REU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 1292: Spm. om lovgrundlaget for, at en minister kan bede sit embedsværk om at få udarbejdet materiale til brug i en erhvervsklub, der ikke er relateret til embedet som minister, til justitsministeren

Retsudvalget 2020-21
REU Alm.del
Offentligt

Folketinget

Retsudvalget

Christiansborg

1240 København K

DK Danmark

25. august 2021

Stats- og Menneskerets-

kontoret

Sagsbeh: Mie Funder

Sagsnr.: 2021-0030-6255

Dok.:

2077255

Dato:

Kontor:

Endelig besvarelse af spørgsmål nr. 1292 (Alm. del) fra Folketingets

Retsudvalg

Hermed sendes endelig besvarelse af spørgsmål nr. 1292 (Alm. del), som

Folketingets Retsudvalg har stillet til justitsministeren den 25. juni 2021.

Spørgsmålet er stillet efter ønske fra Karina Lorentzen Dehnhardt (SF).

Nick Hækkerup

Henrik Skovgaard-Petersen

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

T +45 3392 3340

F +45 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

Side 1/7

REU, Alm.del - 2020-21 - Endeligt svar på spørgsmål 1292: Spm. om lovgrundlaget for, at en minister kan bede sit embedsværk om at få udarbejdet materiale til brug i en erhvervsklub, der ikke er relateret til embedet som minister, til justitsministeren

Spørgsmål nr. 1292 (Alm. del) fra Folketingets Retsudvalg:

”Vil ministeren redegøre for lovgrundlaget for, at en minister

kan bede sit embedsværk om at få udarbejdet materiale til brug

i en erhvervsklub, der ikke er relateret til embedet som minister,

og vil ministeren, i fald dette skulle være lovligt eller at der ikke

eksisterer regler for den slags, redegøre for, om regeringen er

indstillet på at ulovliggøre dette, således at en minister ikke kan

anvende embedsværket til den slags, jf. artiklen ”Støttepartier

kritiserer Bødskov efter nye afsløringer om S-erhvervsklub:

Kræver regelændringer” fra altinget.dk den 24. juni 2021?”

Svar:

Justitsministeriet har forstået spørgsmålet således, at der efterspørges en

generel redegørelse for de rammer, der gælder for centraladministrationens

almindelige embedsværks rådgivning og bistand til regeringen og dens mi-

nistre for så vidt angår udarbejdelse af materiale til brug for oplæg mv. i en

erhvervsklub. Det bemærkes, at der i visse henseender gælder særlige regler

og normer for særlige rådgiveres virksomhed, som ikke behandles i det føl-

gende.

Der er ikke i lovgivningen fastsat særlige regler om, hvilke grænser der gæl-

der for embedsværkets rådgivning og bistand til regeringen og dens mini-

stre. Det betyder dog ikke, at der ikke findes regler og normer herom, men

disse er

–

ligesom det gælder for en række andre centrale politisk-parlamen-

tariske spørgsmål

–

navnlig udviklet på grundlag af administrativ og parla-

mentarisk praksis i lyset af almindelige forestillinger om, hvad der efter

grundlæggende hensyn på området må anses for korrekt og hensigtsmæs-

sigt, jf. redegørelse nr. R 2 om visse spørgsmål i forbindelse med embeds-

mænds rådgivning og bistand til regeringen og dens ministre, Folketingsti-

dende 2001-02, 1. samling, tillæg G, side 221, og betænkning nr. 1443/2004

om embedsmænds rådgivning og bistand, side 136.

De gældende regler og normer er nærmere beskrevet i en række betænknin-

ger, retsvidenskabelige udredninger og redegørelser til Folketinget, der er

afgivet over en længere årrække, og i 2015 blev der udarbejdet et kodeks

med syv centrale pligter for embedsmænd i centraladministrationen (Kodex

VII).

Side 2/7

En minister varetager en række forskellige funktioner. I bl.a. betænkning

nr. 1443/2004 om embedsmænds rådgivning og bistand, side 37 og 158f.,

nævnes funktionerne som henholdsvis forvaltningschef, regeringsmedlem,

partipolitiker og privatperson. Det kan i visse tilfælde være vanskeligt at

foretage en skarp sondring mellem funktionerne, jf. side 140 i den nævnte

betænkning. Bl.a. kan en ministers partipolitiske aktiviteter være overlap-

pende med funktionen som regeringsmedlem. Det kan f.eks. være tilfældet,

når ministeren holder et indlæg om et emne inden for sit ressortområde på

et møde, der er arrangeret af et politisk parti

–

enten ministerens eget parti

eller et andet politisk parti. Som det fremgår nedenfor, kan embedsværket

imidlertid i sådanne tilfælde som det klare udgangspunkt yde ministeren bi-

stand.

