EUU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 414: Notat om hvorvidt en ophævelse af det danske forsvarsforbehold forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20

Europaudvalget 2021-22
EUU Alm.del Bilag 414
Offentligt

29. marts 2022

Stats- og Menneskerets-

kontoret

Sagsbeh: Lasse Østergaard Ahmt

Sagsnr.: 2022-750-0873

Dok.:

2384189

Dato:

Kontor:

NOTAT

hvorvidt en ophævelse af det danske forsvarsforbehold forudsæt-

ter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20

1. Indledning

Den 6. marts 2022 indgik regeringen (Socialdemokratiet), Venstre,

Socialistisk Folkeparti, Radikale Venstre og Det Konservative Folke-

parti et nationalt kompromis om dansk sikkerhedspolitik.

Af aftalen fremgår bl.a., at aftalepartierne er enige om, at der den 1.

juni 2022 afholdes en folkeafstemning om at afskaffe forsvarsforbe-

holdet.

På denne baggrund har Justitsministeriet vurderet, hvorvidt en afskaf-

felse af det danske forsvarsforbehold forudsætter anvendelse af pro-

ceduren i grundlovens § 20.

I det følgende redegøres der under pkt. 2 for grundlovens § 19 og §

20. Herefter omtales under pkt. 3 det danske forsvarsforbehold. Under

pkt. 4 omtales de relevante dele af EU-retten, der kan have indvirkning

på forsvarsområdet.

Justitsministeriets vurdering fremgår under pkt. 5. Pkt. 6 indeholder

en sammenfatning.

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

T +45 3392 3340

F +45 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

Side 1/23

EUU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 414: Notat om hvorvidt en ophævelse af det danske forsvarsforbehold forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20

Sammenfattende er det Justitsministeriets opfattelse, at det danske for-

svarsforbehold kan ophæves, uden at proceduren i grundlovens § 20

skal iagttages.

Ophævelsen af forsvarsforbeholdet kan således efter Justitsministeri-

ets opfattelse ske efter den almindelige bestemmelse i grundlovens §

19. Det bemærkes i den forbindelse, at der i medfør af grundlovens §

42, stk. 6, 2. pkt., kan afholdes en bindende folkeafstemning om Fol-

ketingets samtykke efter grundlovens § 19, idet samtykket vil blive

søgt i lovs form.

2. Grundlovens § 19 og § 20

I det følgende redegøres kortfattet for bestemmelserne i grundlovens

§ 19 og § 20.

For en mere indgående beskrivelse af bestemmelserne kan der bl.a.

henvises til Justitsministeriets redegørelse af 4. december 2007 for

visse forfatningsretlige spørgsmål i forbindelse med Danmarks ratifi-

kation af Lissabon-Traktaten (Lissabon-redegørelsen).

Fra den forfatningsretlige litteratur henvises navnlig til Poul Ander-

sen, Dansk Statsforfatningsret (1954), side 478 ff., Ole Espersen, Ind-

gåelse og Opfyldelse af Traktater (1970), Max Sørensen, Statsforfat-

ningsret (2. udgave ved Peter Germer, 1973), side 271 ff. og 307 ff.,

Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret (3. udgave ved Ole Espersen,

1980), side 377 ff., Peter Germer, Statsforfatningsret (5. udgave,

2012), side 243 ff., Henrik Zahle, Dansk Forfatningsret 2 (3. udgave,

2001), side 255 ff., Jens Peter Christensen m.fl., Grundloven med

kommentarer (2015), side 165 ff., Jens Peter Christensen m.fl., Dansk

Statsret (3. udgave, 2020), side 247 ff., og Jens Hartig Danielsen, Su-

verænitetsafgivelse (1999).

Der kan endvidere henvises til Max Sørensen, Juristen (1963), side 57

ff., og Juristen (1971), side 434 ff.

Side 2/23

EUU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 414: Notat om hvorvidt en ophævelse af det danske forsvarsforbehold forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20

2.1. Grundlovens § 19

Grundlovens almindelige bestemmelse om indgåelse af traktater mv.

findes i § 19. Bestemmelsen har følgende ordlyd:

”§

19.

Kongen handler på rigets vegne i mellemfolkelige anliggen-

der. Uden folketingets samtykke kan han dog ikke foretage nogen

handling, der forøger eller indskrænker rigets område, eller indgå

nogen forpligtelse, til hvis opfyldelse folketingets medvirken er nød-

vendig, eller som iøvrigt er af større betydning. Ejheller kan kongen

uden folketingets samtykke opsige nogen mellemfolkelig overens-

komst, som er indgået med folketingets samtykke.

Stk. 2.

Bortset fra forsvar mod væbnet angreb på riget eller danske

styrker kan kongen ikke uden folketingets samtykke anvende mili-

tære magtmidler mod nogen fremmed stat. Foranstaltninger, som

kongen måtte træffe i medfør af denne bestemmelse, skal straks fo-

relægges folketinget. Er folketinget ikke samlet, skal det uopholde-

ligt sammenkaldes til møde.

Stk. 3.

Folketinget vælger af sin midte et udenrigspolitisk nævn,

med hvilket regeringen rådfører sig forud for enhver beslutning af

større udenrigspolitisk rækkevidde. Nærmere regler om det uden-

rigspolitiske nævn fastsættes ved lov.”

I kraft af denne bestemmelse har regeringens kompetence i mellem-

folkelige anliggender umiddelbar grundlovshjemmel (et såkaldt præ-

rogativ).

Regeringens adgang til på egen hånd at indgå folkeretlige forpligtelser

er dog undergivet begrænsninger. Efter § 19, stk. 1, 2. pkt., kræves

Folketingets samtykke således for, at regeringen kan indgå forpligtel-

ser, til hvis opfyldelse Folketingets medvirken er nødvendig, eller som

i øvrigt er af større betydning. Samtykket kan gives ved lov eller ved

folketingsbeslutning, jf. Alf Ross, a.st., side 396. I begge tilfælde kræ-

ves alene simpelt flertal i Folketinget.

Danmark er tilknyttet en række internationale organisationer, som har

kompetence til at træffe generelle eller konkrete beslutninger, der er

rettet til medlemsstaterne, herunder FN og Europarådet.

Side 3/23

EUU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 414: Notat om hvorvidt en ophævelse af det danske forsvarsforbehold forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20

Det karakteristiske ved de beslutninger, der kan træffes i disse organi-

sationer, er, at de kun tilsigter at gælde for staterne som folkeretlige

forpligtelser. De tilsigter ikke at gælde umiddelbart i den enkelte stats

interne retsorden. Hvis en sådan beslutning går ud på at regulere de

enkelte individers adfærd, må den derfor gøres til en del af national

ret.

