingsmedlems immunitet er netop ved grundloven henlagt til Folketingets afgørelse. Det
er heller ikke i overensstemmelse med grundlovens § 57, blot at henvise til, at spørgsmålet
om domfældelse eller ej i sidste ende henhører under domstolene. Det argument tager på
inden måde højde for hele formålet med grundlovens § 57 om den parlamentariske
immunitet. At henvise Folketingets medlemmer til at forlade sig på at sagen i sidste ende
afgøres af uafhængige domstole er at se helt bort fra grundlovens § 57, hvilket helt åbenlyst er
ulovhjemlet.
Selv om der ikke har været sager i nyere tid, hvor et medlem af Folketinget ønskes tiltalt for
overtrædelse af straffelovens § 109, så var der også før den seneste grundlovsændring i 1953
regler i den tidligere gældende Borgerlig straffelov fra 1930 om straf for videregivelse af
strengt fortrolige oplysninger om statens sikkerhed.
21
Det kan således ikke hævdes, at det ved
https://www.altinget.dk/forsvar/artikel/professor-emeritus-hjort-sagen-maa-forventes-
at-faa-et-retsligt-efterspil
21
Borgerlig straffelov
af 15. april 1930, § 103 hvorefter ”den som aabenbarer Statens
hemmelige Underhandlinger, Raadslagninger eller Beslutninger i sager, hvorpaa Statens
Sikkerhed beror, eller som angaar betydelige samfundsøkonomiske Interesser overfor
Udlandet… ” kunne
straffes med fængsel indtil 16 år.
20
14
 REU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 84: Henvendelse af 20/12-23 fra Jan Staal Andersen om samtykke efter grundlovens § 57
2803645_0015.png
affattelsen af den nuværende grundlov var utænkeligt, at en sådan situation kunne opstå, og
at grundloven derfor ikke kan antages at regulere et sådant tilfælde. Muligvis har man ved
affattelsen af grundloven ikke specifikt haft tilfælde som sagen mod Claus Hjort Frederiksen i
tankerne.
22
Deraf kan imidlertid ikke uden videre sluttes, at situationen ikke skal behandles
med skyldig hensyntagen til grundlovens regler. Mere nærliggende er nok, at man ved
affattelsen af grundloven faktisk havde tillid til, at Folketingets medlemmer var værdige til
den tillid, som det kræves at skulle give samtykke efter grundlovens § 57 også i sager, der
krævede indsigt i højt klassificerede oplysninger. Dermed ikke sagt at grundloven stiller krav
om, at alle Folketingets medlemmer skal have den samme og fulde indsigt i alle sagens
oplysninger.
14. Sammenligning af den sædvanlige procedure for behandling af sager efter
grundlovens § 57 og proceduren i Claus Hjort Frederiksens sag
Som beskrevet i afsnit 8 og 11 indhentes samtykke efter grundlovens § 57 normalt ved, at
Justitsministeren fremsender en anmodning om samtykke til Folketingets formand, hvorefter
anmodningen behandles i Udvalget for Forretningsordenen, jf. § 25 i Forretningsordenen for
Folketinget. Det er fast praksis, at der samtidig fremsendes en kopi af det aktuelle
anklageskrift, når beslutningsforslaget fremsendes til Folketingets behandling. I Folketinget
undergives beslutningsforslaget én behandling med taletider som ved lovforslags 2.
behandling. Det fremgår af forretningsordenens § 17, stk. 4. Ved et lovforslags 2. behandling
kan alle dele af lovforslaget drøftes, herunder eventuelle ændringsforslag. Ved 2.
behandlingens afslutning stemmes om eventuelle ændringsforslag.
23
Med den beskrevne
procedure sikres altså en reel behandling af beslutningsforslaget
–
og Folketingets
medlemmer har mulighed for at forholde sig til beslutningsforslaget og der kan foregå en
drøftelse heraf, inden der stemmes om beslutningsforslaget.
Følges den sædvanlige procedure sikres, at alle Folketingets 179 medlemmer får nærmere
indsigt i den sag, der skal tages stilling til og stemmes om. Det sikres ligeledes, at alle
medlemmer får mulighed for at tilkendegive deres holdning til sagen, som på den måde sikres
en reel parlamentarisk behandling.
Den indledende og afklarende procedure, som regeringen valgte i sagen med Claus Hjort
Frederiksen, involverede som nævnt primært kun partilederne, der havde mulighed for at få
fuld indsigt i anklageskriftet. Partilederne var afskåret fra at dele de oplysninger, som de fik
med deres folketingsgrupper. De menige partimedlemmer måtte derfor under drøftelserne i
partigrupperne måtte nøjes med information om, at sagen drejede sig om straffelovens § 109.
