ERU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 50: Spm. om Konkurrencerådets anbefaling om at anvende markedsprisen ved erhvervsaktiviteter på det kommunale og regionale område, til erhvervsministeren

Erhvervsudvalget 2019-20
ERU Alm.del
Offentligt

Offentlige

aktiviteter på

kommercielle

markeder

Maj 2016

Konkurrencerådet

ERU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 50: Spm. om Konkurrencerådets anbefaling om at anvende markedsprisen ved erhvervsaktiviteter på det kommunale og regionale område, til erhvervsministeren

SIDE 2

Offentlige aktiviteter på kommercielle markeder

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen

Carl Jacobsens Vej 35

2500 Valby

Tlf.: +45 41 71 50 00

E-mail: [email protected]

Online ISBN 978-87-7029-634-2

Analysen er udarbejdet af

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen

for Konkurrencerådet.

Maj 2016

Indhold

Kapitel 1

Indledning og hovedkonklusioner ......................................................................................................... 5

1.1 Indledning og baggrund ..................................................................................................................................... 5

1.2 Omfang og karakter af indtægtsdækket virksomhed og kommunal

erhvervsvirksomhed ........................................................................................................................................................ 7

1.3 Prissætning af IDV og kommunal erhvervsvirksomhed ..................................................................... 9

1.4 Tilsyn med IDV og kommunal erhvervsvirksomhed ......................................................................... 13

1.5 Adgang til at udføre indtægtsdækket virksomhed og kommunal

erhvervsvirksomhed ..................................................................................................................................................... 17

Kapitel 2

Mødet mellem offentlige og private aktører .................................................................................... 22

2.1

2.2

2.3

Indledning og sammenfatning...................................................................................................................... 22

Offentlige aktørers roller i mødet med private aktører ................................................................... 24

Afgrænsning .......................................................................................................................................................... 32

Kapitel 3

Regler om konkurrenceforvridende offentlig støtte .................................................................... 36

3.1

3.2

3.3

3.4

3.5

3.6

Indledning og sammenfatning...................................................................................................................... 36

Konkurrenceneutralitet .................................................................................................................................. 37

Generelle regler om konkurrenceforvridende offentlig støtte ..................................................... 38

Regler der gælder statslige aktører ........................................................................................................... 50

Regler der gælder kommunale aktører .................................................................................................... 53

Opsummering og perspektivering.............................................................................................................. 57

Kapitel 4

Indtægtsdækket virksomhed i staten ................................................................................................ 60

4.1

4.2

4.3

4.4

4.5

Indledning og sammenfatning...................................................................................................................... 60

Omfanget og karakteren af statslige aktørers IDV .............................................................................. 62

Adgang til at udføre IDV .................................................................................................................................. 68

Prissætning af IDV.............................................................................................................................................. 73

Tilsyn og klageadgang ...................................................................................................................................... 77

Kapitel 5

Erhvervsvirksomhed i kommunerne ................................................................................................. 86

5.1

5.2

5.3

5.4

5.5

5.6

Indledning og sammenfatning...................................................................................................................... 86

Omfanget og karakteren af kommunal erhvervsvirksomhed........................................................ 87

Kommuners adgang til erhvervsvirksomhed efter kommunalfuldmagten............................. 90

Kommuners adgang til erhvervsvirksomhed efter særlove ........................................................... 92

Prissætning ved kommunal erhvervsvirksomhed .............................................................................. 94

Tilsyn og klageadgang ...................................................................................................................................... 96

SIDE 4

Bilag 1

Udenlandske erfaringer ........................................................................................................................103

Indledning ....................................................................................................................................................................... 103

Sverige .............................................................................................................................................................................. 103

Finland .............................................................................................................................................................................. 106

Sammenligning af de danske, svenske og finske regler ............................................................................. 107

Australien ........................................................................................................................................................................ 107

Sammenligning af de danske og australske principper ............................................................................. 111

OECD .................................................................................................................................................................................. 112

Bilag 2

Oversigt over modtagne eksempler ..................................................................................................115

Bilag 3

Oversigt over institutioner med IDV.................................................................................................116

Bilag 4

Analysens tilgang og metode ...............................................................................................................119

Bilag 5

IDV i Finansministeriets Budgetvejledning ...................................................................................122

Kapitel 1

Indledning og hovedkonklusioner

1.1

Indledning og baggrund

Formålet med analysen er at belyse offentlige aktiviteter på kommercielle markeder (dvs.

aktiviteter i konkurrence med private virksomheder) samt at vurdere, om den eksisterende

regulering er tilstrækkelig til at sikre, at de offentlige erhvervsaktiviteter ikke er unødigt kon-

kurrenceforvridende. Konkurrencerådet har ejerskabet for analysen, og Konkurrence- og

Forbrugerstyrelsen har udarbejdet analysen på vegne af Konkurrencerådet.

Når offentlige aktører sælger ydelser i konkurrence med private aktører, kan de have konkur-

rencemæssige fordele, som knytter sig til det offentlige ejerskab. Det kan fx være i form af

lempeligere skatteregler eller favorable finansieringsmuligheder. Desuden kan krydssubsidie-

ring fra en offentlig opgave til en kommerciel ydelse betyde, at prisen ikke dækker omkost-

ningerne ved at producere ydelsen. Det kan medføre konkurrenceforvridning, og at private

aktører, som potentielt producerer ydelsen mere effektivt, må reducere produktionen eller

helt forlade markedet. Det kan medføre et samfundsøkonomisk

tab.

I analysen fokuseres primært på

indtægtsdækket virksomhed (IDV)

og på kommunal erhvervsvirk-

somhed.

En række offentlige aktiviteter kan siges at være i konkurrence med eksisterende eller poten-

tielle private udbydere. I denne analyse fokuseres primært på 1) Indtægtsdækket virksomhed

(IDV), som kan udføres af statslige institutioner med hjemmel i finansloven og af statsfinansie-

rede, selvejende institutioner med hjemmel i anden lov, og 2) Kommunal erhvervsvirksomhed

med hjemmel i skreven lov eller de såkaldte kommunalfuldmagtsregler, jf. boks 1.1.

Det er vanskeligt at opgøre det samlede omfang af disse aktiviteter. Statslige aktører udfører

indtægtsdækket virksomhed for omkring 2,4 mia. kr. årligt. Disse aktiviteter finder overvejen-

de sted på kommercielle markeder og primært inden for områderne videnservice og uddan-

nelse. Der er derimod ikke tilgængelig information om kommunernes samlede erhvervsvirk-

somhed, og det er vurderingen, at de fleste kommuner ikke har et samlet overblik over omfan-

get.

Analysen fokuserer på tre områder: 1) Prissætningen af IDV og kommunal erhvervsvirksom-

hed, 2) Håndhævelsen af reglerne om IDV og kommunal erhvervsvirksomhed og 3) Adgangen

til at udføre IDV og kommunal erhvervsvirksomhed.

For så vidt angår prissætning gælder, at de danske regler ikke på alle områder lever op til

OECD’s anbefalinger. Der korrigeres således ikke konsekvent for de fordele, som kan være et

resultat af offentligt ejerskab. Fx er danske myndigheder o.l. ikke forpligtet til at indregne en

kommerciel fortjeneste i prisen på deres kommercielle ydelser. Analysen finder samtidig, at

__________________

I forhold til korrekt prissætning anbefaler OECD bl.a., at der opstilles regler, som sikrer skatte-, regulerings- og låneneutralitet,

samt indregning af kommercielt afkast. OECD’s anbefalinger er uddybet i Bilag 1, og forskellen mellem OECD’s anbefalinger og

de danske regler kan ses i tabel 1.2.

SIDE 6

KAPITEL 1 INDLEDNING OG HOVEDKONKLUSIONER

der er store forskelle på, hvor stor fortjeneste de statslige aktører i praksis indregner, når de

fastlægger deres priser.

Konkurrencerådet anbefaler, at de danske regler, der skal sikre mod konkurrenceforvridning,

præciseres, og særligt at der udarbejdes bindende regler, som implementerer OECD’s anbefa-

linger på området, og som sikrer, at priserne i højere grad fastsættes efter såkaldt konkurren-

ceneutrale principper.

Håndhævelsen af reglerne for indtægtsdækket virksomhed og kommunal erhvervsvirksom-

hed sker i et samspil mellem forskellige myndigheder, herunder Statsforvaltningen, ressort-

ministerier og Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen. Det komplekse regelsæt kan svække

regelefterlevelsen. Mange virksomheder er tilbageholdende med at klage, når de oplever

unfair konkurrence fra IDV eller kommunal erhvervsvirksomhed, og klagesystemet opfattes

som uigennemskueligt og ineffektivt.

Konkurrencerådet anbefaler derfor, at tilsynet med IDV og kommunal erhvervsvirksomhed

styrkes og ensartes, samt at klageprocessen og -adgangen forenkles. Blandt andet foreslås, at

der oprettes en central tværgående klageindgang, som videreformidler klager om konkurren-

ceforvridende offentlig erhvervsvirksomhed og konkurrenceforvridende offentlig støtte til

relevant tilsynsmyndighed, og som skal skabe et overblik over området. Desuden anbefales at

konkurrencemyndighedens markedsvurdering, herunder vurdering af prissætningen, er bin-

dende for den relevante myndighed, når det er relevant for at tage stilling til aktivitetens lega-

litet.

Adgangen til IDV og kommunal erhvervsvirksomhed er enten besluttet politisk med hjemmel i

lov eller for kommunalfuldmagtens vedkommende udviklet på baggrund af tilsynsmyndighe-

dernes praksis. Adgangen kan fx begrundes i et hensyn til at undgå materielt eller immaterielt

værdispild eller såkaldte samproduktionsfordele, som knytter sig til, at de offentlige instituti-

oners hovedaktiviteter kan gøre dem særligt gode til at producere visse følgeydelser. Statslige

aktørers adgang til at udføre IDV kan imidlertid have negative konsekvenser for den effektive

konkurrence på markedet, hvis prisen på ydelserne ikke sættes rigtigt. Desuden er der tilfæl-

de, hvor aktiviteterne er vanskelige at begrunde fx med værdispild eller andre samfundsmæs-

sige hensyn.

Konkurrencerådet anbefaler derfor, at der nedsættes et udvalg, som opstiller klarere kriterier

for, hvilke aktiviteter statslige aktører skal have adgang til at udføre som indtægtsdækket

virksomhed.

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har i forbindelse med analysen modtaget en række hen-

vendelser fra private aktører, der oplever ulige konkurrence på områder, som ikke kan kate-

goriseres som IDV eller kommunal erhvervsvirksomhed, jf. Bilag 2.

Der er således en række helt eller delvist offentligt finansierede ydelser, som sælges (eller

udbydes gratis) i konkurrence med private aktører, og som kan minde om, men ikke kategori-

seres som IDV eller kommunal erhvervsvirksomhed. Det drejer sig om GTS-institutter, der

sælger teknologisk rådgivning til virksomheder m.v., DR’s aktiviteter fx på internettet, for-

eningers salg af fx fitness-ydelser og meget andet. Hvis aktiviteterne – og særligt prissætnin-

gen herfor – har hjemmel i særlig lovgivning, kan konkurrenceloven, herunder § 11 a, ikke

anvendes. En sådan lovhjemmel afspejler således en politisk prioritering af andre hensyn end

hensynet til effektiv konkurrence i snæver forstand, og hvis det ønskes at sikre mere lige kon-

kurrencevilkår på nogle af disse områder kræves ændringer i den specifikke lovgivning. EU’s

statsstøtteregler har ikke den samme begrænsning som konkurrencelovens § 11 a. Dvs. at

EU’s statsstøtteregler kan finde anvendelse på konkurrenceforvridende støtte, selv om denne

har hjemmel i lov.

Analysens resultater og anbefalinger uddybes i afsnit 1.2 og frem.

Analysen fokuserer på tre områ-

der: 1) Prissætningen 2) Håndhæ-

velsen af reglerne og 3) Adgan-

gen.

Boks 1.1

Analysens afgræsning

Hovedfokus for analysen er statslige institutioners indtægtsdækkede virksomhed (IDV) samt

kommunal erhvervsvirksomhed, som udføres enten i henhold til skreven lov eller med hjem-

mel i kommunalfuldmagten. De statslige institutioner og kommuner har herigennem en vis

adgang til at sælge varer og tjenester på et kommercielt marked og kan dermed virke i direkte

konkurrence med private aktører. Det gælder både for indtægtsdækket virksomhed og kom-

munal erhvervsvirksomhed, at erhvervsaktiviteterne ikke må forvride konkurrencen med de

private aktører.

Afgrænsningen af analysen skal som nævnt ikke ses som udtryk for, at der ikke kan være kon-

kurrencemæssige udfordringer på de områder, der falder uden for afgrænsningen.

Der er således en række ydelser og aktiviteter, som via regulering eller offentlig medfinansie-

ring påvirker konkurrencen, men som ikke kategoriseres som IDV eller kommunal erhvervs-

virksomhed.

Det omfatter fx offentlige selskaber (DSB, Post Danmark, Danske Spil A/S m.fl.), som fungerer

på privatretlige vilkår, selvom de helt eller delvist er ejet af staten. Statslige og kommunale

forsyningsselskaber er heller ikke omfattet af analysen, eftersom disse oftest er naturlige mo-

nopoler og typisk drives i selskabsform ud fra et ”hvile-i-sig-selv”-princip, der afspejler deres

monopolstatus.

Ikke-offentlige virksomheder, fonde eller foreninger, som modtager offentlig støtte, herunder

fx idrætsforeninger m.v., kategoriseres heller ikke som IDV eller kommunal erhvervsvirksom-

hed, hvorfor analysen ikke går i dybden med disse. Derudover er GTS-institutterne ikke IDV,

da de modtager direkte lovhjemlet støtte, og der gælder særlige regler mod konkurrencefor-

vridning på området.

1.2

Omfang og karakter af indtægtsdækket virksomhed og kommunal erhvervsvirk-

somhed

Statslige institutioner og selvejende institutioner kan sælge varer og tjenester som indtægts-

dækket virksomhed (IDV), når de har hjemmel til dette på finansloven eller gennem anden lov.

IDV udføres efter særlige regler i Finansministeriets Budgetvejledning.

Statslige aktører kan udføre en række forskellige opgaver som IDV. Fx udføres kursusaktivite-

ter, rådgivning, uddannelse til udenlandske studerende, konsulentydelser m.v. som IDV, ofte i

konkurrence med private aktører. Der udføres imidlertid også IDV, som ikke umiddelbart er i

konkurrence med kommercielle virksomheder. Det gælder fx Arbejdsskadestyrelsens behand-

ling af klager over afgørelser om arbejdsskadeforsikring.

Kommunal erhvervsvirksomhed kan under nærmere betingelser finde sted med hjemmel i

kommunalfuldmagten eller særlove. Kommunernes erhvervsvirksomhed udføres inden for en

række forskellige områder. De sælger eksempelvis genanvendeligt affald, genbrugstøj, salg af

genstande i overskud (brugte møbler m.v.), juletræer, brænde m.v. fra kommunale skove,

produktion fra kommunale beskæftigelsesværksteder og knowhow, som er et biprodukt af

andre kommunale opgaver.

Statslige aktører udførte i 2014

indtægtsdækket virksomhed for

omkring 2,4 mia. kr.

Derudover har kommunerne aktiviteter i form af udlejning af ejendomme, salg af over-

skudsmad fra kommunale køkkener og salg til andre kommuner af fx renhold og vejdrift, som

alle er eksempler på salg af overkapacitet (dvs. et hensyn til at undgå værdispild).

Indtægtsdækket virksomhed for omkring 2,4 mia. kr. årligt

Statslige aktører udførte i 2014 indtægtsdækket virksomhed (IDV) for omkring 2,4 mia. kr.

Selvejende institutioner, som fx universiteterne, havde samlet set en omsætning på omkring

1,4 mia. kr. fra IDV i 2014, mens institutionerne på finansloven, som fx Danmarks Statistik,

SIDE 8

KAPITEL 1 INDLEDNING OG HOVEDKONKLUSIONER

samlet set havde en omsætning på omkring 1 mia. kr. fra IDV i 2014. En oversigt over de stats-

lige institutioners indtægter fra IDV fordelt på institutioner kan findes i Bilag 3.

Omfanget af indtægtsdækket virksomhed (IDV) i staten har været stigende de seneste år.

Siden 2011 er indtægter fra statens IDV steget med ca. 20 pct., når der korrigeres for inflation.

Det samlede overskud fra IDV har også været stigende. I 2011 havde de offentlige institutioner

en gennemsnitlig kommerciel fortjeneste på 6,6 pct. (128 mio. kr.). I 2014 var fortjenesten

steget til 9 pct. (218 mio. kr.). Der er store forskelle på, hvor meget IDV betyder for de enkelte

institutioner. For 41 pct. af de statslige aktører udgør IDV under to pct. af de samlede indtæg-

ter, mens IDV-indtægterne udgør mere end 10 pct. af de samlede indtægter for 17 pct. af de

offentlige institutioner.

Kommunerne har ikke et samlet overblik over erhvervsvirksomhed

Der er ikke tilgængelige oplysninger om kommunernes samlede erhvervsvirksomhed, da der

ikke er krav om at synliggøre disse i det autoriserede kommunale regnskabssystem. Kommu-

nernes regnskabssystemer gør det ikke muligt at udtage dækkende og retvisende oplysninger

om erhvervsvirksomhed. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har derfor forsøgt at afdække

omfanget med en spørgeskemaundersøgelse. Det er dog kun 38 kommuner der har svaret,

hvoraf 27 kommuner (71 pct.) angiver, at de udfører erhvervsvirksomhed. Kun 15 kommuner

har angivet et skøn for, hvor stor en samlet indtægt de opnåede igennem erhvervsvirksomhed

i 2014. Den samlede indtægt i 2014 var på 88 mio. kr. for de 15 kommuner.

Der er dog betydelig usikkerhed om dette tal. Med de nuværende regnskabssystemer vil det

være ressourcekrævende for de fleste kommuner, hvis de skulle opgøre et pålideligt skøn over

deres indtægter fra erhvervsvirksomhed, hvilket gør det vanskeligt at skabe et samlet overblik

over kommunernes erhvervsaktiviteter.

IDV udføres primært inden for videnservice og uddannelse

Omkring 80 pct. af omsætningen fra IDV er inden for området uddannelse eller videnservice.

For de institutioner, som har hjemmel til IDV på finansloven, er det omkring 60 pct. af indtæg-

terne fra IDV, som stammer fra uddannelse og videnservice. For de selvejende institutioner er

andelen større og tæt ved 100 pct.

Omkring 80 pct. af omsætningen

fra IDV er inden for området

uddannelse eller videnservice.

Der er ikke tilgængelige oplys-

ninger om kommunernes sam-

lede erhvervsvirksomhed.

En stor del af de selvejende institutioner, der må drive IDV, hører under Uddannelses- og

Forskningsministeriet samt Ministeriet for Børn, Undervisning og Ligestilling (UVM).

På uddannelses- og forskningsområdet er det særligt Danmarks Tekniske Universitet, Århus

Universitet og Københavns Universitet, der har en høj omsætning fra IDV, mens det på under-

visningsområdet særligt er institutioner med erhvervsrettede uddannelser, og produktions-

skoler, der har en høj omsætning fra IDV.

Blandt institutionerne med hjemmel til IDV på finansloven er det blandt andet Modernise-

ringsstyrelsen, Ankestyrelsen, Danmarks Statistik, Danmarks Meteorologiske Institut, Det

Nationale Forskningscenter for Velfærd (SFI)og KORA, som har den højeste omsætning fra

IDV.

Da IDV især finder sted inden for uddannelse og videnservice, er det ikke så overraskende, at

det også er inden for disse områder, hvor private aktører oftest oplever konkurrenceforvrid-

ning fra offentlige aktører. Det er især prissætningen af de offentlige ydelser, der opleves som

en udfordring.

IDV udføres primært på kommercielle markeder

Overordnet kan der skelnes mellem IDV-aktiviteter, der udføres på et kommercielt marked og

et monopolmarked. Monopolmarkeder defineres i analysen som markeder, hvor offentlige

aktører som følge af love eller reguleringer er den eneste udbyder, mens kommercielle mar-

keder defineres som markeder med faktisk eller potentiel konkurrence. Sondringen er vigtig

for hvordan den offentlige aktør bør sætte sin pris, og for hvordan prissætningen påvirker

konkurrencen og dynamikken på markedet.

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har bedt de statslige aktører angive, hvorvidt deres ind-

tægtsdækkede virksomhed sker på et kommercielt marked eller et monopolmarked. For de

statslige aktører, som har svaret, er det ca. 80 pct. af den samlede IDV-omsætning, som er fra

kommercielle markeder, mens de resterende ca. 20 pct. er fra monopolmarkeder. Denne for-

deling bygger på svar fra ca. 30 pct. af de statslige institutioner med hjemmel til IDV. De insti-

tutioner, som ikke har svaret på spørgeskemaundersøgelsen, skønnes imidlertid at have en

relativ høj afsætning på monopolmarkeder. Hvis der groft tages hensyn hertil, er det omkring

70 pct. af alle IDV-aktiviteter, der udføres på kommercielle markeder.

1.3

Prissætning af IDV og kommunal erhvervsvirksomhed

Når offentlige aktører har aktiviteter på kommercielle markeder, er der en risiko for, at kon-

kurrencen forvrides.

Prisdannelsen på et marked vil afhænge af en række forhold, herunder graden af konkurrence

på det pågældende marked. Når der er intensiv konkurrence, vil det kommercielle afkast nor-

malt blive konkurreret ned til et samfundsøkonomisk hensigtsmæssigt niveau. Dvs. virksom-

hederne får dækket deres omkostninger og opnår samtidig en passende forrentning af den

investerede kapital og den risiko, de løber. Hvis konkurrencen ikke virker så godt, er der mu-

lighed for overnormal profit. Dvs. at avancen og dermed prisen typisk vil være højere. Det

medfører tab for forbrugerne og typisk et samfundsøkonomisk tab.

Når en offentlig aktør deltager på et kommercielt marked, er det afgørende, at prisen fastlæg-

ges, så den er konkurrenceneutral. Konkurrenceneutralitet betyder, at prisen på de offentlige

ydelser fastsættes således, at den offentlige aktør ikke opnår en konkurrencemæssig fordel

som direkte følge af det offentlige ejerskab. Det er fx et hensyn, at der ikke krydssubsidieres

mellem de offentligt finansierede aktiviteter og de kommercielle aktiviteter. Dette indebærer

blandt andet, at den offentlige aktør skal medregne en andel af de faste omkostninger ved

prissætning af de kommercielle aktiviteter. Derudover forudsætter konkurrenceneutralitet, at

der i prissætningen korrigeres for, at offentlige aktører kan have skattefordele, bedre lånemu-

ligheder, eller være omfattet af mindre restriktiv regulering. Derudover forudsætter neutrali-

tet, at den offentlige aktør medregner et passende afkast, dvs. en passende forrentning af den

investerede kapital.

Konkurrenceneutralitet udelukker ikke, at offentlige aktører, der har en konkurrencemæssig

fordel over for private virksomheder, kan sælge sine produkter billigere på markedet. Både

store offentlige og private aktører kan fx have stordrifts- og samproduktionsfordele i forhold

til mindre aktører, som betyder, at de er konkurrencedygtige. Disse fordele kan fx knytte sig til

eksisterende viden, som gør det muligt at levere en videnstung ydelse mere effektivt. Det bry-

der ikke med princippet om konkurrenceneutralitet.

Nogle af de ydelser, som offentlige institutioner sælger i konkurrence med private aktører, kan

have positive eksterne effekter. Dvs. at ydelserne har positive virkninger for andre end dem,

der køber ydelserne. På markeder, hvor der er positive eksterne effekter, kan privat varetagel-

se af opgaven lede til en underproduktion set fra en samfundsmæssig synsvinkel. Analyser og

viden fra universiteter, som offentliggøres, kan fx have sådanne positive eksterne effekter. Det

skyldes, at den viden og indsigt, som rapporten rummer, ikke kun er til gavn for køberen men

også for andre – eller eksterne – som ikke har betalt for analysen. Hvis denne eksterne gevinst

ikke afspejles i, at prisen er lavere end en markedspris, vil der blive produceret for lidt viden.

Et andet eksempel er registerdata indsamlet i forbindelse med myndighedsopgaver. Disse

ydelser kan private aktører ikke indsamle, og prisen for at anvende oplysningerne (under

Omkring 70 pct. af alle IDV-

aktiviteter udføres på kom-

mercielle markeder.

Når en offentlig aktør deltager på

et kommercielt marked, er det

afgørende, at prisen fastlægges, så

den er konkurrenceneutral.

SIDE 10

KAPITEL 1 INDLEDNING OG HOVEDKONKLUSIONER

passende fortrolighedshensyn) bør principielt afspejle marginalomkostningerne ved at stille

data til rådighed for brugerne.

I det omfang ydelserne i høj grad har positive eksterne effekter, bør der tages hensyn hertil i

prissætningen af de pågældende ydelser. Der kan således være situationer, hvor det er hen-

sigtsmæssigt, at det offentlige sætter priser under produktionsomkostningerne eller tilbyder

ydelserne gratis. I sådanne situationer kan konkurrenceneutralitet ikke opretholdes, og det er

derfor ikke hensigtsmæssigt, at aktiviteterne udføres som IDV eller kommunal erhvervsvirk-

somhed. I disse tilfælde bør ydelserne således prissættes efter andre regler end dem, der bør

gælde for IDV.

Gældende regler for prissætning

På det statslige område er de regler, der regulerer prisfastsættelsen i forbindelse med IDV,

fastsat i flere forskellige vejledninger. De overordnede principper er fastsat i Finansministeri-

ets Budgetvejledning, mens de mere detaljerede regler er fastsat i Moderniseringsstyrelsens

Økonomisk Administrativ Vejledninger (ØAV’er), herunder Vejledning om prisfastsættelse og

Vejledning om omkostningsfordeling. Ministeriet for Børn, Undervisning og Ligestilling har sin

egen vejledning, der afspejler principperne i de øvrige statslige vejledninger, ligesom en ræk-

ke offentlige institutioner har udviklet egne retningslinjer for udførelsen af IDV. Reglerne for

prissætning i Budgetvejledningen er opsummeret i Tabel 1.1.

Tabel 1.1

Regler for prissætning

Konkurrence

Budgetvejledning

Markedspris fuld omkost-

ningsdækning (evt. inklusiv

fortjeneste)

Monopollignende situation

Fuld omkostningsdækning

eksklusiv fortjeneste

Monopol

Fuld omkostningsdækning

eksklusiv fortjeneste

Det er et generelt hensyn, at prissætningen ikke forvrider konkurrencen. På et monopol eller

monopollignende marked må prisen ikke overstige omkostningerne. Her er hensynet samti-

dig, at der ikke opnås en overnormal profit. Budgetvejledningen angiver således, at hvis en

institution har monopol eller befinder sig i en monopollignende situation, udgør den pris, der

sikrer dækning af omkostningerne, et maksimum for prisfastsættelsen på den pågældende

ydelse. Fuld omkostningsdækning er udtryk for, at både de variable omkostninger og en andel

af de faste omkostninger er dækket.

Det er i Budgetvejledningen ikke præcist angivet, hvordan et monopollignende marked er

defineret. Hvis et monopollignende marked betegner en situation, hvor der er potentiel kon-

kurrence (dvs. hvor der er eller kan komme konkurrencedygtige virksomheder, som ikke er

på markedet endnu), kan en pris, der svarer til omkostningerne uden indregning af fortjene-

ste, medføre, at den offentlige aktør afskærmer potentielle konkurrenter. Det kan svække

dynamikken på markedet.

Moderniseringsstyrelsens Vejledning om prisfastsættelse indeholder en række principper for,

hvordan prisen skal sættes, således at der ikke sker konkurrenceforvridning over for øvrige

markedsaktører. Det fremgår blandt andet, at

opgørelsen af omkostningerne skal ske på bag-

grund af en fuld omkostningsfordeling. Derudover er der en vejledning i, hvordan særlige

omkostningstyper og moms skal behandles.

På det kommunale område er det kommunalfuldmagtsreglerne og særlove, der fastlægger de

overordnede principper for prissætningen. Det overordnede princip er, at den offentlige pris

skal afspejle markedsprisen, og at der ikke må ske konkurrenceforvridning. Derudover fast-

lægger vejledning i omkostningskalkulation en række mere detaljerede principper for, hvor-

dan omkostningskalkulationer kan foretages. Det fremgår af vejledningen, at

opgørelsen af

omkostningerne skal ske på baggrund af en fuld omkostningsfordeling. Derudover er der i

vejledningen beskrevet principper for, hvordan forrentning

af drifts- og anlægskapital kan

ske, og hvordan moms skal behandles. Vejledningen er ikke bindende.

Danske regler lever ikke på alle områder op til OECD’s anbefalinger

De fleste lande har i dag regelsæt, som søger at sikre, at der ikke sker konkurrenceforvridning

mellem offentlige og private aktører. OECD har udarbejdet flere rapporter om emnet, og det

fremhæves ofte, at det er vigtigt at neutralisere de fordele der kan være en følge af offentligt

ejerskab. Det drejer sig om eventuelle offentlige skattefordele, bedre lånemuligheder idet der

er lavere risiko for konkurs, og eventuelle fordele som følger af mindre restriktiv regulering

eller manglende offentlige incitamenter til at opnå en fortjeneste m.v.

Tabel 1.2

opsummerer de væsentligste forskelle på de danske regler, som søger at sikre imod

konkurrenceforvridning for henholdsvis statslige og kommunale aktører, og OECD’s anbefa-

linger.

Tabel 1.2

Prissætning – OECD’s anbefalinger

og danske regler

OECD’s anbefalinger

Separation af aktiviteter

Indregning af fællesomkost-

ninger

Kommercielt afkast

Skatteneutralitet

Reguleringsneutralitet

Låneneutralitet

Kilde: Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen

De danske regler for fastsættel-

se af priser lever ikke fuldt ud op

til OECD’s anbefalinger.

Statslige område

Budgetvejledning

Delvist

Nej

Kommunale område

Markedspris

Ikke sammenligneligt

Kommunale område

Omkostningskalkulation

Delvist

Nej

Delvist

Nej

De danske regler for fastsættelse af priser lever ikke fuldt ud op til OECD’s anbefalinger.

danske regler på det statslige område

neutraliserer fx ikke alle skattefordele som følge af det

offentlige ejerskab, ligesom de statslige aktører ikke skal indregne en kommerciel fortjeneste,

når de prisfastsætter deres aktiviteter. Der er således risiko for konkurrenceforvridning, selv-

om reglerne følges.

Anvendelse af princippet om markedsprisen uden hensyntagen til omkostningsberegning på

det kommunale område kan ligeledes give anledning til konkurrenceforvridning. For det før-

ste kan markedsprisen være vanskelig at fastsætte i praksis, da priserne i markedet kan af-

spejle en række forskellige forhold som eksempelvis forskelle på produkter mht. kvalitet m.v.

