Udlændinge- og Integrationsudvalget 2020-21
UUI Alm.del Bilag 86
Offentligt
2336818_0001.png
UNHCR's anbefalinger til Danmark om at styrke beskyttelsen af flygtninge
i Danmark, Europa og globalt
Dette notat videregiver en række anbefalinger, som UNHCR’s Repræsentation for de Nordiske og Baltiske
Lande har udarbejdet med henblik på yderligere at styrke beskyttelsen af flygtninge i Danmark, samt at støtte
Danmarks engagement i europæiske og internationale fora, hvor spørgsmål om flygtningebeskyttelse og asyl
drøftes. Anbefalingerne er rettet til den danske regering, Folketinget og alle andre relevante aktører og
interessenter. De har til formål at bidrage til en konstruktiv debat om forbedringer af beskyttelses- og
integrationsområdet for flygtninge og statsløse på nationalt, regionalt og internationalt niveau.
UNHCR har udfærdiget disse anbefalinger ud fra vores rolle og globale mandat, betroet af FN's
Generalforsamling, til at yde international beskyttelse til flygtninge og sammen med regeringer søge
permanente løsninger på deres situation.
1
UNHCR er ansvarlig for at overse anvendelsen af konventionen fra 1951 om flygtninges retsstilling (1951-
konventionen) – som Danmark har tiltrådt. FN's Generalforsamling har yderligere betroet UNHCR et globalt
mandat til at yde beskyttelse til statsløse personer over hele verden og til at forebygge og reducere statsløshed.
2
1. Introduktion
Danmark har igennem årtier ydet et meget vigtigt bidrag til den internationale beskyttelse af flygtninge –
herunder gennem opretholdelse af et veletableret asyl- og modtagelsessystem, ved at engagere sig i en
omfattende indsats på integrationsområdet og gennem sin deltagelse i UNHCR’s genbosættelsesprogram. Som
et af de første lande, der underskrev 1951-konventionen, har Danmark en lang tradition for at yde beskyttelse
til dem, der har brug for international beskyttelse. Danmark har også tiltrådt både 1954 og 1961
statsløshedskonventionerne og gennem årene udvist stærk støtte til bestræbelserne for at begrænse
statsløshed.
Som i flere andre europæiske lande har spørgsmålene omkring flygtningebeskyttelse – også i Danmark – i
stigende grad været genstand for intens politisk og offentlig debat i løbet af det sidste årti. En politisering, der
har ført til et stadig mere restriktivt klima og desværre til tider har været ledsaget af en hård retorik og tiltag,
der har undermineret den offentlige opbakning til beskyttelsen og integrationen af flygtninge.
Med hensyn til Danmarks engagement i globale flygtninge-anliggender værdsætter UNHCR det stærke
partnerskab og samarbejde, der eksisterer mellem Danmark og UNHCR i at støtte beskyttelsen af det store
antal flygtninge og fordrevne rundt om i verden og i søgningen efter løsninger på deres situation. Danmark er
en meget vigtig donor til UNHCR's globale aktiviteter, hvilket gør det muligt for UNHCR at sætte ind for at
afhjælpe kritiske humanitære behov hos de mest sårbare flygtningepopulationer samt styrke og opbygge
kapacitet i værtslandene.
1
2
FN's Generalforsamling, UNHCR-statut, den 14. december 1950,
www.refworld.org/docid/3ae6b3628.html
, par. 1.
FN's Generalforsamlings resolution A/RES/ 50/152, 9. februar 1996, tilgængelig på:
http://www.unhcr.org/refworld/docid/3b00f31d24.html
, og gentaget i efterfølgende beslutninger.
 UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 86: UNHCRs anbefalinger til Danmark om at styrke beskyttelsen af flygtninge - februar 2021
2336818_0002.png
2. Styrkelse af beskyttelse og integrationsområdet i Danmark
Mens UNHCR anerkender de udfordringer, som Danmark stod overfor, da et øget antal asylansøgere ankom til
Danmark i 2015 og 2016, er UNHCR bekymret over tempoet og omfanget af de restriktioner, som successive
danske regeringer har indført i årenes løb for at begrænse beskyttelsen af flygtninge. Foranstaltninger, som
havde til formål at imødegå en helt usædvanlig situation, er fortsat i kraft, selvom situationen nu bragt under
kontrol, og Danmark i de seneste år har haft det laveste antal asylansøgere i et årti.
I løbet af de seneste år har UNHCR afgivet høringssvar til en række danske lovforslag, såsom indførelse af en
midlertidig subsidiær beskyttelseskategori,
3
konfiskation af værdigenstande fra asylansøgere,
4
begrænsninger
af familiesammenføring,
5
reduktion i sociale ydelser for flygtninge,
6
indførelse af kortvarige opholdstilladelser,
7
obligatorisk regelmæssig vurdering af beskyttelsesbehov,
8
øget brug af bestemmelser for at inddrage eller
ophøre beskyttelse,
9
indførelse af restriktive kriterier for tildeling af permanent opholdstilladelse og den
midlertidige pause i Danmark’s genbosættelseprogram (kvoteprogrammet).
10
UNHCR beklager også vedtagelsen i 2019 af en pakke af lovændringer, kendt som ”paradigmeskiftet”, som
placerer en uforholdsmæssig stor vægt på midlertidigheden i den tilkendte beskyttelse. Dette risikerer at skabe
uro og bekymring hos personer med stærke beskyttelsesbehov samt hindre deres muligheder for at blive støttet
til hurtigt at integrere sig i det danske samfund.
11
2.1. Kvalitet i asyl- og modtagelsessystemet
Samlet set har Danmark et veletableret asyl- og modtagelsessystem, som garanterer enkeltpersoner ret til at
ansøge om asyl i landet og få deres asylansøgning behandlet i en retfærdig og effektiv asylprocedure.