Sådanne traditionelle mellemfolkelige organisationer kan Danmark

tilslutte sig alene i medfør af grundlovens § 19. Det gælder, selv om

organisationen f.eks. uden alle medlemsstaters tilslutning (og dermed

eventuelt uden eller imod Danmarks stemme) kan træffe beslutninger,

der er bindende for alle medlemsstater.

2.2. Grundlovens § 20

Grundloven indeholder i § 20 en særlig bestemmelse om Danmarks

tilslutning til såkaldte overstatslige (supranationale) organisationer.

Bestemmelsen har følgende ordlyd:

”§

20.

Beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myn-

digheder, kan ved lov i nærmere bestemt omfang overlades til mel-

lemfolkelige myndigheder, der er oprettet ved gensidig overens-

komst med andre stater til fremme af mellemfolkelig retsorden og

samarbejde.

Stk. 2.

Til vedtagelse af lovforslag herom kræves et flertal på fem

sjettedele af folketingets medlemmer. Opnås et sådant flertal ikke,

men dog det til vedtagelse af almindelige lovforslag nødvendige

flertal, og opretholder regeringen forslaget, forelægges det folke-

tingsvælgerne til godkendelse eller forkastelse efter de for folkeaf-

stemninger i § 42 fastsatte regler.”

Rækkevidden af bestemmelsen i grundlovens § 20 er nærmere be-

handlet i Højesterets dom af 6. april 1998 i den såkaldte Maastricht-

sag (Ugeskrift for Retsvæsen 1998, side 800 ff.). Her udtalte Højeste-

ret bl.a. følgende om, i hvilke tilfælde proceduren i grundlovens § 20

skal iagttages:

Side 4/23

EUU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 414: Notat om hvorvidt en ophævelse af det danske forsvarsforbehold forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20

”Anvendelse af den kvalificerede procedure efter grundlovens § 20

er nødvendig i det omfang, det overlades til en international organi-

sation at udøve lovgivende, administrativ eller dømmende myndig-

hed med direkte virkning her i landet eller at udøve andre beføjelser,

som efter grundloven tilkommer rigets myndigheder, herunder be-

føjelse til

at indgå traktater med andre stater.”

Højesteret har i pkt. 2.a i dommen af 20. februar 2013 i Lissabon-sa-

gen (Ugeskrift for Retsvæsen 2013, side 1451 ff.) citeret denne udta-

lelse.

Det afgørende for, om dansk tilslutning til en traktat forudsætter an-

vendelse af proceduren i grundlovens § 20, er således i første række,

om den indebærer overladelse af beføjelser til en international organi-

sation til at udøve lovgivende, administrativ eller dømmende myndig-

hed med direkte virkning her i landet for f.eks. private personer og

virksomheder.

At der er adgang til at udøve myndighed med direkte virkning, vil sige,

at en international organisations retsakter efter deres karakter kan

virke umiddelbart i medlemsstaterne. Hvis den internationale organi-

sations retsakter derimod virker umiddelbart i medlemsstaterne som

følge af regler i national (dansk) ret og ikke som en følge af selve ka-

rakteren af den mellemfolkelige myndigheds retsakter, er der ikke tale

om direkte virkning i forfatningsretlig forstand, jf. Henrik Zahle, a.st.,

side 258.

Også overladelse af beføjelser, der ved grundloven er henlagt til rege-

ringen som prærogativer, f.eks. kompetencen efter § 19 til at handle

på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender, forudsætter anvendelse

af § 20.

Det bemærkes i den forbindelse, at hvis det overlades til en mellem-

folkelig myndighed som folkeretssubjekt at indgå aftaler (traktater)

med tredjelande mv., vil der ikke være tale om overladelse af en befø-

jelse for regeringen til at handle i udenrigspolitiske anliggender, hvis

de pågældende aftaler i forhold til tredjeland alene er folkeretligt for-

pligtende for den mellemfolkelige myndighed selv. Det skyldes, at det

Side 5/23

EUU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 414: Notat om hvorvidt en ophævelse af det danske forsvarsforbehold forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20

ikke efter grundloven tilkommer rigets myndigheder at indgå traktater

på mellemfolkelige myndigheders vegne (men kun på rigets vegne, jf.

grundlovens § 19, stk. 1).

Skal aftalerne imidlertid være folkeretligt forpligtende for medlems-

staterne, som var de indgået umiddelbart mellem medlemsstaterne og

det pågældende tredjeland mv., vil der som udgangspunkt være tale

om overladelse af beføjelser, der efter grundlovens § 19, stk. 1, til-

kommer regeringen, således at det vil være nødvendigt at anvende

grundlovens § 20. Justitsministeriet har dog i flere tilfælde antaget, at

det i disse tilfælde også må tillægges betydning, om der f.eks. etable-

res en ordning, som sikrer, at der i hvert enkelt tilfælde i Danmark kan

ske en behandling efter grundloven af den påtænkte aftale, og herun-

der i fornødent omfang indhentes samtykke fra Folketinget, jf. bl.a.

Lissabon-redegørelsen, side 19, og Justitsministeriets redegørelse af

22. november 2004 for visse forfatningsretlige spørgsmål i forbindelse

med Danmarks ratifikation af Traktat om en forfatning for Europa,

side 13.

Det er i almindelighed ikke relevant for spørgsmålet om anvendelse af

proceduren i grundlovens § 20, om den mellemfolkelige myndigheds

kompetence til at udøve beføjelser, som efter grundloven tilkommer

rigets myndigheder, er en enekompetence, eller om medlemsstaterne

helt eller delvist bevarer deres kompetence, jf. bl.a. Henrik Zahle, Su-

verænitetsoverladelse: Tidspunktet for overladelsen, Juristen (1992),

side 243 ff.

Det antages heller ikke at være afgørende for, om § 20 skal anvendes,

om der i forbindelse med overladelse af bl.a. lovgivningsbeføjelser

kræves enstemmighed eller alene flertal (simpelt eller kvalificeret) i

den mellemfolkelige myndighed. Der kan herved bl.a. henvises til

Henrik Zahle, a.st., side 259 f.

Grundlovens § 20 har i forhold til EU (oprindeligt: EF) været anvendt

i forbindelse med Danmarks tilslutning til EF i 1972, Danmarks til-

slutning til Maastricht-Traktaten og Edinburgh-afgørelsen i 1993,

Side 6/23

EUU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 414: Notat om hvorvidt en ophævelse af det danske forsvarsforbehold forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20

Danmarks tilslutning til Amsterdam-Traktaten i 1998 og Danmarks

tilslutning til aftalen om en fælles europæisk patentdomstol i 2014.