Derudover indebærer princippet, at der ikke tages afsæt i den offentlige leverandørs omkost-

ninger. Princippet giver fx plads til, at den kommunale aktør kan krydssubsidiere, og der vil

ikke systematisk blive korrigeret for de omkostningsmæssige fordele, som der kan være ved

offentligt ejerskab. Konsekvensen ved at bruge princippet om markedsprisen kan dermed

være, at den offentlige leverandør er aktiv på markeder, selvom den ikke er lige så effektiv

som konkurrenterne. Det er ikke en hensigtsmæssig anvendelse af resurserne. Princippet om

markedspris kan også betyde, at den offentlige leverandør kan sætte en pris væsentligt over

omkostningerne, når det private marked eksempelvis er karakteriset ved et monopol. Det vil

medføre samfundsøkonomiske tab, set i forhold til en situation hvor prisen fastsættes på bag-

grund af omkostningerne og en rimelig fortjeneste.

For nogle varer/tjenester kan det være vanskeligt at opgøre produktionsomkostningerne

meningsfuldt, og det kan i sådanne tilfælde være hensigtsmæssigt at anvende et princip om

SIDE 12

KAPITEL 1 INDLEDNING OG HOVEDKONKLUSIONER

markedspris. Dette kan eksempelvis gælde områder som salg af brugt materiel, navneret-

tigheder, udleje af reklameplads og salg af ejendom.

Manglende overholdelse af OECD’s principper kan betyde, at der i nogle tilfælde ikke skabes

lige vilkår, og at offentlige aktører vil kunne sætte lavere priser end private konkurrenter, som

producerer ydelserne lige så effektivt.

OECD nævner, at der kan være behov for at fastsætte en bagatelgrænse for kommercielle akti-

viteter, der skal omfattes af reglerne, med henblik på at reducere de administrative omkost-

ninger.

Australien bliver i flere sammenhænge – blandt andet af OECD – fremhævet som et foregangs-

land i forhold til at sikre konkurrenceneutralitet. Australien har i 1990erne implementeret en

række principper, der søger at neutralisere offentlige fordele på en række områder. Princip-

perne er gennemsigtige, og der er fastsat beregningsmetoder på flere områder som eksempel-

vis beregning af fortjeneste.

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har i forbindelse med en indledende høring modtaget

henvendelser fra virksomheder, som oplever konkurrenceforvridende prissætning på områ-

der, der ikke er IDV eller kommunal erhvervsvirksomhed – herunder eksempelvis kommunale

kontrolbud, hvor prisen også bør fastlægges efter såkaldte konkurrenceneutrale principper.

På de områder hvor det tillægges vægt, at offentlige aktiviteter ikke forvrider konkurrencen,

bør der således være ens regler for, hvordan priserne skal opgøres.

Såfremt det ønskes at implementere regler i Danmark, som implementerer OECD’s anbefalin-

ger til en konkurrenceneutral prissætning, vil reglerne skulle tænkes sammen med blandt

andet konkurrencelovens § 11 a, så der sikres overensstemmelse mellem de anvendte prin-

cipper.

Der er en stor variation i indregning af fortjeneste i prisen på deres IDV. Blandt de 71 statslige

institutioner, som har svaret, indregner 21 pct. en fortjeneste på under tre pct., mens hver

tredje institution arbejder med fortjenester på over 15 pct. De statslige institutioner på finans-

loven havde i 2014 en gennemsnitlig fortjeneste på ni pct.

En del af de private virksomheder, som konkurrerer med statslige institutioner, oplever stats-

lige institutioners mulighed for at indregne lav (eller ingen) fortjeneste som en væsentlig

årsag til, at de offentlige institutioner kan sætte en lavere pris end de private konkurrenter. I

spørgeskemaundersøgelsen, som dog ikke er repræsentativ, er det ca. 80 pct. af de adspurgte

virksomheder, som har den opfattelse. Der kan imidlertid også være andre forklaringer på, at

de private virksomheder ikke er konkurrencedygtige, fx at den konkurrerende offentlige insti-

tution måske har særlige skala- eller samproduktionsfordele.

På baggrund af analysen af reglerne for prisfastsættelse af IDV og kommunal erhvervsvirk-

somhed, har Konkurrencerådet opstillet en række anbefalinger, jf. boks 1.2. Hovedsigtet er, at

Danmark skal leve op til OECD’s anbefalinger på området med henblik på at sikre mod ulige

konkurrence fra offentlige leverandører, som kan svække væksten og forbrugernes økonomi-

ske velfærd.

__________________

Spørgeskemaundersøgelsen blandt virksomhederne er ikke en repræsentativ stikprøve for alle danske virksomheder, men er

et udsnit af de virksomheder, som oplever udfordringer i konkurrencen med offentlige aktører. Undersøgelsen anvendes til at

belyse virksomhedernes oplevede udfordringer. Den metodiske behandling af spørgeskemaerne er uddybet i Bilag 4

Boks 1.2

Konkurrencerådets anbe-

falinger om prissætning

Konkurrencerådet anbefaler:

at reglerne, der skal sikre imod konkurrenceforvridning, præciseres.

Og mere konkret:

at der som hovedregel altid indregnes en fortjeneste ved salg af IDV-tjenester, når salget

sker på et marked, hvor der er konkurrence eller potentiel konkurrence fra private aktører.

at der udarbejdes bindende regler om prisfastsættelse efter konkurrenceneutrale princip-

per for indtægtsdækket virksomhed og kommunal erhvervsvirksomhed. Reglerne skal:

implementere OECD’s anbefalinger på området, herunder skatteneutralitet, regulerings-

neutralitet og indregning af en rimelig kommerciel fortjeneste.

fastsætte konkrete beregningsmetoder og give operationelle eksempler herpå for at

skabe størst mulig gennemsigtighed.

med omfanget af den økonomiske aktivitet og risikoen for konkurrenceforvridning, herun-

der vurderes, om der skal fastsættes en bagatelgrænse for kommercielle aktiviteter omfat-

tet af reglerne.

Det skal sikres, at de administrative omkostninger ved overholdelsen af reglerne står mål

Reglerne om prisfastsættelse for offentlig erhvervsvirksomhed bør gælde alle områder,

hvor det ønskes at skabe lige konkurrencevilkår, herunder offentlige kontrolbud.

Der bør tilføjes i de relevante love, hvor det ønskes at skabe lige konkurrencevilkår, at

reglerne skal overholdes.

1.4

Tilsyn med IDV og kommunal erhvervsvirksomhed

Gældende regler og håndhævende myndigheder

Der eksisterer en række regelsæt, som regulerer offentlige aktiviteter på kommercielle mar-

keder. Samtidig er der forskellige myndigheder, som fører tilsyn med områderne.

EU-Kommissionen

EU-Kommissionen håndhæver medlemsstaternes overholdelse af statsstøttereglerne. Har en

medlemsstat udbetalt statsstøtte uden at have opnået Kommissionens godkendelse, skal

Kommissionen principielt kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren. Hvor EU-

statsstøttereglerne finder anvendelse vil reglerne have forrang i tilfælde af konflikt med nati-

onale regelsæt eller afgørelser.

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen (KFST)

KFST håndhæver reglerne om konkurrenceforvridende støtte og kan udstede påbud om, at

støtte, der er ydet ved hjælp af offentlige midler til fordel for bestemte former for erhvervs-

virksomhed, skal bringes til ophør eller skal tilbagebetales. KFST kan således gennem konkur-

rencelovens § 11 a udstede påbud, når støtten direkte eller indirekte har til formål eller til

følge at forvride konkurrencen, men kun når støtten ikke er lovlig i henhold til anden offentlig

regulering.

Tilsyn og revision af statslige aktiviteter

På det statslige område fører det enkelte ressortministerium det overordnede tilsyn med

aktiviteter, der hører under ressortministeriet, herunder IDV-aktiviteter. Ressortministeriet

kan udstede påbud om, at en statslig aktivitet skal ophøre, hvis den ikke har hjemmel i lov.

Rigsrevisionen har ansvaret for årligt at revidere alle ministerområder, herunder IDV-

aktiviteter. Rigsrevisor kan aftale med ministeren, at der etableres en intern revision i hen-

Der eksisterer en række kom-

plekse regelsæt, som regulerer

offentlige aktiviteter på kommer-

cielle markeder.

SIDE 14

KAPITEL 1 INDLEDNING OG HOVEDKONKLUSIONER

hold til rigsrevisorlovens § 9, hvorefter Rigsrevisionen kan basere dele af revisionen på det

interne revisionsarbejde.

Tilsyn med og revision af kommunale aktiviteter

Det relevante ministerium kan udtale sig om lovligheden af kommunale aktiviteter på eget

ressortområde. Ministeriet beslutter selv, om der findes anledning til at afgive en sådan udta-

lelse.

Tilsynet med kommunerne og kommunale fællesskaber varetages af Statsforvaltningen med

Social- og Indenrigsministeriet som overordnet tilsynsmyndighed.

Der er forskellige myndigheder,

som fører tilsyn med IDV og kom-

munal erhvervsvirksomhed.

Tilsynet er et retligt tilsyn. Statsforvaltningen kan derfor kun tage stilling til, om en kommune

handler inden for lovgivningens rammer. Det indebærer, at Statsforvaltningen ikke kan tage

stilling til, om en kommunes beslutning er rimelig eller hensigtsmæssig eller til skønsmæssige

spørgsmål, så længe skønnet udøves inden for de rammer, der er fastsat i lovgivningen.

Statsforvaltningen fører ikke tilsyn i det omfang, særlige klage- eller tilsynsmyndigheder kan

tage stilling til den pågældende sag. Statsforvaltningens kompetencer uddybes i afsnit 3.5.

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har gennemgået de relevante udtalelser, der er tilgænge-

lige på Statsforvaltningens hjemmeside. I perioden fra 2004 og frem har der været 10 udtalel-

ser vedrørende kommunal erhvervsaktivitet i forhold til kommunalfuldmagtsreglerne og i

forhold til særlove. Af disse sager har Statsforvaltningen fundet den kommunale aktivitet

lovlig i fem sager og ulovlig i fem sager. I fire af sagerne har Statsforvaltningen afgivet en for-

håndsudtalelse om en påtænkt kommunal aktivitet.

Kommunal revision

Kommuner skal lade sine regnskaber revidere af en statsautoriseret revisor eller registreret

revisor. Kommunernes revision skal være sagkyndig og uafhængig. Revisionen skal omfatte

alle regnskabsområder under kommunalbestyrelsen. Ved revisionen efterprøves, om regn-

skabet er rigtigt, og om de dispositioner, der er omfattet af regnskabsaflæggelsen er i overens-

stemmelse med meddelte bevillinger, kommunalbestyrelsens øvrige beslutninger, love og

andre forskrifter samt med indgåede aftaler og sædvanlig praksis.

Overvågning af politisk besluttede aktiviteter med element af offentlig finansiering

Den offentlige sektor leverer opgaver

som i forskelligt omfang er offentligt finansieret.

Dette

kan være opgaver som den har leveret i adskillige år, og som kan betragtes som offentlige

”kerneopgaver”, eller der kan være tale om nye opgaver, som den offentlige sektor ikke tidli-

gere har løst. Disse aktiviteter er besluttet politisk af Folketinget og har hjemmel i lovgivnin-

gen.

Der er ingen offentlig instans der overvåger, om politisk besluttede aktiviteter er unødigt

konkurrenceforvridende. Konkurrenceloven finder ikke anvendelse på disse områder, da

aktiviteterne har hjemmel i anden lov, og konkurrenceloven viger for anden lov. Det er muligt

at rette henvendelse til det pågældende ressortministerium, som aktiviteten hører under, men

ministeriet er ikke forpligtet til at behandle henvendelsen.

Endelig er det muligt at klage til Folketingets Ombudsmand, hvis det opleves, at en offentlig

myndighed har lavet fejl i sagsbehandlingen. Ombudsmanden kan ikke træffe afgørelse i en

__________________

LBK nr. 769 af 09/06/2015 – Lov om kommunernes styrelse.

sag, men har mulighed for at kritisere den pågældende myndighed og opfordre til, at sagen

genoptages.

Komplekse regelsæt udfordrer en effektiv håndhævelse af offentlige aktiviteter på

kommercielle markeder

Der er således flere forskellige komplekse regelsæt, som har til formål at sikre, at der ikke sker

konkurrenceforvridning mellem offentlige og private aktører. De forskellige regelsæt reduce-

rer systemets gennemsigtighed og kan skabe udfordringer med at sikre en effektiv håndhæ-

velse af reglerne.

De komplekse regelsæt og kompetencer gælder fx i relation til konkurrencelovens § 11 a, som

giver Konkurrencerådet mulighed for at udstede påbud om, at støtte, der er ydet ved hjælp af

offentlige midler til fordel for bestemte former for erhvervsvirksomhed, skal bringes til ophør

eller tilbagebetales.

Når Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen modtager sådan en klage, skal styrelsen i henhold til

KL § 11a, stk. 1, foretage en vurdering af, om der foreligger konkurrenceforvridende offentlig

støtte. Hvis aktiviteten har hjemmel i anden lov, er den undtaget fra konkurrenceloven. Vurde-

ringen af legalitet foretages af relevant tilsynsmyndighed, jf. KL § 11a, stk. 2, og kan i flere

tilfælde indeholde en selvstændig markedsvurdering. Eksempelvis er kommunerne efter

kommunalfuldmagten forpligtede til at opkræve markedsprisen for varer og tjenesteydelser.

Det betyder, at to forskellige myndigheder kan risikere at skulle foretage en markedsvurde-

ring i samme sag. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens vurdering af støttens konkurrence-

mæssige effekter kan indgå i det relevante tilsyns vurdering af legaliteten, men dette er ikke et

krav. I praksis er der både eksempler på, at tilsynet selv vælger at fortage denne vurdering,

men også at tilsynet anvender Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens vurdering. Denne ar-

bejdsdeling er uhensigtsmæssig og kan medføre risiko for dobbelt sagsbehandling.

Derudover anvender Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen det markedsøkonomiske investor-

princip ved støttevurderingen, mens Statsforvaltningen og ressortministerierne anvender

andre metoder. Det er ligeledes uhensigtsmæssigt, at der ikke anvendes samme princip ved

vurdering af ensartede problemstillinger. På det statslige område gælder endvidere, at det er

ressortministeriet, som på den ene side træffer beslutningen om at igangsætte aktiviteten og

på den anden side har ansvaret for at vurdere aktivitetens legalitet i tilfælde af henvendelser

fra private aktører.

Der har gennem årene kun været få sager om konkurrenceforvridende offentlig erhvervsvirk-

somhed, jf. boks 1.3. Det begrænsede antal sager afspejler, at der er kommet få henvendelser,

som efter styrelsens vurdering har kunnet bære en egentlig sag. Det kan blandt andet ses i

sammenhæng med, at Konkurrencerådet i praksis som udgangspunkt ikke behandler sager

om konkurrenceforvridende støtte, hvis støtten er lovlig i henhold til anden lov, eller hvis

støtten påvirker samhandlen med de øvrige EU-lande.

Boks 1.3

Få sager om konkurren-

ceforvridende støtte

Komplekse regelsæt udfordrer en

effektiv håndhævelse af offentlige

aktiviteter på kommercielle mar-

keder.

Siden oktober 2000, hvor Konkurrencestyrelsen med indførelsen af § 11 a fik mulighed for at

udstede påbud om aktiviteter med offentlig støtte, har styrelsen afgjort 12 sager om konkur-

renceforvridende støtte.

Af disse 12 sager har kun fem sager omhandlet offentlig erhvervsvirksomhed. I alle disse fem

sager har der været konkurrenceforvridende støtte i form af indirekte støtte, som eksempelvis

krydssubsidiering, afgiftsfritagelser, lempelige skatteregler, garantier m.m.

I to af de fem sager har Konkurrencerådet påbudt den offentlige aktør at bringe støtten til

ophør. I de øvrige tre sager var støtten enten lovlig i henhold til anden lovgivning, eller støtten

blev givet på et monopolmarked, hvor der ikke var konkurrerende aktører.

SIDE 16

KAPITEL 1 INDLEDNING OG HOVEDKONKLUSIONER

Samtidig peger denne analyse på, at de virksomheder, der konkurrerer med offentlige aktører,

er tilbageholdende med at klage. I spørgeskemaundersøgelsen er det således en ret stor del af

de adspurgte virksomheder, som vurderer, at de har haft grund til at klage over en offentlig

aktør, men som alligevel ikke har gjort det. Som årsag hertil angiver virksomhederne en frygt

for at ”komme i klemme” hos den offentlige aktør, som er konkurrent på ét område, men som

kan være kunde på et andet område. Derudover vurderer virksomhederne, at de økonomiske

ressourcer ved en klageproces ikke står mål med den potentielle gevinst, ligesom virksomhe-

derne i mange tilfælde ikke har tiltro til, at en klage vil resultere i ændrede forhold.

De adspurgte virksomheder oplever også, at det er uklart, hvor de skal klage. Godt en fjerdedel

af de adspurgte private virksomheder, som oplever konkurrence fra offentlige aktører, ved

således ikke, hvor de skal henvende sig, hvis de har mistanke om, at karakteren og rækkevid-

den af den offentlige aktivitet strider imod den lov, som giver hjemmel til den pågældende

aktivitet.

Et flertal blandt de adspurgte virksomheder, der oplever konkurrence fra en offentlig aktør,

mener samtidig, at reglerne er uigennemsigtige og utilstrækkelige. Det gælder både på det

statslige og kommunale område.

Det er dog vigtigt at nævne, at spørgeskemaundersøgelsen alene er rettet mod virksomheder,

som oplever konkurrence fra offentlige institutioner. Der kan således ikke drages endelige

konklusioner med afsæt i spørgeskemaundersøgelsen, idet den ikke er repræsentativ.

Tilsyn med og revision af IDV-aktiviteter

Det er det enkelte ressortministerium, som har ansvaret for at føre tilsyn med statslige institu-

tioners IDV-aktiviteter. Revisionen planlægges ud fra væsentlighed og risiko og er ikke en del

af tilsynet. Rigsrevisionen udfører finansiel revision, hvor det blandt andet vurderes, om pri-

serne er korrekt fastsat, om der er foretaget en korrekt omkostningsfordeling, om der er ud-

ført for- og efterkalkulationer, og om der er forretningsgange og kontroller, som understøtter

en korrekt forvaltning og regnskabsaflæggelse.

Revisorerne udfører herudover juridisk-kritisk revision, hvor det vurderes, om de statslige

institutioner har holdt sig inden for rammerne af deres hjemmel til at udføre IDV. Endelig

vurderer revisorerne, om institutionen lever op til krav vedrørende sparsommelighed, pro-

duktivitet og effektivitet.

Rigsrevisionen fokuserer sin revision på væsentlige risikoområder med et revisionsfagligt

udgangspunkt. Dette betyder, at ikke alle IDV-aktiviteter revideres hvert år, hvis de ikke iden-

tificeres som væsentlige risikoområder. For at belyse området anmodede Konkurrence- og

Forbrugerstyrelsen Rigsrevisionen om at oplyse antallet af kontrolundersøgelser, hvor Rigs-

revisionen havde set på forhold relateret til IDV, samt i hvor mange tilfælde Rigsrevisionen

har udtrykt kritik af forhold relateret til overholdelse af reglerne for IDV. Rigsrevisionen regi-

strerer ikke særskilt på sager og spørgsmål om indtægtsdækket virksomhed, hvorfor Rigsrevi-

sionen ikke havde mulighed for at udlevere udtømmende oplysninger herom. Rigsrevisionen

har henvist til den årlige publikation ” Beretning til Statsrevisorerne om revisionen af stats-

regnskabet” hvor større forhold omtales.

Her fremgår det, at der var én sag i 2013 og tre sager i 2014 vedrørende manglende overhol-

delse af reglerne for IDV. Det begrænsede antal af sager kan afspejle, at der i beretningen kun

offentligøres større sager, at der ikke er særlige udfordringer med at efterleve reglerne for

IDV, eller at området måske ikke vurderes som væsentligt ud fra et revisionsfagligt synspunkt,

idet IDV-aktiviteterne normalt udgør en forholdsvis lille andel af institutionernes samlede

indtægter. Hensynet til effektiv konkurrence og velfungerende markeder spiller umiddelbart

ikke nogen selvstændig rolle i tilrettelæggelsen af revisionsindsatsen.

Rigsrevisionen fokuserer sin

revision på væsentlige risiko-

områder.

IDV-aktiviteterne udgør en

forholdsvis lille andel af institu-

tionernes samlede indtægter.

Der kan samtidig være forskel på, hvilke krav de enkelte ressortministerier stiller til de inter-

ne revisorers gennemgang af institutionernes regnskaber.

På baggrund af analysen af håndhævelse af reglerne og klagesystem har Konkurrencerådet

opstillet anbefalinger på området, jf. boks 1.4. Hovedsigtet er, at klageadgangen effektiviseres

og forenkles, og at tilsynet med og revisionen af IDV styrkes.

Boks 1.4

Konkurrencerådet anbefa-

ler om klageadgang og

tilsyn

Konkurrencerådet anbefaler:

at klageadgangen styrkes, ensartes og gøres mere gennemsigtig.

Og mere konkret:

at der oprettes en central tværgående klageindgang, som videreformidler klager om kon-

kurrenceforvridende offentlig erhvervsvirksomhed og konkurrenceforvridende offentlig

støtte til relevant tilsynsmyndighed.

at det præciseres i den relevante lovgivning, at den relevante tilsynsmyndighed, når legali-

tetsvurderingen indeholder en markedsvurdering, herunder en vurdering af prissætning,

forpligtes til at indhente en vurdering heraf hos konkurrencemyndigheden.

bindende for den relevante myndigheds vurdering.

gøre status over igangværende og afsluttede sager.

at konkurrencemyndighedens markedsvurdering, herunder vurdering af prissætningen, er

Klageindgangen skal blandt andet vejlede virksomheder om klageprocessen, samt årligt

at det overvejes, om tilsynet med og revisionen af statslige institutioners indtægtsdækkede

virksomhed skal styrkes.

Konkurrencemyndigheden vil fortsat have et behov for at prioritere sager med særlig betyd-

ning for konkurrencen og herunder afgøre, om der er tilstrækkelig anledning til at afgive en

bindende udtalelse, undersøge eller træffe afgørelse i en sag, jf. konkurrencelovens § 15.

1.5

Adgang til at udføre indtægtsdækket virksomhed og kommunal erhvervsvirksom-

hed

Offentlige aktørers adgang til at udføre indtægtsdækket virksomhed eller kommunal er-

hvervsvirksomhed kræver hjemmel i lovgivningen. Det er forskellige love, som i dag giver

hjemmel til henholdsvis IDV og kommunal erhvervsvirksomhed.

Gældende regler

Finansloven og anden lov giver hjemmel til indtægtsdækket virksomhed for statslige aktører

Indtægtsdækket virksomhed i staten kan udføres med hjemmel i finansloven eller anden lov.

Selvejende institutioner, som udfører IDV, kan have hjemmel på finansloven eller via anden

lov. Det kan eksempelvis være lov om produktionsskoler.

SIDE 18

KAPITEL 1 INDLEDNING OG HOVEDKONKLUSIONER

Finansministeriets Budgetvejledning opstiller en række betingelser for IDV-aktiviteterne,

som skal være opfyldt, før der gives hjemmel:

Der må ikke for kredsen af aftagere bestå en pligt til at aftage de pågældende varer eller

Aktiviteter, der udføres som IDV,

skal være naturlige udløbere af

institutionens almindelige virk-

somhed.

tjenesteydelser

Institutionen skal kunne adskille den produktion af varer eller tjenesteydelser, der søges

udført med indtægtsdækning fra institutionens øvrige opgaver

De indtægtsdækkede aktivitetsområder skal være en naturlig udløber af institutionens

almindelige virksomhed.

Reglerne giver mulighed for, at ansætte personale til IDV, så længe indtægterne fra IDV kan

dække samtlige omkostninger, herunder personaleomkostningerne.

IDV kan udføres så længe ovenstående betingelser er opfyldt, herunder at aktiviteterne er en

naturlig udløber af institutionens almindelige virksomhed. Dette er en relativ bred hjemmel,

som giver mulighed for at igangsætte aktiviteter, der ikke nødvendigvis understøttes af rele-

vante samfundsmæssige hensyn. Det gælder særligt, hvis priserne på ydelserne ikke fastlæg-

ges efter konkurrenceneutrale principper, og skal ses i sammenhæng med, at statslige aktører

har mulighed for at ansætte personale med henblik på at udføre indtægtsdækket virksomhed.

Den mulighed findes ikke for kommunal erhvervsvirksomhed efter kommunalfuldmagtsreg-

lerne.

Kommunalfuldmagtsreglerne giver hjemmel til erhvervsvirksomhed i kommunerne

Det er generelt antaget, at kommuner som udgangspunkt ikke uden lovhjemmel kan varetage

kommercielle aktiviteter. Det skyldes, at det ikke er en kommunal opgave at drive virksomhed

med fortjeneste for øje. Efter almindelige kommunalretlige grundsætninger om kommuners

opgavevaretagelse, de såkaldte kommunalfuldmagtsregler, er det således som udgangspunkt

ikke en kommunal opgave at varetage erhvervsvirksomhed, herunder handel, håndværk, in-

dustri og finansiel virksomhed.

Det antages dog i de kommunale tilsynsmyndigheders praksis og i den juridiske litteratur, at

en kommune som en modifikation til udgangspunktet har en almindelig adgang til at forsyne

sig selv med varer og tjenesteydelser til brug for løsning af kommunens lovbestemte opgaver

og kommunalfuldmagtsopgaver. Denne adgang er begrundet i kommunens forpligtelse til at

udnytte sine ressourcer forsvarligt, og der er ingen grænser med hensyn til arten af varer og

tjenesteydelser, som en kommune kan producere til eget brug. Det følger af det anførte, at der

således ikke er en pligt til at lade private udføre en opgave, blot fordi private er egnede hertil,

eller fordi private kan løse opgaven billigere.

I praksis antages endvidere, at en kommune på visse betingelser – for at undgå værdispild – i

et vist omfang lovligt kan udnytte overkapacitet og således varetage opgaver, der normalt ikke

er kommunale. Efter de kommunale tilsynsmyndigheders praksis er det blandt andet en be-

tingelse for udnyttelsen af overkapacitet, at den pågældende opgave ikke er dimensioneret

med det formål at opnå mulighed for at varetage opgaver, der normalt ikke er kommunale,

samt at overkapaciteten af hensyn til løsningen af den kommunale opgave ikke kan afskaffes.

Ved afgørelsen af, om en kommune lovligt kan sælge overkapacitet, indgår det efter de kom-

munale tilsynsmyndigheders praksis endvidere som et element i afvejningen, om opgaven i

forvejen varetages på rimelig måde af private erhvervsdrivende. Endvidere antages det, at

kommuner lovligt for at undgå værdispild kan afsætte eventuelle biprodukter, herunder

__________________

Den fulde tekst fra Finansministeriets Budgetvejledning ang. indtægtsdækket virksomhed er gengivet i Bilag 5.

knowhow, fra kommunal virksomhed. Det er dog en betingelse, at produkterne opstår i for-

bindelse med en kommunal virksomhed, der har et andet hovedformål. Der kan i et vist min-

dre omfang foretages forarbejdning af biproduktet, hvis det er nødvendigt for at afhænde

produktet, og bearbejdningen må ikke have sådant et omfang, at den antager karakter af en

ny, selvstændig produktion. Hensynet til at undgå, at det private erhvervsliv påføres konkur-

rence af kommunerne, vil indgå i vurderingen af, om de nævnte betingelser er opfyldt. Salg vil

i givet fald skulle ske til markedsprisen.

Kommunernes mulighed for at

drive erhvervsvirksomhed i

forhold til kommunalfuldmagten

er i nogle tilfælde begrundet i et

hensyn til at undgå værdispild.

Kommunernes mulighed for at drive erhvervsvirksomhed i henhold til kommunalfuldmagten

er således som udgangspunkt begrænset og især begrundet i et hensyn til at undgå værdispild.

Adgangen er således i princippet vel afgrænset i forhold til statslige aktørers adgang til IDV,

hvor det gælder, at aktiviteten skal være en naturlig udløber af institutionens almindelige

virksomhed. Til gengæld kan reglerne om adgang til kommunal erhvervsvirksomhed være

vanskelige at håndhæve konsekvent i praksis, da flere af elementerne i tilsynsmyndighedens

vurdering ikke er fast-definerede. Eksempelvis må et biprodukt i et

vist omfang

forarbejdes.

Desuden vil der med krav om markedspris ikke systematisk blive korrigeret for fordelene ved

offentligt ejerskab jf. ovenfor.

Det skal samtidigbemærkes, at der er en række love, som giver kommuner særlig adgang til at

varetage erhvervsvirksomhed.

Øvrige love kan give hjemmel til kommunal erhvervsvirksomhed

Over tid er der vedtaget en række love, som giver kommunerne adgang til at udføre erhvervs-

virksomhed på områder, hvor kommunalfuldmagten ikke giver adgang. Som eksempler næv-

ner kommunerne blandt andet lov om erhvervsfremme, lov om kommuners og regioners an-

vendelse af fast ejendom og løsøre til brug for reklamering for andre (reklameloven), lov om

offentlige veje, havneloven, luftfartsloven, lov om fjernkøling, varmeforsyningsloven, lov om

elforsyning, beskæftigelseslovgivningen, lov om kommuners og regioners udførelse af opgaver

for andre offentlige myndigheder og kommuners og regioners deltagelse i aktieselskaber m.v.

De samfundsmæssige hensyn bag de skrevne love er meget forskellige, og der findes ikke et

samlet overblik over samtlige love, der giver kommunerne mulighed for at drive erhvervs-

virksomhed.

Love der giver hjemmel til aktiviteter med element af offentlig finansiering

Udover indtægtsdækket virksomhed og kommunal erhvervsvirksomhed kan det politisk be-

sluttes at igangsætte aktiviteter, der indeholder et element af offentlig finansiering. Der kan

være tale om opgaver, som den offentlige sektor har leveret i adskillige år, og som kan betrag-

tes som offentlige ”kerneopgaver”, eller der kan være tale om nye opgaver, som der ikke tidli-

gere har været behov for, at den offentlige sektor løste. Disse aktiviteter vil have hjemmel i lov

– fx finansloven – og udføres enten gratis eller med et element af offentlig finansiering. Bag-

grunden for at give adgang til disse aktiviteter vil ofte bero på en række forskellige politiske

og samfundsmæssige hensyn.

Eftersom aktiviteter, der leveres gratis eller subsidieret, som udgangspunkt vil forvride kon-

kurrencen, og der ikke føres løbende tilsyn med aktiviteterne, er det vigtigt, at de forskellige

hensyn fra politisk side afvejes i forhold til den svækkelse af konkurrenceforholdene og for-

brugernes økonomiske velstand, som aktiviteterne kan medføre.

Forskellige hensyn bag adgang til IDV og kommunal erhvervsvirksomhed

Der er flere forskellige samfundsmæssige hensyn som kan begrunde IDV og kommunal er-

hvervsvirksomhed, men det er særligt en målsætning om at undgå materiel og immateriel

værdispild, der er vigtig.

I relation til kommunalfuldmagten er det ofte en målsætning at undgå materielt værdispild,

som eksempelvis muligheden for at kunne sælge brænde efter en kommunal skov er fældet.

Derudover er der en række andre samfundsmæssige hensyn bag de øvrige love, som eksem-

SIDE 20

KAPITEL 1 INDLEDNING OG HOVEDKONKLUSIONER

pelvis hensynet til vækst og iværksætteri, der giver kommuner hjemmel til erhvervsaktivite-

ter.