Kontinuérlige investeringer i første instans-processer, varetaget af den danske Udlændingestyrelsen (US),
herunder gennem kvalitetsstyring, kan forbedre kvaliteten og behandlingstiden af asylsager, så færre sager vil
blive omgjort i anden instans, og hvilket også kan reducere antallet af anden instans-behandlinger. Derudover
anbefaler UNHCR, at der ydes vedvarende støtte til den rolle, som Flygtningenævnet (Nævnet) udfører som
anden instans. Sådanne investeringer vil igen reducere omkostningerne ved modtagelsesforholdene og dermed
spare ressourcer og sikre mere effektive og retfærdige afgørelser for asylansøgere.
UNHCR er klar til fortsat at yde støtte til US og Nævnet i deres arbejde med kvalitetssikring og opfyldelse af
Danmarks internationale forpligtelser.
Høringssvar til Lov om ændring af udlændingeloven mv. L67, November 2014 tilgængelig på;
https://www.refworld.org/docid/5813224b7.html
(UNHCR Observations, November 2014).
4
UNHCR's Høringssvar til L87,tilgængelig på:
https://www.refworld.org/docid/5694ed3a4.html,
(januar 2016 ), par. 41-52.
5
Ibid no.3.,
UNHCR’s Høringssvar til L 67 november 2014.
6
UNHCR's Høringssvar til de foreslåede ændringer af lovgivningen om social sikring, 12. januar 2016, tilgængelig på:
https://www.refworld.org/docid/5694ec964.html
; samt UNHCR’s Høringssvar til de foreslåede ændringer af lovgivningen om social
sikring (reduktion af social velfærd og ændring af bonus til sprogniveau test), 15. november 2017, tilgængelig på:
https://www.refworld.org/pdfid/5a0e95245.pdf
.
7
Se UNHCR’s Høringssvar til L87,
ibid. no. 4.
8
UNHCR's Høringssvar til L 87, ibid. No.4
9
UNHCR Pressemeddelelse
https://www.unhcr.org/neu/dk/24533-unhcr-flygtninge-bor-have-sikkerhed-for-at-de-ikke-sendes-hjem-til-
usikker-situation. html.
10
UNHCR Pressemeddelelse
https://www.unhcr.org/neu/dk/21513-unhcr-beklager-danmarks-beslutning-om-ikke-at-genstarte-
modtagelsen-af-kvoteflygtninge.html.
11
UNHCR's Høringssvar (Sags nr. 2018-20616, Akt Nr. 598518), 18. januar 2019
https://www.refworld.org/docid/5c6bccf16.html
3
2
 UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 86: UNHCRs anbefalinger til Danmark om at styrke beskyttelsen af flygtninge - februar 2021
2336818_0003.png
UNHCR anbefaler, at Danmark opretholder kvaliteten og effektiviteten i den danske asylprocedure,
herunder ved at sikre fortsat fokus på at træffe kvalitetsbeslutninger og fornødne ressourcer til
Udlændingestyrelsen og Flygtningenævnet.
2.2. Regelmæssig gennemgang af beskyttelsesstatus og brug af ophørsgrunde
UNHCR har længe opfordret til, at flygtninge og modtagere af subsidiær beskyttelse har ret til en sikker og
stabil beskyttelsesstatus, som ikke bør underkastes regelmæssig genvurdering. Hyppige periodiske vurderinger
af beskyttelsesbehovet underminerer ofte flygtninges følelse af sikkerhed og vanskeliggør deres integration.
Det betyder ikke, at beskyttelse, når først den er tildelt, aldrig kan ophøre. Flygtningebeskyttelsessystemet –
som beskrevet i 1951-konventionen – blev designet med dette i tankerne, men et vigtigt princip er, at flygtninge
skal være i stand til at kunne stole på denne beskyttelse, medmindre der sker væsentlige ændringer i det land,
de flygtede fra, hvilket ville indikere, at der ikke længere var en risiko for deres liv. Det var aldrig hensigten, at
flygtninge skulle underkastes konstante genvurderinger, når først deres beskyttelsesbehov var etableret. Fra
det øjeblik bør fokus være på at give flygtninge et sæt rettigheder og støtte til at genstarte deres liv, sætte dem
i stand til at forsørge sig selv og deres familier og bidrage til det samfund, der huser dem.
Som tidligere udtrykt i høringssvaret til lovforslaget i 2019
12
, er UNHCR bekymret over indførelsen af en
regelmæssig obligatorisk genvurdering i forbindelse med forlængelse af opholdstilladelser for alle personer, der
har fået anerkendt et beskyttelsesbehov. Da deres status skal genvurderes, ikke kun når der foreligger nye
oplysninger om forholdene i deres hjemland, men hver gang deres opholdstilladelse skal fornyes, vil personer
under international beskyttelse blive bragt i en ganske usikker og ængstelig situation, især da opholdstilladelser
udstedes med kort varighed.
UNHCR bemærker endvidere, at regelmæssige, obligatoriske genvurderinger ikke kun kan være skadelige for
den enkelte, men også skabe en unødvendig byrde for asylmyndighederne og øge omkostningerne for staten. I
mange tilfælde er det ikke sandsynligt, at beskyttelsesstatus kan inddrages, da beskyttelsesbehovet typisk ikke
er af kort varighed. Mange flygtningesituationer over hele verden er desværre langvarige og står på i mange år,
endda årtier.
UNHCR er yderligere meget bekymret over sænkelsen af tærsklen for inddragelse eller nægtelse af forlængelse
af beskyttelsesstatus i henhold til Udlændingelovens §7, stk. 2 og stk. 3. Disse ændringer indebærer, for
eksempel, at en forbedring af de generelle forhold i hjemlandet – som ikke bare er af en midlertidig karakter –
kan føre til et tab af beskyttelse, uanset om betingelserne – trods nogen forbedringer – stadig må anses for at
være alvorlige, og sikkerhedssituationen forbliver skrøbelig og uforudsigelig.