3. Nærmere om forsvarsforbeholdet

Med udgangspunkt i det nationale kompromis fra 1992 blev der med

Edinburgh-afgørelsen af 12. december 1992 indført forbehold for

Danmark over for en række delelementer i Maastricht-Traktaten. Et af

disse forbehold omhandler forsvarspolitikken i EU.

Det er således i afsnit C i Edinburgh-afgørelsen af 12. december 1992

fastsat, at Danmark ikke deltager ”i udarbejdelsen og gennemførelsen

af afgørelser og aktioner inden for Unionen, som har indvirkning på

forsvarsområdet.”

Ved Amsterdam-Traktaten blev der i 1999 gennemført ændringer i

bl.a. den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik. Edinburgh-afgørelsen

blev i den forbindelse suppleret med protokol nr. 5 om Danmarks stil-

ling, der er knyttet til Amsterdam-Traktaten. Formålet med protokol-

len var navnlig at sikre, at forbeholdenes rækkevidde ville være uæn-

drede, når Amsterdam-Traktaten trådte i kraft.

Med Lissabon-Traktaten,

der udgør EU’s aktuelle traktatgrundlag,

skete der bl.a. en række ændringer i samarbejdet om den fælles sik-

kerheds- og forsvarspolitik. Med artikel 5 i protokol nr. 22 om Dan-

marks stilling, som er knyttet til Lissabon-Traktaten, og som tilpasser

den tidligere protokol nr. 5 om Danmarks stilling, blev det i den for-

bindelse sikret, at forsvarsforbeholdet videreføres uændret. Der er så-

ledes i artikel 5, stk. 1, i protokol nr. 22 (protokollens del II) fastsat

følgende:

”Med hensyn til foranstaltninger, der træffes af Rådet i henhold til

artikel 26, stk. 1, artikel 42 og artikel 43 til 46, i traktaten om Den

Europæiske Union, deltager Danmark ikke i udarbejdelsen og gen-

nemførelsen af Unionens afgørelser og aktioner, som har indvirk-

ning på forsvarsområdet. Danmark deltager derfor ikke i vedtagel-

sen heraf. Danmark vil ikke forhindre de andre medlemsstater i at

udvikle deres samarbejde yderligere på dette område. Danmark vil

Side 7/23

EUU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 414: Notat om hvorvidt en ophævelse af det danske forsvarsforbehold forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20

ikke være forpligtet til at bidrage til finansiering af aktionsudgifter i

forbindelse med sådanne foranstaltninger eller til at stille militær ka-

pacitet til rådighed for Unionen.”

Efter artikel 7 i protokollen kan Danmark til enhver tid i overensstem-

melse med sine forfatningsmæssige bestemmelser underrette de øv-

rige medlemsstater om, at Danmark ikke længere ønsker at benytte sig

af alle eller en del af bestemmelserne i protokollen. I så fald vil Dan-

mark fuldt ud gennemføre alle de til den tid gældende relevante for-

anstaltninger, som er truffet inden for rammerne af Den Europæiske

Union.

Underretningen af de øvrige medlemsstater vil have virkning med det

samme og vil indebære, at Danmark deltager i alle dele af EU-samar-

bejdet om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, jf. herom neden-

for under pkt. 4. Underretningen vil blive offentliggjort i Den Europæ-

iske Unions Tidende del C (meddelelser og oplysninger).

4. Nærmere om samarbejde inden for Unionens fælles udenrigs-

og sikkerhedspolitik, der kan have indvirkning på forsvarsområ-

det

Forsvarsforbeholdet gælder den del af samarbejdet inden for traktat-

grundlagets bestemmelser om den fælles udenrigs- og sikkerhedspoli-

tik (EU-Traktatens afsnit V, der omfatter artikel 21-46), herunder

navnlig bestemmelserne om den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik

(EU-Traktatens afsnit V, 2. afdeling, der omfatter artikel 42-46), der

har indvirkning på forsvarsområdet. Det bemærkes, at det følger for-

udsætningsvis af artikel 5 i protokol nr. 22 om Danmarks stilling, der

som nævnt fastlægger Danmarks forsvarsforbehold, at Danmark alle-

rede i dag er omfattet af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, i

det omfang der ikke er tale om afgørelser og aktioner med indvirkning

på forsvarsområdet.

Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik

–

herunder den fælles sik-

kerheds- og forsvarspolitik

–

udgør et særskilt kompetenceområde, der

ligger uden for den almindelige opdeling af Unionens beføjelser i

Side 8/23

EUU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 414: Notat om hvorvidt en ophævelse af det danske forsvarsforbehold forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20

enekompetence, delt kompetence og understøttende tiltag, jf. herved

EUF-Traktatens artikel 2, stk. 4, og EU-Traktatens artikel 24, stk. 1,

2. afsnit, og artikel 40.

Det følgende indeholder først under pkt. 4.1 en kort gennemgang af

de generelle bestemmelser om EU’s fælles udenrigs-

og sikkerheds-

politik og dernæst under pkt. 4.2 en kort gennemgang af bestemmel-

serne om den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik. Pkt. 4.3-4.4 inde-

holder en kort gennemgang af de specifikke bestemmelser i henholds-

vis EU-Traktatens artikel 37 og den såkaldte solidaritetsbestemmelse

i EUF-Traktatens artikel 222.

4.1. EU-Traktatens afsnit V, kapitel 2, 1. afdeling

EU-Traktatens afsnit V, kapitel 2, indeholder de særlige bestemmelser

om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Kapitlets 1. afdeling (ar-

tikel 21-41) indeholder de fælles bestemmelser herom. Der foretages

nedenfor en gennemgang af de i denne sammenhæng centrale bestem-

melser.

Bestemmelsen i EU-Traktatens artikel 24, stk. 1-2, om Unionens

udenrigs- og sikkerhedspolitik har følgende ordlyd:

”Artikel 24

1. Unionens kompetence inden for den fælles udenrigs- og sikker-

hedspolitik omfatter alle udenrigspolitiske områder samt alle

spørgsmål vedrørende Unionens sikkerhed, herunder gradvis ud-

formning af en fælles forsvarspolitik, der kan føre til et fælles for-

svar.

Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik er underlagt særlige regler

og procedurer. Den fastlægges og gennemføres af Det Europæiske

Råd og Rådet, der træffer afgørelse med enstemmighed, medmindre

andet er fastsat i traktaterne. Vedtagelse af lovgivningsmæssige rets-

akter er udelukket. Denne politik gennemføres af Unionens højtstå-

ende repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik og

af medlemsstaterne i overensstemmelse med traktaterne. Europa-

Parlamentets og Kommissionens specifikke rolle på dette område er

Side 9/23

EUU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 414: Notat om hvorvidt en ophævelse af det danske forsvarsforbehold forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20

fastlagt i traktaterne. Den Europæiske Unions Domstol har ingen

kompetence med hensyn til disse bestemmelser, bortset fra dens

kompetence til at kontrollere overholdelsen af artikel 40 i denne

traktat og prøve lovligheden af visse afgørelser, jf. artikel 275, stk.