Inden for undervisning og viden kan der være tale om et ønske om at undgå immaterielt vær-

dispild. Offentlige aktører kan opbygge særlig viden i forbindelse med deres offentligt finan-

sierede aktiviteter. Det kan fx være viden fra forskning på et universitet. Det kan være et sam-

fundsmæssigt hensyn, at denne viden kan købes af potentielle interessenter.

Der er flere forskellige samfunds-

mæssige hensyn som kan begrunde

IDV og kommunal erhvervsvirksom-

hed, men det er særligt en målsæt-

ning om at undgå materiel og imma-

teriel værdispild, der er vigtig.

Derudover kan de offentlige aktører have en samproduktionsfordel, som den offentlige aktør

besidder, som følge af de offentlige bevilgede aktiviteter. Fordelen består i, at aktøren kan

producere en følgeydelse til relativt lave omkostninger. Samproduktionsfordele følger ikke

direkte af det offentlige ejerskab (private kan have lignende fordele), og der skal ikke korrige-

res herfor, når prisen på følgeydelsen fastlægges. Det indgår således ikke i beregningen af en

”konkurrenceneutral” pris, fordi det er et samfundsmæssigt hensyn, at varer og tjenester pro-

duceres billigst muligt.

Det er en politisk afvejning at vurdere, hvilke aktiviteter offentlige aktører skal have adgang til

at udføre på kommercielle markeder, forudsat der er hjemmel i lovgivningen, herunder hvilke

aktiviteter der kan udføres som IDV eller kommunal erhvervsvirksomhed.

De positive samfundsmæssige effekter ved at undgå materiel og immateriel værdispild bør her

afvejes over for de negative effekter af en eventuel konkurrenceforvridning, herunder risikoen

for, at offentlige aktørers tilstedeværelse på et marked får negative afledte samfundsøkonomi-

ske effekter, fordi det holder potentielle private aktører ude fra markedet, eller tvinger eksi-

sterende effektive private aktører ud af markedet.

Selv hvis det var muligt at sikre konkurrenceneutralitet fuldt ud, ville det være relevant at

vurdere de kort- og langsigtede effekter for konkurrence og velstand af at give offentlige aktø-

rer adgang til et marked. Alene tilstedeværelsen af offentlige aktører kan begrænse konkur-

rencen ved fx at holde potentielle private aktører ude. Hvis offentlige aktører er mere effektive

end private som følge af de stordrifts- og samproduktionsfordele, som evt. opnås gennem

deres skattefinansierede aktiviteter, kan det bevirke, at de offentlige aktører kan udkonkurre-

re de private aktører, og at den offentlige aktør på længere sigt bliver den eneste udbyder på

et område. De offentlige stordrifts- og samproduktionsfordele kan dermed give anledning til

lavere priser på kort sigt, mens fraværet af konkurrence på længere sigt kan lede til højere

priser og mindre innovation.

Offentlige aktiviteter med et element af offentlig finansiering vil forvride konkurrencen

Udover adgang til IDV og kommunal erhvervsvirksomhed kan det fra politisk side besluttes at

igangsætte aktiviteter, som leveres gratis eller med et element af offentlig finansiering.

Når det fra politisk side besluttes at igangsætte aktiviteter på kommercielle markeder med et

element af offentlig finansiering, er det ikke muligt at sikre konkurrenceneutralitet mellem

offentlige og private aktører (med mindre de private aktører også får adgang til den offentlige

støtte).

Argumenterne for disse aktiviteter er normalt fordelingspolitiske eller knyttet til, at ydelserne

har særlige positive eksternaliteter, eller at de fx kan bidrage til at korrigere andre markeds-

fejl. I disse tilfælde kan der være gode argumenter for, at det offentlige finansierer aktiviteter-

ne, men det betyder ikke, at det nødvendigvis er offentlige aktører, som skal producere ydel-

sen. Det forudsætter, at de offentlige aktører kan producere ydelsen mere effektivt end private

leverandører. For at teste dette kan den offentlige myndighed sende opgaven i udbud og evt.

udarbejde et kontrolbud, dvs. et bud hvorefter myndigheden selv varetager opgaven. Fair

konkurrence kræver her, at prisen på kontrolbuddet beregnes efter konkurrenceneutrale

principper.

Når der gives hjemmel til offentlige aktiviteter på kommercielle markeder, bør der ske en

afvejning mellem på den ene side de samfundsmæssige hensyn, der ligger til grund for den

offentlige opgavevaretagelse, og på den anden side hensynet til konkurrencen og de afledte

effekter på innovation og forbrugernes økonomiske velstand.

Konkurrencerådet anbefaler, at der opstilles klarere kriterier for, hvilke aktiviteter som skal

kunne udføres som indtægtsdækket virksomhed, jf. boks 1.5

Boks 1.5

Konkurrencerådets anbe-

falinger om adgang

Konkurrencerådet anbefaler,

at der nedsættes et udvalg, som opstiller klare kriterier for, hvilke aktiviteter statslige

aktører skal have adgang til at udføre som indtægtsdækket virksomhed.

Udvalget kan overveje samtidig at inddrage det kommunale område og opstille kriterier for

kommunal erhvervsvirksomhed.

I udvalgets arbejde med at opstille klare kriterier anbefaler Konkurrencerådet:

at udvalget inddrager hensynet til de samfundsmæssige gevinster, herunder hensyn til

adgang til unik viden eller samproduktionsfordele, som statslige aktører kan have.

at udvalget inddrager den potentielle skadevirkning offentlige aktørers adgang til kommer-

cielle markeder kan have i form af konkurrenceforvridning, herunder at risikoen for at of-

fentlige aktørers samproduktionsfordele kan skabe unødvendige offentlige monopoler.

rende private aktører.

at markedet, hvortil det overvejes at give adgang, afdækkes, herunder udbuddet fra eksiste-

at udvalget undersøger, om formuleringen i Finansministeriets Budgetvejledning ’naturlige

udløbere af institutionens alminelige virksomhed’ kan og bør præciseres.

Konkurrencerådets anbefalinger vil kræve et efterfølgende arbejde, herunder konkrete lov-

ændringer på visse områder. Konkurrencerådet vil årligt følge op på implementeringen af

rådets anbefalinger og herunder vurdere, hvorvidt der er behov for yderligere tiltag.

SIDE 22

KAPITEL 2 MØDET MELLEM OFFENTLIGE OG PRIVATE AKTØRER

Kapitel 2

Mødet mellem offentlige og private aktører

2.1

Indledning og sammenfatning

Den offentlige sektor har gennemgået en markant udvikling gennem det seneste århundrede i

retning af en stadig større rolle i samfundet. Den offentlige sektor løser i dag en bred vifte af

opgaver på en lang række områder. På mange af områderne er grænsen mellem offentlige og

private opgaver blevet mere flydende. Det kommer blandt andet til udtryk ved, at den offentli-

ge sektor i stigende grad udfører aktiviteter på kommercielle markeder og derfor også i sti-

gende grad potentielt er i konkurrence med private virksomheder. Dette skyldes både, at of-

fentlige aktører går ind på nye områder, men også at private aktører varetager opgaver, der

traditionelt har været anset som offentlige opgaver. Den offentlige sektors opgaver kan over-

ordnet set opdeles i rollen som indkøber, støtteyder og leverandør.

Den offentlige sektor køber en række varer og tjenesteydelser fra både private og offentlige

aktører. Dette kan eksempelvis være rådgivning, kontorartikler, rengøring eller vedligeholdel-

se af grønne arealer. I disse tilfælde handler mødet mellem den offentlige og private aktør om

at få de offentlige opgaver løst af de aktører, som kan gøre det bedst til prisen.

Ligeledes er der områder, hvor det offentlige yder støtte til forskellige brancher og erhverv ud

fra en bred vifte af andre hensyn. Det kan eksempelvis ske ud fra hensynet til miljøet, integra-

tionen eller for at øge væksten i økonomisk dårligt stillede områder. Ligeledes kan støtten

være begrundet i et ønske om at fremme forskning, der ellers ikke ville blive udført.

Det offentlige leverer en række forskellige varer og tjenester. Dette sker i flere tilfælde ud fra

forskellige samfundsøkonomiske og politiske hensyn. Offentlige institutioner udbyder fx en

række fundamentale velfærdsydelser som sundhed, omsorg, undervisning, forskning m.v. ud

fra forskellige hensyn som social sikring, omfordeling og for at rette op på eventuelle mar-

kedsfejl. I andre tilfælde leverer det offentlige varer og tjenester, hvor det er mindre klart,

hvilke samfundsøkonomiske og politiske hensyn, der ligger bag. Dette kan eksempelvis være,

når offentlige aktører har kursusaktiviteter mv, som allerede udbydes af private aktører.

Når det offentlige er leverandør, kan der overordnet skelnes mellem aktiviteter, hvor det er

politisk bestemt, at de skal leveres gratis eller med et element af offentlig finansiering, og

ydelser der leveres mod vederlag, hvor indtægterne skal dække de fulde omkostninger. Begge

typer aktiviteter kan foregå på kommercielle markeder, og de offentlige aktiviteter kan der-

med påvirke private aktører.

Når det er politisk besluttet, at en ydelse leveres gratis eller med et element af offentlig finan-

siering, vil konkurrencen mellem offentlige og private aktører med stor sandsynlighed forvri-

des. Dette vil have negative virkninger for de private aktører, der kan miste deres kunde-

grundlag og i sidste ende kan blive tvunget til at forlade markedet.

Når offentlige aktører leverer ydelser mod vederlag, kan de have konkurrencemæssige fordele

som knytter sig til det offentlige ejerskab. Det kan fx være i form af lempelige skatteregler eller

fordelagtig finansiering. Dette kan medføre en konkurrenceforvridning, og at private aktører

må reducere produktionen eller helt forlade markedet. Når der er tale om normale goder, vil

det typisk medføre et velfærdstab og mindre innovation på markedet. Således er der en risiko

for, at det ikke vil være de meste effektive virksomheder, der overlever på markedet, hvilket i

sidste ende skader samfundets vækst og velstand.

I forbindelse med at der gives hjemmel til offentlige aktiviteter på kommercielle markeder, er

det hensigtsmæssigt, at der sker en afvejning mellem på den ene side de samfundsmæssige

hensyn, der ligger til grund for den offentlige opgavevaretagelse, og på den anden side hensy-

net til konkurrencen og vilkårene for de private virksomheder. For offentlige aktiviteter på

kommercielle markeder, som tilbydes mod vederlag, er det vigtigt, at der er regler for, hvor-

dan den offentlige aktør skal prisfastsætte sine ydelser for at forhindre konkurrenceforvrid-

ning. Endeligt er det vigtigt, at der er et effektivt tilsyn, således at de offentlige aktører lever op

til reglerne, og de private aktører har mulighed for at klage.

Kapitlets struktur

Kapitlet beskriver i afsnit 2.2 den offentlige sektors forskellige roller i mødet med private

aktører, herunder den offentlige sektor som indkøber, som støtteyder og som leverandør af

varer og tjenesteydelser.

Herefter afgrænses fokus for den videre analyse til offentlige aktiviteter på kommercielle

markeder, jf. afsnit 2.3. Afgrænsningen er kort opridset herunder.

Analysens afgrænsning

I den videre analyse betragtes en

offentlig aktør

som en aktør, der i nationalregnskabet henhø-

rer under offentlig forvaltning og service eller offentlig selskabslignende virksomhed. Således

ses der ikke på aktiviteter udført af statslige selskaber.

En offentlig aktør har

aktiviteter på kommercielle markeder,

hvis den opfylder kriterierne for

at udøve erhvervsvirksomhed i konkurrencelovens forstand. Erhvervsvirksomhed skal forstås

bredt og omfatter enhver økonomisk aktivitet, der foregår på et marked for varer og tjenester.

Det er ikke et krav, at der skal opnås en økonomisk gevinst ved aktiviteterne, og der er heller

ikke krav om, at en særlig selskabsform skal være benyttet.

Således vil analysen kun se på områder, der falder inden for konkurrencelovens anvendelse,

og analysen er således indirekte positivt afgrænset til at fokusere på

statslige aktørers ind-

tægtsdækket virksomhed, samt kommunal erhvervsvirksomhed,

som udføres i henhold til skre-

ven lov med hjemmel i kommunalfuldmagten. Begrebet erhvervsvirksomhed forstås i denne

analyse i konkurrenceretslig forstand.

Således behandler analysen ikke offentlige udbud, hvor offentlige institutioner kan beslutte,

om de vil løse en given opgave in house som egenproduktion eller konkurrenceudsætte opga-

veløsningen igennem et offentligt udbud.

I analysen behandles heller ikke offentlige selskaber (DSB, Post Danmark, Danske Spil A/S

m.fl.), eftersom de fungerer på privatretlige vilkår og således ikke er offentlige aktører om end

helt eller delvist ejet af staten. Statslig og kommunal forsyning er heller ikke omfattet af analy-

sen, eftersom disse oftest er naturlige monopoler og ofte er drevet i selskabsform ud fra et

”hvile-i-sig-selv”-princip, der afspejler deres monopolstatus.

Analysen omfatter endvidere ikke offentlig støtte til ikke-offentlige virksomheder, fonde eller

foreninger, herunder fx idrætsforeninger m.v. Derudover er GTS-institutterne ikke omfattet af

analysen, da de modager direkte lovhjemlet støtte, og der gælder særlige regler mod konkur-

renceforvridning på området.

SIDE 24

KAPITEL 2 MØDET MELLEM OFFENTLIGE OG PRIVATE AKTØRER

Med disse definitioner er analysens fokus i de efterfølgende kapitler positivt afgrænset til

kommunal erhvervsvirksomhed i henhold til kommunalfuldmagtsreglerne eller skreven lov-

givning samt statslige aktørers indtægtsdækkede virksomhed.

Offentlige aktørers roller i mødet med private aktører

Figur .

Offentlige aktørers roller i mødet med private aktører

Den offentlige sektor har i dag en række forskellige roller i mødet med private aktører. Helt

overordnet opdeles de offentlige roller i tre forskellige grupper, hvor det offentlige er hen-

holdsvis indkøber, støtteyder samt leverandør, jf. Figur . . De forskellige grupper er i nogen

grad overlappende, men de gennemgås hver for sig nedenfor.

Kilde: Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen

Den offentlige sektor vil for en række opgaver kunne bestemme, om de vil levere tjenesterne

selv, eller om de vil købe dem af en ekstern part. Dette gælder eksempelvis for driftsopgaver,

dvs. varige og tilbagevendende opgaver som fx rengøring, vedligeholdelse af grønne arealer

m.m. Driftsopgaver vil i et vidt omfang være lovpligtige ydelser, og kommuner kan med hjem-

mel i lov uddelegere driftsopgaver til andre kommuner eller til private. Derudover kan kom-

muner løse opgaverne gennem kommunale fællesskaber eller vælge at løse opgaverne selv.

Ansvaret for leveringen af opgaveløsningen vil dog altid ligge hos den offentlige myndighed,

som uddelegerer opgaven. For et plejehjem vil der eksempelvis være mange forskellige ni-

veauer af inddragelse af private aktører. I det ene ekstrem leverer den offentlige sektor selv

alt, hvad plejehjemmet skal bruge af senge, mad pleje og så videre. I det andet ekstrem er drif-

ten af plejehjemmet lagt i hænderne på en kommerciel aktør.

Det offentlige som indkøber

Når offentlige myndigheder, institutioner og virksomheder køber ind, er de kunder hos priva-

te aktører. Det gælder for køb af varer som eksempelvis mad og kontorartikler og for tjeneste-

ydelser som eksempelvis rengøring, rådgivning og plejeydelser. Den offentlige sektor køber

5 6

årligt varer og tjenesteydelser for knap

mia. kr. Desuden køber det offentlige bygge- og

anlægsopgaver for omkring - mia. kr. årligt.

__________________

Strategi for intelligent offentligt indkøb: s. :

http://www.statensindkob.dk/Statens-

Indkobsprogram/~/media/Files/Andre% filer/Strategi% for% intelligent% offentligt%

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen,

Status for offentlig konkurrence 2014.

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen,

Status for offentlig konkurrence 2014.

indk%C %B b.ashx

Den offentlige sektor skal forvalte skatteborgernes penge effektivt og sparsommeligt. Det kan

blandt andet ske ved at skabe konkurrence mellem private aktører om at levere den bedste

kombination af pris og kvalitet. Konkurrence om offentlige opgaver kan også i mange tilfælde

være en drivkraft til at sikre effektivisering, kvalitetsudvikling og innovation i opgaveløsnin-

gen. Det kan bidrage til at hæve produktiviteten i den offentlige sektor ved at optimere ar-

bejdsgange og udstyr, ved at forbedre overblik og styring samt ved at skærpe fokus på at opnå

et ønsket kvalitets- og serviceniveau.

Indkøb, der overstiger de EU-fastsatte tærskelværdier for varer, tjenesteydelser eller bygge-

og anlægsopgaver, skal derfor (konkurrenceudsættes og) sendes i EU-udbud. Derved får de

private aktører adgang til at konkurrere om at levere til det offentlige. Indkøb af varer og de

fleste typer af tjenesteydelser skal sendes i udbud, når de udgør en værdi på mere end 1 mio.

kr. hos statslige ordregivere og mere end godt 1,5 mio. kr. hos øvrige offentlige ordregivere.

Desuden skal offentlige bygge- og anlægsopgaver til en værdi på mere end 38,9 mio. kr. sendes

i udbud. Ved udbuddene skal statslige, regionale og kommunale ordregivere samt offentlige

organer følge de regler, som fremgår af udbudsloven. Karakteren af aktiviteten, der er gen-

stand for kontrakten, kan betyde, at kontrakten skal følge andre direktiver. Fx skal forsynings-

aktiviteter følge reglerne i forsyningsvirksomhedsdirektivet.

Indkøb under tærskelværdierne er ikke omfattet af de samme procedureregler som gælder for

EU-udbud. Det afgørende er i stedet, at de overholder de grundlæggende principper om gen-

nemsigtighed, ligebehandling og proportionalitet. Derfor skal indkøb under tærskelværdierne

annonceres på den nationale udbudsplatform, udbud.dk , når der er tale om opgaver, som

udenlandske virksomheder ville kunne være interesserede i at afgive tilbud på. I reglerne

omtales det som opgaver, der har en såkaldt

klar grænseoverskridende interesse.

En annonce-

ring skal blandt andet omfatte en beskrivelse af opgaven, tilbudsfrister og kriterier for tilde-

ling af kontrakten.

De resterende offentlige indkøb, som er under tærskelværdierne og

uden grænseoverskridende

interesse,

skal foretages på markedsmæssige vilkår. Det kan ske på mange forskellige måder,

herunder fx ved at gennemføre en markedsafdækning forud for indhentelsen af et tilbud, ved

at indhente to eller flere tilbud eller ved en annoncering enten på ordregiverens hjemmeside

eller på udbud.dk.

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har i forbindelse med analysen modtaget flere henven-

delser relateret til, hvorvidt opgaver skal sendes i udbud hos private, eller skal løses af den

offentlige myndighed. Derudover er flere henvendelser relateret til prissætningen af kommu-

nale kontrolbud.

Frit valg mellem offentlige og private tilbud

En anden måde at skabe konkurrence om den offentlige opgaveløsning er ved at give borgerne

mulighed for frit at vælge mellem offentlige og private leverandører. Det er blandt andet mu-

ligt inden for sundhed, dagtilbud og hjemmepleje. Når der gives mulighed for frit valg, bliver

det den enkelte borger, som med sit valg afgør, om ydelsen skal produceres og leveres af det

offentlige eller af en kommerciel aktør.

__________________

https://www.kfst.dk/media/2860/20130329-bliv-klogere-paa-annoncering-2013.pdf

SIDE 26

KAPITEL 2 MØDET MELLEM OFFENTLIGE OG PRIVATE AKTØRER

Ved frit valgs-ordningerne fastsættes der generelt et minimumsniveau for den kvalitet, som

skal leveres i både de offentlige og de private aktørers tilbud til borgerne. Herudover er der

mulighed for at konkurrere på at levere bedre kvalitet end minimumsniveauet og bedre ser-

vice i tilbuddene til borgerne.

Der er forskel på, hvordan frit valgs-ordningerne er tilrettelagt på de forskellige områder, og

der kan også være forskellige muligheder for tilrettelæggelsen af de konkrete ordninger. Ek-

sempelvis kan kommunerne give borgerne frit valg på hjemmeplejeydelser ved at tilbyde

fritvalgsbeviser eller ved at udpege de private aktører ved godkendelse, ved udbud eller efter

en helt tredje model.

Det offentlige som samarbejdspartner for private aktører

På nogle områder sker det offentlige indkøb i et tættere samarbejde med den private aktør.

Det offentlige kan tage rollen som samarbejdspartner med private aktører gennem en række

forskellige konstruktioner.

Offentligt-privat samarbejde (OPS)

er en samlebetegnelse for en

række forskellige typer af samarbejde mellem offentlige og private aktører. Et offentligt-privat

samarbejde tager som regel udgangspunkt i, at det offentlige udbyder en opgave til private

aktører og kan således ses som en naturlig forlængelse af det offentlige som indkøber.

Offentlige myndigheder og private aktører kan fx indgå i et

offentligt-privat partnerskab (OPP).

OPP er kendetegnet ved, at etablering, drift og vedligeholdelse sammentænkes i udbuddet af

en offentlig investering, som regel i form at et bygge- og anlægsprojekt. OPP kan enten gen-

nemføres med offentlig eller med privat finansiering. En OPP-kontrakt løber typisk over mel-

lem 15 og 25 år. OPP kan give totaløkonomiske fordele, fordi den private leverandør har mu-

lighed for at vælge de løsninger, der er mest effektive set på tværs af anlæg og vedligeholdelse

over en længere periode. Samtidig indebærer OPP en systematisk funderet deling af risici, der

har til formål at sikre, at henholdsvis den offentlige og den private part bærer ansvaret for de

risici, de hver især kan varetage bedst til prisen.

Derudover kan offentlige og private indgå i

offentlig-private innovationspartnerskaber (OPI),

hvor der udvikles nye innovative løsninger. Det særegne ved OPI sammenlignet med andre

former for offentlig-privat samarbejde er, at relationen mellem deltagerne ikke kan karakteri-

seres som et aftager/leverandør-forhold med henblik på levering af en kendt løsning. Delta-

gerne er derimod udviklingspartnere, der sammen udforsker nye innovative løsninger på

fælles definerede problemer. Den nye udbudslov indeholder en udbudsprocedure, der læg-

ger sig op af forholdende i et OPI. Proceduren hedder innovationspartnerskab og har det sær-

egne træk, at det består af et udbud med en forhandlingsfase, en innovationsfase og en ind-

købsfase. Der er således mulighed for efterfølgende indkøb af nye, innovative varer, tjeneste-

ydelser eller bygge- og anlægsarbejder, uden at det er nødvendigt at gennemføre en separat

udbudsprocedure for indkøbet.

Endelig har kommuner og regioner mulighed for at deltage i

fælles offentlig-private selskaber

gennem lov L 548 . I disse selskaber deltager en eller flere kommuner eller regioner sammen

__________________

Produktivitetskommissionen, 2014:

Offentligt-privat samarbejde.

En analyse af Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen fra efteråret 2013 viser en stigende interesse for OPP i Danmark. 72 pct. af

danske kommuner og regioner overvejer at bruge OPP-modellen i forbindelse med kommende bygge- og anlægsprojekter,

ligesom langt de fleste kommuner og regionale politikere, som er adspurgt i analysen, er positive over for at skabe øget konkur-

rence om offentlige opgaver. Den stigende interesse tilskrives, at de danske erfaringer med OPP overvejende er positive, jf.

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, 2013:

Barrierer for OPP ved kommuner og regioners bygge- og anlægsprojekter.

https://www.retsinformation.dk/forms/r0710.aspx?id=27322

http://www.kfst.dk/offentlig-konkurrence/offentlig-privat-samarbejde/typer-af-offentlig-privat-samarbejde/

med private med henblik på salg af produkter og tjenesteydelser, der bygger på kommunal

eller regional viden. På områder, hvor der ikke umiddelbart er et velfungerende marked for

den pågældende ydelse, kan selskabet være første skridt til at få den offentlige opgave udført

på privatretlige vilkår. Selskabet fungerer som et privat selskab med en bestyrelse, der vælges

på en generalforsamling.

Det offentlige som støtteyder

I rollen som støtteyder vælger det offentlige at subsidiere forskellige brancher og erhverv ud

fra en bred vifte af hensyn. Det kan eksempelvis ske ud fra hensynet til miljøet, integrationen

eller for at øge væksten i økonomisk dårligt stillede områder. Ligeledes kan støtten være be-

grundet i et ønske om at fremme forskning, der ellers ikke ville blive udført. Dette kan ske i

form af direkte tilskud som eksempelvis finansielle tilskud, skatteundtagelser, garantier, af-

giftslettelser m.v.

Et eksempel på støtte er støtte til GTS-institutter, SATS-midler, udligningspuljer m.m. I forbin-

delse med denne analyse er Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen blevet kontakten af en ræk-

ke virksomheder, som oplever, at de ikke kan konkurrere på lige vilkår med GTS-institutterne,

jf. boks 2.1.

Boks 2.1

Godkendte teknologiske

serviceinstitutter

Godkendte teknologiske serviceinstitutter (GTS-institutter) er private almennyttige institutio-

ner, der drives som private virksomheder. Herved forstås institutter, der ikke må have en

eksklusiv kundekreds, dvs. udelukke nogle virksomheder fra institutternes serviceydelser, og at

institutterne skal arbejde med formidling af viden og teknologi af et højt fagligt niveau og af bred

interesse for dansk erhvervsliv. Deres formål er at opbygge og formidle teknologiske kompeten-

cer på forkant af markedets behov til dansk erhvervsliv på kommercielle vilkår.

GTS-institutterne bliver godkendt af Uddannelses- og Forskningsministeren, og der indgås på

den baggrund 3-årige resultatkontrakter med hvert enkelt institut, som medfinansierer speci-

fikke forsknings- og udviklingsaktiviteter på institutterne. Resultatkontrakterne udgjorde ni pct.

af institutternes samlede omsætning, mens yderligere 13 pct. kom fra fonde og øvrige offentlige

midler i 2013. Resten af omsætningen (79 pct.) stammer fra salg af ydelser på markedsvilkår.

GTS-institutterne er reguleret ved lov om teknologi og innovation under Uddannelses- og

Forskningsministeriet samt ved ”Retningslinjer for Godkendte Teknologisk Service i Danmark

2012” udstedt af Styrelsen for Forskning og Innovation.

Det fremgår af retningslinjerne, at GTS-institutterne skal opstille budget for omkostningerne

relateret til målene i strategiplanen og resultatkontrakten for det kommende år. Udover lønud-

gifterne til medarbejderne, der er direkte involveret i aktiviteterne omfattet af instituttets resul-

tatkontrakt, får institutterne dækket en del af deres udgifter til overordnet ledelse, stabsfunkti-

oner, infrastruktur m.m. De sidstnævnte udgifter dækkes udelukkende gennem en overheadfak-

tor, der beregnes på baggrund af instituttets samlede omkostninger.

__________________

Lovgrundlaget for Godkendte teknologiske serviceinstitutter findes i lov om teknologi og innovation LBK nr. 366 af

10/04/2014.

http://www.kfst.dk/offentlig-konkurrence/offentlig-privat-samarbejde/typer-af-offentlig-privat-samarbejde/

De ni GTS-institutter er: AgroTech – Institut for Jordbrugs- og Fødevareinnovation, Alexandra Instituttet, Bioneer, DBI – Dansk

Brand- og Sikringsteknisk Institut, DELTA – Dansk Elektronik, Lys og Akustik, DFM – Danmarks Nationale Metrologiinstitut,

DHI, FORCE Technology.

LBK nr. 366 af 10/04/2014.

SIDE 28

KAPITEL 2 MØDET MELLEM OFFENTLIGE OG PRIVATE AKTØRER

Styrelsen for Forskning og Innovation fører tilsyn med GTS-institutterne, herunder om institut-

terne gennemfører de aftalte aktiviteter og fastholder de aftalte mål i resultatkontrakterne. Så-

fremt forudsætningerne for godkendelsen af et institut og tildelingen af medfinansiering ændrer

sig, kan ministeriet tilbagekalde godkendelsen, samt kræve at eventuelt udbetalt medfinansie-

ring tilbagebetales.

Institutterne skal stille de nødvendige informationer til rådighed, således at ministeriet kan føre

tilsyn med GTS-institutterne, herunder om institutterne gennemfører de aftalte aktiviteter og

fastholder de aftalte mål. Ved misligholdelse af reglerne for godkendelsen kan ministeriet kræve

at udbetalt medfinansiering tilbagebetales.

De danske myndigheder anmeldte GTS-støtteordningen til Europa-Kommissionen den 5. de-

cember 2008, og Kommissionen meddelte den 8. juni 2009, at støtten ikke kan opfattes som

statsstøtte i henhold til traktaten.

Det skal bemærkes, at GTS-institutter ikke er offentlige institutioner underlagt reglerne for

IDV, og der er dermed ikke begrænsninger på hvilke ydelser, de kan tilbyde på kommercielle

markeder.

Statsstøttereglerne og konkurrencelovens § 11 a fastlægger en række krav til, hvordan det

offentlige må give støtte. Hensynet bag statsstøttereglerne og konkurrencelovens § 11 a er,

at det offentlige gennem støtte ikke skal forvride konkurrencen mellem aktørerne på marke-

det. Hvis der gives støtte til nogle virksomheder eller nogle brancher frem for andre, er der

risiko for, at der opstår konkurrenceforvridning. Der eksisterer dog en række undtagelsesbe-

stemmelser, som indebærer, at støtte, der kan være konkurrenceforvridende, er undtaget fra

reglerne. Når staten og kommuner tildeler støtte, skal statsstøttereglerne overholdes. Stats-

støttereglerne gennemgås i kapitel 3.

Det offentlige som leverandør

Det offentlige leverer en række forskellige varer og tjenester. Dette sker i flere tilfælde ud fra

forskellige samfundsøkonomiske og politiske hensyn. Offentlige institutioner udbyder fx en

række fundamentale velfærdsydelser som sundhed, omsorg, undervisning, forskning m.v. ud

fra forskellige hensyn som social sikring, omfordeling og for at rette op på eventuelle mar-

kedsfejl. I andre tilfælde leverer det offentlige varer og tjenester, hvor det er mindre klart,

hvilke samfundsøkonomiske og politiske hensyn der ligger bag. Dette kan eksempelvis være,

når offentlige aktører har kursusaktiviteter m.v. Det er et politisk valg, om opgaver skal løses

af det offentlige, eller om det skal løses privat. Det kræver imidlertid lovhjemmel, hvis en of-

fentlig myndighed skal overlade myndighedsopgaver til private.

Overordnet kan der skelnes mellem aktiviteter, der leveres gratis eller med et element af of-

fentlig finansiering, og aktiviteter der leveres mod vederlag til markedsvilkår. Begge typer

aktiviteter kan foregå på kommercielle markeder.