13
Det er UNHCR’s opfattelse, at inddragelse af beskyttelsesstatus, grundet ændringer i de forhold, der oprindeligt
gav anledning til behov for beskyttelse, kun bør komme på tale, når ændringerne i sig selv er grundlæggende
og vedvarende. I UNHCR's og EU's terminologi kaldes dette ophør af beskyttelsesbehov. Selvom
flygtningebeskyttelse efter 1951-konventionen (konventionsstatus) og subsidiær beskyttelse i Danmark er
12
UNHCR's Høringssvar januar 2019. Se også
,
Lov om ændring af udlændingeloven, integrationsloven, repatrieringsloven og
forskellige andre love, Lov 174 af 27/02/2019 (Gyldige),
https://www.retsinformation.dk/Forms/R0710.aspx?id=207366
og relaterede
lovforslag som præsenteret i januar 2019: L 140 Forslag til lov om ændring af udlændingeloven, integrationsloven, repatrieringsloven og
forskellige andre love
https://www.ft.dk/samling/20181/lovforslag/l140/index.html.
13
Ibid. No.3,
UNHCR's Høringssvar til L67, november 2014, par. 33-37.
3
 UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 86: UNHCRs anbefalinger til Danmark om at styrke beskyttelsen af flygtninge - februar 2021
2336818_0004.png
juridisk forskellige, bør inddragelse efter UNHCR’s vurdering kun finde sted ved en analog anvendelse af
ophørsgrundene i artikel 1 C i 1951-konventionen.
14
Inddragelse og ophør af beskyttelse er nødt til at blive brugt meget forsigtigt, restriktivt og med de nødvendige
juridiske standarder og proceduremæssige sikkerhedsforanstaltninger på plads. Flygtninge og andre personer
med international beskyttelse bør ikke være tvunget til at vende tilbage til en situation i deres hjemland, præget
af uro, ustabilitet og usikkerhed.
UNHCR anbefaler Danmark at afstå fra en regelmæssig obligatorisk genvurdering af beskyttelsesbehovet
for personer med beskyttelsesstatus samt at tilpasse standarder og praksis for tab af subsidiær status
(ophør) med kravene i artikel 1 C i 1951-konventionen.
2.3. Integration
Betydningen af en effektiv integration er blevet understreget af de fleste politiske partier i Danmark som et
afgørende indsatsområde. Hensigten med at fremme lokal integration ved at sikre social samhørighed og lige
rettigheder er desuden en central målsætning i Den Globale Flygtningeaftale (Global Compact on Refugees,
GCR – se nærmere nedenfor under 4.1.). Integration kræver målrettede investeringer af tid og ressourcer fra
stater, lokale myndigheder, den private sektor og civilsamfundet, der alle har en nøglerolle at spille for at støtte
integrationen ud over den påkrævede indsats fra flygtningene selv. Derudover kræves der en intensiveret fælles
indsats og øget fokus på at imødegå voksende intolerance og fremmedhad over for asylansøgere og flygtninge.
UNHCR tilslutter sig fuldt ud vigtigheden af integrationspolitikker med en holistisk, rettighedsbaseret tilgang,
der bygger på, at flygtninge kan få adgang til uddannelse og arbejdsmarked, sprogtræning, samfundslæring og
social støtte, som et middel til at blive selvhjulpne og til at bidrage til samfundet.
UNHCR er meget bekymret over introduktionen af ”paradigmeskiftet”, der ændrede beskyttelsesfokus i
Danmark fra at støtte integration og inklusion til et fokus på primært at understrege den kortest mulige
varighed af beskyttelsen og med vægt på at bruge alle værktøjer til at gennemføre tilbagevenden tidligst
muligt.
15
UNHCR anser navnlig de strenge krav til at være berettiget til at opnå permanent opholdstilladelse,
forkortelse af opholdstilladelsesperioderne og hyppig genvurdering af beskyttelsesbehovet som værende
kontraproduktive for integrationen. En usikker status vil sandsynligvis skade beskæftigelsesmulighederne og
risikerer at undergrave regeringens mål om at sikre effektiv og ikke-diskriminerende adgang for flygtninge til
arbejdsmarkedet.
UNHCR’s Executive Committee (ExCom)
16
har opfordret stater til at støtte flygtninges evne til at opnå lokal
integration gennem rettidig tildeling af en sikker juridisk status og opholdsret og lette deres naturalisering.
17
Alt
andet ville være skadeligt for flygtninges følelse af sikkerhed, som den internationale beskyttelse er beregnet
til at bidrage til. I forlængelse af dette har UNHCR bemærket, at foranstaltninger, der reducerer længden af
Se Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95 / EU af 13. december 2011 om standarder for kvalificering af
tredjelandsstatsborgere eller statsløse som modtagere af international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for
personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af den tildelte beskyttelse (omarbejdning), 20. december 2011,
artikel 11, 14, 16 og 19, jf. artikel 1 C, stk. 5 og 6, i 1951-konventionen. Se også EU-domstolen, Mohammed Bilali mod Bundesamt für
Fremdenwesen und Asyl , C-720/17, 23. maj 2019.
15
Se ovenfor i afsnit 2 vedrørende paradigmeskiftet.
16
ExCom består af repræsentanter fra mere end 100 lande, herunder Danmark, der mødes årligt i Genève for at gennemgå og
godkende UNHCR’s programmer og budget, rådgive om international beskyttelse og diskutere en række andre spørgsmål med UNHCR
og mellemstatslige og ikke-statslige partnere. Se yderligere
https://www.unhcr.org/executive-committee.html
.
17
ExCom, konklusion nr. 104, par. (j), UNHCR, Thematic Compilation of Executive Committee Conclusions, august 2009, 4. udgave,
tilgængelig på:
http://www.refworld.org/docid/4a7c4b882.html
.
14
4
 UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 86: UNHCRs anbefalinger til Danmark om at styrke beskyttelsen af flygtninge - februar 2021
2336818_0005.png
opholdstilladelser, har en betydelig indflydelse på flygtninges situation og negativt påvirker flygtninges følelse
af sikkerhed og stabilitet.
18
UNHCR anbefaler Danmark at fremme integration for personer, der er tilkendt international beskyttelse,
ved:
1. Tilpasning af opholdstilladelsernes længde for de tre beskyttelseskategorier;
2. Tildeling af en sikker og stabil beskyttelsesstatus med tilhørende opholdstilladelse af længere
varighed, helst for minimum en 5-årig periode.