2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.

2. Inden for rammerne af principperne og målene for Unionens op-

træden udadtil varetager, fastlægger og gennemfører denne en fælles

udenrigs- og sikkerhedspolitik, der bygger på udvikling af gensidig

politisk solidaritet mellem medlemsstaterne, fastlæggelse af spørgs-

mål af almen interesse og opnåelse af en stadig stigende konvergens

i medlemsstaternes optræden.”

I EU-Traktatens artikel 26 er endvidere fastsat følgende:

”Artikel 26

1. Det Europæiske Råd definerer Unionens strategiske interesser og

fastlægger målene og de overordnede retningslinjer for den fælles

udenrigs- og sikkerhedspolitik, herunder for anliggender, der har

indvirkning på forsvarsområdet. Det vedtager de nødvendige afgø-

relser.

[…]

2. Rådet udformer den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik og træf-

fer de afgørelser, der er nødvendige for fastlæggelsen og iværksæt-

telsen af denne politik på grundlag af de overordnede retningslinjer

og de strategiske linjer, som Det Europæiske Råd har fastlagt.

Rådet og Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggen-

der og sikkerhedspolitik påser, at Unionens aktion fremtræder som

en helhed, er sammenhængende og effektiv.

3. Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik gennemføres af den

højtstående repræsentant og medlemsstaterne under anvendelse af

nationale midler og Unionens midler.”

Herudover kan bl.a. nævnes bestemmelsen i EU-Traktatens artikel 28,

hvorefter Rådet vedtager de nødvendige afgørelser, hvis en internati-

onal situation kræver en operationel aktion fra Unionens side. Disse

Side 10/23

EUU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 414: Notat om hvorvidt en ophævelse af det danske forsvarsforbehold forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20

afgørelser forpligter medlemsstaterne i deres stillingtagen og handlin-

ger, jf. artikel 28, stk. 2.

Bestemmelsen i EU-Traktatens artikel 29 fastsætter, at Rådet kan ved-

tage afgørelser, der fastlægger Unionens tilgang til et bestemt spørgs-

mål af geografisk eller tematisk karakter. Medlemsstaterne drager om-

sorg for, at deres nationale politik er i overensstemmelse med Unio-

nens holdninger.

Om proceduren for vedtagelse af afgørelser, der er nødvendige for

fastlæggelse og iværksættelse af den fælles udenrigs- og sikkerheds-

politik, er der i artikel 31, stk. 1, nærmere fastsat følgende:

”Artikel 31

1. Afgørelser i henhold til dette kapitel vedtages af Det Europæiske

Råd og Rådet med enstemmighed, medmindre andet er fastsat i dette

kapitel. Der kan ikke vedtages lovgivningsmæssige retsakter. […]”

Det bemærkes, at det følger af EU-Traktatens artikel 31, stk. 2 og 3,

at Rådet i visse tilfælde kan træffe afgørelse med kvalificeret flertal.

Denne mulighed for at træffe afgørelse med kvalificeret flertal gælder

imidlertid ikke for afgørelser, der har indvirkning på militær- eller for-

svarsområdet, jf. artikel 31, stk. 4. Der henvises i øvrigt til omtalen af

EU-Traktatens artikel 48, stk. 7, under pkt. 4.2 nedenfor.

Det følger endelig af EU-Traktatens artikel 40, at gennemførelsen af

den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik ikke berører institutionernes

procedurer og beføjelser som fastsat i traktaterne med henblik på udø-

velsen af Unionens kompetencer i artikel 3-6 i EUF-Traktaten. På

samme måde berører gennemførelsen af politikkerne i disse artikler

ikke anvendelsen af institutionernes procedurer og omfanget af deres

beføjelser som fastsat i traktaterne med henblik på udøvelsen af Uni-

onens kompetencer i henhold til dette kapitel.

Side 11/23

EUU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 414: Notat om hvorvidt en ophævelse af det danske forsvarsforbehold forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20

4.2. EU-Traktatens afsnit V, kapitel 2, 2. afdeling

EU-Traktatens afsnit V, kapitel 2, 2. afdeling (artikel 42-46), indehol-

der bestemmelser om den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik. I det

følgende gennemgås bestemmelserne heri, i det omfang det er relevant

i denne sammenhæng.

Bestemmelserne i EU-Traktatens afsnit V, kapitel 2, 2. afdeling (arti-

kel 42-46), udgør en integrerende del af den fælles udenrigs- og sik-

kerhedspolitik, jf. artikel 42, stk. 1, sammenholdt med artikel 24, stk.

Om rækkevidden af den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik fremgår

følgende af EU-Traktatens artikel 42, stk. 1:

”Artikel 42

1. Den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik udgør en integrerende

del af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Den sikrer Unionen

en operationel kapacitet, der gør brug af civile og militære midler.

Unionen kan anvende disse i forbindelse med opgaver uden for Uni-

onens område med henblik på fredsbevarelse, konfliktforebyggelse

og styrkelse af den internationale sikkerhed i overensstemmelse med

principperne i De Forenede Nationers pagt. Udførelsen af disse

hverv bygger på kapaciteter tilvejebragt af medlemsstaterne.”

Bestemmelsen i artikel 42, stk. 1, er nærmere præciseret i EU-Trakta-

tens artikel 43, stk. 1, hvori der er fastsat følgende:

”Artikel 43

1. De opgaver, der er omhandlet i artikel 42, stk. 1, i forbindelse med

hvilke Unionen kan anvende civile og militære midler, omfatter fæl-

les aktioner på nedrustningsområdet, humanitære opgaver og red-

ningsopgaver, rådgivnings- og bistandsopgaver på det militære om-

råde, konfliktforebyggende og fredsbevarende opgaver og kamps-

tyrkers opgaver i forbindelse med krisestyring, herunder fredsska-

belse og postkonflikt-stabiliseringsoperationer. Alle disse opgaver

kan bidrage til bekæmpelse af terrorisme, herunder gennem den

Side 12/23

EUU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 414: Notat om hvorvidt en ophævelse af det danske forsvarsforbehold forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20

støtte, som ydes tredjelande til bekæmpelse af terrorisme på deres

område.”