Aktiviteter der leveres gratis eller med et element af offentlig finansiering

Offentlige aktiviteter, der leveres gratis eller med et element af offentlig finansiering, vil ofte

ske på baggrund af centrale politisk beslutninger, og de vil ofte være begrundet i samfunds-

økonomiske og politiske hensyn. Der kan være tale om opgaver, som den offentlige sektor har

leveret i adskillige år, og som kan betragtes som offentlige ”kerneopgaver”, eller der kan være

tale om nye opgaver, som der ikke tidligere har været behov for, at den offentlige sektor løste.

__________________

Statsstøttereglerne gennemgås i kapitel 3.

Når det politisk er besluttet, at en ydelse leveres gratis eller med et element af offentlig finan-

siering, er det ikke muligt at sikre konkurrenceneutralitet mellem offentlige og private aktø-

rer. At den offentlige aktør vil have en konkurrencefordel i forhold til private aktører, når

ydelser tilbydes på kommercielle markeder uden vederlag, er et grundvilkår. Dette vil have

negative virkninger for de private aktører, der i sidste ende kan blive tvunget til at forlade

markedet.

Det er derfor vigtigt, at der i forbindelse med, at der gives hjemmel til offentlige aktiviteter på

kommercielle markeder sker en afvejning mellem på den ene side de samfundsmæssige hen-

syn, der ligger til grund for den offentlige opgavevaretagelse, og på den anden side hensynet til

konkurrencen og vilkårene for de private virksomheder. Derudover bør det undersøges, om

det offentlige kan købe de givne ydelser hos private aktører. Endeligt er det hensigtsmæssigt,

at beslutningstagerne afgrænser udstrækningen af den offentlige aktivitet præcist, således at

aktiviteten ikke over tid kan brede sig mere ud over det kommercielle marked, som det oprin-

deligt var tilsigtet.

I forbindelse med denne analyse er Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen blevet kontaktet af

en række virksomheder, som oplever, at de ikke kan konkurrere på lige vilkår med offentlige

aktører, fordi de offentlige aktører leverer ydelser uden vederlag. Dette gælder eksempelvis

private virksomheder, som konkurrerer med den offentlige aktør Workindenmark, jf. boks 2.2.

Boks 2.2

Workindenmark

GloMoDa (”Global Mobility Denmark”) har i et høringssvar til denne analyse givet udtryk for,

at de mener at være udsat for konkurrenceforvridning af den offentlige beskæftigelsesservice

Workindenmark.

GloMoDa er brancheorganisation for en række virksomheder, som tilbyder globale mobilitets-

services over for virksomheder, der ønsker at tiltrække kvalificeret og højtuddannet arbejds-

kraft uden for Danmark. Ydelserne er blandt andet rådgivning, kurser, ægtefællesupport og

bistand til boligsøgning, som private og offentlige virksomheder kan købe og tilbyde nye uden-

landske medarbejdere. Branchen har eksisteret på markedet i mere end 25 år.

Workindenmark er en offentlig beskæftigelsesservice, som blev oprettet som element i aftale-

komplekset ”Aftale om en Jobplan” i 2008. Aftalen blev indgået imellem Regeringen (Venstre

og Det Konservative Folkeparti) samt Dansk Folkeparti, Det Radikale Venstre og Ny Alliance

og havde til formål at skabe en række initiativer blandt andet med henblik på øget internatio-

nal rekruttering.

I aftalen fastlægges det, at der med virkning fra 1. oktober 2008 skal oprettes 3 specialenheder

(i København, Århus og Odense) med specialuddannede medarbejdere, der skal varetage og

udbyde rekrutteringsydelser målrettet højtuddannede udenlandske arbejdstagere, herunder

give professionel hjælp til virksomhederne med rekruttering, vejledning og bistand til jobcen-

trene i regionen, tilbyde information og konkret vejledning til udenlandske arbejdstagere og

tilbyde virksomhederne at stå for hele rekrutteringsprocessen (udvælgelse af medarbejdere,

hjælp til boligsøgning, job til medfølgende ægtefælle m.v.).

Af finansloven for 2015 fremgår det, at Workindenmark er finansieret ved en driftsbevilling på

21 millioner kroner, som skal dække centrenes omkostninger til løn og drift i forbindelse med

at bistå virksomhederne med at rekruttere og fastholde kvalificeret arbejdskraft fra udlandet.

GloMoDa har i deres høringssvar givet udtryk for, at de mener at være udsat for konkurrence-

forvridning, og at det marked, som deres medlemmer oprindeligt etablerede deres virksom-

heder på, er blevet inddraget af det offentlige ved at tilbyde ydelser gratis igennem Wor-

kindenmark, som overlapper med dem, som GloMoDa’s medlemmer tilbyder mod betaling.

Et andet eksempel er virksomheder, der konkurrerer med DR om seere, lyttere og brugere.

Det er en tilbagevendende diskussion blandt politikere, interesseorganisationer og medier,

hvor grænserne skal gå for DR’s public service-forpligtelser, jf. boks 2.3.

SIDE 30

KAPITEL 2 MØDET MELLEM OFFENTLIGE OG PRIVATE AKTØRER

Boks 2.3

DR er en selvstændig offentlig institution, der hovedsageligt er finansieret gennem medieli-

censen. DR’s primære opgave er at levere public service-indhold på de medieplatforme, som

befolkningen benytter (tv, radio, internet m.v.). De overordnede rammer for DR’s public ser-

vice-udbud fastsættes i en fireårig kontrakt mellem DR og kulturministeren. Hvilke aktiviteter,

DR skal udføre for licensmidlerne, er således i høj grad en politisk beslutning.

Radio- og tv-nævnet udtaler sig årligt på baggrund af de af DR afgivne public service-

redegørelser, om DR lever op til de i kontrakten fastlagte public service-forpligtigelser.

Der har gennem den seneste tid været en række private aktører, der har givet udtryk for, at en

række af DR’s aktiviteter er konkurrenceforvridende. Blandt andet er det blevet fremført, at

DR sender programmer, som lige så vel kunne være sendt af kommercielle tv-foretagender.

Derudover er det blevet fremført, at det er konkurrenceforvridende, når DR leverer nyheder

på nettet, som er frit tilgængelige, mens fx dagbladene forsøger at tjene penge på lignende

tjenester.

Aktiviteter der leveres mod vederlag

Når den offentlige aktør leverer varer eller tjenester på et marked mod vederlag, betegnes det

i analysen som offentlig erhvervsvirksomhed. Offentlige institutioner må ikke drive erhvervs-

virksomhed med mindre, der er hjemmel i lovgivningen hertil. Aktiviteterne vil i nogle tilfælde

ske på baggrund af centrale politisk beslutninger vedtaget af Folketinget, mens de i andre

tilfælde vil ske på baggrund af mere decentrale beslutninger. For nogle af aktiviteterne er det

ikke helt tydeligt, hvilke samfundsøkonomiske og politiske hensyn der ligger bag igangsættel-

sen af aktiviteterne.

På infrastruktur og forsyningsområdet har offentlige aktører flere forskellige aktiviteter. Den

offentlige aktør er ofte den eneste udbyder inden for forsyning og infrastruktur, og der er i de

fleste tilfælde omfattende regler, der regulerer aktiviteterne. Der kan være ydelser, der er

relateret til det naturlige monopol, som den kommunale aktør udbyder i konkurrence med

private. Nogle forsyningsaktiviteter drives som et statsligt eller kommunalt selskab, mens

andre drives som om en del af forvaltningen. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har i for-

bindelse med høringen modtaget bemærkninger om, at der kan være konkurrenceudfordrin-

ger på infrastruktur og forsyningsområdet, herunder inden for affald, vand og havne, jf. boks

2.4 nedenfor.

__________________

http://danskemedier.dk/nyhed/nyt-udspil-fra-danske-medier-om-mediepolitik/

Boks 2.4

Salg af havnerelaterede

ydelser i konkurrence

med private virksomhe-

der

Mange danske havne er kommunalt ejede, men en række aktiviteter på havnene udføres af både

private og kommunale aktører. Den kommunalt ejede havn er lokal eneudlejer af infrastruktur

(som kajakanlæg o.l.) til private aktører, og er samtidig i konkurrence med disse aktører om en

række aktiviteter. De offentlige havne kan organiseres ud fra tre forskellige organiseringsfor-

mer:

Kommunal havn

Kommunal selvstyrehavn

Helt eller delvist kommunalt ejet aktieselskab (selskabshavne).

Kommunale havne bliver drevet som en del af kommunen, mens en kommunal selvstyrehavn er

en selvstændig virksomhed, som drives af kommunalbestyrelsen i den kommune, hvor havnen

ligger. Kommunalbestyrelsen fastsætter de overordnede økonomiske rammer for selvstyrehav-

nens drift, men havnens administration og midler skal holdes adskilt fra kommunens. Reglerne

om selvstyrehavnenes økonomiske selvstyre har blandt andet til formål at sikre, at havnens

midler anvendes til formål, som tjener havnens interesser, samt at sikre at selvstyrehavnen ikke

modtager offentlig støtte. Et helt eller delvist kommunalt ejet aktieselskab er en erhvervsdri-

vende virksomhed, og en havn organiseret som en helt kommunalt ejet aktieselskab sidestilles

med statslige aktieselskaber i selskabsloven og i årsregnskabsloven.

Havneloven giver de offentlige havne mulighed for at foretage en række markedsaktiviteter, og

de kan fortage flere aktiviteter i konkurrence med private aktører, når de vælger en organisati-

onsform, der i højere grad understøtter konkurrence. Eksempelvis må en selvstyrehavn alene

udføre visse aktiviteter , såfremt aktiviteterne ikke allerede udøves af en privat aktør, og der

efter annoncering ikke kan identificeres private aktører, der på egen hånd vil udøve aktiviteter-

ne (der har en forventet årlig omsætning på 500.000 kr. eller der over) på markedsvilkår. Havne,

der er organiserede som helt eller delvist kommunalt ejede aktieselskaber, kan udføre de sam-

me aktiviteter som selvstyrehavne, men kan derudover udføre havnerelateret operatørvirksom-

hed uden at skulle leve op til ovenstående regler som selvstyrehavne skal. Tilsvarende kan sel-

skabshavnene udøve aktiviteter, der understøtter brugen af havnen og søtransport, såfremt

visse forudsætninger er opfyldt, samt investere i udenlandske havne med op til 15 pct. af selska-

bets egenkapital. Disse aktiviteter kan ikke udføres af en selvstyrehavn.

Loven søger at sikre, at der ikke opstår konkurrenceforvridning mellem kommunale og private

aktiviteter. Derudover sikrer loven private selskaber fortrinsret over de kommunale aktører for

en række aktiviteter.

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har modtaget bemærkninger om, at loven ikke er til-

strækkelig til at forhindre ulige konkurrence mellem offentlige og private aktører. Det er

blandt andet blevet fremført, at kommunalt ejede havne har muligheder for at opnå billigere

finansiering, samt muligheder for at krydssubsidiere mellem deres infrastrukturaktiviteter og

deres operatøraktiviteter.

__________________

Lovbekendtgørelse nr. 457 af 23. maj 2012 af lov om havne.

Aktiviteterne inkluderer at udføre havnerelateret operatørvirksomhed, udføre skibsrelaterede hjælpetjenester, udnytte

overskydende kapacitet i havnens materiel til at sælge tjenester til havnens brugere, eje og drive bygninger og anlæg, der

servicerer havnens brugere, og eje og drive bølge- og vindenergianlæg og sælge overskudsproduktion herfra.

SIDE 32

KAPITEL 2 MØDET MELLEM OFFENTLIGE OG PRIVATE AKTØRER

Offentlige aktører har også på andre områder aktiviteter, der udbydes mod vederlag. Et af

disse områder er, når statslige aktører udfører indtægtsdækket virksomhed. I dette tilfælde er

der fastsat en række krav til den offentlige aktørs prissætning for at undgå konkurrencefor-

vridning mellem den offentlige og private aktør. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har i

forbindelse med høringen modtaget bemærkninger om, at der er konkurrenceudfordringer

særligt på vidensområdet.

Kommuner og regioner har i nogle tilfælde ligeledes mulighed for at levere service og tjene-

steydelser til eksterne kunder. Dette forudsætter dog for kommunerne og regionerne, at der

er udtrykkelig lovhjemmel i fx lov om erhvervsfremme eller er hjemmel i kommunalfuld-

magtsreglerne. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har modtaget bemærkninger om, at pri-

vate virksomheder oplever, at kommunal erhvervsvirksomhed giver anledning til konkurren-

ceforvridning på en række områder, herunder inden for sikkerhed, brandvæsen og trykkeri, jf.

nedenstående boks.

Boks 2.5

Kommunal erhvervs-

virksomhed

Brancheforeningen Grakom (tidligere Grafisk Arbejdsgiverforening)oplever eksempler på, at

kommunale værksteder tilbyder grafisk produktion i direkte konkurrence med private. For-

eningen oplever, at kommunerne anvender professionelle trykmaskiner og tilbyder både pro-

dukter og service, der fuldstændig matcher den, som de kan få hos en grafisk virksomhed, ofte

bare til lavere pris. Foreningen oplever ulige konkurrence, da de mener, at omkostninger til

løn, udgifterne til administration, maskinindkøb og husleje betales i høj grad af offentlige midler.

Hjemlen til for offentlige institutioner at drive erhvervsvirksomhed kan være begrundet i

brede samfundshensyn. For kommunerne er det ofte hensynet til at undgå værdispild, mens

det for statslige aktører blandt andet bygger på et ønske om at dele offentlig viden. Disse

hensyn skal afvejes i forhold til risikoen for, at konkurrencen forvrides ved offentlig erhvervs-

virksomhed.

For offentlige aktiviteter på kommercielle markeder, som tilbydes mod vederlag, er det vigtigt,

at der foretages en afvejning mellem hensynet til konkurrence på den ene side og de øvrige

samfundsmæssige hensyn på den anden side. Det skyldes, at der er en potentiel risiko for

konkurrenceforvridning, selvom de offentlige aktiviteter tilbydes mod vederlag.

Politiske beslutningstagere kan i denne situation søge at mindske en mulig konkurrencefor-

vridning gennem forskellige tiltag. For det første ved klart at afgrænse, hvornår den offentlige

aktør må gå ind på et kommercielt marked. For det andet ved at opstille klare regler for, hvor-

dan den offentlige aktør skal prisfastsætte sine ydelser for at forhindre konkurrenceforvrid-

ning. For det tredje ved at have et effektivt tilsyn, der tjekker op på, om de offentlige aktører

lever op til reglerne, og hvortil private aktører kan klage. Dette er fokus for den resterende del

af analysen. Den resterende del af dette kapitel vil tage udgangspunkt i det offentlige som

leverandør og afgrænse rapportens fokus i de efterfølgende kapitler yderligere.

2.3

Afgrænsning

Som det fremgår ovenfor, spreder den offentlige sektors aktiviteter og møder med private sig

ud over store dele af samfundet og over en række forskelligartede opgaver. Med analysens

fokus på offentlige aktiviteter på kommercielle markeder skal definitionerne af begreberne

offentlig aktør

kommercielle markeder

operationelt afgrænses. Det er gjort med udgangs-

punkt i organiseringen af den offentlige sektor og definitionerne af offentlige aktører og kom-

mercielle markeder, som bruges af Danmarks Statistik i nationalregnskabet samt konkurren-

celoven.

Offentlige aktører

I den videre analyse af offentlige aktiviteter på kommercielle markeder fokuseres på kommu-

nal erhvervsvirksomhed og indtægtsdækket virksomhed for statslige aktører.

I analysen er en

offentlig aktør

defineret som en aktør, der i Danmarks Statistiks nationalregn-

skab henhører under

offentlig forvaltning og service

eller

offentlig selskabslignende virksomhed,

jf. Figur 2.2. Aktørerne herunder er integreret i de offentlige regnskaber og kan potentielt

varetage aktiviteter både på kommercielle og ikke-kommercielle vilkår samtidigt.

Figur 2.2

Den offentlige sektor fordelt efter sektorer

Kilde: Nationalregnskab og offentlige finanser, s. 9:

http://www.dst.dk/Site/Dst/Udgivelser/GetPubFile.aspx?id=17958&sid=nat

Offentlig forvaltning og service producerer primært ikke-markedsmæssige tjenester, der ho-

vedsagligt finansieres via skatter. Den statslige sektor tæller blandt andet politiet, forsvaret,

Folketinget og de videregående uddannelser og finansieres på bevillingslove. Ved siden af

bevillingerne kan visse statslige institutioner og myndigheder udføre indtægtsdækket virk-

somhed i nær tilknytning til deres almindelige virksomhed, når de har hjemmel dertil. Iblandt

de statslige aktører er fx domstole, departementer, styrelser, politiet og videregående uddan-

nelsesinstitutioner.

Den regionale sektor dækker blandt andet sygehuse, mens den kommunale sektor blandt

andet tæller folkeskoler, daginstitutioner og ældreplejen. Institutioner under regionerne og

kommunerne har desuden hjemmel til at varetage visse former for erhvervsvirksomhed.

Offentlige selskabslignende virksomheder

er en del af selskabssektoren, og drives på markeds-

vilkår, mens de dog regnskabsmæssigt er forankret i staten (statsvirksomheder) eller i kom-

munerne. De offentlige selskabslignende virksomheder består fx af Statens Serum Institut,

Patent- og Varemærkestyrelsen og Arbejdsskadestyrelsen.

Offentlig forvaltning og service samt offentlige selskabslignende virksomheder er således

omfattet af analysens definition på en offentlig aktør.

Statens aktieselskaber

er derimod ikke omfattet af begrebet offentlige aktører i den videre

analyse, eftersom de fungerer på privatretlige vilkår. Det samme gælder i øvrigt en række

__________________

http://www.dst.dk/Site/Dst/Udgivelser/GetPubFile.aspx?id=17958&sid=nat

SIDE 34

KAPITEL 2 MØDET MELLEM OFFENTLIGE OG PRIVATE AKTØRER

offentlige selvstændige virksomheder, som heller ikke er omfattet. En liste over disse virk-

somheder kan findes i Finansministeriets publikation ”Statslige selskaber 2015”.

Det vil særligt være i kategorien

den statslige sektor

den kommunale sektor

under

offentlig

forvaltning og service,

der vil være aktiviteter, der falder inden for analysens fokusområde.

Kommercielle markeder

Der findes ifølge OECD ingen universel definition på kommercielle aktiviteter. I analysen

betragtes en offentlig aktør som

kommerciel,

hvis den opfylder kriterierne for at udøve er-

hvervsvirksomhed i konkurrencelovens forstand. Erhvervsvirksomhed skal forstås bredt og

omfatter enhver økonomisk aktivitet, der foregår på et marked for varer og tjenester. Det er

ikke et krav, at der skal opnås en økonomisk gevinst ved aktiviteterne, og der er heller ikke

krav om, at en særlig selskabsform skal være benyttet.

Statslige institutioners indtægtsdækkede virksomhed er således at betragte som økonomisk

aktivitet, idet der derved sker et udbud af varer eller tjenester på et marked. Kommunale og

regionale institutioner, der udfører erhvervsvirksomhed, er ligeledes økonomisk aktivitet.

Offentlig myndighedsudøvelse er derimod ikke økonomisk aktivitet. Myndighedsopgaver

omfatter blandt andet den del af forvaltningen, der består i at regulere borgernes retsforhold,

herunder træffe beslutninger, der har til hensigt at fastslå retstilstanden for en eller flere bor-

gere. Herudover omfattes eksempelvis visitering af ældre til hjemmehjælp, arbejdet i kom-

munalbestyrelser, regionsråd og folketing samt domstolene. Myndighedsudøvelse kan såle-

des være, når staten træffer afgørelser eller anvender tvang – fx når plejepersonalet benytter

magtanvendelse over for psykiatriske patienter. Myndighedsopgaver vil som udgangspunkt

ikke ske i konkurrence med private. Myndighedsopgaver udføres af både stat, region og kom-

mune. For myndighedsopgaver kræver det udtrykkelig lovhjemmel at sende opgaven i udbud,

og oftest vil det derfor ikke være muligt at udbyde opgaven til en kommerciel aktør.

Offentlig in house-produktion, hvor det offentlige producerer varer eller tjenester ved egne

ansatte og med henblik på eget forbrug, er heller ikke at betragte som økonomisk aktivitet. Det

skyldes, som det da også fremgår af forarbejderne til konkurrenceloven, at offentlig in house-

produktion ikke sker på et marked og ikke har direkte betydning for konkurrencen.

Det vil således i en vis grad være en politisk beslutning, om aktiviteter forgår på et kommerci-

elt marked eller ej.

Indtægtsdækket virksomhed og kommunal erhvervsvirksomhed

I denne analyse rettes fokus imod statslige institutioners indtægtsdækkede virksomhed (IDV)

samt kommunal erhvervsvirksomhed, som udføres enten i henhold til skreven lov med hjem-

mel i kommunalfuldmagten. De statslige institutioner og kommunerne har herigennem i be-

grænset omfang adgang til at sælge varer og tjenester på et kommercielt marked og kan såle-

des virke i direkte konkurrence med private aktører.

__________________

http://www.fm.dk/publikationer/2015/statens-selskaber-15

OECD, 2005: Competitive Neutrality – maintaining a level playing field between public and private businesses.

EU-Kommissionen er i gang med at færdiggøre en meddelelse om statsstøttebegrebet i artikel 107, stik. 1, i TEUF; meddelelse

vil formentlig indeholde eksempler på myndighedsudøvelse.

Med ”adgang til” forstås, at de offentlige aktører kan men ikke skal udbyde og sælge disse

varer og tjenester. Det står således i modsætning til en række andre offentlige opgaver, hvor

den offentlige institution er lovmæssigt forpligtet til at varetage en opgave.

De offentlige opgaver, som det er besluttet, at offentlige institutioner skal varetage, har typisk

en anden karakter end indtægtsdækket virksomhed. De udbydes typisk ud fra forskellige

samfundsøkonomiske og politiske hensyn. Offentlige institutioner udbyder eksempelvis en

række fundamentale velfærdsydelser som sundhed, omsorg, undervisning, forskning m.v. ud

fra forskellige hensyn som social sikring, omfordeling og for at rette op på eventuelle mar-

kedsfejl. Det er et politisk valg, at disse opgaver skal løses som såkaldte offentlige opgaver,

selvom de principielt kunne løses af private aktører.

Finansieringen af disse opgaver foregår især via skatteindtægterne – dvs. i form af offentlige

bevillinger, støtte m.v. og ikke som et salg på markedsvilkår. Hvis der er private aktører, som

sælger lignende produkter, vil disse aktører naturligvis opleve en ulige konkurrence, da ker-

neopgaverne ikke sælges på markedsvilkår. I analysen ses der overordnet på, hvordan det

offentliges løsning af disse kerneopgaver kan påvirke det kommercielle marked, men der gås

ikke analytisk i dybden med denne type aktiviteter.

Indtægtsdækket virksomhed (IDV) og kommunal erhvervsvirksomhed, som det er afgrænset i

denne analyse, vedrører et salg af varer og tjenester fra en offentlig aktør. Således behandler

analysen ikke offentlige udbud, hvor offentlige institutioner kan beslutte, om de vil løse en

given opgave in house som egenproduktion eller konkurrenceudsætte opgaveløsningen igen-

nem et offentligt udbud.

I analysen behandles heller ikke offentlige selskaber (DSB, Post Danmark, Danske Spil A/S

m.fl.), eftersom de fungerer på privatretlige vilkår og således ikke er offentlige aktører om end

helt eller delvist ejet af staten. Statslige og kommunale forsyningsselskaber er heller ikke om-

fattet af analysen, eftersom disse oftest er naturlige monopoler og ofte er drevet i selskabs-

form ud fra et ”hvile-i-sig-selv”-princip, der afspejler deres monopolstatus.

Analysen går endvidere ikke i dybden med offentlig støtte til ikke-offentlige virksomheder,

fonde eller foreninger, herunder fx idrætsforeninger m.v. Derudover er GTS-institutterne ikke

omfattet af analysen, da de modtager direkte lovhjemlet støtte, og der gælder særlige regler

mod konkurrenceforvridning på området.

Afgrænsningen af analysen skal ikke ses som udtryk for, at der ikke kan være konkurrence-

mæssige udfordringer på de områder, der falder uden for afgrænsningen. Konkurrence- og

Forbrugerstyrelsen har således i forbindelse med denne analyse modtaget en række henven-

delser fra private aktører, der oplever unfair konkurrence på de områder, der falder uden for

afgrænsningen, jf. bilag 2.

SIDE 36

KAPITEL 3 REGLER OM KONKURRENCEFORVRIDENDE OFFENTLIG STØTTE

Kapitel 3

Regler om konkurrenceforvridende offentlig støtte

3.1

Indledning og sammenfatning

Der er flere regelsæt, der har indflydelse på offentlige aktørers aktiviteter på kommercielle

markeder. Der kan sondres mellem regler, der regulerer, hvilke aktiviteter det offentlige må

varetage, og regler der skal sikre, at disse aktiviteter ikke udføres konkurrenceforvridende.

I dette kapitel kortlægges reglerne, der skal sikre, at der ikke forekommer konkurrenceforvri-

dende offentlig støtte. Konkurrencerådet tager dog ikke i dette kapitel stilling til, om reglerne

er tilstrækkelige til at sikre, at offentlig og kommerciel erhvervsvirksomhed sker på lige vilkår.

De fleste vestlige lande har regelsæt, der søger at sikre, at konkurrencen ikke forvrides mel-

lem offentlige og private aktører.

Konkurrenceloven og EU-statsstøttereglerne er generelle regler, der gælder for alle offentlige

aktører. Herudover er der regelsæt, der særligt gælder for statslige henholdsvis kommunale

aktører. Det er regler om statslige institutioners indtægtsdækkede virksomhed (IDV), som er

fastsat i budgetvejledningen samt reglerne om kommunal erhvervsvirksomhed, der er fastsat i

skreven lov, der følger af kommunalfuldmagten, samt en vejledning i omkostningskalkulatio-

ner i kommunerne.

OECD har udarbejdet flere rapporter om konkurrenceneutralitet. Derudover bliver Australien

i flere sammenhænge – blandt andet af OECD – fremhævet som et foregangsland inden for

konkurrenceneutralitet. Ligeledes har Sverige og Finland for nyligt implementeret nye regler

inden for konkurrenceloven. OECD og de australske, svenske og finske regler er beskrevet i

bilag 1.

Sammenfatning over kapitlets hovedresultater

Konkurrenceloven og EU-statsstøttereglerne fastsætter en række overordnede principper, der

skal sikre, at der ikke forekommer konkurrenceforvridninger som følge af offentlig støtte.

Statslige institutioners indtægtsdækkede virksomhed reguleres derudover i forskellige love og

vejledninger. Kommunernes erhvervsvirksomhed er reguleret både i skreven lov og kommu-

nalfuldmagten samt en ikke bindende vejledning om omkostningskalkulationer fra kommu-

nernes budget- og regnskabssystem.

De regler, der skal sikre, at statslige aktører ikke forvrider konkurrence, indeholder i modsæt-

ning til konkurrenceloven og EU-statsstøttereglerne en række mere konkrete principper og

regler, der har til formål at sikre, at der ikke opstår konkurrenceforvridning mellem offentlige

og private aktører.

De regler, der skal sikre at kommunale aktører ikke forvrider konkurrence, er baseret på nog-

le meget overordnede principper, som kan være vanskelige at følge i praksis.

En udfordring ved at have flere komplekse regelsæt både på nationalt og på EU-niveau er, at

de juridiske rammer bliver mindre gennemsigtige. Når Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen

modtager en klage om konkurrenceforvridende offentlige støtte, skal styrelsen i henhold til KL

§ 11a, stk. 1, foretage en vurdering af, om der foreligger konkurrenceforvridende offentlig

støtte. Hvis aktiviteten har hjemmel i anden lov, er den undtaget fra konkurrenceloven. Vurde-

ringen af legalitet foretages af relevant tilsynsmyndighed, jf. KL § 11a, stk. 2. Denne vurdering

kan i flere tilfælde være sammenfaldende med styrelsens vurdering efter KL § 11a, stk. 1, da

det eksempelvis efter kommunalfuldmagten er forpligtet til at opkræve markedsprisen for

varer og tjenesteydelser. Styrelsens vurdering af støttens konkurrencemæssige effekter kan

indgå i det relevante tilsyns vurdering af legaliteten, men dette er ikke et krav. I praksis er der

både eksempler på, at tilsynet selv vælger at fortage denne vurdering, men også at tilsynet

anvender Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens vurdering. Denne arbejdsdeling er uhen-

sigtsmæssig, og kan medføre risiko for dobbelt sagsbehandling.

Derudover kan det være en udfordring, at der er flere forskellige myndigheder, der kan hånd-

hæve regler, der i en vis grad regulerer samme forhold. Det kan være flere forskellige nationa-

le myndigheder, men det kan også være en national myndighed og EU-Kommissionen. Kon-

kurrence- og Forbrugerstyrelsen kan fx kun udstede påbud om ophør eller tilbagebetaling af

konkurrenceforvridende offentlig støtte, hvis støtten ikke er lovlig i henhold til offentlig regu-

lering. Det er imidlertid ikke Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, der har kompetencen til at

træffe afgørelse om lovligheden af støtten. Det skyldes, at en legalitetsvurdering omfatter

stillingtagen til en række andre spørgsmål end de rent konkurrencemæssige. De forskellige

regelsæt og de forskellige myndigheder kan give udfordringer, idet det er svært for virksom-

hederne at vide, hvor og til hvem de skal klage.

I afsnit 3.2 uddybes begrebet konkurrenceneutralitet, mens de generelle regler om konkur-

renceforvridning og offentlig støtte, herunder konkurrencelovgivningen og statsstøttereglerne

beskrives i afsnit 3.3. Afsnit 3.4 og 3.5 omhandler henholdsvis regler for IDV, der gælder for

statslige institutioner, og skreven lov samt kommunalfuldmagten, der gælder for kommunale

aktører. I afsnit 3.6 opsummeres reglerne, og de juridiske rammer diskuteres.

3.2

Konkurrenceneutralitet

Når offentlige aktører agerer på kommercielle markeder, er det ud fra et konkurrencehensyn

et mål at skabe rammerne for en så konkurrenceneutral situation som muligt.

Konkurrence-

neutralitet

er et begreb, som betegner en situation, hvor offentligt ejede aktører ikke opnår en

konkurrencemæssig fordel eller ulempe i forhold til private aktører som direkte følge af deres

27 28

offentlige ejerskab . Begrebet anvendes og behandles indgående af blandt andet OECD.

Nedenfor fremgår OECD’s anbefalinger til, hvilke forhold der skal behandles for at sikre kon-

kurrenceneutralitet.

Separation af aktiviteter

Indregning af fællesomkostninger

Indregning af kommercielt afkast

Skatteneutralitet

Reguleringsneutralitet

Låneneutralitet

Som det fremgår, dækker konkurrenceneutralitet over flere aspekter, som eksempelvis at

sikre at offentlige aktører ikke har skattefordele, bedre lånemuligheder eller mindre restriktiv

__________________

Australian Government Competitive Neutrality Guidelines for Managers, 2004.