2.4. Familiesammenføring
UNHCR er overbevist om, at en understøttet og velfungerende adgang til familiesammenføring muliggør, at
især kvinder og børn får en mere sikker adgang til beskyttelse. Effektive og hurtige procedurer for
familiesammenføring bidrager til, at lokalsamfund undgår at skulle ty til kriminelle smuglernetværk, fjerner
risikoen for at foretage farlige rejser, og sikrer mere ligestilling mellem kønnene med hensyn til adgang til
beskyttelse. Familiesammenføring er også et stærkt element i understøttelsen af en vellykket integration samt
en vigtig faktor for at mindske psykiske problemer blandt flygtninge.
I løbet af de seneste årtier er mange ændringer blevet indført i Danmark med hensyn til den juridiske ramme
for familiesammenføring, hvilke efterhånden har gjort det mere vanskeligt for flygtninge og andre modtagere
af international beskyttelse at blive genforenet med deres familier.
19
Mens tiltag omkring familiesammenføring
virkelig bør være forankret i en familie-centreret tilgang med fokus på trivsel og støtte til forældre og deres
børn for en hurtig og effektiv måde at sikre, at familiesammenføring kan finde sted sikkert, ser UNHCR
desværre, at reglerne omkring familiesammenføring er trukket med ind i mængden af restriktive tiltag og bruges
som et element til at gøre det mindre tiltrækkende at søge om beskyttelse.
UNHCR er især bekymret over de begrænsninger, der er indført for modtagere af midlertidig beskyttelse i
udlændingelovens §7, stk. 3, der siden 2016 er underlagt en obligatorisk treårig venteperiode, før de kan ansøge
om familiesammenføring.
20
Det er UNHCR's erfaring, at en langvarig adskillelse kan få ødelæggende
konsekvenser for flygtninges og deres familiers trivsel og integration. I erkendelse af dette har ExCom
understreget, at ”der bør gøres alt for at sikre genforening af adskilte flygtningefamilier”, og at genforeningen
”finder sted med mindst mulig forsinkelse”.
21
Desuden anser UNHCR familiesammenføring for at være lige så
vigtig for personer med subsidiær beskyttelse, som den er for konventionsflygtninge. Mens den nuværende
retlige ramme i Europa ikke forpligter staterne til at give modtagere af subsidiær beskyttelse samme status eller
rettigheder som dem, der er tildelt konventionsstatus, anbefaler UNHCR således, at de samme eller lignende
rettigheder gives til personer, der har midlertidig eller subsidiær beskyttelsesstatus, som dem, der er anerkendt
som konventionsflygtninge for at undgå forskelsbehandling og sikre ligebehandling.
22
UNHCR’s Note om integration af flygtninge i Den Europæiske Union, maj 2007, tilgængelig på:
https://www.refworld.org/docid/463b24d52.html.
19
UNHCR-Høringsvar til L 67; november 2014. Se også, Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS), Realizing Refugees’ Right to
Family Unity: The challenges in family reunification in Norway, Sweden and Denmark, december 2019
https: //www.noas .no /
wpcontent / uploads / 2019/11 / Realizing_Refugees_Right_to_Family_Unity.pdf.
20
UNHCR's Høringssvar til L 87, januar 2016,
ibid. 4.
21
UNHCR ExCom Konklusion, familiesammenføring nr. 24 (XXXII) - 1981, 21. oktober 1981 præmis 1-2, tilgængelig på:
https://www.refworld.org/docid/3ae68c43a4.html.
22
Forsinkelsen i familiesammenføring er blevet prøvet ved den danske højesteret (som ikke fandt nogen overtrædelse af artikel 8 i den
europæiske menneskerettighedskonvention) og verserer i øjeblikket ved Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol. Se yderligere,
18
5
 UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 86: UNHCRs anbefalinger til Danmark om at styrke beskyttelsen af flygtninge - februar 2021
2336818_0006.png
UNHCR er yderligere bekymret over, at begrebet familie er defineret på en ret begrænset måde. Idag kan selv
børn nægtes familiesammenføring, hvis de er over 15 år. UNHCR finder, at alle børn under 18 år bør antages
at være afhængige af deres forældre og dermed automatisk have ret til familiesammenføring. Børns specifikke
ret til familiesammenføring er fastlagt i FN’s Konvention om Barnets Rettigheder (Børnekonventionen), der
opfordrer til en positiv, human og hurtig procedure. Børn og unge har især behov for et stabilt familiemiljø for
at sikre udviklingen af deres personlige og sociale færdigheder. Desuden synes den skønsmæssige adgang til at
udvide familiebegrebet udover personer, der udgør kernefamilien, at være fortolket for restriktivt med hensyn
til afhængighedskravet. UNHCR vil derfor kraftigt anbefale, at der vedtages en mere fleksibel definition af
hvem, der kan antages at omfattes af familiesammenføring, når det vedrører flygtninge og folk med subsidiær
beskyttelse, og som bygger på den internationale retspraksis. Efter UNHCR's opfattelse er det vigtigt, at der er
mulighed for at give familiesammenføring til andre nære familiemedlemmer ud over kernefamilien, hvor der er
en social, følelsesmæssig eller økonomisk afhængighed.
Derudover skal det fremhæves, at selv når de retlige betingelser for familiesammenføring er opfyldt, møder
mange flygtningefamilier utallige praktiske forhindringer. UNHCR er bekymret over de vanskeligheder, som
familiemedlemmer møder i visse lande i forhold til at få adgang til danske ambassader med henblik på
identifikation og udstedelse af rejsedokumenter til Danmark, som det påkræves idag. UNHCR anbefaler derfor
Danmark at genindføre muligheden for at fremmøde på en nordisk ambassade og/eller åbne mulighed for at
fremmøde på et dansk konsulat med henblik på verificering af identitet og udstedelse af rejsedokumenter.
Dette vil minimere de praktiske forhindringer, som mange familiemedlemmer står overfor, når de befinder sig i
et land uden en dansk ambassade.