Partilederne var formentlig valgt, fordi de var forudsat at repræsentere alle
I Kristeligt Dagblad den 12. maj 2022 har professor emeritus Jørn Vestergaard fremført det
synspunkt, at en situation som den der foreligger i sagen mod Claus Hjort Frederiksen nok
ikke var forudsat af grundlovens fædre.
https://www.kristeligt-
dagblad.dk/danmark/professor-om-hjort-sag-den-havde-grundlovens-faedre-ikke-set-
komme
23
Jf. Dansk Statsret 3. Udgave af Jens Peter Christensen, Jørgen Albæk Jensen og Michael
Hansen Jensen, side 164
22
15
 REU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 84: Henvendelse af 20/12-23 fra Jan Staal Andersen om samtykke efter grundlovens § 57
partimedlemmerne og at de ved deres tilkendegivelser under disse indledende drøftelser talte
på hele partiets vegne.
Der var derfor tale om en drøftelse som reelt kom til at erstatte en sædvanlig forelæggelse for
Folketinget.
Da sagen ”strandede” på, at der ikke kunne
forventes opnået flertal for at give samtykke efter
grundlovens § 57 på dette ufuldstændigt oplyste grundlag, hvis sagen blev forelagt i
Folketinget i form af et beslutningsforslag efter den sædvanlige procedure, blev der aldrig
fremsat et beslutningsforslag om ophævelse af Claus Hjort Frederiksens immunitet.
Konsekvensen heraf blev, at Claus Hjort Frederiksen ikke blev tiltalt, mens han sad i
Folketinget, og at en væsentlig sag om eventuel overtrædelse af straffelovens § 109 ctr.
Folketingsmedlemmets immunitet reelt set fandt sin afgørelse på baggrund af en uformel
proces, som i betydelig grad afveg fra sædvanlig fast praksis. Folketingets medlemmer fik
derved ikke mulighed for at sikre, at Claus Hjort Frederiksen kunne tiltales, for en (formodet)
alvorlig overtrædelse af straffeloven. Netop et sådant udfald (tiltale) er resultatet af alle
tidligere sager efter grundlovens § 57.
Herefter kan man med rette rejse spørgsmålet, om den proces, der blev valgt til afklaring af
Folketingets holdning, er ønskelig ud fra demokratiske hensyn, når det tages i betragtning, at
der ikke blot var tale om en drøftelse af ”processen”,
men at der reelt blev truffet en afgørelse
af Regeringen på baggrund af drøftelser primært med enkelte medlemmer af Folketinget
(partilederne). Partilederne havde ganske vist mulighed for at drøfte spørgsmålet om
ophævelse af immuniteten med de øvrige partimedlemmer, men nogen drøftelse i Folketinget
i egentlig forstand som forudsat i folketingets forretningsorden blev der ikke tale om.
Her skal bemærkes, at justitsministeren i samrådet den 19. maj 2022 netop udtalte:
”Jeg har
så tidligere i dag konstateret, at der ikke er flertal i Folketinget for ophævelse
af immunitet”.
Ganske vist blev resultatet, at der ikke blev rejst tiltale og man kan derfor hævde det
synspunkt, at Claus Hjort Frederiksens parlamentariske immunitet derved var sikret og
hensynet til grundlovens § 57 således opfyldt.
Det er imidlertid ikke hensigten med § 57 fuldstændigt at frede Folketingets medlemmer i
alle sager
–
kun i sager, hvor der er fare for, at en regering misbruger muligheden for at
hindre parlamentarikerne i at arbejde. Sager, der rejses berettiget, bør føre til tiltale rejsning
og det blev ikke muligt for Folketingets medlemmer at træffe beslutning herom med den
proces, der blev fulgt og som nævnt førte til, at der end ikke blev fremsat et beslutningsforslag
om tiltalerejsning for Folketinget.
15. Vurdering og konklusion
Det væsentligste
–
og så vidt ses eneste
–
argument, Justitsministeren anførte for kun at give
oplysninger om indholdet i tiltalen mod Claus Hjort Frederiksen til en snæver kreds af
folketingsmedlemmer, var, at
”Den konkrete sag indeholder imidlertid
højt klassificerede
16
 REU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 84: Henvendelse af 20/12-23 fra Jan Staal Andersen om samtykke efter grundlovens § 57
2803645_0017.png
oplysninger, som skal beskyttes af hensyn til statens sikkerhed”.