OECD, 2005:

Competitive Neutrality – maintaining a level playing field between public and private businesses

OECD, 2012:

Competitive Neutrality – National Practices

SIDE 38

KAPITEL 3 REGLER OM KONKURRENCEFORVRIDENDE OFFENTLIG STØTTE

regulering. Derudover dækker begrebet også over at sikre, at offentlige aktører ikke modtager

fordele i form af krydssubsidiering af offentlige midler samt at sikre, at den offentlige aktør

medregner et kommercielt afkast. En situation, som eksempelvis ikke er konkurrenceneutral,

kan være, at den offentlige aktør ikke skal betale skat på samme måde som private aktører,

eller at den offentlige aktør kan få adgang til en mere attraktiv lånefinansiering alene som

følge af det offentlige ejerskab.

Det er muligt på et teoretisk plan at opstille forskellige mekanismer, der sikrer, at konkurren-

cen foregår på lige vilkår, men i praksis vil det være vanskeligt at sikre fuldt ud lige vilkår. Der

vil således altid være en risiko for konkurrenceforvridning, når offentlige institutioner vareta-

ger aktiviteter på kommercielle markeder. Selvom det ikke er muligt at sikre lige vilkår, er det

alligevel vigtigt at sikre så lige vilkår som muligt.

Konkurrenceneutralitet betyder ikke, at der ikke kan være offentlige aktører, der har en kon-

kurrencemæssig fordel over private virksomheder. Både store offentlige og private aktører

kan fx have stordrifts- og samproduktionsfordele i forhold til mindre aktører. Offentlige aktø-

rer kan således have samproduktionsfordele, der stammer fra offentlige aktiviteter, uden det

er problematisk i forhold til konkurrenceneutralitet. Derudover skal det bemærkes, at kon-

kurrenceneutralitet ikke siger noget om, hvilke aktiviteter det offentlige udfører, men alene

relaterer sig til konkurrencesituationen.

Manglende konkurrenceneutralitet har negative effekter både på kort og på langt sigt. På kort

sigt er det ikke nødvendigvis de mest effektive private aktører, der får opgaverne. Dette kan

bevirke, at ressourcerne fordeles ineffektivt, hvilket vil føre til lavere forbrugervelfærd i form

af eksempelvis højere priser og færre valgmuligheder, end der ville være til rådighed i et effek-

tivt marked. På længere sigt kan manglende konkurrenceneutralitet afholde private aktører

fra at komme ind på markedet, og dermed reduceres innovation og udvikling af nye, mere

effektive produkter og produktionsprocesser.

3.3

Generelle regler om konkurrenceforvridende offentlig støtte

Offentlig erhvervsvirksomhed er ligesom enhver anden erhvervsvirksomhed underlagt kon-

kurrencelovgivningen, herunder EU-statsstøttereglerne. Selvom offentlig erhvervsvirksomhed

er underlagt de traditionelle forbud mod konkurrencebegrænsende aftaler og misbrug af

dominerende stilling , er disse forbud ofte ikke i sig selv tilstrækkelige til at sikre, at offentlige

og private erhvervsaktiviteter på det samme marked sker i lige konkurrence.

Det særlige ved konkurrenceforvridninger i forbindelse med offentlig støtte er, at kilden hertil

ikke er virksomheders aftaler eller adfærd, men derimod en offentlig myndigheds adfærd i

form af den offentlige støtte. De traditionelle forbud i konkurrenceloven finder dermed ikke

anvendelse.

__________________

Efter konkurrencelovens § 6 er det forbudt for virksomheder at indgå aftaler, der har til formål eller til følge at begrænse

konkurrencen. Artikel 101 i TEUF indeholder et tilsvarende forbud. En aftale er konkurrencebegrænsende, når den begrænser,

hindrer eller fordrejer konkurrencen.

Efter konkurrencelovens § 11 er det forbudt at misbruge en dominerende stilling. Det er ikke forbudt at have en dominerende

stilling, men en dominerende virksomhed har en særlig forpligtelse til ikke at skade den effektive konkurrence. Derfor må en

dominerende virksomhed ikke agere på en sådan måde, at det lægger hindringer i vejen for en effektiv og ufordrejet konkurren-

ce. Gør den det, misbruger den sin dominerende stilling, hvilket er forbudt.

Som følge heraf blev konkurrenceloven ved en ændring den 1. oktober 2000 og efter forslag

fra et tværministerielt udvalg udvidet med en bestemmelse (den nuværende § 11 a), der giver

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen kompetence til at udstede påbud om ophør og tilbagebe-

taling af konkurrenceforvridende offentlig støtte. Konkurrencelovens § 11 a blev indført

blandt andet med det formål at bidrage til at sikre, at offentlige og private erhvervsaktiviteter

foregår på lige vilkår.

Konkurrencelovens § 11 a er den danske variant af EU’s statsstøtteregler og finder anvendelse

på konkurrenceforvridende offentlig støtte, som ikke er lovlig i henhold til offentlig regulering.

Bestemmelsen finder som udgangspunkt også anvendelse på støtte, som påvirker samhandlen

mellem EU-medlemsstaterne, men Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen kan undlade at an-

vende den. Det kan fx ske i tilfælde, hvor den samme offentlige støtte behandles af EU-

Kommissionen.

Konkurrencelovens forbud mod aftaler og adfærd

Konkurrenceloven skal sikre, at virksomheder ikke ved aftaler eller adfærd begrænser den

virksomme konkurrence på markedet.

Konkurrenceloven indeholder to forbud mod sådanne konkurrencebegrænsninger, nemlig et

forbud mod konkurrencebegrænsende aftaler, KRL § 6, og et forbud mod misbrug af domine-

rende stilling, KRL § 11. Hvis konkurrencebegrænsninger kan påvirke samhandlen mellem

EU-medlemsstaterne, skal forbuddene i artikel 101 og 102 i Traktaten om den Europæiske

Unions Funktionsmåde (TEUF eller EUF-traktaten) tillige finde anvendelse.

I Danmark er det Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, der udover de to forbud i konkurren-

celoven håndhæver artikel 101 og 102 i TEUF. De to forbud i traktaten skal anvendes, hvis

konkurrencebegrænsningerne kan påvirke samhandelen mellem EU-medlemsstaterne. Hvis

det er tilfældet, skal samtlige EU-landes konkurrencemyndigheder orienteres om sagen, og

EU-Kommissionen skal høres, inden Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen træffer afgørelse.

Rækkevidde

Erhvervsvirksomhed

Forbuddene i konkurrenceloven gælder for ”erhvervsvirksomhed”. Dette begreb skal forstås

bredt og omfatter enhver økonomisk aktivitet, der foregår på et marked for varer og tjene-

ster. Det er ikke et krav, at der skal opnås en økonomisk gevinst ved aktiviteterne; et ”non-

profit” foretagende som et almennyttigt foretagende skal også overholde forbuddene, hvis det

udøver økonomiske aktiviteter. Der er heller ikke krav om, at en særlig selskabsform skal

være benyttet for, at der er tale om erhvervsvirksomhed.

Forbuddene skal overholdes, uanset om det er en privat eller offentlig virksomhed, der udfø-

rer de økonomiske aktiviteter. Offentlig erhvervsvirksomhed omfatter fx økonomisk aktivitet

udført af et offentligt ejet selskab, et kommunalt fællesskab eller, en offentlig selvejende insti-

tution. Det afgørende er, at der er tale om erhvervsvirksomhed, dvs. udbud eller efterspørgsel

efter varer eller tjenester på et marked, og at denne erhvervsvirksomhed udøves af staten

eller af kommunalforvaltningen.

__________________

Folketingstidende 1996-97, tillæg A, s. 3653, v. sp.

Jf. også Folketingstidende 1996-97, tillæg A, s. 3653, v. sp.

SIDE 40

KAPITEL 3 REGLER OM KONKURRENCEFORVRIDENDE OFFENTLIG STØTTE

Myndighedsudøvelse

De to forbud i konkurrenceloven omfatter erhvervsvirksomhed, men derimod ikke myndig-

hedsudøvelse. Det antages generelt, at der er tale om myndighedsudøvelse, når forvaltningen

ensidigt og bindende fastlægger borgernes og virksomhedernes rettigheder og pligter på

grundlag af offentligretlige regler. Det indebærer, at udstedelse af konkrete forvaltningsakter,

regeludstedelse, regelfortolkning, regelhåndhævelse og betjening af Folketinget, ministre og

kommunalbestyrelser ikke er omfattet af konkurrencelovens forbudsbestemmelser.

Dog omfatter konkurrenceloven den form for myndighedsudøvelse, der består i at yde støtte

ved hjælp af offentlige midler til erhvervsvirksomhed, hvis støtten er konkurrenceforvridende.

Direkte eller nødvendig følge af offentlig regulering

Forbuddene mod konkurrencebegrænsende aftaler og misbrug af dominerende stilling finder

ikke anvendelse, hvis konkurrencebegrænsningen er en direkte eller nødvendig følge af of-

fentlig regulering (§ 2, stk. 2, 1. pkt.). Er det en kommunalbestyrelse eller bestyrelsen i et

kommunalt fællesskab, som har fastsat en konkurrencebegrænsning, finder de to forbud hel-

ler ikke anvendelse; i dette tilfælde er konkurrencebegrænsningen imidlertid kun en direkte

eller nødvendig følge af offentlig regulering, hvis den er nødvendig for, at kommunalbestyrel-

sen (eller det kommunale fællesskab) kan opfylde de opgaver, som kommunalbestyrelsen er

pålagt efter lovgivningen (§ 2, stk. 2, 2. pkt., og § 2, stk. 3). ”Lovgivningen” er mere snævert

end begrebet ”offentlig regulering”, idet det blandt andet ikke omfatter generelle budgetregler,

aktstykker og kommunalfuldmagtsreglerne.

Det er den minister, under hvis ressortområde den pågældende regulering henhører, som

træffer afgørelse om, hvorvidt konkurrencebegrænsningen er en direkte eller nødvendig følge

af offentlig regulering (§ 2, stk. 4). På det statslige område indebærer dette, at det kan være

den samme minister, som har truffet beslutning om en konkurrencebegrænsning, der skal

afgøre, om konkurrencebegrænsningen er en direkte eller nødvendig følge af offentlig regule-

ring med den følge, at forbuddene mod konkurrencebegrænsende aftaler og misbrug af domi-

nerende stilling ikke finder anvendelse.

Reglerne om offentlig konkurrenceforvridende støtte

EU-statsstøttereglerne i artikel 107-109 i TEUF har til formål at sikre, at konkurrencen på det

indre marked ikke fordrejes af statslig støtte til virksomheder eller produktioner. Tilsvarende

har konkurrencelovens § 11 a til formål at sikre, at konkurrencen på det danske marked ikke

fordrejes ved, at der ydes offentlig støtte til bestemte former for erhvervsvirksomhed.

Boks 3.1

Påbudsbestemmelsen i

konkurrencelovens § 11

a om konkurrencefor-

vridende offentlig støtte

§ 11 a.

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen kan udstede påbud om, at støtte, der er ydet ved

hjælp af offentlige midler til fordel for bestemte former for erhvervsvirksomhed, skal bringes

til ophør eller skal tilbagebetales.

Stk. 2.

Påbud efter stk. 1 kan udstedes, når støtten

1) direkte eller indirekte har til formål eller til følge at forvride konkurrencen og

2) ikke er lovlig i henhold til offentlig regulering.

Stk. 3.

Afgørelse af, om ydet støtte er lovlig i henhold til offentlig regulering, træffes af ved-

kommende minister, henholdsvis af den pågældende kommunale tilsynsmyndighed, medmin-

dre andet følger af anden lovgivning. Afgørelse af, hvorvidt en ydet støtte er lovlig i henhold til

offentlig regulering, skal træffes senest fire uger fra modtagelsen af styrelsens anmodning.

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen kan forlænge fristen.

Stk. 4. Påbud efter stk. 1 om tilbagebetaling af støtte kan rettes til private erhvervsvirksomhe-

der, selvejende institutioner samt helt eller delvis offentligt ejede virksomheder, der drives i

selskabsform. Erhvervs- og vækstministeren kan fastsætte nærmere regler om, at påbud efter

stk. 1 om tilbagebetaling af støtte også kan rettes til nærmere bestemte helt eller delvis offent-

ligt ejede virksomheder, der drives i selskabslignende form.

Stk. 5.

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens beføjelser efter stk. 1 til at påbyde offentlig støtte

tilbagebetalt forældes 5 år efter, at støtten er udbetalt. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen

fastsætter renter i forbindelse med påbud om tilbagebetaling efter stk. 1 af ulovlig støtte. For-

rentning skal ske med den i henhold til EU’s statsstøtteregler til enhver tid fastsatte rentesats,

der anvendes ved tilbagebetaling af statsstøtte. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen kan fast-

sætte, at renter tilskrives med renters rente fra den dato, hvor den ulovlige støtte første gang

blev stillet til rådighed for modtageren, og indtil datoen for tilbagebetalingen af støtten. Ren-

ter, der er påløbet i det foregående år, tilskrives renter hvert efterfølgende år.

Stk. 6.

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen kan efter anmeldelse erklære, at offentlig støtte

efter de forhold, som Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har kendskab til, ikke er omfattet af

stk. 2, nr. 1, og at der derfor ikke er grundlag for at udstede påbud i medfør af stk. 1. Styrelsen

kan fastsætte nærmere regler om anmeldelse, herunder om brug af særlige anmeldelsesske-

maer.

Stk. 7.

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen kan undlade at behandle en sag efter stk. 1-6, hvis

den pågældende støtteordning kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne i Den Eu-

ropæiske Union.

Stk. 8.

Påbud om, at støtte skal bringes til ophør, jf. stk. 1, kan udstedes, uanset hvornår be-

slutningen om at yde den pågældende støtte er truffet.

Stk. 9.

Støtte, som i medfør af stk. 1 er påbudt tilbagebetalt, skal indbetales til statskassen.

Kompetente myndigheder og tilsyn

EU-Kommissionen har kompetencen til at påse medlemsstaternes overholdelse af EU-

statsstøttereglerne. Udgangspunktet er, at medlemsstaterne har pligt til at anmelde alle på-

tænkte nye støtteforanstaltninger, som kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne,

medmindre støtten er omfattet af de minimis reglerne eller en gruppefritagelsesforordning

(se nedenfor under samhandelspåvirkning). I overensstemmelse med gennemførelsesforbud-

det kan støtte først tildeles, når Kommissionen har erklæret en støtteordning for forenelig

med det indre marked.

Hvis Kommissionen ikke kan godkende en støtteordning, og støttener udbetalt i strid med

gennemførelsesforbuddet, skal Kommissionen beslutte, at den pågældende medlemsstat skal

træffe alle nødvendige foranstaltninger for at kræve støtten, inkl. renter og eventuelt renters

rente, tilbagebetalt fra støttemodtageren. Godkender Kommissionen efterfølgende en støtte,

som er udbetalt i strid med gennemførelsesforbuddet, vil støttemodtageren dog kun skulle

tilbagebetale såkaldte ulovlighedsrenter. Hvor EU-statsstøttereglerne finder anvendelse, vil

reglerne have forrang i tilfælde af konflikt med nationale regelsæt eller afgørelser.

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen kan efter konkurrencelovens § 11 a, stk. 1, udstede på-

bud om, at konkurrenceforvridende støtte skal bringes til ophør eller tilbagebetales. Det for-

udsætter imidlertid, at støtten ikke er lovlig i henhold til offentlig regulering (§ 11 a, stk. 2, nr.

2). Det er ikke Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, der træffer afgørelse herom, men der-

imod vedkommende minister, henholdsvis den pågældende kommunale tilsynsmyndighed.

Udsteder Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen påbud om tilbagebetaling, kan tilbagebeta-

lingskravet ligesom Kommissionens krav omfatte selve støttebeløbet samt renter og eventuelt

SIDE 42

KAPITEL 3 REGLER OM KONKURRENCEFORVRIDENDE OFFENTLIG STØTTE

renters rente. Det samlede krav, som rettes mod støttemodtageren, skal indbetales til stats-

kassen.

Som led i det kommunale tilsyn kan Statsforvaltningen påse, om en støtteforanstaltning er

ulovlig efter EU-statsstøttereglerne som følge af, at den inden dens gennemførelse skulle have

været anmeldt til Kommissionen med henblik på at opnå en godkendelse af støtten. Statsfor-

valtningen kan ikke som Kommissionen eller Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen udstede

påbud om ophør og tilbagebetaling af ulovlig statsstøtte.

Betingelser for, at der foreligger statsstøtte

For at der foreligger statsstøtte efter statsstøttereglerne i Traktaten og i konkurrenceloven

skal følgende betingelser være opfyldt:

Støttemodtager skal opfylde virksomhedsbegrebet

Der skal være ydet en fordel

Fordelen skal alene tilfalde bestemte virksomheder (kravet om selektivitet)

Fordelen skal være konkurrenceforvridende

Fordelen skal være ydet af staten.

Alle fem betingelser skal være opfyldt. Efter artikel 107 er det herudover et krav, at støtten

skal påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Efter § 11 a er det et krav, at støtten ikke

er lovlig i henhold til offentlig regulering. Disse betingelser gennemgås i det følgende.

Virksomhedsbegrebet

Det er et krav, at modtageren af den økonomiske fordel skal være en ”virksomhed” (artikel

107) eller ”erhvervsvirksomhed” (§ 11 a) – det være sig privat eller offentlig. Der er tale om

det samme virksomhedsbegreb, som er omfattet af konkurrencelovens forbud mod konkur-

rencebegrænsende aftaler og adfærd. Det indebærer, at det er den økonomiske aktivitet i form

af udbud eller efterspørgsel efter varer eller tjenester på et marked, der er i fokus. Det er ikke

et krav, at den økonomiske aktivitet er udskilt som en selvstændig enhed i forhold til den

offentlige myndighed; er den økonomiske aktivitet udskilt, er der ikke krav om, at en særlig

selskabsform skal være benyttet.

Det falder uden for artikel 107 og § 11 a, når staten yder støtte til myndigheder i forbindelse

med udøvelsen forvaltningsmyndighed (fx politi og retsvæsen), eller når staten eller en kom-

mune yder direkte støtte til borgere (i forbindelse med sociale ydelser, sundhedstjenester og

undervisning).

Fordel

For at en foranstaltning kan anses for statsstøtte, skal der være ydet en økonomisk eller finan-

siel fordel, som den pågældende ikke ville have opnået under normale markedsvilkår.

Fordelsbegrebet er bredt og omfatter ud over direkte tilskud, rentefrie eller lavtforrentede

lån, statslige eller kommunale garantier og kapitaltilskud også ”indgreb, der under forskellige

former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget, og derved, uden at

være tilskud i ordets egentlige forstand, er af samme art og har tilsvarende virkninger.” Det

__________________

Folketingstidende 1999-2000, tillæg B, s. 1292 og præmis 60 i EU-Domstolens dom i sag C-39/94, SFEI.

Se fx præmis 13 i sag C-387/92, Banco Exterior de Espana, og præmis 60 i EU-Domstolens dom i sag C-382/99, Holland mod

Kommissionen.

omfatter eksempelvis skatte- og afgiftslettelser til bestemte virksomheder, afskrivning af

gæld, salg til underpris, køb til overpris, garantier etc.

Ved vurderingen af, om der er ydet en fordel, som ellers ikke ville være ydet under normale

markedsvilkår, anvendes det såkaldte markedsøkonomiske investorprincip. Det indebærer en

vurdering af, om staten eller en kommune har handlet ud fra de samme økonomiske paramet-

re, som en fornuftig, privat markedsinvestor (herunder som sælger, køber eller kreditor) ville

have handlet ud fra. Hvis det er tilfældet, er der ikke ydet en støtteretlig relevant fordel.

Fx er en måde at afklare på, om en offentlig aktør har handlet som en fornuftig, privat mar-

kedsinvestor, at vurdere, om aktøren har beregnet sig et normalt udbytte eller en rente, der

svarer til markedsrenten.

Kommissionen har fastsat særlige retningslinjer for blandt andet offentlige myndigheders salg

af jord og bygninger. Efter retningslinjerne udgør salg af jord og bygninger ikke statsstøtte,

hvis salget foretages ved et offentligt og betingelsesløst udbud, hvor højeste eller eneste bud

accepteres, da dette pr. definition er et salg til markedsværdien. Der foreligger heller ikke

statsstøtte i de tilfælde, hvor et salg sker uden et offentligt og betingelsesløst udbud, men hvor

en uafhængig vurderingssagkyndig har fastlagt markedsværdien.

Den fastlagte markedspris er

den laveste købspris inden for en spændvidde, der kan aftales, uden at der foreligger statsstøt-

te.

Det markedsøkonomiske investorprincip skal også iagttages ved interne transaktioner i en

offentlig virksomhed, idet der ellers er risiko for krydssubsidiering. Med krydssubsidiering

menes i denne sammenhæng det forhold, at en virksomhed, der har særlige eller eksklusive

rettigheder til at udbyde tjenesteydelser i det offentliges interesse (”public service ydelser”),

overfører offentlige midler fra et ikke-konkurrenceudsat område til virksomhedens aktiviteter

på et konkurrenceudsat område og på en måde, som ikke er i overensstemmelse med det

markedsøkonomiske investorprincip.

Overførsel af økonomiske midler fra et ikke-konkurrenceudsat område til et konkurrenceud-

sat område kan fx omfatte overførsel af overskud, overførsel af personale, ydelse af finansiel

eller teknisk bistand samt køb og salg af ydelser eller aktiver på særligt gunstige vilkår.

Hvad angår overførsel af midler, er det normalt, at en nystartet virksomhed kan give under-

skud i en vis opstartsfase. Hvis der i denne opstartsfase tilføres midler fra en ikke-

konkurrenceudsat aktivitet, vil der næppe være tale om krydssubsidiering. Hvor lang denne

opstartsfase kan være afhænger af aktiviteten og af, hvor lang tid en fornuftig, privat investor

ville acceptere, at aktiviteten blev drevet med underskud. Ved et større, langsigtet projekt vil

det formentlig kunne accepteres, at projektet er underskudgivende i en periode på ca. tre år.

Ved et mindre projekt vil tidshorisonten utvivlsomt være væsentligt mindre.

Det markedsøkonomiske investorprincip vil være til hinder for, at en virksomhed, der befin-

der sig på et konkurrenceudsat marked, får gratis adgang til fx lokaler, produktionsudstyr,

__________________

Kommissionens meddelelse om statsstøtteelementer i forbindelse med offentlige myndigheders salg af jord og bygninger, EFT

1997 C 209/3.

I Finansministeriets Budgetvejledning 2016 er det for indtægtsdækket virksomhed anført, at det akkumulerede resultat ikke

må være negativt fire år i træk, jf. pkt. 2.6.8.2 om disponeringsregler.

SIDE 44

KAPITEL 3 REGLER OM KONKURRENCEFORVRIDENDE OFFENTLIG STØTTE

distributions- og salgsfaciliteter, som ejes af eller ejes i fællesskab med den virksomhed, der

opererer på et ikke-konkurrenceudsat marked.

Det skal endelig nævnes, at erhvervs- og vækstministeren har udstedt bekendtgørelse nr. 590

af 20. juni 2008 om gennemskueligheden af de økonomiske forbindelser mellem offentlige

myndigheder og offentlige virksomheder og om den finansielle gennemskuelighed i bestemte

virksomheder. Bekendtgørelsen er en gennemførelse af Kommissionens såkaldte transpa-

rensdirektiv og skal sikre, at det bliver mere gennemskueligt, om krydssubsidiering finder

sted ved, at offentlige virksomheder forpligtes til at føre separate regnskaber for de forskellige

aktiviteter.

Selektivitet

Det er et krav, at støtten skal være til fordel for ”visse virksomheder eller visse produktioner”

(artikel 107) eller til fordel for ”bestemt erhvervsvirksomhed” (§ 11 a), dvs. støtten skal være

selektiv. Heri ligger, at støtten differentierer mellem virksomheder, der i lyset af støttens for-

mål befinder sig i en sammenlignelig faktisk og retlig situation.

Hvis der er tale om støtte af generel økonomisk-politisk eller socialpolitisk karakter, der ikke

begunstiger bestemte virksomheder eller erhvervssektorer, men som finder anvendelse på

samtlige virksomheder, er der ikke tale om statsstøtte.

Konkurrenceforvridning

Fordelen skal være konkurrenceforvridende. Dette krav vil næsten altid være opfyldt, hvis

støtte kun er ydet til fordel for bestemte virksomheder eller produktioner.

Statsmidler

Det er kun fordele, der direkte eller indirekte ydes ved hjælp af statsmidler, der udgør stats-

støtte.

Støtten kan ydes direkte fra ”staten”, der skal forstås bredt, og omfatter centraladministratio-

nen, offentlige virksomheder, samt decentrale og lokale myndigheder som regioner og kom-

muner.

Støtten kan også ydes indirekte fra staten, offentlige virksomheder, regioner, kommuner m.v.

via offentlige eller private organer, der er udpeget eller administreres af staten m.v. I disse

tilfælde er det dog et krav, at støtten kan ”tilregnes” staten, dvs. støtten ville ikke være ydet

uden, at staten m.v. på en eller anden måde har været impliceret heri.

Samhandelspåvirkning

Kommissionens kompetence til at anvende EU-statsstøttereglerne beror på, om støtten kan

påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Hvis kravet om samhandelspåvirkning ikke er

opfyldt, har Kommissionen ikke kompetence til at behandle statsstøttesagen. I så fald er det

udelukkende konkurrencelovens § 11 a, som finder anvendelse.

__________________

Jf. Folketingstidende 1999-2000, tillæg B, s. 1291, h. sp.

Kommissionens direktiv 2006/111/EF af 16. november 2006 om gennemskueligheden af de økonomiske forbindelser mellem

medlemsstaterne og de offentlige virksomheder og om den finansielle gennemskuelighed i bestemte virksomheder, EUT 2006 L

318/17.

Præmis 54 i sag C-88/03, Portugal mod Kommissionen.

Konkurrencelovens § 11 a, stk. 6, fastslår da også, at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen kan undlade at behandle en sag om

påbud om ophør eller tilbagebetaling af konkurrenceforvridende støtte, hvis den pågældende støtteordning kan påvirke sam-

handelen mellem medlemsstaterne.

§ 11 a finder som udgangspunkt også anvendelse på støtte, som påvirker samhandlen mellem

EU-medlemsstaterne. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen kan fx anvende § 11 a på en støtte-

ordning, som Kommissionen har meddelt, at man ikke ønsker at behandle efter statsstøttereg-

lerne i Traktaten. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har dog også mulighed for at undlade

at anvende § 11 a fx i tilfælde af, at den samme offentlige støtte behandles eller er blevet be-

handlet af EU-Kommissionen.

EU-Domstolen har ofte knyttet kravet om samhandelspåvirkning sammen med kravet om

konkurrenceforvridning. Domstolen har således udtalt, at når finansiel støtte styrker en virk-

somheds stilling i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen

inden for EU, må det antages, at samhandelen påvirkes af støtten.

EU-Domstolen har endvidere udtalt, at der ikke efter retspraksis findes en grænseværdi eller

procentsats, hvorunder samhandelen mellem medlemsstaterne ikke vil blive påvirket. Det vil

sige, at der ikke med udgangspunkt i retspraksis kan opstilles et krav om mærkbar påvirkning

af samhandelen mellem medlemsstaterne. Det har blandt andet indebåret, at Kommissionen

har anset støtte fra den danske stat på 38,6 mio. kr. til GeoCenter Møn for at kunne påvirke

samhandelen, jf. boks 3.2 nedenfor.

Boks 3.2

Sagen om GeoCenter

Møn

Støtten bestod i, at grund og bygninger, blandt andet en restaurant, en turistshop og parke-

ringsfaciliteter, vederlagsfrit var blevet stillet til rådighed for GeoCenter Møn. Desuden blev

der ydet et tilskud til centrets etablering. Endelig havde Møns Kommune stillet en garanti på

op til 1 mio. kr. i en periode på 10 år til dækning af eventuelt underskud i forbindelse med

centrets drift under forudsætning af, at GeoCentret ikke optog lån til at finansiere sine udgifter

og anvendte private bidrag til at dække disse udgifter.

Støtten var blevet anmeldt til EU-Kommissionen, og i forbindelse hermed var det særligt ble-

vet fremhævet, at støtten ikke havde nogen indvirkning eller kun en ubetydelig indvirkning på

samhandelen inden for Fællesskabet.

Hertil bemærkede Kommissionen, at GeoCentret lå i Møns Kommune, som lå meget tæt på

Sverige og Tyskland, og at stedet allerede havde et betydeligt antal besøgende (ca. 250.000–

300.000 om året). De danske myndigheder havde endvidere givet udtryk for, at de forventede,

at GeoCentret ville tiltrække flere besøgende til området, som ellers ikke specifikt ville besøge

regionen. Kommissionen fandt på denne baggrund, at foranstaltningen kunne påvirke sam-

handelen mellem medlemsstaterne.

Som følge af de restriktioner, der var knyttet til projektet, var det Kommissionens opfattelse,

at der ikke fandtes en privat investor, der ville finansiere det uden statsstøtte. Da støtten var

nødvendig for at fremme og beskytte kulturarven på Møn, og da den var begrænset til det, der

var nødvendigt for at overtale en privat aktør til at investere i projektet, kunne Kommissionen

godkende støtten efter artikel 87 [i dag artikel 107], stk. 3, litra d.

Sagen om GeoCenter Møn er fra 2005, og Kommissionen synes inden for de seneste år at have

ændret praksis. I en pressemeddelelse fra den 29. april 2015 har Kommissionen således

udtalt, at samhandelen ikke anses for påvirket i tilfælde, hvor støtte ydes til en aktivitet, der

__________________

Præmis 11 i sag 730/79, Philip Morris.

Præmis 81 i sag 280/00, Altmark Trans.

Kommissionens beslutning af 26. august 2005 i sag N 216/2005.

IP/15/4889.

SIDE 46

KAPITEL 3 REGLER OM KONKURRENCEFORVRIDENDE OFFENTLIG STØTTE

kun har ren lokal indvirkning, fx i tilfælde hvor støttemodtageren leverer produkter eller tje-

nester til et begrænset område inden for et medlemsland, og hvor det er usandsynligt, at kun-

der fra andre lande kan tiltrækkes til området. Det forudsætter endvidere, at støtteforanstalt-

ningen ikke har eller kun har marginale forudsete virkninger på grænseoverskridende inve-

steringer.

I pressemeddelelsen refereres syv sager, som Kommissionen traf beslutning om den 29. april

2015, og hvor Kommissionen nåede frem til, at der ikke var samhandelspåvirkning. Det dreje-

de sig blandt andet om udlejning under markedslejen i den tyske by Durmersheim af facilite-

ter til et medicinsk center, investeringsstøtte til den nederlandske havn Lauwersoog med

henblik på udvidelse af havnens fiskerikaj og modernisering af marinaen samt skattefritagelse

til engelske medlemsejede golfklubber.

Med udvidelse af kredsen af medlemsstater har Kommissionen i de seneste år oplevet en stig-

ning i antallet af støtteforanstaltninger. Med henblik på at indføre en administrativ forenkling

for medlemsstaterne og for Kommissionen har Kommissionen i forordning nr. 1407/2013

fastsat et mærkbarhedskriterium – ”de minimis-regler” – for, hvornår støtteordninger ikke

kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og ikke kan anses for at fordreje eller true

med at fordreje konkurrencevilkårene i artikel 107’s forstand. Efter forordningen er støtte,

som ikke overstiger 200.000 EUR over en periode på tre regnskabsår, ikke omfattet af artikel

107, stk. 1. Forordningen gælder for støtte til virksomheder i alle sektorer bortset fra visse

sektorer m.v. oplistet i artikel 1.