Den yderste grænse for embedsværkets rådgivning og bistand til regeringen

og dens ministre sættes af, at der skal være tale om forhold, der knytter sig

til ministerens funktioner som minister

–

det være sig som forvaltningschef

eller regeringsmedlem. Som almindelig regel kan embedsværket således

ikke bistå ministeren i forbindelse med spørgsmål, der er uden berøring med

funktionen som minister, som f.eks. rent partipolitiske forhold, jf. Jens Peter

Christensen i Oliver Talevski m.fl., Undersøgelseskommissioner, Embeds-

mandsansvaret og Folketingets Rolle (2002), side 286. Der kan endvidere

henvises til daværende statsminister Lars Løkke Rasmussens besvarelse af

6. juli 2018 af spørgsmål nr. S 904.

Det er samtidig et grundlæggende princip, at embedsværket skal være par-

tipolitisk neutralt og fremstå som sådant over for offentligheden. Af Kodex

VII, side 52ff., fremgår det, at pligten til partipolitisk neutralitet bl.a. inde-

bærer, at embedsmænd ikke må yde rådgivning og bistand til rent partipoli-

tiske formål. I tilfælde af en ministers deltagelse i et partiarrangement, som

omhandler emner, der bl.a. ligger inden for det område, som ministeren er

ansvarlig for, antages det dog, at embedsmænd kan skrive et talebidrag eller

en tale om de emner, som ligger inden for ministerens ressort.

Spørgsmålet om rammerne for embedsværkets bistand til ministeren i si-

tuationer, hvor ministeren agerer i et overlap mellem flere funktioner, her-

under i overlappet mellem funktionen som regeringsmedlem og partipoliti-

ker, er tilsvarende behandlet i en række udredninger og betænkninger mv.

I Retsforholdet mellem politikere og embedsmænd (1983), side 41f., anfører

Bent Christensen og Preben Espersen følgende om »politisk« bistand:

Side 3/7

”Embedsmændene kan også få pålagt at bistå ministeren i hans

fremtræden over for offentligheden, i alt fald så længe denne

fremtræden sker som forklaring af eller forsvar for regeringens

politik. Typiske eksempler er taler ved årsmøder i organisatio-

ner, der har betydning for vedkommende ministers område, åb-

ninger af udstillinger m.v., modtagelse af fremmede dignitarer

o.s.v. Ministeren kan også forlange bistand til kronikker, læser-

breve m.v. inden for samme ramme, nemlig forklaring og for-

svar af regeringens politik.

[…]

Mindre klare er forholdene, hvis ministeren forlanger bistand til

sin optræden over for sit parti. Han kan næppe forlange råd om,

hvordan han bedst kan få en sag igennem partiets bestyrelse eller

sin stedlige vælgerforening. Men han må vistnok kunne forlange

at få samme slags bistand som den, han behøvede, hvis han

skulle foreslå noget i folketinget, eller forsvare sig i tinget eller

et af dets udvalg.”

For så vidt angår rådgivning og bistand til partipolitiske aktiviteter blev føl-

gende anført i den såkaldte Nordskov Nielsen-rapport, Fagligt etiske prin-

cipper i offentlig administration (1993), side 123:

”Som

nævnt er der i de seneste års udvikling en tendens til, at

rådgivningen går helt ind i det egentligt partipolitiske. Det kan

f.eks. være udarbejdelse af oplæg til møder i ministerens parti,

taler ved møder i partiregi el.lign. Gruppen har drøftet denne

udvikling nøje og finder, at der i praksis bør trækkes en grænse,

således at »rene« partiaktiviteter bør holdes uden for de ministe-

rielle systemer. Det må erkendes, at det kan være svært at trække

denne grænse; og der er ikke noget betænkeligt ved, at ministe-

riet bistår med oplæg på sit eget område, også selv om disse op-

læg så anvendes i partiregi. Men hvor der er tale om et spørgs-

mål og en anvendelse, der ingen relation har til ministerens va-

retagelse af sine opgaver som minister, bør embedsmændene

ikke involveres. Risikoen er, at embedsmændene reelt bliver ak-

tører i det partipolitiske spil med uheldige konsekvenser for ad-

ministrationens integritet og troværdighed.”

Desuden fremgår følgende om faglig rådgivning inden for ressortområdet af

betænkning nr. 1354/1998 om forholdet mellem minister og embedsmand,

side 114:

”Som det er beskrevet i kapitel 2, har bistand til ministeren i

dennes egenskab af partipolitiker traditionelt været betragtet

Side 4/7

som en opgave, der ikke kunne løses af embedsværket, dog sær-

ligt hvis der var tale om rene partipolitiske aktiviteter. Hvad der

har været betragtet som rene partipolitiske opgaver har imidler-

tid varieret. Embedsværket har f.eks. ofte leveret baggrundsma-

teriale og faktuelle bidrag til taler, ministeren skulle holde i par-

timæssige sammenhænge. Derudover har ministersekretariatet i

nyere tid i højere grad end det øvrige ministerium haft forbin-

delse til ministerens parti i forbindelse med bl.a. den praktiske

planlægning af møder, taleskrivning o.l.”

Endvidere fremgår følgende af betænkning nr. 1443/2004 om embeds-

mænds rådgivning og bistand, side 38:

”Omvendt

kan det almindelige embedsværk efter udvalgets op-

fattelse i situationer, hvor der er overlapning mellem ministe-

rens funktion som partipolitiker og forvaltningschef eller rege-

ringsmedlem, yde rådgivning og bistand i relation til emner,

som ligger inden for ministeriets ressort, eller som har tilknyt-

ning til ministerens funktion i regeringen. Dette gælder f.eks.,

hvis ministeren måtte ønske at lancere et politisk initiativ på sit

partis landsmøde.”