I EU-Traktatens artikel 42, stk. 2 (jf. også artikel 24, stk. 1), er der

fastsat en bestemmelse om bl.a. et fælles forsvar. Bestemmelsen fast-

sætter herom følgende:

”2. Den fælles sikkerheds-

og forsvarspolitik omfatter gradvis ud-

formning af en fælles EU-forsvarspolitik. Denne vil føre til et fælles

forsvar, når Det Europæiske Råd med enstemmighed træffer afgø-

relse herom. Det henstiller i så fald til medlemsstaterne, at de vedta-

ger en sådan afgørelse i overensstemmelse med deres forfatnings-

mæssige bestemmelser.”

Endvidere kan nævnes bestemmelsen i EU-Traktatens artikel 42, stk.

7, 1. afsnit, der fastsætter, at hvis en medlemsstat udsættes for væbnet

angreb på sit område, skal de øvrige medlemsstater i overensstem-

melse med artikel 51 i FN-pagten (om staters ret til individuelt eller

kollektivt selvforsvar) yde den pågældende medlemsstat al den hjælp

og bistand, der ligger inden for deres formåen. Endvidere fremgår det,

at dette ikke berører den særlige karakter af visse medlemsstaters sik-

kerheds- og forsvarspolitik.

I EU-Traktatens artikel 42, stk. 7, 2. afsnit, er det herefter fastsat, at

bistandsforpligtelsen skal være i overensstemmelse med de forpligtel-

ser, der er indgået inden for NATO. For så vidt angår sidstnævnte be-

mærkes det, at EU-Traktatens artikel 42, stk. 2, 2. afsnit, endvidere

indeholder en bestemmelse, hvorefter Unionens politik i henhold til

EU-Traktatens afsnit V, kapitel 2, 2. afdeling, skal overholde de for-

pligtelser, som visse medlemsstater, hvis fælles forsvar foregår i

NATO, har i henhold til NATO-Traktaten og være forenelig med den

fælles sikkerheds- og forsvarspolitik, der er fastlagt inden for denne

ramme.

Herudover omfatter den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik navnlig

et fælles forsvarsagentur placeret under Rådets myndighed, benævnt

Det Europæiske Forsvarsagentur (artikel 42, stk. 3, og artikel 45), og

bestemmelser om overdragelse af opgaver under denne politik til en

Side 13/23

EUU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 414: Notat om hvorvidt en ophævelse af det danske forsvarsforbehold forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20

gruppe af medlemsstater (artikel 44) samt regler for et såkaldt perma-

nent, struktureret samarbejde blandt de medlemsstater, der ønsker

dette (artikel 42, stk. 6, og artikel 46).

I EU-Traktatens artikel 42, stk. 4, er det bl.a. fastsat, at afgørelser om

den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik, herunder afgørelser om

iværksættelse af en opgave, der er omhandlet i artikel 42, vedtages af

Rådet med enstemmighed. Det bemærkes i den forbindelse, at det føl-

ger af artikel 48, stk. 7, 1. afsnit, at Det Europæiske Råd i visse tilfælde

kan vedtage en afgørelse om, at der skal ske en fravigelse af de proce-

dureregler, der fastlægger, at vedtagelser skal træffes med enstemmig-

hed i henhold til bl.a. EU-Traktatens afsnit V, således at vedtagelser

fremover skal ske med kvalificeret flertal. Det følger dog af bestem-

melsen, at denne mulighed ikke gælder for afgørelser, der har indvirk-

ning på militær- eller forsvarsområdet.

4.3. Særligt om EU-Traktatens artikel 37 om internationale afta-

ler

Bestemmelsen i EU-Traktatens artikel 37 om internationale aftaler har

følgende ordlyd:

”Artikel 37

Unionen kan indgå aftaler med en eller flere stater eller internatio-

nale organisationer på

de områder, der hører under dette kapitel.”

Proceduren for forhandling og indgåelse af aftaler mellem Unionen og

tredjelande eller internationale organisationer fremgår af EUF-Trak-

tatens artikel 218, hvor der bl.a. er fastsat regler om bemyndigelse til

at indlede forhandlinger, om vedtagelse af forhandlingsdirektiver og

bemyndigelse til at undertegne en aftale samt om indgåelse af aftaler.

Det bemærkes, at der i EU-Domstolens praksis foreligger udtalelser,

der mest nærliggende må forstås således, at medlemsstaterne i til-

fælde, hvor Fællesskabet (dvs. nu EU) i henhold til EU-Traktaten ind-

går aftaler med et tredjeland eller en international organisation, ikke

bliver direkte forpligtet i forhold til tredjelande mv., som var aftalen

Side 14/23

EUU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 414: Notat om hvorvidt en ophævelse af det danske forsvarsforbehold forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20

indgået af medlemsstaten selv, jf. herved præmis 85 i EU-Domstolens

dom af 30. maj 2006 i sag C-459/03, Kommissionen mod Irland.

4.4. Solidaritetsbestemmelsen i EUF-Traktatens artikel 222

Uden for den del af traktatgrundlaget, som direkte omfatter den fælles

udenrigs- og sikkerhedspolitik

–

og dermed det danske forsvarsforbe-

hold

–

er der i EUF-Traktatens artikel 222 en bestemmelse om gensi-

dig solidaritet i tilfælde af terrorangreb mod og naturkatastrofer eller

menneskeskabte katastrofer i et medlemsland. Af bestemmelsen føl-

ger bl.a., at EU’s medlemsstater –

hvis en medlemsstat anmoder

herom

–

skal komme hinanden til gensidig undsætning i de nævnte

tilfælde. Unionen tager alle de instrumenter i brug, der står til dens

rådighed, herunder de militære midler, medlemsstaterne stiller til dens

rådighed, med henblik på bl.a. at beskytte de demokratiske institutio-

ner og civilbefolkningen mod et eventuelt terrorangreb. De nærmere

regler for Unionens gennemførelse af solidaritetsbestemmelsen fast-

lægges ved en afgørelse vedtaget af Rådet efter nærmere fastlagte pro-

cedurer.

Når en sådan afgørelse har indvirkning på forsvarsområdet, træffer

Rådet afgørelse i henhold til EU-Traktatens artikel 31, stk. 1, som ved-

rører vedtagelser inden for det udenrigs- og sikkerhedspolitiske sam-

arbejde, og som fastlægger, at afgørelser træffes med enstemmighed,

og at der ikke kan vedtages lovgivningsmæssige retsakter. Rådet bi-

stås i den forbindelse bl.a. af Den Udenrigs- og Sikkerhedspolitiske

Komité (der er reguleret i EU-Traktatens artikel 38).