De minimis-reglen gælder uanset virksomhedens størrelse. Støtte, som falder inden for de

minimis-forordningens anvendelsesområde, udgør ikke støtte, der opfylder kriterierne i arti-

kel 107, og skal derfor ikke anmeldes til Kommissionen efter artikel 108. Det forudsætter

imidlertid, at visse særlige procedurer overholdes. Sker det ikke, er støtten omfattet af anmel-

delsespligten og må ikke implementeres, før den er godkendt af Kommissionen – selvom støt-

tebeløbet ikke overstiger 200.000 EUR.

Kommissionens de minimis-forordning og Kommissionens praksis vedrørende rent lokale

aktiviteter i et medlemsland indebærer bl.a., at statslig støtte, som ligger under beløbsgræn-

serne i forordningen, ikke skal anmeldes til Kommissionen. Forordningen kan imidlertid rejse

spørgsmål om, hvorvidt konkurrencelovens § 11 a kan anvendes på støtte, der ligger på ni-

veau med eller under beløbsgrænserne i de minimis-forordningen, henholdsvis på støtte til

rent lokale aktiviteter. Med forbehold for, at EU-Domstolen ikke har taget stilling til spørgsmå-

let, er det Konkurrencerådets vurdering, at der er tale om støtte, og at konkurrencelovens § 11

a vil kunne finde anvendelse. Det forhold, at Kommissionen ikke anser disse tilfælde for at

kunne påvirke samhandelen og derfor ikke er omfattet af artikel 107 i TEUF, dvs. de skal ikke

anmeldes til Kommissionen, udelukker ifølge Konkurrencerådets vurdering ikke, at der kan

være tale om ulovlig støtte efter dansk ret, og at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen derfor

vil kunne anvende konkurrencelovens § 11 a.

EU-Kommissionen har endvidere i 2014 udstedt en generel gruppefritagelsesforordning.

Med gruppefritagelsen anses støtteordninger på nærmere angivne beløb (artikel 3) for forene-

__________________

Kommissionens forordning nr. 1407/2013 af 18. december 2013 om anvendelse af artikel 107 og 108 i traktaten om Den

Europæiske Unions funktionsmåde på de minimis-støtte, EUT 2013 L 352/1.

Jf. pkt. 3 i præamblen til forordningen.

Kommissionens forordning nr. 651/2014 af 17. juni 2014 om visse kategorier af støttes forenelighed med det indre marked i

henhold til traktatens artikel 107 og 108, EUT 2014 L 187/1.

lige med det indre marked efter artikel 1017, stk. 2-3, og dermed fritaget for anmeldelse til

Kommissionen. Det drejer sig om følgende kategorier af støtte (artikel 1, stk. 1):

Regionalstøtte

Drifts- og investeringsstøtte til SMV’er og støtte til SMV’ers adgang til finansiering

Støtte til miljøbeskyttelse

Støtte til forskning, udvikling og innovation

Uddannelsesstøtte

Ansættelses- og beskæftigelsesstøtte til dårligt stillede og handicappede arbejdstagere

Støtte, hvis formål er at råde bod på skader, der er forårsaget af visse naturkatastrofer

Social støtte til beboere i afsidesliggende områder til transportformål

Støtte til bredbåndsinfrastruktur

Støtte til kultur og bevarelse af kulturarv

Støtte til sportsinfrastruktur og multifunktionel infrastruktur til rekreative aktiviteter

Støtte til lokal infrastruktur.

Det egentlige mål med gruppefritagelsesforordningen er at indføre en administrativ forenk-

ling både for medlemsstaterne og for Kommissionen, der skal kunne anvende sine ressourcer

på de tilfælde, der har størst betydning for det indre marked.

Støtte med samhandelspåvirkning, som er omfattet af gruppefritagelsen, falder principielt ind

under artikel 107 i TEUF og er dermed omfattet af Kommissionens enekompetence. Forord-

ningen om gruppefritagelse er direkte anvendelig i dansk ret, og støtte, der omfattes af grup-

pefritagelsen, må derfor anses for støtte, som er ”lovlig i henhold til offentlig regulering”, jf. §

11 a, stk. 2, nr. 2. Det indebærer, at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen ikke har kompetence

til at anvende konkurrencelovens § 11 a på den pågældende støtte.

Ikke lovlig i henhold til offentlig regulering

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen kan kun udstede påbud om ophør eller tilbagebetaling af

konkurrenceforvridende offentlig støtte, der er ydet til fordel for bestemte former for er-

hvervsvirksomhed, hvis støtten ikke er lovlig i henhold til offentlig regulering. Som nævnt er

det imidlertid ikke Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, der har kompetencen til at træffe

afgørelsen om lovlighed. Det skyldes, at en legalitetsvurdering omfatter stillingtagen til en

række andre spørgsmål end de rent konkurrencemæssige.

Når Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen modtager en klage om konkurrenceforvridende

offentlige støtte, skal styrelsen i henhold til KL § 11a, stk. 1, foretage en vurdering af, om der

foreligger konkurrenceforvridende offentlig støtte. Hvis aktiviteten har hjemmel i anden lov,

er den undtaget fra konkurrenceloven. Vurderingen af legalitet foretages af relevant tilsyns-

myndighed, jf. KL § 11a, stk. 2. Denne vurdering kan i flere tilfælde være sammenfaldende

med styrelsens vurdering efter KL § 11a, stk. 1, da kommuner eksempelvis efter kommunal-

fuldmagten er forpligtet til at opkræve markedsprisen for varer og tjenesteydelser. Styrelsens

vurdering af støttens konkurrencemæssige effekter kan indgå i det relevante tilsyns vurdering

af legaliteten, men dette er ikke et krav. I praksis er der både eksempler på, at tilsynet selv

vælger at fortage denne vurdering, men også at tilsynet anvender Konkurrence- og Forbruger-

styrelsens vurdering. Denne arbejdsdeling er uhensigtsmæssig og kan medføre risiko for dob-

belt sagsbehandling.

Derudover anvender Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen det markedsøkonomiske investor-

princip ved støttevurderingen, mens statsforvaltningen og ressortministerierne anvender

andre metoder. Det er ligeledes uhensigtsmæssigt, at der ikke anvendes samme princip ved

vurdering af ensartede problemstillinger. Samtidig er det ikke sikkert, at ressortministeriet og

statsforvaltningen har ressourcer til at foretage en tilbundsgående vurdering af sagens aspek-

ter.

SIDE 48

KAPITEL 3 REGLER OM KONKURRENCEFORVRIDENDE OFFENTLIG STØTTE

Boks 3.3

To myndigheder, to

vurderinger

Et solcenter i Varde Kommune mente, at det blev udsat for konkurrenceforvridning fra et

andet solcenter, som var etableret og drevet i tilknytning til Varde Svømmehal af den selv-

ejende institution IFV (Idræt- og Fritidssamvirke i Varde Kommune), som årligt modtog til-

skud til idræts- og fritidslivet i kommunen fra Varde Kommune.

Det daværende tilsynsråd i Ribe Amt havde truffet afgørelse om, at Varde Kommune lovligt

kunne drive svømmehal og i tilknytning hertil etablere og drive et solcenter, idet det blev

tillagt vægt, at aktiviteten ikke blev drevet med fortjeneste for øje. Tilsynsrådets afgørelse blev

truffet med henvisning til Indenrigsministeriets udtalelse vedrørende en anden sag om Kø-

benhavns Kommunes støtte til den selvejende institution ”Københavns Ungdomscentre”

(KUC) og KUC’s etablering og drift af tre motions- og fitnesscentre, herunder solcentre, i

kommunen. I den sag havde Indenrigsministeriet bl.a. udtalt: ”Det er på den baggrund Inden-

rigsministeriets opfattelse, at kommuner efter almindelige kommunalretlige grundsætninger

om kommuners opgavevaretagelse lovligt på de ovenfor anførte betingelser kan etablere sola-

riecentre og stille disse til rådighed for borgerne med henblik på at fremme folkesundheden

og som led i kommunens støtte til idrætslivet i kommunen.”

Det fremgik videre af Indenrigsministeriets udtalelse i KUC-sagen, at kommuners opgavevare-

tagelse dog ikke kunne ske med det formål at opnå fortjeneste uden, at der forelå særskilt

lovhjemmel, men at: ”Det forhold, at den pågældende kommunale aktivitet også varetages af

private på kommercielle vilkår, kan dog ikke antages at indebære, at kommunen har pligt til at

fastsætte brugernes betaling for benyttelse af den kommunale service således, at kommunens

samlede omkostninger ved aktiviteten søges dækket.”

Der var derfor ikke mulighed for Konkurrencerådet til at udstede et påbud til Varde Kommu-

ne. For at undgå konkurrenceforvridninger anbefalede rådet dog, at udgifterne til solcentret

blev dækket af de tilknyttede indtægter, idet man med udgifter ikke alene tænkte på elforbrug

m.v., men også på udgifter til rengøring, afskrivning på maskiner og udstyr, markedsmæssig

husleje, administration m.v.

Offentlig erhvervsvirksomhed og § 11 a i praksis

Formålet med konkurrencelovens § 11 a er blandt andet at medvirke til at sikre, at konkur-

rencen imellem offentlige og private erhvervsaktiviteter sker på lige konkurrencevilkår. Kon-

kurrence- og Forbrugerstyrelsen kan med bestemmelsen udstede påbud om, at konkurrence-

forvridende offentlig støtte skal ophøre og tilbagebetales til statskassen.

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen fører ikke officiel statstik over antallet af henvendelser,

som vedrører spørgsmålet om konkurrenceforvridende offentlig støtte. Det er derfor kun

muligt at opsummere antallet af sager, der har resulteret i enten en afgørelse, en indskærpelse

eller en udtalelse.

Der er siden 1. oktober 2000, hvor § 11 a indførtes, truffet afgørelse i 12 sager om konkurren-

ceforvridende offentlig støtte. Heraf omhandlede fem sager støtte ydet til fordel for offentlig

erhvervsvirksomhed, mens de resterende syv sager primært omhandlede støtte til private.

Sagerne er oplistet i Tabel 3.1.

__________________

Konkurrencerådets afgørelse af 28. august 2002. Klage over konkurrenceforvridende drift af solcenter i Varde Svømmehal.

I alle fem sager om støtte til offentlig erhvervsvirksomhed vedrørte afgørelserne, at støtten

var konkurrenceforvridende, og at der var tale om indirekte støtte, som udgjorde krydssubsi-

diering. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen havde dog ikke kompetence til at gribe ind i to

tilfælde, hvor støtten var lovlig i henhold til offentlig regulering.

I en anden sag undlod Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen at udstede påbud om, at støtten

skulle ophøre, idet der i det daværende marked ikke fandtes alternative, private leverandører.

Det var endvidere vurderingen, at et påbud med stor risiko ville stoppe udbuddet af ydelsen til

skade for de virksomheder, der brugte ydelsen. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen udtalte

dog, at sagen ville blive taget op til fornyet overvejelse, såfremt en eller flere private leveran-

dører på et tidspunkt skulle ønske at entrere markedet.

To sager omhandlede indirekte støtte i form af en mangelfuld omkostningsfordeling, som

betød, at to kommuner havde gjort sig skyldige i ulovlig krydssubsidiering. Konkurrence- og

Forbrugerstyrelsen påbød i begge sager, at kommunerne skulle øge prisen og dermed bringe

støtten til ophør.

Tabel 3.1

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens afgørelse i § 11 a om konkurrenceforvridende offentlig støtte til for-

del for offentlig erhvervsvirksomhed

Sag

1. Herning

Kommunes støtte til Herning

Centralbibliotek (2001)

2. Offentlig støtte til Skolen for Luftfarts-

uddannelser (2003)

3. Aalborg Kommunes støtte til den kom-

munale hjemmepleje (2003)

4. Morsø Kommunes støtte til praktisk

hjælp (2005)

5. Nabokommunernes støtte til Frederiks-

sund Brand- og Redningsberedskab

(2011)

Konkurrenceforvridende

offentlig støtte

Påbud om at støtten

skulle ophøre

Nej

Lovlig i henhold til

anden regulering

Nej

Note A:

Herning Kommune fik ikke påbud om at stoppe støtten, fordi Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen vurderede, at ”ingen private virksomheder stod på spring for at

starte en lignende service”, og fordi der med et påbud ville være stor risiko for, at Herning Folkebibliotek stoppede med at levere servicen ” til skade for de virksomheder,

der benytter servicen”.

Note B:

Sagerne omhandlede mangelfuld omkostningsfordeling, som resulterede i krydssubsidiering.

Anm.:

Tabellen indeholder unikke sager, og det er derfor ikke talt med, hvis den samme sag har været behandlet i Konkurrenceankenævnet, retssystemet eller har været

hjemvist til Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen til fornyet behandling.

Kilde: Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen kan afvise at behandle en klage over konkurrenceforvri-

dende offentlig støtte, når det på baggrund af forhåndsscreening kan vurderes, at støtten:

ikke er konkurrenceforvridende

er lovlig i henhold til anden lov

kan påvirke samhandlen i EU.

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen går ikke videre med en sag, hvis det vurderes, at effekten

ved at gribe ind ikke står mål med det ressourceforbrug, som kræves ved dybdegående under-

søgelse af sagens faktum.

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen vurderer, at der generelt kun har været et relativt be-

grænset antal henvendelser om konkurrenceforvridende støtte, og en større andel af de hen-

SIDE 50

KAPITEL 3 REGLER OM KONKURRENCEFORVRIDENDE OFFENTLIG STØTTE

vendelser, der har været, har vedrørt støtte til fordel for privat erhvervsvirksomhed, som ikke

er inden for denne analyses genstandsfelt.

Det er sandsynligt, at § 11 a i praksis kun i begrænset omfang har bidraget til at sikre, at of-

fentlig erhvervsvirksomhed ikke giver anledning til konkurrenceforvridning som følge af of-

fentlig støtte.

Dette kan skyldes flere forhold. For det første at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen modta-

ger relativt få henvendelser fra virksomheder, brancheforeninger eller andre myndigheder,

som vedrører en mistanke om konkurrenceforvridende offentlig støtte, hvilket kan indikere,

at problemet ikke er stort for de private aktører som helhed. For det andet at Konkurrence- og

Forbrugerstyrelsen ikke har kompetence til at behandle sager om konkurrenceforvridende

støtte, hvis støtten er lovlig i henhold til offentlig regulering. Endeligt at Konkurrence- og For-

brugerstyrelsen prioriterer sine ressourcer med henblik på at opnå den størst mulige effekt,

og der er dermed risiko for, at sager med lille samfundsøkonomisk betydning ikke prioriteres,

hvis det samtidig vurderes, at en undersøgelse af sagens faktum er meget ressourcekrævende.

3.4

Regler der gælder statslige aktører

En statslig institution kan udføre IDV, når der er hjemmel i lov. I det følgende afsnit gennem-

gås de regler, som regulerer statslige institutioners IDV.

Budgetvejledningen

Det fremgår af budgetvejledningen, at statslige institutioner skal være i stand til at adskille

produktion af varer og tjenester, som udføres med indtægtsdækning fra institutionens øvrige

opgaver. Budgetvejledningen forholder sig overordnet til, hvordan denne adskillelse skal ske.

Om prisfastsættelsen af varer og tjenesteydelser nævner budgetvejledningen, at prisen på den

enkelte vare eller tjeneste ved IDV skal fastsættes, så der ikke sker konkurrenceforvridning

over for private eller offentlige konkurrenter, og den henviser herefter til vejledning om pris-

fastsættelse, som er optaget i Økonomisk Administrative Vejledning (ØAV).

Prisen kan overstige omkostningerne til produktion og salg m.v. (salgsomkostningerne), når

IDV-aktiviteten udbydes på et marked, som er præget af konkurrence. På et monopolmarked

eller et marked, hvor IDV-aktiviteten befinder sig i en monopollignende situation, må prisen

dog maksimalt sikre dækning af salgsomkostningerne.

Om fordelingen af udgifterne, som relaterer sig dels til den almindelige virksomhed og dels til

IDV, nævner budgetvejledningen, at både udgifter til lønninger og udgifter til køb af varer og

tjenester skal fordeles i henhold til det faktiske forbrug.

I budgetvejledningen er det også anført, at det akkumulerede resultat for IDV ikke må være

negativt fire år i træk, og at Finansministeriet skal underrettes, såfremt kravet ikke er opfyldt.

Endvidere er blandt andet fastslået, at udgifter i forbindelse med ansættelsen af personale til

udførelse af IDV vil kunne dækkes af indtægterne ved virksomheden. I det omfang det skønnes

nødvendigt for at sikre dette, skal ansættelserne være tids- eller opgavebegrænset.

Økonomisk Administrative Vejledninger

Moderniseringsstyrelsen har i Økonomisk Administrative Vejledninger (ØAV) samlet love,

regler og cirkulærer, der udgør det formelle regelsæt på økonomi- og regnskabsområdet for

statens institutioner. ØAV indeholder desuden vejledningsmateriale og kan bruges som op-

slagsværk for medarbejdere i statslige institutioner, som løser opgaver inden for økonomi og

regnskab.

Vejledning om prisfastsættelse og vejledning om omkostningsfordeling er optaget i ØAV, og de

er begge relevante.

Vejledning om prisfastsættelse

Vejledningen er udgivet i 2006 og er ikke opdateret siden. Anvendelsen er ikke begrænset til

IDV, og vejledningen finder således anvendelse, når der som led i aktiviteterne i en bevilling

indgår en prisfastsættelse, herunder fx IDV.

Af vejledningen fremgår, at prisfastsættelsen skal ske ud fra de omkostninger, som knytter sig

til det pågældende område, og den enkelte institutions priskalkulation skal således foregå ved,

at den fordeler sine omkostninger ud på de produkter og ydelser, der skal prisfastsættes.

Omkostningerne inkluderer ifølge vejledningen både direkte og indirekte omkostninger samt

omkostninger, der eventuelt måtte være afholdt af andre end institutionen selv.

Vejledningen foreskriver endvidere, at der skal udføres både en for- og efterkalkulation. For-

kalkulationen er nødvendig for, at den statslige institution kan sætte en pris på produktet eller

ydelsen og dermed fremsætte et tilbud. Efterkalkulationen skal ske for at sikre, at det løbende

erfaringsgrundlag udvides, og at institutionen kan føre kontrol med, at dens forkalkulationer

er korrekte.

De direkte og indirekte omkostninger skal fordeles efter en fordelingsmodel. Institutionen kan

vælge imellem forskellige modeller, der er beskrevet i vejledning om omkostningsfordeling, jf.

nedenfor.

Særligt relateret til konkurrenceneutralitet nævnes fire eksempler på omkostninger, som ikke

fremgår af institutionens budget, men som alligevel skal fordeles ud på produkter og ydelser,

som institutionen sælger som IDV for at sikre at prissætningen afspejler en fuld omkostnings-

fordeling. En statslig institution vil have en ulige konkurrencefordel, fordi den fx i nogle tilfæl-

de får stillet produktionsfaktorer gratis til rådighed (fx lokaler), den skal modsat sine private

konkurrenter ikke betale for revision, forsikring, og den er i nogle tilfælde ikke momspligtig.

For at neutralisere konkurrencefordele som disse skal statslige institutioner indregne om-

kostningerne, som ville opstå, hvis de ikke havde fået stillet ressourcerne gratis til rådighed.

Vejledning om omkostningsfordeling

Vejledning om omkostningsfordeling består af tre dokumenter 1) behov for omkostningsfor-

deling, 2) metode og design og 3) eksempler og perspektiver. Dokumenterne udgør til sam-

men en vejledning i, hvilken omkostningsfordelingsmetode statslige institutioner skal vælge,

og hvordan metoderne kan implementeres.

Tilsynet med statslige aktører

Tilsyn med statslige institutioners IDV føres på forskellige niveauer. Regeringen og dermed de

enkelte ressortministre har det overordnede ansvar for at føre løbende tilsyn med, at statslige

institutioner udfører IDV i overensstemmelse med reglerne. Rigsrevisionen fører imidlertid

ligeledes tilsyn, idet deres årlige revision af statens regnskaber også indbefatter en revision af

ministeriernes og de statslige institutionernes IDV.

Ressortministeriet

Ressortministerierne har det overordnede ansvar for at føre tilsyn med, at institutionerne, der

udfører IDV, overholder reglerne. Ressortministeriernes løbende tilsyn baserer sig på den

revision, som institutionsrevisorerne udfører efter aftale med Rigsrevisionen, jf. nedenfor om

Rigsrevisionen.

SIDE 52

KAPITEL 3 REGLER OM KONKURRENCEFORVRIDENDE OFFENTLIG STØTTE

Ressortministerierne kan udstede påbud om, at en IDV-aktivitet skal ophøre, hvis den ikke har

hjemmel, eller hvis det akkumulerede resultat er negativt i mere end fire på hinanden følgen-

de år. Ligeledes kan påbud udstedes om, at udførelsen af en IDV-aktivitet straks skal bringes i

overensstemmelse med gældende regler, som eksempelvis kunne være tilfældet, såfremt en

IDV-aktivitet fandtes at være konkurrenceforvridende.

Der kan rettes henvendelse til det relevante ressortministerium, hvis der opstår mistanke om,

at en institution udfører IDV, som er i strid med reglerne. Dog kan der ikke klages, så ministe-

riet beslutter selv, om sagen skal undersøges nærmere. Ressortministeren har dog formel pligt

til at reagere, såfremt det sandsynliggøres, at reglerne ikke overholdes.

Rigsrevisionen

Rigsrevisionen reviderer hvert år alle ministerområder i staten og udfører både årsrevision og

større undersøgelser, hvor sidstnævnte udgives i beretninger. Rigsrevisionen skal understøt-

te, at de offentlige midler forvaltes rigtigt og forsvarligt.

Rigsrevisionen udarbejder hvert år en strategisk analyse af de enkelte ministerområder, der

har til formål at identificere de ”væsentligste risikoområder”, som revisionen skal målrettes

imod.

Rigsrevisionen definerer risikoområderne som områder, der kan hindre virksomhedens

målopfyldelse eller medføre fejl i regnskabet, årsrapporten eller bevillingsafregningen, og det

skal altså identificeres, hvilke af områderne der er de væsentligste i virksomhedens regnskab,

mål- og resultatstyring, årsrapport og bevillingsafregning. Rigsrevisionen anfører i øvrigt, at

væsentlighed vurderes ud fra beløbets størrelse, sagen eller informationens karakter eller den

sammenhæng, hvori den indgår.

Rigsrevisionen har ansvaret for årligt at revidere alle ministerområder, herunder IDV-

aktiviteter. Rigsrevisor kan aftale med ressortministeren, at der etableres en intern revision i

henhold til rigsrevisorlovens § 9, hvorefter Rigsrevisionen kan basere dele af revisionen på

det interne revisionsarbejde.

Revisionen udføres under hensyntagen til Rigsrevisionens ”God Offentlig Revisionsskik”

(2013) , der blandt andet understreger, at kravene til revision af offentlige institutioner er

mere omfattende end kravene til almindelig revision af private selskaber og virksomheder.

Det fremgår fx, at revisor skal udføre både en finansiel revision, en juridisk-kritisk revision

samt en forvaltningsrevision.

I den finansielle revision efterprøver revisor, om regnskabet er rigtigt, dvs. retvisende og uden

væsentlige fejl og mangler. I den anledning skal revisor efterse, at omkostningerne er fordelt

korrekt ud på den statslige institutions aktiviteter, og at prisen på IDV som minimum udgør

dækning for omkostningerne, der pågår til produktion og salg af varer og tjenester igennem

IDV.

I den juridisk-kritiske revision undersøger revisor, om de dispositioner, der er omfattet af

regnskabsaflæggelsen, er i overensstemmelse med den til institutionen meddelte bevilling

samt love og regler. For de institutioner, som udfører IDV, skal revisor derfor efterse, om

__________________

Finansministeriets Budgetvejledning 2016: 59.

Rigsrevisionen (2013), ”God Offentlig Revisionsskik – normen for offentlig revision”, januar 2013.

IDV’en har hjemmel i lov, og om IDV-aktiviteterne ”er naturlige udløbere af institutionens

almindelige virksomhed”, der er et af kriterierne i budgetvejledningen, som alle IDV-

aktiviteter skal overholde.

Endelig skal revisor udføre en forvaltningsrevision, hvor det vurderes, om institutionerne har

taget skyldige økonomiske hensyn ved forvaltningen af midler og driften af virksomheder, der

er omfattet af regnskabet. Konkret skal revisor vurdere, om institutionen har udvist de rette

hensyn i forhold til at sikre, at de udfører deres virksomhed både sparsommeligt, produktivt

og effektivt.

I forhold til IDV er det særligt den finansielle og den juridisk-kritiske revision, som er relevant.

Værd at bemærke er imidlertid også, revisionen planlægges ud fra væsentlighed og risiko,

hvorfor ikke alle IDV-aktiviteter revideres hvert år. Rigsrevisionen fører ikke tilsyn og er ikke

en del af ministeriets tilsyn med IDV. Ministeriets tilsyn foretages uafhængigt af revisionen og

indgår i revisors vurdering af, om der er betryggende kontroller, som understøtter en korrekt

forvaltning og regnskabsaflæggelse.

3.5

Regler der gælder kommunale aktører

Kommunalfuldmagten

Det er generelt antaget, at kommuner ikke uden lovhjemmel kan varetage kommercielle akti-

viteter. Det skyldes, at det ikke er en kommunal opgave at drive virksomhed med fortjeneste

for øje. Efter almindelige kommunalretlige grundsætninger om kommuners opgavevaretagel-

se, de såkaldte kommunalfuldmagtsregler, er det således som udgangspunkt ikke en kommu-

nal opgave at varetage erhvervsvirksomhed, herunder handel, håndværk, industri og finansiel

virksomhed.

Denne afgrænsning beror på principielle overvejelser om, hvilke opgaver der henhører under

henholdsvis den private sektor og den offentlige sektor. Herudover beror afgrænsningen på

hensynet til lige konkurrence på erhvervsmarkedet, til at undgå indgreb i de markedsmeka-

nismer, der regulerer erhvervslivet, samt hensyn til kommunens økonomi. Endvidere er

kommunestyret ikke opbygget med henblik på at producere og afsætte varer og tjenesteydel-

ser på et marked, men derimod med henblik på varetagelse af fællesskabsopgaver for et lokal-

samfund.

Det antages dog i de kommunale tilsynsmyndigheders praksis og i den juridiske litteratur, at

en kommune som en modifikation til udgangspunktet har en almindelig adgang til at forsyne

sig selv med varer og tjenesteydelser til brug for løsning af kommunens lovbestemte opgaver

og kommunalfuldmagtsopgaver. Denne adgang er begrundet i kommunens forpligtelse til at

udnytte sine ressourcer forsvarligt, og der er ingen grænser med hensyn til arten af varer og

tjenesteydelser, som en kommune kan producere til eget brug. Det følger af det anførte, at der

således ikke er en pligt til at lade private udføre en opgave, blot fordi private er egnede hertil,

eller fordi private kan løse opgaven billigere.

Det antages endvidere, at, at en kommune på visse betingelser – for at undgå værdispild – i et

vist omfang lovligt kan udnytte overkapacitet og således varetage opgaver, der normalt ikke er

kommunale. Efter de kommunale tilsynsmyndigheders praksis er det blandt andet en betin-

gelse for udnyttelsen af overkapacitet, at den pågældende opgave ikke er dimensioneret med

det formål at opnå mulighed for at varetage opgaver, der normalt ikke er kommunale, samt at

overkapaciteten af hensyn til løsningen af den kommunale opgave ikke kan afskaffes. Ved

afgørelsen af, om en kommune lovligt kan sælge overkapacitet, indgår det efter de kommunale

tilsynsmyndigheders praksis endvidere som et element i afvejningen, om opgaven i forvejen

varetages på rimelig måde af private erhvervsdrivende. Endvidere antages det, at kommuner

lovligt for at undgå værdispild kan afsætte eventuelle biprodukter, herunder knowhow, fra

kommunal virksomhed. Det er dog en betingelse, at produkterne opstår i forbindelse med en

kommunal virksomhed, der har et andet hovedformål. Der kan i et vist mindre omfang foreta-

SIDE 54

KAPITEL 3 REGLER OM KONKURRENCEFORVRIDENDE OFFENTLIG STØTTE

ges forarbejdning af biproduktet, hvis det er nødvendigt for at afhænde produktet, og bear-

bejdningen må ikke have sådant et omfang, at den antager karakter af en ny, selvstændig pro-

duktion.

Hensynet til at undgå, at det private erhvervsliv påføres konkurrence af kommunerne, vil

indgå med betydelig vægt i vurderingen af, om de nævnte betingelser er opfyldt. Salg vil i givet

fald skulle ske til markedsprisen. Som supplement til de overordnede principper er udarbej-

det en vejledning i omkostningskalkulationer, som er optaget i kommunernes budget- og

regnskabssystem. Formålet med vejledningen er blandt andet at sikre, at alle omkostninger

medregnes. Det bemærkes, at vejledningen ikke er bindende.

Det skal bemærkes, at der på forsyningsområdet ofte er særlige regler, der blandt andet har til

hensigt at sikre, at konkurrence ikke forvrides. Disse regler er ikke beskrevet i dette kapitel.

Særlove

Der eksisterer herudover en række særlove, som giver kommuner adgang til at udføre er-

hvervsvirksomhed. Fx har kommunerne adgang til at udføre erhvervsvirksomhed på områder

inden for forsyning (vand, affald, spildevand, energi), trafik (kollektiv transport, færger, havne

og lufthavne), kultur (biblioteker, scenekunst, museer, biografer, idræt m.v.) og lignende.

Kommunalfuldmagten giver også kommuner hjemmel til at varetage opgaver på det kulturelle

område, dog ikke biografer, som er reguleret af lov om film. Eksempler på særlove er lov om

offentlige veje, havneloven, luftfartsloven m.v.

Der er tilfælde i særlove, hvor prisen skal afspejle omkostningerne. Dette er ofte formuleret

som, at prisen skal fastsættes svarende til de samlede langsigtede gennemsnitsomkostninger

eller som summen af de direkte eller indirekte omkostninger. I tilfælde af at prisen skal afspej-

le omkostningerne, kan vejledning i omkostningskalkulation, som er beskrevet i kapitel 3,

anvendes.

Vejledning i omkostningskalkulationer

Omkostningskalkulationer er i vejledningen baseret på princippet om opgørelse af de langsig-

tede gennemsnitsomkostninger, hvorved de samlede omkostninger herunder både variable og

faste omkostninger skal indgå. I vejledningen henvises til, at der i Finansministeriets Økonomi

Administrative Vejledning vedrørende prisfastsættelse og omkostningskalkulation for staten

ligeledes henvises til princippet om opgørelse af de langsigtede gennemsnitsomkostninger.

Der differentieres mellem direkte og indirekte omkostninger. For direkte omkostninger gæl-

der typisk, at der er et tidsmæssigt sammenfald mellem de udgifter, der direkte kan henføres

til aktiviteten og den tilsvarende omkostning. Dette gælder typisk for blandt andet løn og tje-

nesteydelser.