24
Der ligger implicit heri, at
Justitsministeren ikke havde tillid til (alle) medlemmerne af Folketinget eller i hvert fald ikke
tillid til, at alle 179 ville kunne leve op til den fortrolighed, som kendskab til en sådan viden
kræver.
Folketingsmedlemmer kan efter grundlovens § 57 kun tiltales med Folketingets samtykke. Da
Folketinget består af 179 medlemmer, må
udgangspunktet
være, at sager, hvor dette
samtykke søges indhentet, skal forelægges
alle
179 medlemmer. Dette underbygges af, at
Folketinget kun kan tage beslutning, når over halvdelen af medlemmerne er til stede og
deltager i afstemningen jf. grundlovens § 50 som omtalt ovenfor i afsnit 2. Det har, i mangel af
hjemmel til andet, den konsekvens, at der ikke kan træffes beslutning af et antal
Folketingsmedlemmer, der er mindre end halvdelen
–
og det endda selv under den
forudsætning, at alle 179 medlemmer havde haft mulighed for at deltage. En beslutning efter
grundlovens § 57 træffes ved simpelt flertal. Hvis dette udgangspunkt skal fraviges, må der
påvises en klar hjemmel hertil. En fravigelse kan ikke begrundes alene i det forhold, at der er
et
–
måske praktisk relevant
–
ønske om, at holde de for en stillingtagen til sagen nødvendige
oplysninger i en snæver kreds.
Som det er beskrevet ovenfor besluttede Justitsministeren, at der på baggrund af indstillingen
fra Rigsadvokaten, skulle rejses tiltale mod Claus Hjort Frederiksen. Efter at have gennemført
samtalerne med partilederne traf Justitsministeren derefter beslutning om (på daværende
tidspunkt) ikke at rejse tiltale. Derved kom de uformelle drøftelser med partilederne reelt til
at erstatte en beslutning truffet af Folketinget efter Grundlovens § 57
–
uden at de sædvanlige
procedurer og den sædvanlige praksis var fulgt.
Det er uklart efter hvilke kriterier, det blev lagt til grund, at netop partilederne kunne vises
den tillid og den fortrolighed, der krævedes for at modtage den fortrolige information. Det
synes at have været afgørende, at det begrænsede antal af informerede i sig selv skulle være
en sikkerhed for, at oplysningerne forblev fortrolige. Der er næppe tvivl om, at dette ud fra en
logisk betragtning er rigtigt, men det i sig selv kan ikke næppe uden lovhjemmel medføre, at
grundlovens bestemmelse om, at det er Folketinget, der skal tage stilling til, om der skal gives
samtykke, kan fraviges. Grundlovens § 57 blev næppe tilsidesat af Regeringen med den
proces, der blev gennemført, men en afklaring af Folketingets holdning i sager efter
grundlovens § 57 bør enten gennemføres efter de sædvanlige regler og den foreliggende
praksis - eller på en anden formaliseret måde jf. nærmere afsnit 16.
Ovenfor er omtalt det faktiske forløb i Claus Hjort Frederiksen sagen.
Havde regeringens drøftelser med partilederne ført til, at sagen efterfølgende blev forelagt
Folketinget efter den sædvanlige praksis med fremsættelse af et beslutningsforslag, skulle
sagen have været afgjort af alle 179 medlemmer af Folketinget efter den sædvanlige proces
som beskrevet ovenfor. Som grundlag for afgørelsen ville medlemmerne også i den situation
have skullet træffe afgørelse på baggrund forskellige informationsniveauer.
Se Justitsministerens besvarelse af spørgsmål nr. S 760 fra medlem af Folketinget Sophie
Løhde (V) af 18. maj 2022, 5. Afsnit, 1. pkt..
24
17
 REU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 84: Henvendelse af 20/12-23 fra Jan Staal Andersen om samtykke efter grundlovens § 57
2803645_0018.png
De medlemmer af
Folketinget,
der ikke ville være blevet orienteret om indholdet af tiltalen
mod Claus Hjort Frederiksen, og som derfor i realiteten måtte henholde sig til den beslutning,
som partilederen havde truffet på baggrund af den fortrolige orientering, som denne havde
modtaget, ville blive stillet i en urimelig situation. De medlemmer af Folketinget, som ikke
havde modtaget samme oplysninger som partilederne, ville i praksis have være henvist til
alene at træffe deres afgørelse på baggrund af partilederens indstilling og uden selv at have
indsigt i sagens indhold.