I erklæring nr. 48, der er tilknyttet protokol nr. 22 om Danmarks stil-

ling, bemærker regeringskonferencen bl.a. ”at Danmark på grundlag

af erklæringen vedrørende artikel 222 erklærer, at dansk deltagelse i

tiltag eller retsakter i henhold til artikel 222 vil ske i overensstemmelse

med del I og del II i protokollen om Danmarks stilling”. Hermed anses

de øvrige medlemsstater for at have accepteret, at Danmark i givet fald

vil sikre, at bl.a. det danske forsvarsforbehold (del II i protokollen om

Danmarks stilling) respekteres for så vidt angår tiltag eller retsakter i

henhold til EUF-Traktatens artikel 222.

Side 15/23

EUU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 414: Notat om hvorvidt en ophævelse af det danske forsvarsforbehold forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20

I erklæring nr. 37, som er tilknyttet Lissabon-Traktaten, er der anført

følgende om solidaritetsbestemmelsen i artikel 222:

”Med forbehold af de foranstaltninger, som Unionen vedtager for at

opfylde sin solidaritetsforpligtelse overfor en medlemsstat, der ud-

sættes for et terrorangreb eller er offer for en naturkatastrofe eller en

menneskeskabt katastrofe, er det ikke hensigten med nogen af be-

stemmelserne i artikel 222 at anfægte andre medlemsstaters ret til at

vælge de mest passende midler til at opfylde deres egen solidaritets-

forpligtelse over for den pågældende medlemsstat.”

En særskilt bestemmelse om gensidig bistand i tilfælde af væbnet an-

greb er

–

som nævnt ovenfor under pkt. 4.2

–

indsat i EU-Traktatens

artikel 42, stk. 7.

5. Vurdering

Som nævnt under pkt. 2.2 ovenfor er anvendelse af proceduren i

grundlovens § 20 nødvendig i det omfang, det overlades til en inter-

national organisation at udøve lovgivende, administrativ eller døm-

mende myndighed med direkte virkning her i landet eller at udøve an-

dre beføjelser, som efter grundloven tilkommer rigets myndigheder,

herunder beføjelse til på rigets vegne at indgå traktater med andre sta-

ter, jf. Højesterets domme i Maastricht- og Lissabon-sagerne.

I det følgende behandles først under pkt. 5.1 spørgsmålet om, hvorvidt

en ophævelse af forsvarsforbeholdet medfører adgang for Unionen til

at udstede retsakter med direkte virkning i forhold til borgere mv. i

Danmark. Dernæst behandles under pkt. 5.2 EU-Traktatens artikel 37

om Unionens indgåelse af internationale aftaler. Under pkt. 5.3-5.4

behandles henholdsvis bestemmelserne i EU-Traktatens artikel 42,

stk. 2 og 7, om et fælles forsvar og om bistandsforpligtelsen og EUF-

Traktatens bestemmelse i artikel 222 om gensidig solidaritet i tilfælde

af terrorangreb og naturkatastrofer eller menneskeskabte katastrofer i

et medlemsland.

Side 16/23

EUU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 414: Notat om hvorvidt en ophævelse af det danske forsvarsforbehold forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20

5.1. Om en ophævelse af forsvarsforbeholdet medfører adgang for

Unionen til at udstede retsakter med direkte virkning i forhold til

borgere mv. i Danmark

Som det fremgår af pkt. 4.2 ovenfor, er de dele af Unionens samar-

bejde, som direkte omfatter den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik

reguleret i EU-Traktatens artikel 21-46, hvorunder EU-Traktatens ar-

tikel 42-46 om den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik hører og ud-

gør en integrerende del, jf. artikel 42, stk. 1.

Om forholdet mellem grundlovens § 20 og den fælles udenrigs- og

sikkerhedspolitik er der bl.a. anført følgende i Lissabon-redegørelsen,

side 92 f.:

”I de redegørelser, som Justitsministeriet i 1992, 1997 og 2001 har

afgivet i forbindelse med Danmarks tilslutning til ændringer i EU’s

traktatgrundlag,

er det nærmere angivet, hvorfor EU’s såkaldte 2.

søjle-samarbejde om en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik ikke

er omfattet af grundlovens § 20. Der er i den forbindelse bl.a. lagt

vægt på, at der ikke inden for samarbejdet i 2. søjle er hjemmel til at

udstede retsakter, der har direkte virkning i forhold til borgere mv. i

medlemsstaterne.

Med Lissabon-Traktaten vil samarbejdet i Unionen ikke længere

kunne beskrives som et søjleopdelt samarbejde inden for i alt 3 søj-

ler. Uanset dette vil samarbejdet om den fælles udenrigs- og sikker-

hedspolitik imidlertid efter Lissabon-Traktaten fortsat skulle foregå

inden for rammer, der som udgangspunkt vil svare til de rammer,

der gælder for det nuværende mellemstatslige 2. søjle-samarbejde.

Det fastslås således udtrykkeligt i EU-traktatens artikel 11, stk. 1,

andet led [omnummereret til artikel 24, stk. 1, 2. afsnit], at den fælles

udenrigs- og sikkerhedspolitik er underlagt særlige regler og proce-

durer, og det udenrigspolitiske samarbejde er fortsat reguleret i EU-

Traktaten. Samarbejdet om den fælles udenrigs- og sikkerhedspoli-

tik vil således også efter Lissabon-Traktaten have en grundlæggende

mellemstatslig karakter.

[...]

Hertil kommer, at der

–

ligesom inden for det hidtidige 2. søjle-sam-

arbejde

–

ikke vil være hjemmel til at udstede forordninger og

Side 17/23

EUU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 414: Notat om hvorvidt en ophævelse af det danske forsvarsforbehold forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20

direktiver, men alene adgang til at træffe afgørelser og indgå aftaler

med tredjelande mv.

Der ses ikke i EU-Traktatens afsnit V, kapitel 2, at være holdepunk-

ter for at antage, at der inden for den fælles udenrigs- og sikkerheds-

politik med Lissabon-Traktaten indføres en adgang for Unionen til i

de typer af retsakter, der kan anvendes på dette politikområde

–

det

vil sige i afgørelser eller i aftaler med tredjelande mv.

–

at foretage

en regulering med direkte virkning i forhold til borgere mv. i med-

lemsstaterne. I den forbindelse tilføjes også, at det i EU-Traktatens

artikel 11, stk. 1 [omnummereret til artikel 24, stk. 1], og artikel 15

b, stk. 1 [omnummereret til artikel 31, stk. 1], er fastsat, at der ikke

på området for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik vil være

hjemmel til at udstede lovgivningsmæssige retsakter. ”

I overensstemmelse med det netop anførte, herunder navnlig i lyset af

EU-Traktatens artikel 31, stk. 1, vil der ikke inden for den fælles uden-

rigs- og sikkerhedspolitik

–

herunder den fælles sikkerheds- og for-

svarspolitik

–

være adgang for Unionen til at udstede retsakter med

direkte virkning i forhold til borgere mv. i medlemsstaterne.