Vedrørende indirekte omkostninger bemærkes, at en række indirekte omkostninger optræder

som en udgift et andet sted i kommunens budget – her er typisk tale om fællesudgifter til ek-

sempelvis lokaler, administration m.v. Derudover skal der tages højde for en række omkost-

ninger, der ikke nødvendigvis fremgår af årets budget – fx omkostninger til afskrivninger på

bygninger. Endelig skal der indregnes omkostninger, der ikke fremgår af budgettet – fx for-

rentning af drifts- og anlægskapital.

Af vejledningen fremgår endvidere en række eksempler på hvilke typer direkte og indirekte

omkostninger, der kan indgå ved beregning af omkostninger for varer og tjenester.

Derudover er der en beskrivelse af, hvordan omkostninger relateret til kapitalapparatet skal

indgå. Omkostninger knyttet til kapitalapparatet omfatter omkostninger til afskrivning af

anlægsaktiver (maskiner, bygninger m.v.) samt til forrentning af drifts- og anlægskapital. Den

lineære metode skal anvendes til afskrivning, og der kan enten anvendes den fysiske eller

økonomiske levetid. Forrentningen af anlægskapital skal som udgangspunkt foretages på

grundlag af aktivernes restværdi. Ved beregningen af omkostningerne til forrentning af an-

lægskapitalen medtages alle større anlægsaktiver – uanset om disse optræder på drifts- eller

anlægsbudgettet. Fastsættelsen af rentefoden ved forrentningen af aktivets værdi skal ske ud

fra det enkelte anlægsaktivs karakter. Er der tale om aktiver med en lang levetid, skal der

anvendes en forrentningsprocent, der er udtryk for den gennemsnitlige rente set over en læn-

gere periode. Her kan eksempelvis tages udgangspunkt i den effektive gennemsnitlige 10-

årige statsobligation som opgjort af Danmarks Nationalbank. For aktiver med en kortere leve-

tid kan en kortere rentesats benyttes.

Der skal ligeledes indregnes omkostninger til forrentning af driftskapital, såfremt der er tale

om en aktivitet, hvortil der knytter sig væsentlige omkostninger til likviditetsmæssige udlæg i

forbindelse med opgavens udførelse. Forrentning af driftskapital skal modsvare de omkost-

ninger, der er ved likviditetsmæssig udlægning i forbindelse med produktionen. Det vil typisk

være markedsrenten, som udtrykt ved en kort rentesats, der skal anvendes ved disse bereg-

ninger.

Der er i vejledningen et afsnit, der redegør for, hvorledes moms skal behandles, hvilket af-

hænger af kalkulationens formål. Der skelnes i denne forbindelse med, om der er tale om ud-

førelse af opgave for en anden offentlig myndighed eller kalkulation af en pris til brug for

sammenligning med en privat leverandør. Hvordan moms skal behandles, såfremt der er tale

om salg af vare og tjenester, der ikke er omfattet af ovenstående scenarier, fremgår ikke af

vejledningen. Vejledningen inkluderer derudover en række beregningseksempler i, hvordan

principperne i vejledningen skal anvendes.

Det bemærkes, at vejledningen ikke er bindende, og det har ikke været muligt at belyse, i hvor

højgrad kommunerne følger vejledningen.

Tilsyn med kommuner

Tilsynet med kommunerne og kommunale fællesskaber varetages af Statsforvaltningen med

Social- og Indenrigsministeriet som overordnet tilsynsmyndighed.

Tilsynet er et retligt tilsyn. Statsforvaltningen kan derfor kun tage stilling til, om en kommune

handler inden for lovgivningens rammer. Det indebærer, at Statsforvaltningen ikke kan tage

stilling til, om en kommunes beslutning er rimelig eller hensigtsmæssig eller til skønsmæssige

spørgsmål, så længe skønnet udøves inden for de rammer, der er fastsat i lovgivningen.

Statsforvaltningen fører kun tilsyn med, at kommunerne og kommunale fællesskaber overhol-

der den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder. Tilsynet omfatter ikke lov-

givning, der gælder for både kommuner og private, herunder fx konkurrenceloven, jf. dog

nærmere nedenfor.

Statsforvaltningen fører ikke tilsyn i det omfang, særlige klage- eller tilsynsmyndigheder kan

tage stilling til den pågældende sag. Ved en særlig tilsynsmyndighed forstås i denne sammen-

hæng en myndighed, der på et lovbestemt grundlag inden for myndighedens sagsområde fører

tilsyn med lovligheden af kommunale dispositioner eller undladelser. En myndigheds adgang

til at afgive en udtalelse om virkningen eller hensigtsmæssigheden af kommunale dispositio-

ner, uden at der herved foretages en bedømmelse af lovligheden heraf, afskærer ikke Statsfor-

valtningens tilsyn med lovligheden af den kommunale disposition. En udtalelse fra Konkur-

rencerådet om, at støtte, der er ydet ved hjælp af kommunale midler til fordel for bestemte

former for erhvervsvirksomhed, er konkurrenceforvridende, jf. konkurrencelovens § 11 a, stk.

2, nr. 1 – hvilket ikke i sig selv gør støtten ulovlig – afskærer således ikke Statsforvaltningens

SIDE 56

KAPITEL 3 REGLER OM KONKURRENCEFORVRIDENDE OFFENTLIG STØTTE

tilsyn med lovligheden af den givne støtte, jf. også konkurrencelovens § 11 a, stk. 3, jf. stk. 2,

nr. 2. Statsforvaltningen afgør selv, om der er grundlag for at tage en tilsynssag op til behand-

ling. Det er ofte henvendelser fra borgere, virksomheder eller andre, der får tilsynsmyndighe-

den til at overveje, om der er tilstrækkeligt grundlag for at rejse en sag. Tilsynet kan også rejse

en sag på grundlag af fx omtale i pressen.

Det afgørende for, om Statsforvaltningen har pligt til at undersøge en sag nærmere, er, om der

foreligger oplysninger, som giver grund til at antage, at der er en vis sandsynlighed for en

ulovlighed, som ikke er bagatelagtig og som har betydning for retstilstanden i dag. En henven-

delse fra en borger eller virksomhed er hverken en nødvendig eller tilstrækkelig forudsætning

for, at tilsynsmyndigheden kan rejse en sag.

Tilsynet kan til brug for sin vurdering af, om en kommunal beslutning er i strid med regler i

særlovgivningen, indhente en udtalelse fra det relevante fagministerium. I tilfælde, hvor et

kommunalretligt spørgsmål om lovligheden af en kommunal beslutning indebærer, at tilsynet

(også) skal tage stilling til spørgsmål af konkurrencemæssig karakter, skal tilsynet i overens-

stemmelse med almindelige forvaltningsretlige grundsætninger, når det som led i sagsoplys-

ningen er nødvendigt, indhente en vejledende udtalelse fra Konkurrencerådet til brug for

tilsynets vurdering af det kommunalretlige spørgsmål. Det kan f.eks. være tilfældet, når der er

tale om, hvorvidt salg af overkapacitet er sket på markedsmæssige vilkår.

Tilsynet kan som udgangspunkt uden videre lægge andre offentlige myndigheders vurderin-

ger til grund i deres udtalelser under forudsætning af, at der ikke kan rejses rimelig tvivl her-

om.

Tilsynets mest anvendte reaktionsmulighed er afgivelse af en vejledende udtalelse om tilsy-

nets retsopfattelse. Tilsynet kan i den forbindelse blandt andet fremsætte henstillinger og

anmodninger samt afgive konstaterende pålæg i forhold til kommunen. Det er yderst sjældent,

at tilsynet finder anledning til at anvende øvrige reaktionsmuligheder.

Social- og Indenrigsministeriet er ikke en almindelig klageinstans over for Statsforvaltningen,

men ministeriet kan af egen drift tage spørgsmål om lovligheden af kommunale dispositioner

eller undladelser, som Statsforvaltningen har udtalt sig om, op til behandling, når ministeriet

skønner, at sagen er af principiel eller generel betydning eller har alvorlig karakter. Tilsvaren-

de gælder, hvis Statsforvaltningen har besluttet ikke at tage spørgsmål om lovligheden af

kommunale dispositioner eller undladelser op til behandling. Statsforvaltningens afgørelse om

sanktioner kan dog påklages til Social- og Indenrigsministeriet af den kommunalbestyrelse

eller det kommunalbestyrelsesmedlem, sanktionen vedrører.

Kommunal revision

Kommuner skal lade sine regnskaber revidere af en statsautoriseret revisor eller registreret

revisor. Kommunernes revision skal være sagkyndig og uafhængig. Revisionen skal omfatte

alle regnskabsområder under kommunalbestyrelsen. Ved revisionen efterprøves, om regn-

skabet er rigtigt, og om de dispositioner, der er omfattet af regnskabsaflæggelsen, er i over-

ensstemmelse med meddelte bevillinger, kommunalbestyrelsens øvrige beslutninger, love og

andre forskrifter samt med indgåede aftaler og sædvanlig praksis.

__________________

LBK nr. 769 af 09/06/2015 – Lov om kommunernes styrelse.

3.6

Opsummering og perspektivering

Ovenfor er der gennemgået fire overordnede regelsæt, der regulerer offentlige aktørers aktivi-

teter på kommercielle markeder.

Forbuddene mod konkurrencebegrænsende aftaler og misbrug af dominerende stilling i

konkurrenceloven og i TEUF

Statsstøtteregler i TEUF og statsstøttereglerne i konkurrenceloven

Regler vedr. IDV

Kommunalfuldmagten.

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har kompetence til at anvende såvel reglerne i konkur-

renceloven som reglerne i Traktaten alt efter, om konkurrencebegrænsningen kan påvirke

samhandelen mellem medlemsstaterne eller ej.

Statsstøttereglerne i Traktaten og statsstøttereglerne i konkurrenceloven regulerer

medlems-

staternes, henholdsvis offentlige myndigheders

aktiviteter i form af tildeling af støtte. Kommis-

sionen har enekompetence til at anvende EU-statsstøttereglerne, i det omfang, at samhande-

len mellem medlemsstaterne kan påvirkes. Statsforvaltningen kan påse, om en støtteforan-

staltning er ulovlig efter EU-statsstøttereglerne som følge af, at den inden dens gennemførese-

le skulle have været anmeldt til Kommissionen. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen håndhæ-

ver reglerne om offentlig støtte i konkurrenceloven. Hvis en støtteforanstaltning kan påvirke

samhandelen mellem medlemsstaterne, kan Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen også anven-

de statsstøttereglerne i konkurrenceloven, hvis Kommissionen fx har meddelt, at man ikke

ønsker at behandle sagen efter statsstøttereglerne i Traktaten. Konkurrence- og Forbrugersty-

relsen kan dog undlade at behandle støtteforanstaltning efter reglerne i konkurrenceloven,

hvis den samme støtte behandles eller er blevet behandlet af EU-Kommissionen. Generelt

gælder det for statsstøttereglerne i Traktaten og i konkurrenceloven, at der er tale om en ræk-

ke overordnede regler og principper – det gælder fx det

markedsøkonomiske investorprincip,

som anvendes til at vurdere, om støtte (direkte eller indirekte) kan forvride konkurrencen

mellem aktørerne på markedet. Da reglerne er af en meget overordnet karakter, kan de opfat-

tes uigennemsigtige, og det kan kræve stort kendskab til praksis på området, for at vurdere

om en given aktivitet er inden for lovens rammer.

For statslige institutioners indtægtsdækkede virksomhed gælder overordnet, at prisen ikke

må forvride konkurrencen. Derudover er der fastsat nogle bindende principper om omkost-

ningsfordeling m.v., som søger at sikre, at dette opnås. Det er ligeledes et overordnet hensyn,

at kommunernes aktiviteter ikke leder til konkurrenceforvridning. Dette søges opnået gennem

et princip om markedsprisen, men der er ikke på samme måde som på det statslige område

fastsat bindende regler for, hvordan dette princip anvendes i praksis. I de tilfælde der er krav

om omkostningsdækning, kan vejledningen om omkostningsdækning finde anvendelse, men

der er ingen krav om at det følges. Forskellen mellem reglerne er opsummeret i Tabel 3.2.

SIDE 58

KAPITEL 3 REGLER OM KONKURRENCEFORVRIDENDE OFFENTLIG STØTTE

Tabel 3.2

Opsummering af overordnede regelsæt

Regelsæt

Vurderingskrite-

rie ift. konkur-

renceneutralitet

Markedsinve-

storprincippet

Anvendelse område

Håndhæves af

Statsstøtteregler i TEUF

Anvendes, hvis sam-

handel påvirkes

Anvendes som ud-

gangspunkt kun, hvis

samhandel ikke påvir-

kes

Statslige aktører, der

udfører IDV

EU-Kommissionen

Regler om offentlig støtte i KRL

Markedsinve-

storprincippet

Prissætning må

ikke konkurren-

ceforvride og

konkrete regler

Markedspris,

prissætning må

ikke konkurren-

ceforvride

Markedspris eller

krav om omkost-

ningsdækning

Konkurrence-

og Forbrugerstyrelsen

Regelsæt vedrørende IDV

Ressortministerier

Kommunalfuldmagten

Kommunale aktører,

der udfører erhvervs-

virksomhed

Kommunale aktører,

der udfører erhvervs-

virksomhed

Statsforvaltningen

Særlovgivning /anden lov

Relevant tilsynsmyndighed

Kilde: Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen

Det må forventes, at en offentlig aktør, der overholder henholdsvis reglerne for IDV eller

kommunalfuldmagten, ligeledes vil overholde statsstøttereglerne. Disse regler kan således ses

som en måde at sikre, at de mere komplicerede statsstøtteregler overholdes.

EU-statsstøttereglerne har forrang over de andre regelsæt. Hvorvidt det er statsstøttereglerne

i traktatens eller konkurrencelovens forstand, der skal finde anvendelse, vil afhænge af, om

der er samhandelspåvirkning. Støtte med samhandelspåvirkning, som er omfattet af den ge-

nerelle EU-gruppefritagelse om statsstøtte, må formentlig anses for at være ”lovlig i henhold

til offentlig regulering”, jf. § 11 a, stk. 2, nr. 2. Det indebærer, at Konkurrence- og Forbruger-

styrelsen ikke har kompetence til at anvende konkurrencelovens § 11 a på tilfælde, der er

omfattet af gruppefritagelsesforordningen.

Konkurrencelovens § 11 a finder ligeledes ikke anvendelse, hvis der er hjemmel i anden lov-

givning som eksempelvis kommunalfuldmagten eller regler for IDV.

Som det fremgår af gennemgangen af reglerne ovenfor, er der flere forskellige regelsæt, der

alle har til formål at sikre, at der ikke sker konkurrenceforvridning mellem offentlige og private

__________________

Derudover anvendes reglerne ikke, hvis støtten opfylder kravene i de minimis- og gruppefritagelsesforordningen.

Statsforvaltningen kan påse, om en støtteforanstaltning er ulovlig efter EU-statsstøttereglerne som følge af, at den inden dens

gennemføresele skulle have været anmeldt til Kommissionen. Statsforvaltningen kan dog ikke som Kommissionen meddele et

bindende pålæg om ophør og tilbagebetaling af ulovlig støtte.

Derudover forudsætter anvendelse, at støtten ikke har hjemmel i anden offentlig regulering.

aktører. Det kan være en udfordring ved at have flere regelsæt mod konkurrenceforvrid-ning,

der i et vist omfang finder anvendelse for de samme aktiviteter, at de juridiske rammer bliver

mindre gennemsigtige. Derudover kan det være en udfordring, at der er flere forskellige

myndigheder, der håndhæver regler, der i en vis grad regulerer samme forhold. Såfremt der er

samhandelspåvirkning, vil statsstøttereglerne efter traktatens forstand have forrang over de

andre regelsæt, og det vil altid være EU-Kommissionen, der er den kompetente myndighed.

Det er derfor ikke relevant at se på samspillet mellem disse regler og de resterende regler på

området.

Som tidligere nævnt kan Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen kun udstede påbud om ophør

eller tilbagebetaling af konkurrenceforvridende offentlig støtte, der er ydet til fordel for be-

stemte former for erhvervsvirksomhed, hvis støtten ikke er lovlig i henhold til offentlig regu-

lering. Det er imidlertid ikke Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, der har kompetencen til at

træffe denne afgørelse. Det skyldes, at en legalitetsvurdering omfatter stillingtagen til en ræk-

ke andre spørgsmål end de rent konkurrencemæssige. Såfremt Konkurrence- og Forbruger-

styrelsen modtager en klage på det statslige område i relation til § 11 a, vil det være det rele-

vante ressortministerium, der skal vurdere, om reglerne for IDV er overholdt. Dette indebærer

i de fleste tilfælde blandt andet en grundig vurdering af, om der har fundet krydssubsidiering

sted.

Hvis ressortministeriet vurderer, at reglerne ikke er fulgt, kan Konkurrence- og Forbrugersty-

relsen efterfølgende fortage en vurdering af sagen efter § 11 a. En sådan vurdering kan blandt

andet indebære, at styrelsen ligeledes foretager en vurdering af, om der har fundet krydssub-

sidiering sted.

Tilsvarende proces vil finde anvendelse på det kommunale område, hvor Statsforvaltningen

har kompetence til at vurdere, om der er hjemmel til den offentlige aktivitet/støtte. Dette kan

som tidligere nævnt indebære en vurdering af, om kommunale aktiviteter har været konkur-

renceforvridende, herunder om der er sket et salg til markedsprisen.

Denne arbejdsdeling kan være uhensigtsmæssig, idet vurderinger af konkurrenceforvridning

og krydssubsidiering er kompliceret, og det giver risiko for dobbelt sagsbehandling og poten-

tielt forskellige vurderinger

Derudover kan det argumenteres, at det ikke er en hensigtsmæssig udnyttelse af ressourcer,

at der er flere myndigheder, der skal have ansatte, der skal kunne foretage vurderinger af

konkurrencemæssige forhold. Dette vil sandsynligvis bedst varetages fra en central myndig-

hed.

Det kan således give udfordringer, både med hensyn til gennemsigtighed og effektiv håndhæ-

velse, at der er flere forskellige regelsæt, der regulerer statslige og kommunale aktører.

Da konkurrencelovens § 11 a ikke finder anvendelse, hvis der er hjemmel i anden lovgivning,

er anvendelsesområdet meget begrænset.

SIDE 60

KAPITEL 4 INDTÆGTSDÆKKET VIRKSOMHED I STATEN

Kapitel 4

Indtægtsdækket virksomhed i staten

4.1

Indledning og sammenfatning

En statslig institution har indtægtsdækket virksomhed (IDV), når den sælger varer og tjene-

ster efter særlige regler fastsat i Finansministeriets Budgetvejledning. Af budgetvejledningen

fremgår det blandt andet, at de varer og tjenester, der sælges som IDV, skal være en naturlig

udløber af institutionens almindelige virksomhed.

Statslige aktører udfører en række forskellige opgaver som IDV. En del aktiviteter vil være

myndighedsudøvelse og foregå på monopolmarkeder, mens andre opgaver vil have mere

kommerciel karakter.

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har til denne analyse både undersøgt, på hvilke områder

og i hvor stort et omfang IDV udføres, samt hvordan de private aktører oplever konkurrencen

fra de statslige institutioner, der udfører IDV.

Sammenfatning over kapitlets hovedresultater

Analysen viser, at omfanget af indtægtsdækket virksomhed (IDV) i staten er stigende, og of-

fentlige institutioner havde i 2014 samlet set indtægter for omkring 2,4 mia. kr. Siden 2011 er

indtægter fra statens IDV steget med 20 pct., når der korrigeres for inflation.

Også det samlede resultat af IDV har været stigende siden 2011. I 2014 havde de offentlige

institutioner et samlet resultat på 215 mio. kr. svarende til en gennemsnitlig fortjeneste på ni

pct. Det samlede resultat er steget 72 pct. siden 2011, hvor det samlede resultat fra IDV var

125 mio. kr. Endvidere peger analysen på, at andelen af indtægt fra IDV i forhold til institutio-

nernes samlede indtægt i gennemsnit er lav - 4,4 pct., men at den for en gruppe institutioner

er relativ høj (op til 40 pct.).

Spørgeskemaundersøgelsen til de statslige aktører viser, at 83 pct. af den samlede IDV-

omsætning er fra kommercielle markeder, og de resterende 17 pct. er fra monopolmarkeder.

Denne fordeling bygger på svar fra 30 pct. af de statslige institutioner med hjemmel til IDV.

Det er Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens vurdering, at den samlede fordeling er mere lige,

da der er institutioner, som skønnes at have en høj andel af monopolaktiviteter, som ikke har

svaret på spørgeskemaet. Det vurderes dog stadig, at omkring 70 pct. af alle IDV-aktiviteter

udføres på kommercielle markeder.

Analysen viser endvidere, at IDV primært udføres inden for markederne for undervisning og

videnservice. Det er særligt på disse områder, de private aktører oplever konkurrenceforvrid-

ning fra offentlige aktører.

Adgang til indtægtsdækket virksomhed

Staten kan kun udøve virksomhed med hjemmel i lov. Hjemmel til at udføre IDV kan gives til

statslige institutioner, når følgende betingelser er opfyldt:

Der må ikke for kredsen af aftagere bestå en pligt til at aftage de pågældende varer eller

tjenesteydelser

Institutionen skal kunne adskille den produktion af varer eller tjenesteydelser, der søges

udført med indtægtsdækning fra institutionens øvrige opgaver

De indtægtsdækkede aktivitetsområder skal være naturlige udløbere af institutionens al-

mindelige virksomhed.

Der er ikke regler for, hvor stort et økonomisk omfang IDV-aktiviteter må generere for den

enkelte institution. Reglerne giver endvidere mulighed for, at der frit kan ansættes personale

til IDV, så længe indtægterne fra IDV kan dække personaleomkostningerne.

Analysen peger på, at det særligt er et hensyn om at undgå immaterielt værdspild, som be-

grunder, at staten kan drive IDV. Statslige institutioner opbygger i nogle situationer en særlig

ekspertise og knowhow gennem deres almindelige virksomhed, og det kan betragtes som et

værdispild, hvis denne viden ikke kan deles med andre aktører.

De positive samfundsmæssige effekter skal opvejes mod de negative effekter af en eventuel

konkurrenceforvridning, herunder risikoen for at offentlige aktørers tilstedeværelse på et

marked holder potentielle aktører ude fra markedet, eller tvinger eksisterende effektive aktø-

rer ud af markedet. Denne afvejning vil i høj grad være politisk. Analysen af reglerne for IDV

viser, at IDV kan udføres så længe betingelserne opfyldes, herunder at aktivitetsområderne er

naturlige udløbere af institutionens almindelige virksomhed. Dette er en relativ bred hjemmel

og kan give mulighed for, at der igangsættes aktiviteter, der ikke understøttes af samfunds-

mæssige hensyn som beskrevet ovenfor.

Prissætning af indtægtsdækket virksomhed

Reglerne, der regulerer prisfastsættelsen i forbindelse med IDV, er fastsat i flere forskellige

vejledninger. Det er et generelt hensyn, herunder et hensyn på et konkurrenceudsat marked,

at prissætningen ikke forvrider konkurrencen. På et monopol eller monopollignende marked

må prisen ikke overstige omkostningerne. Her er hensynet samtidig, at der ikke opnås en

overnormal profit. Det er i Finansministeriets Budgetvejledning uklart, hvordan en monopol-

lignende situation er defineret. Såfremt en monopollignende situation betegner en situation,

hvor der kan være potentiel konkurrence, kan en prissætning til omkostningerne uden ind-

regning af fortjeneste medføre en risiko for, at den offentlige aktør afskærmer potentielle

konkurrenter.

De fleste lande har i dag regelsæt, som søger at sikre, at der ikke sker konkurrenceforvridning

mellem offentlige og private aktører. OECD har udarbejdet adskillige rapporter om emnet, og

det fremhæves ofte, at det er vigtigt at neutralisere eventuelle offentlige skattefordele, bedre

lånemuligheder og eventuelle fordele som følger af mindre restriktiv regulering eller ingen

krav om afkast m.v.

Gennemgangen af de danske regler for indtægtsdækket virksomhed peger på, at de danske

regler ikke fuldt ud lever op til OECD’s anbefalinger, herunder for så vidt angår

skatteneutrali-

tet, kommercielt afkast og regulering. De danske regler

neutraliserer fx ikke alle skattefordele

som følge af det offentlige ejerskab, ligesom offentlige aktører ikke er pålagt at indregne en

kommerciel fortjeneste, når de prisfastsætter deres aktiviteter. Det betyder, at der ikke skabes

lige vilkår, og at offentlige aktører vil kunne sætte lavere priser end deres private konkurren-

ter.

Australien bliver i flere sammenhænge – blandt andet af OECD – fremhævet som et foregangs-

land i forhold til at sikre konkurrenceneutralitet. Australien har i 1990erne implementeret en

række principper – i overensstemmelser med OECD’s anbefalinger – der søger at neutralisere

offentlige fordele på en række områder. Principperne er gennemsigtige, og der er fastsat be-

regningsmetoder på flere områder som eksempelvis beregning af fortjeneste.

Tilsyn med og håndhævelse af indtægtsdækket virksomhed

Det er det enkelte ressortministerium, som har ansvaret for at føre tilsyn med statslige institu-

tioners IDV-aktiviteter. Rigsrevisionen undersøger derudover årligt de interne arbejdsgange

og beregninger i forbindelse med IDV. Rigsrevisionens revisorer udfører en finansiel revision,

SIDE 62

KAPITEL 4 INDTÆGTSDÆKKET VIRKSOMHED I STATEN

hvor det blandt andet vurderes, om priserne er korrekt fastsat, er udtryk for en korrekt om-

kostningsfordeling og ligeledes, om der er udført for- og efterkalkulationer. Revisorerne udfø-

rer herudover en juridisk-kritisk revision, hvor det vurderes, om de statslige institutioner har

holdt sig inden for rammerne af deres hjemmel til at udføre IDV. Endelig vurderer revisorerne

i forvaltningsrevisionen, om institutionen lever op til krav vedrørende sparsommelighed,

produktivitet og effektivitet.

4.2

Omfanget og karakteren af statslige aktørers IDV

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har undersøgt både omfanget og karakteren af statslige

institutioners IDV med henblik på at vurdere, dels hvor stort et konkurrencemæssigt pres IDV

udøver på private aktører, og dels hvilke brancher der er udsat for konkurrence fra statslige

institutioners IDV.

En række statslige institutioner har adgang til at udføre IDV-aktiviteter. Adgangen gives under

bevillingstyperne driftsbevilling, statsvirksomhed og statsfinansieret, selvejende institution.

Data

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har måttet trække på en del forskellige datakilder for at

kunne afdække omfanget af de statslige institutioners IDV.

For de statslige institutioner, som udfører IDV igennem finansloven (igennem driftsbevilling

eller som statsvirksomhed), kan de årlige indtægter fra almindelig virksomhed, IDV og fra

øvrig tilskudsfinansieret virksomhed aflæses i finansloven. Derudover er karakteren af IDV-

aktiviteterne beskrevet i finansloven. For de statsligt selvejende institutioner kan indtægterne

fra IDV dels hentes fra en regnskabsdatabase under Ministeriet for Børn, Undervisning og

Ligestilling og dels fra institutionernes egne regnskaber. Der kan findes informationer om

karakteren af IDV-aktiviteterne på institutionernes hjemmeside, deres regnskaber, lovgivning

m.v. Analysen af omfanget og karakteren af IDV er afgrænset til at fokusere på institutioner

med hjemmel på finansloven, statsfinansierede, selvejende institutioner under Ministeriet for

Børn, Undervisning og Ligestilling samt Uddannelses- og Forskningsministeriet. Dette skyldes,

at det vurderes at størstedelen af omsætningen fra de selvejende institutioner, der må udføre

IDV, hører under disse ministerier.

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har herudover gennemført spørgeskemaundersøgelser

blandt både statslige institutioner og private virksomheder med henblik på at få deres input

blandt andet i forhold til, hvilke brancher IDV udføres i, hvorfor IDV udføres, samt hvordan

konkurrencepresset opleves. Spørgeskemaundersøgelsen blandt virksomheder er ikke en

repræsentativ stikprøve for alle danske virksomheder, men er et udsnit af de virksomheder,

som oplever udfordringer i konkurrencen med offentlige aktører. Undersøgelsen anvendes til

at belyse virksomhedernes oplevede udfordringer. Den metodiske behandling af spørgeske-

maerne er uddybet i bilag 4.

Karakteren af IDV

Der er flere forskellige institutionstyper på finansloven, som producerer en række forskellige

varer og tjenesteydelser. Overordnet kan der skelnes mellem kommerciel virksomhed og

monopolvirksomhed.

Monopolmarkeder defineres i denne analyse som markeder, hvor statslige aktører som følge

af love eller regulering er den eneste udbyder. Hvis der ikke er love eller regulering, der bevir-

ker, at staten er den eneste udbyder, vil den statslige aktør have faktiske eller potentielle kon-

kurrenter.

Monopolvirksomheder dækker over en række forskellige opgavetyper. Myndighedsudøvelse,

som fx når Ankestyrelsen behandler klager over afgørelser, som Arbejdsskadestyrelsen som

første instans har truffet i sager om arbejdsskadesikring m.v., eller når Sundhedsstyrelsen

leverer kopier af dødsattester og kopier af anmeldelser til Cancerregisteret, vil være mono-

polaktiviteter. Derudover kan der være ydelser inden for beredskab og sikkerhed, der udføres

af fx Forsvarskommandoen og Redningsberedskabet, som har karakter af myndighedsudøvel-

se. Derudover vil der være en række monopolaktiviteter, der har en mere administrativ karak-

ter, som eksempelvis når biblioteker og museer administrerer arkiver.

En række aktiviteter vil have karakter af kommerciel virksomhed. Dette vil eksempelvis være,

når offentlige institutioner giver konsulentbistand, rådgivning, undervisning og kursusvirk-

somhed.

Derudover råder nogle statslige institutioner gennem deres virke over særlig data, som i flere

tilfælde vil være personfølsomme. Dette kan eksempelvis være Danmarks Statistik, Geodata-

styrelsen, Statens Serum Institut eller Sundhedsstyrelsen. Der kan være samfundsmæssige

hensyn, som tilsiger, at andre får adgang til disse data. Således vil der være flere statslige insti-

tutioner, der har aktiviteter i form af levering og bearbejdning af data fra registre til blandt

andet forskere og konsulenthuse. Da en del af disse data er personfølsomme, vil der typisk

gælde særlige regler for udlevering af data. I nogle tilfælde vil aktiviteter i relation til behand-

ling og udlevering af data være offentligt subsidieret, og kun dele af aktiviteterne vil foregå

som indtægtsdækket virksomhed. I nogle tilfælde vil data have en karakter, der bevirker, at de

ikke kan udleveres til andre, og det vil således alene være den statslige aktør, der ligger inde

med data. I disse situationer vil den statslige aktør være den eneste, der kan foretage analyser

på baggrund af data.

Omsætning på IDV for omkring 2,4 mia. kr.

Af finansloven fremgår IDV-indtægterne for de institutioner, der driver IDV med bevillingen

driftsbevilling og statsvirksomhed, mens IDV-indtægterne fra de institutioner der driver IDV

med statsfinansierede selvejende institutioner, kan findes i institutionernes regnskaber. Kon-

kurrence- og Forbrugerstyrelsen har for hvert af årene fra 2011 til 2014 undersøgt, hvor stor

en samlet omsætning de statslige institutioner har haft fra IDV samt deres samlede resultat.