Det har de selvsagt ret til at lade sig ”nøje med”, men –
set ud fra et
demokratisk perspektiv - er det ikke ønskeligt. Det giver ikke mening at gøre sig overvejelser
om, hvorvidt partierne ville stille medlemmerne frit ved en afstemning i Folketinget. Det
normale er, at medlemmerne følger ”partidiciplinen” og at medlemmerne kun stilles fri i
såkaldt »etiske« afstemninger.
Løsgængere ville
i dette tilfælde ligesom andre ”menige” medlemmer af Folketinget
alene
have haft oplysningen om, at det drejede sig om eventuel overtrædelse af straffelovens § 109
at forholde sig til. Som nævnt har Justitsministeriet ikke besvaret en henvendelse om,
hvordan løsgængere i Folketinget skulle orienteres. Generelt savnes en regulering af, hvordan
løsgængere er stillet i forbindelse med arbejdet i Folketinget.
Man må formode, at Justitsministeren betragtede drøftelserne med og informeringen af
partilederne som en
”uformel”, indledende og afklarende proces.
Grundloven beskriver ikke
en sådan uformel drøftelse, og som beskrevet ovenfor resulterede processen de facto i en
beslutning; nemlig at der ikke blev rejses tiltale mod Claus Hjort Frederiksen. Som også
beskrevet er det en beslutning, der havde en række konsekvenser, som normalt kun bør følge
af en egentlig behandling af spørgsmålet i Folketinget.
Sådan en beslutning burde enten have været truffet af Justitsministeren, inden sagen efter de
sædvanlige procedurer blev forelagt Folketinget eller af Folketinget efter egentlig drøftelse og
beslutning efter de regler, der normalt følges og den praksis, der er udviklet med henblik på
indhentelse af Folketingets samtykke.
Grundloven indeholder ikke en udtrykkelig regel om, at alle medlemmer af Folketinget skal
behandles ens, og den almindelige forvaltningsretlige lighedsgrundsætning
25
kan næppe
umiddelbart overføres til at gælde i denne sammenhæng.
Derimod ligger der implicit i grundlovens krav om, at samtykke efter grundlovens § 57 skal
gives af ”Folketinget” direkte et krav om, at alle 179 medlemmer af Folketinget skal have
mulighed for at tage stilling.
Der savnes en klar hjemmel til at fravige det krav, som også ligger bag den praksis, der
entydigt er indarbejdet i Folketingets Forretningsorden, der klart beskriver, at
beslutningsforslag, der fremlægges for Folketinget i disse sager, skal undergives én
behandling med taletider som ved lovforslags 2. behandling.
Grundloven stiller ikke krav om en bestemt detaljeringsgrad hvad angår de oplysninger, der
skal gives til Folketinget i sager om ophævelse af immunitet, men sagen bør oplyses til et
Den almindelige forvaltningsretlige lighedsgrundsætning fastsætter princippet om, at sager
med i det væsentlige ens forhold skal behandles lige, gælder næppe direkte her, hvor der ikke
er tale om forvaltning i traditionel forstand
25
18
 REU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 84: Henvendelse af 20/12-23 fra Jan Staal Andersen om samtykke efter grundlovens § 57
2803645_0019.png
niveau, hvor medlemmerne kan vurdere sagen på et rimeligt grundlag. Det følger implicit af,
at beslutningen om ophævelse af folketingsmedlemmers immunitet i grundloven er henlagt til
”Folketinget”.
26
Flere folketingsmedlemmer krævede at få fuld indsigt i anklageskriftet. Det har de ikke et
ubetinget krav på, selv om det i alle tidligere sager har været sådan, at anklageskriftet blev
videregivet til Folketinget. Det er alene Folketinget, der beslutter, hvilke oplysninger der
ønskes for at opnå samtykke.
Folketinget vil således være berettiget til at lade sig ”nøje” med
en lavere detaljeringsgrad. Folketinget kan også lade sig nøje med at tage stilling på baggrund
af partiledernes indstilling og en information om, at det drejer sig om en sag om eventuel
overtrædelse af straffelovens § 109.
I sagen om Claus Hjort Frederiksen blev immuniteten ikke ophævet, fordi flere
folketingsmedlemmer ikke ville acceptere at skulle tage stilling til sagen uden af få et vist
niveau af oplysninger.