UNHCR anbefaler Danmark at fjerne retlige og praktiske hindringer for familiesammenføring ved at:
1. Sikre familiesammenføring for alle modtagere af international beskyttelse, herunder dem, der er
omfattet af den midlertidige subsidiære beskyttelsesstatus i udlændingelovens §7, stk.3, ved at
give adgang til familiesammenføring uden en normeret venteperiode;
2. Sikre at alle børn mellem 15 og 18 år har ret til familiesammenføring i overensstemmelse med
artikel 1 i Børnekonventionen;
3. Anvende fleksible og humane kriterier for familiesammenføring og give andre nærtstående
pårørende ud over kernefamilien mulighed for at genforene sig med deres familiemedlemmer;
4. Genindføre muligheden for at kunne fremmøde på en nordisk ambassade og/eller indføre
muligheden for at fremmøde på et dansk konsulat med henblik på verificering af identitet og
udstedelse af rejsedokumenter.
2.5. Situationen for statsløse
Statsløshed er en ofte overset global udfordring, der efterlader millioner af mennesker uden nationalitet og
dermed uden adgang til grundlæggende rettigheder og services. UNHCR værdsætter derfor, at Danmark har
vist sin støtte og engagement til UNHCR’s globale kampagne for at afvikle statsløshed inden 2024 (#Ibelong
kampagnen), samt at Danmark afgav et vigtigt løfte under Topmødet om Statsløshed, afholdt i 2019.
23
UNHCR, indlæg fra UNHCR i sagen MA mod Danmark (sag nr. 6697/18) for Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, 21. januar
2019 tilgængelig på:
https: // www. refworld.org/docid/5c4591164.html.
23
Se yderligere på
https://www.unhcr.org/ibelong/results-of-the-high-level-segment-on-statelessness/
.
6
 UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 86: UNHCRs anbefalinger til Danmark om at styrke beskyttelsen af flygtninge - februar 2021
2336818_0007.png
I UNHCR’s nyligt offentliggjorte rapport ”Mapping Statelessness in Denmark”,
24
analyseres dansk lovgivning og
administrative principper i forhold til de standarder, der er fastsat i FN's statsløshedskonventioner om
identifikation, forebyggelse og reduktion af statsløshed og beskyttelse af statsløse. Rapporten indeholder
desuden et omfattende sæt anbefalinger til, hvordan de eksisterende huller i lovgivning og administrativ praksis
kan adresseres.
UNHCR bifalder, at den danske lovgivning om statsborgerskab er i overensstemmelse med 1961-konventionen
ved, for eksempel, at tillade børn, der er født i Danmark, og som ellers ville være statsløse, at erhverve dansk
statsborgerskab efter ansøgning og uden at skulle opfylde de ellers gældende krav. UNHCR vil dog anbefale, at
der sikres fuld implementering af artikel 1 i 1961-konventionen og af artiklerne 3 og 7 i Børnekonvention ved
at lade børn, der er født statsløse i Danmark, automatisk erhverve dansk indfødsret ved fødslen. Hvis Danmark
vælger at fortsætte med at meddele statsborgerskab gennem en ansøgningsprocedure, bør statsløse børn, der
er født i Danmark, og som ofte bor i landet uden at opfylde kravet om lovlig bopæl (men dog med sædvanlig
bopæl), have tilladelse til at indsende deres ansøgning så hurtigt som muligt efter fødslen for ikke at forblive
statsløse i en længere periode.
UNHCR værdsætter Danmarks løfte under Topmødet om Statsløshed i 2019 om at forbedre samarbejdet
mellem relevante myndigheder om at identificere personer, der er statsløse. Mens der er en klar kompetence
hos danske institutioner til at bedømme, hvorvidt en person skal registreres som statsløs, for eksempel i
forbindelse med etablering af en asylansøgers identitet, så findes der ikke nogen særlig procedure for
bestemmelse af statsløshed. Derfor anbefaler UNHCR, at Danmark forbedrer den eksisterende
registreringsprocedure for statsløse personer under Udlændingestyrelsen samt den relevante lovgivning
vedrørende beskyttelse af statsløse med etablering af en særlig procedure for bestemmelse af statsløshed. En
sådan procedure ville sikre en bedre beskyttelse af personer omfattet af 1954-konventionen, herunder at sikre
en egentlig status for de statsløse, der på grund af deres statsløshed ikke er i stand til at vende tilbage til det
land, hvor de tidligere har haft deres sædvanlige bopæl.
Ved tiltrædelsen af 1954-konventionen tilbage i 1956 fremsatte Danmark adskillige forbehold over for
konventionen, som nu kan anses for at være forældede på grund af den efterfølgende udvikling i dansk
lovgivning og politik. UNHCR anbefaler derfor Danmark at undersøge, hvorvidt disse forbehold over for 1954-
konventionen nu kan ophæves.
UNHCR anbefaler Danmark at bygge videre på forpligtelsen til at afvikle statsløshed ved at:
1. Tilpasse Indfødsretsloven til bestemmelserne i 1954- og 1961-konventionerne om statsløshed
og Børnekonventionen, så børn, der er født statsløse i Danmark, automatisk får statsborgerskab
hurtigst muligt efter fødslen, uanset om de har lovlig bopæl i Danmark;
2. Etablere en særlig procedure for bestemmelse af statsløshed, herunder tildeling af en formel
status for de statsløse personer, der ikke er i stand til at vende tilbage til det land, hvor de
tidligere har haft deres sædvanlige bopæl.
24
UNHCR, Mapping Statelessness in Denmark, 10. november 2020, tilgængelig på:
https://www.refworld.org/docid/5fe138154.html
.
7
 UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 86: UNHCRs anbefalinger til Danmark om at styrke beskyttelsen af flygtninge - februar 2021
2336818_0008.png
3. Dansk engagement i det europæiske samarbejde om at styrke beskyttelsen af flygtninge
Selvom Danmark ikke formelt deltager i det fælles europæiske asylsystem (CEAS) i EU og ikke er bundet af
reformforslagene, der for tiden forhandles, noterer UNHCR sig, at Danmark alligevel har opretholdt et aktivt
engagement i de bredere diskussioner inden for EU. UNHCR opfordrer Danmark til at fortsætte med at være
fortaler for menneskerettigheder, demokrati og løsninger som et fundament for opbygningen af en koordineret,
europæisk indsats og en fælles og forenet europæisk asyl- og migrationspolitik.