5.2. EU-Traktatens artikel 37

Som anført under pkt. 4.3 indeholder EU-Traktaten i artikel 37 en be-

stemmelse om internationale aftaler.

Som anført under pkt. 2.2 kan den suverænitetsafgivelse, som grund-

lovens § 20 vedrører, ikke alene bestå i, at det overlades til en mellem-

folkelig myndighed at udstede retsakter med direkte virkning i Dan-

mark. Der kan også være tale om, at der overlades beføjelser, som ved

grundloven er henlagt til regeringen som prærogativer. F.eks. kan der

være tale om, at det overlades til mellemfolkelige myndigheder med

bindende virkning for Danmark at indgå traktater med tredjelande

mv., jf. Højesterets dom i Maastricht-sagen, Alf Ross, a.st., side 408,

Max Sørensen, Statsforfatningsret (2. udgave ved Peter Germer,

1973), side 310, og Henrik Zahle, Dansk Forfatningsret 2 (3. udgave,

2001), side 258.

Side 18/23

EUU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 414: Notat om hvorvidt en ophævelse af det danske forsvarsforbehold forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20

Som anført ovenfor under pkt. 2.2 vil der imidlertid ikke være tale om

overladelse af kompetencen til at handle på rigets vegne i mellemfol-

kelige anliggender, hvis det alene overlades til en mellemfolkelig

myndighed som folkeretssubjekt at indgå aftaler (traktater) med tred-

jelande mv., hvis de pågældende aftaler i forhold til tredjeland alene

er folkeretligt forpligtende for den mellemfolkelige myndighed selv

(og ikke folkeretligt forpligtende for medlemsstaterne, som var de ind-

gået umiddelbart mellem medlemsstaterne og det pågældende tredje-

land mv.). Det skyldes, at det ikke efter grundloven tilkommer rigets

myndigheder at indgå traktater på mellemfolkelige myndigheders

vegne (men kun på rigets vegne, jf. grundlovens § 19, stk. 1).

Som nævnt under pkt. 4.3 foreligger der udtalelser i EU-Domstolens

praksis, der mest nærliggende må forstås således, at medlemsstaterne

i tilfælde, hvor Fællesskabet (dvs. nu EU) i henhold til EU-Traktaten

indgår aftaler med et tredjeland eller en international organisation,

ikke bliver direkte forpligtet i forhold til tredjelande mv., som var af-

talen indgået af medlemsstaten selv, jf. herved præmis 85 i EU-Dom-

stolens dom af 30. maj 2006 i sag C-459/03, Kommissionen mod Ir-

land.

Der kan endvidere henvises til, at der i Lissabon-redegørelsens side 94

er anført følgende i relation til det udenrigs- og sikkerhedspolitiske

område i EU-Traktaten, som Danmark allerede i dag deltager i (uden

for det område, der er dækket af forsvarsforbeholdet):

”Særligt med hensyn til det nuværende

2. søjle-samarbejde er det

lagt til grund, at det er Unionen som sådan

–

og ikke de enkelte med-

lemsstater

–

der over for det pågældende tredjeland mv. bliver bun-

det af de aftaler, som Unionen indgår, jf. 2001-redegørelsen, side 27.

Der ses ikke med Lissabon-Traktaten at være grundlag for at antage,

at der skulle være tilsigtet en ændring på dette punkt. Bestemmelsen

i EU-Traktatens artikel 14, stk. 2 [omnummereret til artikel 28, stk.

–

hvorefter afgørelser truffet i medfør af artikel 14, stk. 1 [om-

nummereret til artikel 28, stk. 1], forpligter medlemsstaterne i deres

stillingtagen og handlinger

–

er derimod efter Justitsministeriets op-

fattelse med til at bestyrke en antagelse om, at Unionens aftaler in-

den for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik ikke binder med-

lemsstaterne i forhold til det pågældende tredjeland mv. Denne

Side 19/23

EUU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 414: Notat om hvorvidt en ophævelse af det danske forsvarsforbehold forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20

bestemmelse bygger således efter sin ordlyd på en forudsætning om,

at Unionen inden for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik hand-

ler på vegne af Unionen som sådan (og ikke på vegne af de enkelte

medlemsstater, som var det medlemsstaterne, der handlede overfor

et tredjeland mv. i forbindelse med bl.a. indgåelse af folkeretlige

forpligtelser).

På den anførte baggrund må det efter Justitsministeriets opfattelse

antages, at Unionen ved indgåelse af aftaler med tredjelande mv.

som led i den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik ikke binder med-

lemsstaterne folkeretligt i forhold til det pågældende tredjeland mv.,

som var en sådan aftale indgået af medlemsstaterne.”

På den anførte baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at en op-

hævelse af det danske forsvarsforbehold ikke i relation til EU-Trakta-

tens artikel 37 vil få virkninger, der kræver iagttagelse af proceduren

i grundlovens § 20.

5.3. EU-Traktatens artikel 42, stk. 2 og 7

Som nævnt under pkt. 4.2 ovenfor indebærer EU-Traktatens artikel

42, stk. 7, at såfremt en medlemsstat udsættes for væbnet angreb på sit

område, skal de øvrige medlemsstater i overensstemmelse med artikel

51 i FN-pagten yde den pågældende medlemsstat al den hjælp og bi-

stand, der ligger inden for deres formåen.

Efter Justitsministeriets opfattelse må bestemmelsen forstås således,

at det vil være op til den enkelte medlemsstat at afgøre, hvilken bistand

medlemsstaten skal yde og i givet fald i hvilket omfang, jf. således

også Udenrigsministeriets redegørelse til Folketinget om Lissabon-

Traktaten (optrykt i bind III til lovforslag nr. L 53 af 9. januar 2008

om ændring af lov om Danmarks tiltrædelse af De Europæiske Fæl-

lesskaber og Den Europæiske Union, jf. Folketingstidende 2007-08

(2. samling), tillæg A, side 2169), pkt. 7.2 (side 2223).

Den pågældende bestemmelse rejser derfor efter Justitsministeriets

opfattelse ikke spørgsmål i forhold til grundlovens § 20.

Side 20/23

EUU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 414: Notat om hvorvidt en ophævelse af det danske forsvarsforbehold forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20

Det bemærkes, at det nævnte

–

som anført ovenfor under pkt. 2.1

–

for

Danmarks vedkommende indebærer, at hvis der måtte blive tale om,

at Danmark ønsker at yde bistand i form af anvendelse af militære

magtmidler til bistand for andre medlemsstater, der udsættes for væb-

net angreb på deres område, vil der i givet fald skulle indhentes forud-

gående samtykke fra Folketinget i medfør af grundlovens § 19, stk. 2.