16. Konsekvenser og forslag til etablering af udvalg til behandling af § 57 - sager
Hvis sager om overtrædelse af straffelovens § 109 som ønsket af flere medlemmer af
Folketinget kun kan forelægges for Folketinget ved, at der gives alle Folketingets medlemmer
fuld indsigt i hele anklageskriftet
–
og man ikke mener, at kunne give en generel orientering
uden fuldt ud at oplyse, hvori den påståede forbrydelse består
–
, må der fremover udvises
tillid til samtlige Folketingets medlemmer. Uden en sådan tillid kan det i praksis blive
vanskeligt at rejse tiltale i sager efter straffelovens § 109. Det er ikke et acceptabelt resultat,
selv om grundloven synes at forudsætte, at Folketingets medlemmer faktisk er værdige til en
sådan tillid.
Navnlig når der henses til, at kernen i grundlovens § 57 er, at den skal sikre, at Folketinget kan
arbejde uforstyrret og at medlemmerne af Folketinget beskyttes mod eventuelt misbrug fra
regeringens side forekommer det som udgangspunkt relevant, i en så alvorlig sag som der er
tale om, når et Folketingsmedlem ønskes tiltalt for overtrædelse af straffelovens § 109, at
fastholde regeringen på den praksis, der er udviklet efter grundlovens § 57 og hvorefter
anklageskriftet vedlægges beslutningsforslaget som bilag.
Viser de sig ikke værdige til denne tillid, vil folketingsmedlemmer, der måtte videregive
oplysninger i strid hermed, selv kunne straffes efter straffelovens § 109, ligesom det nu vil
være tilfældet med de partiledere, som blev oplyst om indholdet af anklageskriftet.
Alternativet til dette formelle udgangspunkt bør det overvejes ved lov at etablere et udvalg
efter de principper som kendetegner de udvalg, som er omtalt i afsnit 4-7.
Udvalget kan enten etableres som et stående udvalg (Folketingets Forretningsorden § 7, stk.
1) eller som et særligt udvalg (Folketingets Forretningsorden § 7, stk. 7) efter reglerne om
forholdstal (Folketingets Forretningsorden § 36).
Der ses ikke i forarbejderne til grundlovens § 57 at være taget stilling til i hvilket omfang
medlemmerne af Folketinget kan og skal informeres om detaljerne i de sager, der forelægges
efter § 57.
26
19
 REU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 84: Henvendelse af 20/12-23 fra Jan Staal Andersen om samtykke efter grundlovens § 57
Formålet med et sådant udvalg er helt overordnet at sikre, at der i sager, der vedrører højt
klassificerede oplysninger for eksempel om efterretnings- eller sikkerhedsforhold etableres et
forum, som regeringen kan meddele alle sagens oplysninger, således at oplysningerne ikke
deles med alle Folketingets medlemmer. Et sådant udvalg skal have til opgave at afgive
indstilling til Folketinget vedrørende spørgsmålet om eventuel tiltalerejsning. Udvalget bør
tillige have mulighed for at indhente alle nødvendige oplysninger til belysning af den sag, der
skal træffes afgørelse. Disse principper kendes fra eksempelvis Indfødsretsudvalget, Udvalget
om forsvarets og politiets efterretningstjenester samt Udvalget til Prøvelse af Valgene.
Det kan i denne forbindelse overvejes, at inddrage Folketingets Ombudsmand i
udvalgsarbejdet.
Med et sådant udvalg kan det i fremtidige sager undgås, at regeringen kommer i den situation,
at højt klassificerede oplysninger skal deles med alle Folketingets 179 medlemmer. Udvalget
bør formentlig være bredere sammensat end Udvalget om forsvarets og politiets
efterretningstjenester, da der ikke kan ses bort fra, at netop denne typer sager kan have
væsentlige principielle og politiske elementer, og derfor bør vurderes af mere repræsentativ
kreds af Folketingsmedlemmer, således at Folketinget sikres et reelt grundlag for beslutning
om tiltalerejsning efter grundlovens § 57. Derved sikres også, at Folketingets medlemmer ikke
kun efterlades med den mulighed at stemme nej på grund af et utilstrækkeligt
beslutningsgrundlag.
Overordnet vil etableringen af en sådan ordning kunne være med til at understøtte
Folketingets tillid til de oplysninger om disse sager, som ligger til grund for, at der ønskes
accept efter grundlovens § 57; en tillid som er væsentlig for Folketingets kontrol med
regeringen, og som tillige vil give regeringen sikkerhed for, at højt klassificerede oplysninger
ikke spredes i en større kreds.
20