Den nye lovgivningsproces på EU-plan og den nylige pagt om migration og asyl, fremlagt af Europa-
Kommissionen, giver nye muligheder for at skabe fælles forståelse mellem medlemsstaterne på migrations- og
asylområdet – i overensstemmelse med den Globale Flygtningeaftale (Global Compact on Refugees) og den
Globale Migrationsaftale (Global Compact on Migration). Det er UNHCR’s vurdering, at en holistisk tilgang til
at håndtere de interne og eksterne aspekter af asyl- og migrationspolitikker vil være den mest effektive,
bæredygtige og humanitære måde at nå til enighed mellem medlemsstaterne om, hvorledes det fælles
europæiske asylsystem bør reformeres, herunder i spørgsmålene omkring solidaritet, adgangsregler, der sætter
fokus på beskyttelsesbehovene, et styrket internationalt genbosætningsprogram og supplerende
adgangsmuligheder til EU, samt øget støtte til lande uden for EU.
Det er vigtigt, at reformen om at sikre markante forbedringer af EU's asylregler fortsat står højt på den politiske
dagsorden. Samarbejdet om et fælles europæisk asylsystem foregår i en levende og konstant foranderlig
kontekst, og UNHCR opfordrer Danmark til at overveje sin fulde deltagelse i det fælles system og understøtte
den vigtige proces, der pågår, for at opnå enighed om en forudsigelig mellemstatslig solidaritetsordning og en
fair og effektiv asylprocedure i EU. I den henseende noterer UNHCR sig, at Danmark allerede anvender visse
asylrelaterede europæiske lovgivningsmæssige tiltag, såsom Dublin-forordningen III, og selvom det falder uden
for det fælles europæiske asylsystem, også Eurodac-forordningen fra 2013 og EU Direktivet om
tilbagesendelse.
En aftale mellem EU medlemslande om en solidaritetsordning skal bygge på, at der fortsat sikres adgang til EU's
asylprocedurer. UNHCR støtter ikke bestræbelserne i nogle lande, herunder Danmark, på at overføre
asylprocesser og ansvaret for beskyttelse til tredjelande (såkaldt eksternalisering), der typisk er lande med store
udfordringer på udviklingsområdet, og lande, der ofte allerede beskytter tusinder af flygtninge. Selvom nogle
af de risici og farer, der kan opstå ved en sådan ordning, kan imødekommes ved at indføre omfattende garantier
og beskyttelsesforanstaltninger, så kan eksternalisering føre til, at flygtninge udsættes for fare og i værste fald
for
kæde-refoulement
– tilbagesendelse til et land, hvor de risikerer forfølgelse, tortur eller anden umenneskelig
behandling. Det vil også indebære en overførsel af beskyttelsesansvaret til ikke-EU-lande i stedet for at bidrage
til en øget global solidaritet og ansvarsfordeling både blandt EU medlemslande og med lande uden for EU, der
i øjeblikket huser flertallet af verdens flygtninge. UNHCR opfordrer derfor Danmark til at ændre sit fokus fra at
fremme forslag til eksternalisering til istedet at fokusere på effektiv adgang til EU’s territorie, herunder at finde
en langsigtet og forudsigelig løsning til at sikre, at de flygtninge og migranter, der bliver reddet til havs, kan
komme i land samt at sikre en rettidig tilbagesendelse af dem, der ikke har behov for international beskyttelse.
UNHCR noterer med tilfredshed, at EU-pagten om migration og asyl, der blev offentliggjort i september 2020,
ikke indeholder forslag om eksternalisering. Det skal være muligt at få adgang til europæisk territorie for at få
vurderet sin asylansøgning – som det kræves globalt for at sikre overholdelsen af princippet om
non-
refoulement.
UNHCR ser meget positivt på Europa-Kommissionens fortsatte støtte til retten til at søge asyl,
dens forkastelse af, at asylansøgere afvises ved grænserne (pushbacks), og dens bestræbelser på at fremme en
ansvarsfordeling blandt medlemsstaterne gennem det nyligt offentliggjorte forslag til en pagt. Selvom det stadig
8
 UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 86: UNHCRs anbefalinger til Danmark om at styrke beskyttelsen af flygtninge - februar 2021
2336818_0009.png
blot er et udkast, er forslaget stort set i tråd med UNHCR's anbefalinger
25
til en retfærdig, effektiv og forenklet
procedure for adgang ved grænser og vurdering af beskyttelsesbehov,
26
til fordeling af flygtninge efter ankomst
til EU-området, samarbejde om landadgang for personer, der er blevet reddet til havs,
27
og til et effektivt system
for tilbagesendelse til hjemlandet.
UNHCR støtter retfærdige og effektive grænseprocedurer, der udføres i overensstemmelse med international
lovgivning, herunder EU-lovgivning. Grænseprocedurer muliggør en hurtig identifikation af personer, der har
behov for international beskyttelse, personer med specifikke behov eller øgede sårbarheder samt letter
muligheden for at tilbagesende personer, der ikke har behov for international beskyttelse.
For at bidrage til et effektiv beskyttelsessystem i EU anbefaler UNHCR Danmark at:
1. Aktivt støtte udviklingen af et fælles europæisk asylsystem, baseret på internationale
beskyttelsesstandarder, herunder adgang til beskyttelse i EU, samt overveje formel deltagelse i det
nye fælles europæiske asylsystem, der bygger på Danmarks allerede aktive engagement;
2. Støtte oprettelsen af en effektiv mekanisme til at fremme større solidaritet og ansvarsfordeling
inden for EU for at støtte de medlemsstater, der modtager et uforholdsmæssigt stort antal
asylansøgninger;
3. Fortsætte engagementet og samarbejdet med både oprindelses- og transitlande for at udvide de
globale muligheder for at yde beskyttelse til personer, der har behov for det, og samtidigt afstå fra
at fremme forslag om eksternalisering, da dette udgør en trussel mod det globale asylsystem.