Det fremgår endvidere af den nævnte betænknings side 161f.:

”Ministre

udpeges typisk blandt de mest fremtrædende politi-

kere i det pågældende regeringspartis folketingsgruppe eller

partiorganisation. I koalitionsregeringer vil lederne af de delta-

gende partier og andre personer med fremtrædende tillidsposter

således ofte være ministre. Nogle ministre har derfor en række

opgaver i relation til ledelsen af partiet eller varetagelsen af an-

dre tillidsposter.

Det er udvalgets vurdering, at det almindelige embedsværk som

udgangspunkt bør afstå fra rådgivning og bistand til ministeren

i varetagelsen af sådanne partiinterne opgaver.

[…]

Det er udvalgets vurdering, at det almindelige embedsværk bør

afstå fra rådgivning og bistand til ministeren i relation til mini-

sterens valgkreds samt forberedelse og gennemførelse af dennes

personlige valgkamp. Det almindelige embedsværk bør således

ikke f.eks. skrive taler til ministerens interne partiarrangemen-

ter, udforme indlæg fra ministeren i interne partipublikationer

om forhold, der ligger uden for ministerens ressort, eller bidrage

til strategiske overvejelser i relation til ministerens personlige

valgkamp.

[…]

Side 5/7

Ministerens funktion som partipolitiker kan være overlappende

med funktionerne som forvaltningschef og regeringsmedlem. I

praksis vil det være op til den enkelte embedsmand i situationen

at vurdere, hvorvidt opgaven i det konkrete tilfælde er af en så-

dan karakter, at der bør ydes rådgivning og bistand til ministe-

ren, uanset at opgaven har visse partipolitiske aspekter.

I disse overlappende situationer er det af betydning, om partiar-

rangementerne vedrører emner, der ligger inden for ministerens

ressort. Således bør der efter udvalgets opfattelse ikke være no-

get til hinder for, at det almindelige embedsværk f.eks. skriver

en tale til et debatmøde om emner, som ligger inden for mini-

steriets ressort, eller som har tilknytning til ministerens funktion

i regeringen, uagtet at mødet er arrangeret af ministerens parti.

Omvendt bør det almindelige embedsværk udvise betydelig til-

bageholdenhed i relation til partipolitiske møder om emner, der

ligger uden for ministerens ressort eller ministerens funktion

som regeringsmedlem.”

På baggrund af ovenstående er det sammenfattende Justitsministeriets op-

fattelse, at ministeren i sin egenskab af regeringsmedlem og partipolitiker af

embedsværket kan bistås med faglig rådgivning. Embedsværket kan således

levere baggrundsmateriale, oplæg, taler mv. til ministeren om emner, som

ligger inden for ministerens ressort, eller som har tilknytning til ministerens

funktion i regeringen, herunder hvis ministeren har behov for at redegøre

for regeringens politik inden for et andet ressortområde, også hvis materialet

anvendes i partimæssige sammenhænge.

Spørgsmålet om, i hvilket omfang embedsværket kan yde bistand, f.eks. ved

udarbejdelse af materiale til brug for ministerens deltagelse i aktiviteter i en

erhvervsklub, ses ikke at være udtrykkeligt behandlet i de relevante udred-

ninger, betænkninger mv. eller i den juridiske litteratur. Det er imidlertid

Justitsministeriets vurdering, at de ovenfor beskrevne rammer for embeds-

værkets bistand til ministeren, herunder navnlig for så vidt angår ministe-

rens optræden i partimæssige sammenhænge, må finde tilsvarende anven-

delse. Det indebærer bl.a., at embedsværket kan bistå ministeren med mate-

riale til brug for oplæg mv. i foreninger, sammenslutninger mv., herunder

erhvervsklubber, om emner, som ligger inden for ministerens ressort, eller

som har tilknytning til ministerens funktion i regeringen.

Som nævnt indledningsvis, jf. pkt. 1 ovenfor, er der ikke i lovgivningen

fastsat særlige regler om embedsværkets rådgivning og bistand til regerin-

gen og dens ministre, og de gældende regler og normer er i vidt omfang

Side 6/7

udviklet i administrativ praksis og beskrevet i en række betænkninger, rets-

videnskabelige udredninger og redegørelser til Folketinget, der er afgivet

over en længere årrække. De gældende regler og normer for korrekt em-

bedsmandsadfærd afspejler et grundlæggende demokratisk-retsstatsligt

værdisæt tilpasset parlamentarisme og ministerstyre, og de er udviklet gen-

nem et samspil mellem Folketinget og en række sagkyndige udvalg nedsat

af regeringen og bestående af embedsmænd, organisationsrepræsentanter og

forskere. Regeringen mener grundlæggende, at de gældende normer og reg-

ler, der er beskrevet oven for, rammer en rimelig balance mellem de mod-

stående hensyn og har derfor ikke planer om at foreslå ændringer.

Side 7/7