Som det også er nævnt ovenfor under pkt. 4.2, er det i EU-Traktatens

artikel 42, stk. 2, fastsat, at den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik

omfatter en gradvis udformning af en fælles EU-forsvarspolitik, der

vil kunne føre til, at der etableres et fælles EU-forsvar.

Hvis der skal etableres et fælles forsvar, kræver det, at Det Europæiske

Råd med enstemmighed træffer afgørelse herom. I så fald henstiller

Det Europæiske Råd til medlemsstaterne, at denne afgørelse bliver

vedtaget i overensstemmelse med den enkelte medlemsstats forfat-

ningsmæssige bestemmelser.

En eventuel etablering af et fælles forsvar vil således kræve, at Dan-

mark

–

på det tidspunkt, hvor Det Europæiske Råd måtte ønske at

træffe afgørelse herom

–

træffer en selvstændig beslutning om, hvor-

vidt Danmark vil medvirke til, at der etableres et fælles forsvar. Det

vil sige, at en eventuel beslutning om at etablere et fælles EU-forsvar

med dansk deltagelse først vil kunne træde i kraft, når Danmark i over-

ensstemmelse med sine forfatningsmæssige bestemmelser har god-

kendt beslutningen.

Der vil derfor ikke være tale om, at det med bestemmelsen i EU-Trak-

tatens artikel 42, stk. 2, er overladt til Unionen at træffe afgørelse med

virkning for Danmark om etablering af et fælles EU-forsvar. Hvis Det

Europæiske Råd på et senere tidspunkt måtte træffe afgørelse om etab-

lering af et fælles forsvar, vil Danmark skulle tage stilling til, om Dan-

mark vil medvirke hertil. Der vil i givet fald på dette tidspunkt skulle

tages stilling til spørgsmålet om, hvorvidt en dansk vedtagelse (gen-

nemførelse) af afgørelsen vil kræve iagttagelse af proceduren i grund-

lovens § 20, eller om dette vil kunne ske efter grundlovens § 19.

Side 21/23

EUU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 414: Notat om hvorvidt en ophævelse af det danske forsvarsforbehold forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20

Allerede fordi Danmark således i givet fald på dette senere tidspunkt

vil skulle tage stilling til eventuel dansk deltagelse i et fælles EU-for-

svar, er det Justitsministeriets opfattelse, at en ophævelse af det danske

forsvarsforbehold i relation til EU-Traktatens artikel 42, stk. 2, ikke

indebærer overladelse af beføjelser, som efter grundloven tilkommer

rigets myndigheder.

5.4. EUF-Traktatens artikel 222

Om den såkaldte solidaritetsbestemmelse i EUF-Traktatens artikel

222, der som nævnt ovenfor under pkt. 4.4 vil kunne have indvirkning

på forsvarsområdet, er der i Lissabon-redegørelsens side 73 f. anført

følgende om forholdet mellem grundlovens § 20 og solidaritetsbe-

stemmelsen i EUF-Traktatens artikel 222 (navnlig i forhold til civil-

beskyttelsesområdet):

”I praksis vil [...] de bestemmelser i afgørelser i medfør af artikel

188 R [omnummereret til artikel 222], der vil finde anvendelse for

Danmark, [...] angå foranstaltninger, der som udgangspunkt også vil

kunne gennemføres efter EUF-Traktatens artikel 176 C [omnumme-

ret til artikel 196] om samarbejde inden for civilbeskyttelsesområdet

i forbindelse med naturkatastrofer mv. Det kan dog næppe udeluk-

kes, at de bestemmelser, der vil finde anvendelse også for Danmark,

vil kunne indeholde elementer om samarbejde, der rækker ud over

civilbeskyttelsesemner. Imidlertid må det antages, at det i så fald vil

dreje sig om foranstaltninger, som vedrører samarbejde mellem

medlemsstaternes myndigheder, og som ikke vil kunne have direkte

virkning i

forhold til borgere mv. i medlemsstaterne.”

På den anførte baggrund var det i Lissabon-redegørelsen Justitsmini-

steriets opfattelse, at dansk tilslutning til EUF-Traktatens artikel 222

ikke forudsatte anvendelse af proceduren i grundlovens § 20.

I relation til vedtagelser, der har indvirkning på forsvarsområdet, un-

derstøttes det, der er anført i Lissabon-redegørelsen, også af EUF-

Traktatens artikel 222, stk. 3, der fastsætter, at afgørelser efter artikel

222 med virkning på forsvarsområdet træffes i henhold til EU-Trakta-

tens artikel 31, stk. 1

–

det vil sige inden for rammerne af den fælles

udenrigs- og sikkerhedspolitik, der som nævnt ovenfor under pkt. 5.1

Side 22/23

EUU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 414: Notat om hvorvidt en ophævelse af det danske forsvarsforbehold forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20

ikke giver adgang for Unionen til at udstede retsakter med direkte

virkning i forhold til borgere mv. i medlemsstaterne.

Det er derfor Justitsministeriets opfattelse, at foranstaltninger, som har

indvirkning på forsvarsområdet, og som fremover måtte blive vedta-

get i medfør af EUF-Traktatens artikel 222, jf. EU-Traktatens artikel

31, stk. 1, ikke vil kunne have direkte virkning i forhold til borgerne

mv. i medlemsstaterne.

På den anførte baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at en op-

hævelse af det danske forsvarsforbehold ikke i relation til EUF-Trak-

tatens artikel 222 vil få virkninger, der kræver iagttagelse af procedu-

ren i grundlovens § 20.

6. Sammenfatning

Sammenfattende er det Justitsministeriets opfattelse, at det danske for-

svarsforbehold kan ophæves, uden at proceduren i grundlovens § 20

skal iagttages.

En ophævelse af forsvarsforbeholdet vil efter Justitsministeriets opfat-

telse ikke indebære, at der vil være adgang for Unionen til at udstede

retsakter med direkte virkning i forhold til borgere mv. i Danmark.

En ophævelse af forsvarsforbeholdet vurderes endvidere ikke at inde-

bære, at det overlades til Unionen at handle på rigets vegne i mellem-

folkelige anliggender.

Der er efter Justitsministeriets opfattelse heller ikke øvrige forhold,

der gør det påkrævet at iagttage proceduren i grundlovens § 20.

Ophævelsen af forsvarsforbeholdet kan således efter Justitsministeri-

ets opfattelse ske efter den almindelige bestemmelse i grundlovens §

19. Det bemærkes i den forbindelse, at der i medfør af grundlovens §

42, stk. 6, 2. pkt., kan afholdes en bindende folkeafstemning om Fol-

ketingets samtykke efter grundlovens § 19, idet samtykket vil blive

søgt i lovs form.

Side 23/23