4. Dansk engagement i det globale samarbejde om at styrke beskyttelsen af flygtninge
I det forgangne årti er den globale flygtningesituation vokset i omfang og kompleksitet. UNHCR vurderer, at
antallet af fordrevne i verden oversteg 80 millioner halvvejs gennem 2020. Dette er næsten det dobbelte af de
41 millioner fordrevne, registreret i 2010, og en stigning fra de 70,8 millioner fordrevne, registreret i 2018.
28
I modsætning til hvad der ofte gengives, så forbliver langt størstedelen af mennesker, der er tvunget til at flygte
fra deres hjem, i deres eget land eller flygter til det umiddelbare naboland og ikke til Europa. Udviklingslande
huser 85 procent af verdens flygtninge, og heraf giver de mindst udviklede lande asyl til en tredjedel af det
samlede antal flygtninge i verden. Kun en meget lille del af verdens flygtninge søger tilflugt i OECD-lande.
Mens færre mennesker kommer til Europa, mister for mange stadig på tragisk vis deres liv på havet i deres
forsøg på at nå i sikkerhed. Pushbacks og overgreb ved landegrænser fortsætter også, hvilket betyder, at mange
mennesker ikke kan få adgang til Europa for at søge beskyttelse. I mellemtiden forbliver verdens respons på
store flygtninge- og migrationsstrømme utilstrækkelig og underfinansieret og efterlader mange flygtninge med
en meget usikker fremtid.
UNHCR, EU-pagt om migration og asyl: Praktiske overvejelser for retfærdige og hurtige grænseprocedurer og solidaritet i Den
Europæiske Union, august 2020
https://www.refworld.org/docid/5f8838974.html
.
26
UNHCR, Fair and Fast: UNHCR Discussion Paper on Accelerated and Simplified Procedures in the European Union, July 2019
https://www.refworld.org/pdfid/5b589eef4.pdf
.
27
UNHCR og Den Internationale Organisation for Migration (IOM),
forslag til en regional samarbejdsordning, der sikrer forudsigelig
afstigning og efterfølgende behandling af personer, der er reddet til søs
, juni 2018
https://www.unhcr.org/partners/eu/5b35e60f4
/proposal-regional-cooperative-arrangement-ensuring-predictable-disembarkation.html
28
UNHCR Mid-Year Trends 2020,
https://www.unhcr.org/statistics/unhcrstats/5fc504d44/mid-year-trends-2020.html;
UNHCR Global
Trends 2019,
https://www.unhcr.org/globaltrends2019/.
25
9
 UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 86: UNHCRs anbefalinger til Danmark om at styrke beskyttelsen af flygtninge - februar 2021
2336818_0010.png
UNHCR anerkender, at der er globale udfordringer med at sikre beskyttelse af flygtninge, men er bekymret
over de meldinger, der fremsættes i visse europæiske lande, herunder Danmark, om, at det internationale
flygtningesystem er brudt sammen og ikke fungerer. Selvom disse udsagn hovedsageligt er drevet af
frustrationer over uregelmæssig migration og manglen på fungerende ansvarsfordelingsordninger på det
europæiske kontinent, så er udsagnene med til at underminere det internationale beskyttelsessystem. Dette
risikerer at sætte kræfter i bevægelse, der kan ødelægge hele asylsystemet og grundlaget i international
flygtningelovgivning. Hvis de lande, der i dag huser majoriteten af flygtninge, ikke længere ville føle sig bundet
af det internationale system til beskyttelse af flygtninge, ville det kunne føre til en situation, hvor flygtninge ser
sig nødsaget til bevæge sig endnu længere væk fra deres region for at finde et land, der er villig til at yde
beskyttelse.
Mens verden mobiliserer for at bekæmpe spredningen af COVID-19, vedtager mange lande med rette
ekstraordinære foranstaltninger, der begrænser flyrejser og trafik på tværs af grænser. Men krig og forfølgelse
er ikke stoppet, og UNHCR er bekymret for, at foranstaltninger, vedtaget af nogle lande, helt kan blokere for
retten til at søge asyl. Flygtninge og fordrevne står over for dobbelte udfordringer fra COVID-19-pandemien
og har særlige behov, der bør tages i betragtning i beredsskabsplaner samt i de initiativer og programmer, der
iværksættes.
4.1. Global Compact on Refugees – Den Globale Flygtningeaftale
Det fokus på en styrket byrde- og ansvarsfordeling i relation til flygtninge og fordrevne, der er aftalt i Global
Compact on Refugees (GCR), slår fast, at der skal være mere komplementaritet mellem indsatserne fra
humanitære, udviklings- og fredsskabende aktører for at overkomme udfordringerne ved mennesker på flugt
samt for at tackle grundårsagerne til fordrivelse. Selvom GCR, der blev vedtaget i december 2018, ikke er
juridisk bindende, så viser aftalen vej for det internationale samfund i støtten til flygtninge og til lande og
samfund, der huser mange flygtninge og fordrevne, gennem mobilisering af politiske kræfter, udbygning af
kredsen af aktører, og med forslag til ordninger for en mere retfærdig og forudsigelig deling af byrder og ansvar.
Det første
Global Refugee Forum,
der blev indkaldt i december 2019, havde til formål at facilitere støtte og bidrag
rettet mod målsætningerne i GCR. De tilsagn, der blev afgivet, vidnede om en stærk international forpligtelse
til at stå sammen om at arbejde i ånden af FN's 2030-dagsorden for bæredygtig udvikling og hjælpe flygtninge
og deres værter med at leve et liv i værdighed.
UNHCR værdsætter Danmarks engagement i GCR såvel som de mange konkrete og virkningsfulde løfter, der
blev afgivet på Global Refugee Forum i december 2019. UNHCR opfordrer Danmark til fortsat at fremme og
støtte en effektiv gennemførelse af GCR, herunder gennem indfrielse af løfter, afgivet af Danmark og andre
stater.
29
4.2. Genbosættelse af kvoteflygtninge og udvidelse af supplerende adgangsveje
Da mulighederne for frivillig hjemrejse og lokal integration af flygtninge i det nuværende globale landskab i
stigende grad er begrænset, bliver genbosættelse af kvoteflygtninge
30
et endnu vigtigere redskab til at sikre
beskyttelse af og finde løsninger for nogle af verdens mest sårbare flygtninge. En intensiveret international
indsats er afgørende for at imødegå manglen på kvotepladser. Danmark og andre stater kan demonstrere deres
29
For yderligere oplysninger om Global Compact on Refugees, herunder løfter og bidrag, se
https://globalcompactrefugees.org/index.php/
30
I Danmark bliver genbosatte flygtninge beskrevet som ”kvoteflygtninge”.
10
 UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 86: UNHCRs anbefalinger til Danmark om at styrke beskyttelsen af flygtninge - februar 2021
2336818_0011.png
engagement i global solidaritet og ansvarsfordeling med stater, der huser et stort antal flygtninge, ved at udvide
genbosættelsesprogrammer og viften af andre adgangsmuligheder for flygtninge, hvilket også vil bidrage til at
bekæmpe forretningsmodellen for menneskesmugling og menneskehandel.
Som en del af GCR vedtog UNHCR, stater og partnere i 2019 en global treårig strategi for genbosættelse og
supplerende adgangsveje
31
. Strategien opfordrer til at øge antallet af kvotepladser og antallet af lande, der er
involveret i genbosættelsesprogrammer, samtidig med at man fremmer en øget involvering af aktører i
samfundet, opbygger deres kapacitet, og dermed sikrer gæstfrie og støttende lokalsamfund.
UNHCR bød regeringens beslutning i 2019 om at genoptage det danske kvoteprogram velkommen. Dette har
resulteret i genbosættelse af et lille antal flygtninge, der har behov for særlig lægebehandling. UNHCR noterer
sig også regeringens beslutning om at genbosætte 200 flygtninge, som i øjeblikket befinder sig i Rwanda, under
2020-kvoten. Genbosættelse er en vigtig måde at manifestere solidaritet og ansvarsfordeling med de største
værtslande, tilskynde dem til at holde deres grænser åbne og yde beskyttelse til dem, der flygter fra konflikt og
forfølgelse.
Med det i de senere år historisk lave antal asylansøgere i Danmark, samt Danmarks stærke, koordinerede og
succesrige modtagelses- og integrationsordninger, er det UNHCR’s vurdering, at Danmark har kapacitet til at
modtage et større antal flygtninge under kvoteprogrammet. Supplerende adgangsveje og
community-based
sponsorship-programmer
er andre måder at yde beskyttelse og forbedre integrationen på. UNHCR appellerer
derfor til Danmark om at øge kvoten i de kommende år som reaktion på det stigende globale behov; at overveje
at indføre supplerende adgangsveje, herunder arbejde- og studievisa samt
community-based sponsorship-
programmer; og at tage skridt til at forbedre adgangen til effektiv familiesammenføring. Det ville være en stærk
demonstration af global solidaritet og deling af ansvaret for flygtningebeskyttelse.
UNHCR er taknemmelig for sit mangeårige partnerskab med Danmark om genbosættelse. Tusindvis af
flygtninge, herunder mange kvinder og børn, har været i stand til at komme i sikkerhed og genopbygge deres
liv gennem det danske kvoteprogram. UNHCR ser frem til at videreudvikle sit samarbejde med Danmark og
arbejde sammen om at finde løsninger for flygtninge – både i Europa og globalt – gennem genbosættelse og
ved at udforske andre supplerende adgangsveje for flygtninge.
4.3. Danmarks politiske og økonomiske støtte til internationale flygtningesituationer
UNHCR værdsætter Danmarks rolle i international krisestyring og engagement i multilateralisme og støtte til
FN. Danmarks humanitære politik understøtter beskyttelsen af udsatte grupper på flugt, herunder sårbare
piger/kvinder, overlevende efter seksuel og kønsbaseret vold og personer med handicap. Danmark spiller også
en vigtig rolle med sin støtte til den humanitære- og udviklingsmæssige nexus, herunder ved at undersøge
mulighederne for at målrette udviklingsprogrammer i store flygtningeværtslande for at imødekomme behov hos
både værtssamfund og flygtninge.
Danmark er en af UNHCR’s vigtigste donorer og yder en betydelig andel af bidragene som fleksibel og ikke-
øremærket finansiering. UNHCR værdsætter Danmarks fortsatte tilsagn om at yde forudsigelig og øget fleksibel
finansiering til både humanitære- og udviklingsprogrammer til gavn for værtssamfund og flygtninge, såvel til at
finde humanitære løsninger og udvikle nye innovative tilgange til at finde løsninger til flygtningesituationer.
31
UNHCR’s treårige strategi (2019-2021) om genbosættelse og supplerende adgangsveje, juni 2019
https://www.unhcr.org/5d15db254.pdf
.
11
 UUI, Alm.del - 2020-21 - Bilag 86: UNHCRs anbefalinger til Danmark om at styrke beskyttelsen af flygtninge - februar 2021
2336818_0012.png
For at styrke dansk støtte til flygtningebeskyttelse rundt om i verden anbefaler UNHCR Danmark at:
1. Fortsætte med at fremme Global Compact on Refugees – sikre dens effektive gennemførelse – og
vedvarende være engageret i at placere beskyttelse og løsninger på flygtningesituationer højt på
den internationale politiske dagsorden;
2. Gradvist forøge den danske genbosættelseskvote og indføre supplerende adgangsveje, herunder
arbejde- og studievisum,
community-based sponsorship-programmer
og skridt til at forbedre
adgangen til effektiv familiesammenføring som en demonstration af ansvarsfordeling og global
solidaritet med hensyn til beskyttelse af flygtninge;
3. Fortsætte med at give øget forudsigelig økonomisk og fleksibel humanitær finansiering og
udviklingsfinansiering til støtte for internationale og lokale organisationer såvel som
værtslandenes respons på flygtningesituationer rundt om i verden.
UNHCR’s Repræsentation for de Nordiske og Baltiske Lande
Januar 2021
12