Det har ikke været muligt at indsamle data fra alle institutioner med bevillingen statsfinansie-

rede selvejende institutioner, da det ikke har været muligt at få et samlet overblik over alle

institutioner, der får denne bevilling.

Der er statsfinansierede selvejende institutioner under forskellige ressortministerier. Langt

størstedelen af de statsfinansierede selvejende institutioner hører under henholdsvis Uddan-

nelses- og Forskningsministeriet samt Ministeriet for Børn, Undervisning og Ligestilling. Kon-

kurrence- og Forbrugerstyrelsen har af denne grund valgt at fokusere på institutionerne på

disse områder. Der er andre ressortministerier, hvorunder der hører statsfinansierede selv-

ejende institutioner med hjemmel til at udføre IDV. Derudover er der selvejende institutioner

på andre ressortområder, som ikke modtager bevillingstypen ”statsfinansierede selvejende

institution” og ikke har mulighed for at udføre IDV. Eksempelvis må de selvejende institutio-

ner under Kulturministeriet ikke udføre IDV.

Opgørelsen viser, at de statslige institutioner i 2014 havde en samlet omsætning på omkring

2,4 mia. kr., hvor knap 1,0 mia. kr. kommer fra institutionerne på finansloven og knap 1,4 mia.

kr. fra de selvejende institutioner , jf. Figur 4.1. Den samlede omsætning blev for 2014 kon-

__________________

Beregning af den samlede omsætning fra IDV er foretaget på baggrund af finansloven og de større institutioner på uddannel-

ses-og undervisningsområdet der må drive IDV. Det er Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens vurdering, at størstedelen af IDV-

omsætningen, fra institutioner der må udføre IDV, bliver medregnet ved denne fremgangsmåde.

SIDE 64

KAPITEL 4 INDTÆGTSDÆKKET VIRKSOMHED I STATEN

verteret til et samlet resultat på 215 mio. kr., svarende til en fortjeneste på omkring 9,4 pct. En

oversigt over de enkelte institutioners IDV-indtægter kan findes i Bilag 3.

Figur 4.1

Omfang af IDV

Mio. kr.

1600

1400

1200

1000

800

600

400

200

107

113

135

164

716

907

954

993

1315

1340

1397

1258

Samlede indtægter Samlet resultat Samlede indtægter Samlet resultat Samlede indtægter Samlet resultat Samlede indtægter Samlet resultat

2011

2012

2013

2014

Årstal

IDV på uddannelsesområdet

IDV på finansloven

Note A:

De samlede indtægter dækker over indtægterne fra IDV, mens det samlede resultat dækker over indtægter fratrukket omkostninger.

Kilde: Finansministeriet og Ministeriet for Børn, Undervisning og Ligestilling

Fra 2011 til og med 2014 steg den samlede omsætning fra IDV år for år. Det skyldes dels en

generel prisstigning, men selv efter en inflationskorrektion ses der at være sket en stigning i

den samlede omsætning fra IDV på omkring 20 pct. siden 2011. Stigningen er hovedsageligt

sket fra 2011 til 2012, hvor omsætningen fra IDV for de statslige institutioner med hjemmel i

finansloven tog et spring i vejret, jf. Figur 4.1.

Opgørelsen viser ligeledes, at det samlede resultat af IDV har været stigende. I 2011 havde de

offentlige institutioner et samlet resultat på 125 mio. kr. svarende til en gennemsnitlig kom-

merciel fortjeneste på 6,2 pct., mens dette i 2014 var steget til 224 mio. kr. svarende til en

gennemsnitlig kommerciel fortjeneste på 9,4 pct. Den gennemsnitlige fortjeneste skal ses i

lyset af, at det ikke er tilladt at indregne fortjeneste på monopolaktiviteter, hvor prisen kun

skal afspejle de fulde omkostninger.

IDV udføres primært på kommercielle markeder

I spørgeskemaundersøgelsen er de statslige institutioner blevet bedt om at angive, hvor stor

en andel af deres indtjening fra IDV der stammer fra kommerciel og monopolaktivitet i 2014.

Blandt institutionerne med hjemmel til IDV på finansloven stammer 72 pct. af indtægter fra

aktiviteter på kommercielle markeder, mens de resterende 28 pct. stammer fra monopolmar-

keder. Det er imidlertid kun 35 pct. af institutionerne med hjemmel på finansloven, som har

angivet fordelingen mellem kommercielle- og monopolaktiviteter.

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har foretaget et skøn over fordelingen blandt de reste-

rende institutioner med udgangspunkt i beskrivelserne af IDV-aktiviteterne, som fremgår af

finansloven og vurderer, at den samlede fordeling mellem kommercielle og monopolaktivite-

ter er mere lige. Dette skyldes blandt andet, at Ankestyrelsen og Moderniseringsstyrelsen, som

har de højeste indtægter fra IDV, vurderes at have størstedelen af deres IDV-aktiviteter på

monopolmarkeder.

Blandt de statsfinansierede selvejende institutioner stammer 87 pct. af aktiviteterne fra kom-

mercielle markeder, mens 13 pct. stammer fra monopolmarkeder. Denne fordeling bygger på

en svarprocent på 29 pct. af de adspurgte statsfinansierede selvejende institutioner. Det er

dog Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens vurdering, at dette tegner et retvisende billede af

fordelingen mellem kommercielle og monopolmarkeder, da disse institutionstyper ikke udfø-

rer eksempelvis myndighedsudøvelse. Størstedelen af aktiviteterne må forventes at foregå på

kommercielle markeder, som fx når der udbydes kompetenceudviklingskurser, rådgivning,

konsulentbistand eller undervisning af udenlandske studerende.

Ses der på den samlede besvarelse af både institutionerne med hjemmel på finansloven og de

statsfinansierede selvejende institutioner, fås en fordeling af omsætningen på 83 pct. på

kommercielle markeder og 17 pct. på monopolmarkeder i 2014. Den samlede fordeling må

forventes at være på omkring 70 pct. på kommercielle markeder og 30 pct. på monopolmar-

keder, da det som beskrevet er institutionerne med hjemmel til IDV på finansloven med en høj

andel af monopolaktiviteter, der ikke har besvaret spørgeskemaet.

IDV udføres særligt inden for undervisning og videnservice

De statslige institutioner, som udfører IDV, har deres primære virke inden for brancherne

undervisning og videnservice.

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har på baggrund af en gennemgang af beskrivelserne af

de statslige aktørers IDV-aktiviteter skønnet, at mere end 60 pct. af IDV-indtægterne fra fi-

nansloven stammer fra brancherne videnservice eller uddannelse. Dette svarer til omkring

600 mio. kr. af de samlede IDV-indtægter, der fremgår af finansloven, mens de øvrige 300 mio.

kr. stammer enten fra andre brancher eller fra aktiviteter, der har karakter af myndighedsop-

gaver. Styrelsen skønner, at tæt på alle aktiviteter udført af de statsfinansierede selvejende

institutioner kan karakteriseres som uddannelse eller videnservice svarende til omkring

1.400 mio. kr.

__________________

Med monopolmarked er i spørgeskemaet defineret som markeder, hvor lovgivning eller offentlige retningslinjer bevirker, at

det med rimelighed kan forventes, at der kun kan være én offentlig myndighed. Alle øvrige markeder er underlagt potentiel

konkurrence og betragtes derfor som kommercielle.

SIDE 66

KAPITEL 4 INDTÆGTSDÆKKET VIRKSOMHED I STATEN

Når disse tal lægges sammen, fremgår det, at omkring 80 pct. af de samlede indtægter fra

henholdsvis finansloven og de selvejende institutioner stammer fra områderne videnservice

og uddannelse.

Aktører og aktiviteter inden for viden og uddannelse

Af de institutioner, hvis IDV-indtægter fremgår af finansloven, er institutioner som eksempel-

vis Moderniseringsstyrelsen, Ankestyrelsen, Danmarks Statistik, Danmarks Meteorologiske

Institut, Det Nationale Forskningscenter for Velfærd (SFI)og KORA blandt de institutioner med

den højeste IDV-omsætning.

Institutioner med bevillingen statsfinansieret selvejende institution, der må drive indtægts-

dækket virksomhed under Uddannelse- og Forskningsministeriet samt Ministeriet for Børn,

Undervisning og Ligestilling (UVM), kan inddeles i forskellige typer af institutioner.

Universiteter

Produktionsskoler

Institutioner med erhvervsrettet uddannelse

Institutioner med videregående uddannelse

Voksenuddannelsesinstitutioner.

Derudover er der almene gymnasiale uddannelsesinstitutioner, der i begrænset omfang udfø-

rer IDV, og derfor ikke vil blive analyseret nærmere. Endelig er der frie kostskoler og kombi-

nerede skoler, som ikke har hjemmel i lovgivningen til at drive IDV, men i begrænset omfang

må have aktiviteter uden for loven. De må imidlertid ikke drive aktiviteter på IDV-vilkår og vil

derfor heller ikke blive analyseret nærmere.

Universiteter

er forsknings- og uddannelsesinstitutioner der har til opgave at drive forskning

og give forskningsbaseret uddannelse indtil højeste internationale niveau inden for sine fag-

områder. Universitetet skal sikre et ligeværdigt samspil mellem forskning og uddannelse,

foretage en løbende strategisk udvælgelse, prioritering og udvikling af sine forsknings- og

uddannelsesmæssige fagområder og udbrede kendskab til videnskabens metoder og resulta-

ter.

Under universiteterne er det særligt Danmarks Tekniske Universitet, Århus Universitet og

Københavns Universitet, der har en høj omsætning fra IDV.

Universiteterne udførte i 2014 IDV for 491 mio. kr.

Produktionsskolen

er et praktisk uddannelsestilbud baseret på praktisk arbejde og undervis-

ning i værksteder inden for forskellige fagområder. Hver produktionsskole har flere værkste-

der, hvor der arbejdes med praktiske opgaver inden for blandt andet træ, metal, ejendomsser-

vice eller i køkken. Derudover arbejdes der på nogle produktionsskoler med web-design, vi-

deo, multimedier, pædagogik, social og sundhed, teater, musik eller design. De produkter, der

fremstilles på produktionsskolerne, kan blive solgt som indtægtsdækket virksomhed.

Produktionsskolerne udførte i 2014 IDV for 98 mio. kr.

Erhvervsuddannelserne

er som udgangspunkt ungdomsuddannelser, hvor eleverne kan kom-

me direkte fra 9. eller 10. klasse. Der er 107 erhvervsuddannelser, som alle består af grundfor-

__________________

Lov om universiteter (Universitetsloven):

https://www.retsinformation.dk/forms/r0710.aspx?id=168797

løb og hovedforløb, hvor hovedforløbet er praktik enten i en virksomhed eller i et praktikcen-

ter med indlagte skoleperioder undervejs. Uddannelserne er inden for flere forskellige områ-

der som eksempelvis handel, restauration, håndværk og social og sundhed. Eksempler på

erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner er eksempelvis Københavns Tekniske Skole, Hotel-

og Restaurantskolen og Niels Brock (Copenhagen Business College).

En del af aktiviteterne, der udbydes som IDV, er uddannelser til udenlandske studerende.

Dette vil sandsynligvis udgøre en stor del af de økonomi- og handelsorienterede institutioners

IDV.

De erhvervsrettede uddannelser udførte i 2014 IDV for 474 mio. kr.

Erhvervsakademier og professionshøjskoler betegnes

institutioner med videregående uddan-

nelse.

En erhvervsakademiuddannelse er en kortere videregående uddannelse med en varig-

hed på normalt to år inklusiv praktik. Professionsbacheloruddannelserne har normalt en va-

righed på tre til fire år, inklusive minimum et halvt års praktik. Uddannelserne kombinerer

teori med praksis og retter sig oftest mod et bestemt erhverv eller en profession. Der findes i

dag uddannelser inden for blandt andet sundhed, medier og kommunikation, pædagogik,

teknik, design, samfundsfag, økonomi.

Erhvervsakademierne og professionshøjskolerne udførte i 2014 IDV for 276 mio. kr.

Voksenuddannelsesinstitutioner

er et supplement til det ordinære uddannelsessystem og hen-

vender sig til en bred gruppe af voksne. Der er et stort udbud af kurser og uddannelser, som

både er almene og erhvervsrettede.

Voksenuddannelsesinstitutionerne udførte i 2014 IDV for 44 mio. kr.

Indtægter fra IDV udgør i gennemsnit en lille andel af institutionernes samlede indtægt

Beregninger på baggrund af tal fra finansloven viser, at den gennemsnitlige andel af indtægter

fra IDV i forhold til institutionernes samlede indtægter udgør 4,4 pct. Det administrative

bibliotek var den offentlige aktør med den højeste andel IDV på 40 pct. i 2014. KORA, SFI og

Danmarks Evalueringsinstitut er blandt de offentlige aktører, der er i direkte konkurrence

med private aktører på vidensområdet, der har den højeste IDV-andel ud af den samlede om-

sætning på henholdsvis 38 pct., 37 pct. og 30 pct. Også Ankestyrelsen og Moderniseringssty-

relsen har med 35 pct. og 34 pct. en forholdsvis høj IDV-andel ud af den samlede omsætning,

men det vurderes, at en stor del af deres aktiviteter forgår på monopolmarkeder.

Af Figur 4.2 fremgår andelen, som IDV-omsætningen udgør af den samlede omsætning for de

statslige institutioner. Det fremgår, at der er stor spredning, i hvor stor en andel IDV-

omsætningen udgør. Fx angiver 40 pct. af de statslige institutioner, at deres indtægter fra IDV

udgør omkring 2 pct. af deres samlede indtægter, og yderligere 20 pct. af institutionerne har

indtægter fra IDV, som udgør imellem 2-4 pct. af deres samlede indtægtsgrundlag.

__________________

Ved beregning af institutionernes samlede indtægter er nettoudgiftsbevilling behandlet som en indtægt.

SIDE 68

KAPITEL 4 INDTÆGTSDÆKKET VIRKSOMHED I STATEN

Figur 4.2

Andelen som IDV udgør af samlede omsætning

Pct.

2 til 4

4 til 6

6 til 8

8 til 10

> 10

Andel af samlet indtægt

Andelen, IDV udgør af samlede indtægter

Note A:

82 offentlige institutioner har angivet tal for IDV.

Anm.:

Egne beregninger på baggrund af institutionernes angivelse af indtægter fra IDV og samlede indtægter.

Kilde: Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen

Samtidig er der 18 pct. af de statslige institutioner, som angiver, at de har indtægter fra IDV,

som udgør mere end 10 pct. af deres samlede indtægter, og for enkelte af disse udgør andelen

op imod 30 pct.

4.3

Adgang til at udføre IDV

Staten kan kun udøve virksomhed med hjemmel i lov. Statslige institutioner udfører alminde-

lig virksomhed, og visse institutioner har herudover adgang til at varetage indtægtsdækket

virksomhed (IDV).

I Finansministeriets Budgetvejledning er anført, at hjemmel til at udføre IDV kan gives, når

følgende betingelser er opfyldt:

ii.

iii.

Der må ikke for kredsen af aftagere bestå en pligt til at aftage de pågældende varer el-

ler tjenesteydelser

Institutionen skal kunne adskille den produktion af varer eller tjenesteydelser, der

søges udført med indtægtsdækning fra institutionens øvrige opgaver

De indtægtsdækkede aktivitetsområder skal være naturlige udløbere af institutio-

nens almindelige virksomhed.

De to første betingelserne har til formål at sætte en overordnet ramme, som sikrer, at IDV

klart adskilles fra institutionens almindelige virksomhed. Endvidere sikrer den tredje betin-

gelse, at aktiviteter udført som IDV er afgrænset til at omfatte et område, der er nært beslæg-

tet institutionens almindelige virksomhed. Betingelserne er overordnede kriterier, som skal

være opfyldt, før hjemmel til IDV kan gives.

Det fremgår endvidere af budgetvejledningen, at hvis det akkumulerede resultat fra IDV er

positivt, kan overskuddet overføres til forbrug under den almindelige virksomhed. For institu-

tioner, der har monopol eller befinder sig i en monopollignende situation, må priserne ikke

overstige omkostningerne, jf. budgetvejledningens afsnit 2.3.2. Der vil i disse tilfælde derfor

generelt ikke være overskud ved den indtægtsdækkede virksomhed. Budgetvejledningen

anfører, at hjemmel til at udføre IDV kan opnås på bevillingslove eller gennem anden lov.

Bevillingslove

Staten kan ikke afholde udgifter og opkræve skatter, uden der for det pågældende finansår er

vedtaget en finanslov. Finansloven er statens budget, og i finansloven udstedes de bevillinger,

som bemyndiger ministrene til at afholde udgifter og modtage indtægter, herunder at udføre

IDV.

Bevillingerne kan opdeles i syv bevillingstyper: driftsbevilling, statsvirksomhed, anlægsbevil-

ling, lovbunden bevilling, reservationsbevilling, statsfinansieret selvejende institution og an-

den bevilling. Det er imidlertid kun bevillingstyperne driftsbevilling og statsvirksomhed, der

direkte igennem finansloven har hjemmel til at udføre IDV. Statsfinansierede selvejende insti-

tutioner kan dog opnå hjemmel i anden lov.

For institutionerne med bevillingstypen driftsbevilling er omfanget af IDV posteret på hver

institutions underkonto 90.-94. i finansloven. Endvidere fremgår af anmærkningerne hertil,

hvilken art institutionens IDV har samt dens afgrænsning til institutionens øvrige virksomhed.

Det skal sikre, at de indtægtsdækkede aktivitetsområder er naturlige udløbere af institutio-

nens almindelige virksomhed.

De statsfinansierede selvejende institutioner kan have hjemmel til at udføre IDV igennem

finansloven, men har oftest mulighed for at opnå denne hjemmel igennem anden lov. Fx har en

række uddannelses- og undervisningsinstitutioner opnået adgang til at udføre IDV gennem

anden lov.

Indtægter fra uddannelses- og undervisningsinstitutionernes IDV fremgår imidlertid ikke af

finansloven, og der er således heller ingen anmærkninger, der kommenterer på arten, omfan-

get og afgrænsningen af deres IDV i forhold til institutionernes almindelige virksomhed. Uni-

versiteterne skal leve op til samme krav, som hvis de havde en almindelig driftsbevilling. Ind-

tægter fra IDV fra statsfinansierede, selvejende institutioner kan fremgå af finanslovens an-

mærkninger. Der stilles blot ikke krav om, at indtægterne budgetteres særskilt på finansloven.

Indtægterne fra IDV fremgår på den enkelte institutions budget og regnskab. Såfremt hjemlen

til IDV opnås på finansloven, vil det ligeledes skulle beskrives i anmærkningerne.

Driftsbevilling

Det fremgår af budgetvejledningen, at bevillingsformålet ved en driftsbevilling fortrinsvis

søges opnået ved statslig driftsvirksomhed svarende til ansættelse af personale og afholdelse

af udgifter i medfør heraf, herunder køb af varer og tjenesteydelser, anskaffelse af materiel og

drift af bygninger.

__________________

Finansministeriets Budgetvejledning 2016, s. 54.

SIDE 70

KAPITEL 4 INDTÆGTSDÆKKET VIRKSOMHED I STATEN

Statsvirksomhed

Som det endvidere fremgår af budgetvejledningen, anvendes bevillingstypen statsvirksomhed,

når det er nødvendigt at sikre en mere fleksibel tilpasning af aktiviteten, end det er muligt

under en driftsbevilling. Fx kan dette skyldes, at virksomheden i øget grad skal kunne tilpasses

markedsmæssige vilkår. Dog skal reglerne for prisfastsættelse følges, og der skal kunne opstil-

les en resultatopgørelse for den indtægtsdækkede virksomhed.

Statsfinansieret selvejende institution

Statsfinansieret selvejende institution anvendes som bevilling, hvor bevillingsformålet opnås

ved, at staten yder tilskud til driften af en selvejende institution.

En statsfinansieret selvejende institution er ikke en del af det statslige hierarki. Det er en be-

styrelse, som er overordnet ansvarlig for institutionens virke. Indtægter for statsfinansierede

selvejende institutioner fremgår af institutionens budget og regnskab, men budgetteres ikke

på finansloven, og der er således ingen anmærkninger, der fortæller om arten af IDV og dens

afgrænsning til den øvrige virksomhed.

Statsfinansierede selvejende institutioner kan have hjemmel til at udføre IDV igennem finans-

loven eller igennem anden lov.

Anden lov

Hjemmel til at udføre IDV kan gives på en række love. Inden for undervisning, uddannelse og

forskning eksisterer der eksempelvis en række statsfinansierede selvejende institutioner, som

har adgang til at udføre IDV med hjemmel i anden lov. I Tabel 4.1 er nævnt flere eksempler på

love, som giver forskellige statsfinansierede, selvejende institutioner på uddannelses- og un-

dervisningsområdet hjemmel til at udføre IDV.

Tabel 4.1 Eksempler på love fra undervisnings- og uddannelsesområdet med hjemmel til, at statsfinansierede, selvejende

institutioner kan udføre IDV.

Lovbekendtgørelse [nr.] af [dato]

LBK nr. 261 af 18/03/2015

LBK nr. 936 af 25/08/2014

LBK nr. 789 af 16/06/2015

LBK nr. 776 af 10/06/2015

LBK nr. 781 af 15/06/2015

LBK nr. 226 af 04/03/2014

Kilde: Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen

Navn

Bekendtgørelse af lov om universiteter (universitetsloven)

Bekendtgørelse af lov om professionshøjskoler for videregåen-

de uddannelser

Bekendtgørelse af lov om erhvervsuddannelser

Bekendtgørelse af lov om institutioner for erhvervsrettet

uddannelse

Bekendtgørelse af lov om produktionsskoler

Bekendtgørelse af lov om arbejdsmarkedsuddannelser m.v.

Relevante §§

§ 20, stk. 3

§§ 9, 10, 10 a, 24, stk. 6

§ 19, stk. 4

§§ 8, stk. 2, 15, stk. 7, 15 a, 36

§ 16

§ 10 a, stk. 3-4,

Samfundsmæssige hensyn bag IDV

Der er ikke i budgetvejledningen anført, hvilke samfundsmæssige hensyn statslige institutio-

ners udførsel af IDV skal varetage.

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har afholdt flere møder med aktører på området, herun-

der flere institutioner i centraladministrationen. På baggrund af møderne, og styrelsens øvrige

gennemgang af området, er det styrelsens forståelse, at det i høj grad er et hensyn til at undgå

immaterielt værdspild, som begrunder, at staten kan drive IDV. Statslige institutioner opbyg-

ger i nogle situationer en særlig ekspertise og knowhow gennem deres almindelige virksom-

hed, og det kan betragtes som et værdispild, hvis denne viden ikke kan deles med andre aktø-

rer. Dette vil særligt være tilfældet inden for videnservice og undervisning, hvor der eksem-

pelvis er det hensyn, at viden genereret af forskere på et universitet skal kunne udnyttes af

andre aktører.

Derudover kan de offentlige bevilligede aktiviteter give offentlige aktører en fordel i form af,

at de hurtigere vil kunne løse opgaver for eksterne kunder end eksempelvis private firmaer,

der ikke har samme viden. Dette er en samproduktionsfordel, som den offentlige aktør besid-

der, som følge af de offentlige bevilligede aktiviteter. Det kan være et samfundsmæssigt hen-

syn at give offentlige aktører mulighed for at udnytte stordrifts- og samproduktionsfordele,

således at varer og tjenester produceres billigst muligt.

Institutionerne angiver flere formål med IDV

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har bedt de statslige institutioner om at angive de for-

skellige hensyn, der måtte ligge bag deres beslutninger om at igangsætte en aktivitet som IDV,

jf. Figur 4.3.

76 pct. af de statslige institutioner angiver, at visse kunder efterspørger et supplement til de

finanslovsfinansierede aktiviteter, og dette supplement udbydes derfor igennem IDV.

Figur 4.3

Hensyn ved IDV

Visse kunder efterspørger et supplement til vores finanslovsfinansierede

aktiviteter, og det behov opfyldes via IDV

Indtægterne fra IDV er et supplement til at dække institutionens samlede

udgifter

Vi har et bedre produkt end de eksisterende kommercielle erhvervsdrivende

Pct.

IDV fører til stordriftsfordele

Der eksisterer ingen kommercielle leverandører af det produkt, som vi

sælger igennem vores IDV

Beslutningen var del af en intern politisk dagsorden

Vi kan producere et lige så godt produkt som kommercielle

erhvervsdrivende - men til en lavere pris

Andet

Note A:

86 offentlige institutioner har svaret.

Anm.:

Institutionerne blev spurgt: ”Hvilken betydning har nedenstående forhold for den centrale beslutning om at igangsætte IDV-aktiviteter?”

Anm.:

Figuren angiver andelen, som har svaret at forholdet har

stor

eller

afgørende

betydning.

Kilde: Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen

Herudover angiver 35 pct. af institutionerne, at muligheden for, at indtægterne for IDV kan

dække nogle af institutionens samlede udgifter, har stor eller afgørende betydning for at

igangsætte IDV-aktiviteterne. 34 pct. angiver, at de har et bedre produkt end de eksisterende

private erhvervsdrivende, ligesom 22 pct. af institutionerne angiver, at IDV fører stordrifts-

fordele med sig, dvs. bidrager til en mere effektiv drift, fordi en del af de faste omkostninger

SIDE 72

KAPITEL 4 INDTÆGTSDÆKKET VIRKSOMHED I STATEN

kan fordeles ud på flere produkter. I relation hertil bemærkes som anført tidligere, at den

gennemsnitlige indtægt fra IDV set i forhold til institutionernes samlede indtægt er 4,4pct.

Hvis fællesomkostninger fordeles på baggrund af denne andel, skal den almindelige virksom-

hed bære 4,4 pct. mindre af fællesomkostningerne som følge af aktiviteterne under IDV. Ende-

lig angiver 19 pct., at der ikke eksisterer private leverandører af det produkt, som de sælger

som IDV.

Blandt de statslige institutioner, der nævner andre hensyn, kan fx nævnes økonomiske incita-

menter, efterspørgsel fra kunder, bedre ressourceudnyttelse, videndeling, og der er således et

generelt stort overlap med de øvrige forhold, som er oplistet i Figur 4.3.

Afvejning af hensyn bag adgang til IDV

Det vil i høj grad være en politisk afvejning at vurdere, hvilke aktiviteter offentlige aktører skal

have adgang til at udføre på kommercielle markeder, herunder hvilke aktiviteter der kan ud-

føres som IDV.

De positive samfundsmæssige effekter ved at undgå materiel og immateriel værdispild skal

opvejes mod de negative effekter af en eventuel konkurrenceforvridning, herunder risikoen

for at offentlige aktørers tilstedeværelse på et marked holder potentielle aktører ude fra mar-

kedet, eller tvinger eksisterende effektive aktører ud af markedet.

Selv hvis det var muligt at sikre konkurrenceneutralitet fuldt ud, vil det være relevant at vur-

dere de kort- og langsigtede effekter for konkurrencen af at give offentlige aktører adgang til

et marked. Eksempelvis kan offentlige aktører være mere effektive end private, som følge af

stordrifts- og samproduktionsfordele, som opnås gennem deres skattefinansierede aktiviteter.

Dette kan bevirke, at de offentlige aktører kan udkonkurrere de private aktører, og der er

risiko for, at den offentlige aktør bliver den eneste udbyder på et område. De offentlige stor-

drifts- og samproduktionsfordele kan give anledning til lavere priser på kort sigt, men fravæ-

ret af konkurrence kan på længere sigt lede til højere priser og mindre innovation.

Derudover vil den offentlige aktør skulle leve op til en række regler vedrørende fordeling af

omkostninger samt indregning af kommerciel fortjeneste m.v. Disse regler – der i en vis grad

vil minde om prisregulering – vil gøre den offentlige aktørs prissætning mindre fleksibel, og

det vil ikke i samme grad som for private virksomheder være muligt at tilpasse priserne til

kundernes betalingsvillighed for de forskellige produkter. Dette kan have negative samfunds-

mæssige konsekvenser.

I praksis vil inddragelse af konkurrencehensynet kræve en undersøgelse af det marked, hvor-

til det overvejes at give adgang. Et vigtigt forhold i den forbindelse er at undersøge, hvorvidt

private aktører allerede udbyder lignende produkter, samt de priser, aktiviteten udbydes til.

Det er også relevant at undersøge graden af brugeroverlap og geografisk overlap mellem den

påtænkte aktivitet og det eksisterende udbud hos private aktører. Konkurrence- og Forbru-

gerstyrelsens vejledning om uddeling af støtte til folkeoplysende foreninger opstiller en række

relevante spørgsmål, som skal søges besvaret, hvis hensynet til konkurrence skal indregnes i

praksis . Analysen af reglerne for IDV viser, at IDV kan udføres, så længe betingelserne opfyl-

des, herunder at aktivitetsområderne er naturlige udløbere af institutionens almindelige virk-

__________________

http://www.kfst.dk/Indhold-KFST/Publikationer/Dansk/2015/20151105-Vejledning-om-uddeling-af-stoette-til-folkeoplysende-

foreninger?tc=E538038EB1E04A96B9964BE4C0F85F46

somhed. Dette er en relativ bred hjemmel og kan give mulighed for, at der igangsættes aktivi-

teter, der ikke understøttes af samfundsmæssige hensyn beskrevet ovenfor.

4.4

Prissætning af IDV

Der fremgår af budgetvejledningen, at prissætningen af IDV-aktiviteter ikke må skabe konkur-

renceforvridning. Regler for prissætningen for IDV-aktiviteter er opsummeret i nedenstående

tabel.

Tabel 4.2

Regler for prissætning

Konkurrence

Budgetvejledning

Monopollignende situation

Monopol

Fuld omkostningsdæk-

ning eksklusiv fortjeneste

Markedspris fuld omkost- Fuld omkostningsdækning

eksklusiv fortjeneste

ningsdækning (evt. inklusiv

fortjeneste)

Det er et generelt hensyn, herunder et hensyn på et konkurrenceudsat marked, at prissætnin-

gen ikke forvrider konkurrencen. På et monopol eller monopollignende marked må prisen

ikke overstige omkostningerne. Her er hensynet samtidig, at der ikke opnås en overnormal

profit.

Det er i Finansministeriets Budgetvejledning uklart, hvordan en monopollignende situation er

defineret. Såfremt en monopollignende situation betegner en situation, hvor der kan være

potentiel konkurrence, kan en prissætning til omkostningerne uden indregning af fortjeneste

medføre en risiko for, at den offentlige aktør afskærmer potentielle konkurrenter.

Kriterier der skal sikre konkurrenceneutralitet

I kapitel 3 er de kriterier, der skal sikre, at konkurrencen ikke forvrides, når staten udøver

IDV, gennemgået. Det drejer sig blandt andet om principper, der skal sikre, at offentlige aktø-

rer skal medregne alle relevante omkostninger. Ligeledes er OECD’s anbefalinger til konkur-

renceneutralitet gengivet i kapitel 3. Nedenstående tabel opsummerer forskellene mellem

OECD´s anbefalinger samt de danske regler for indtægtsdækket virksomhed.

Tabel 4.3

OECD’s anbefalinger til og danske regler for prissætning

OECD’s anbefalinger

Separation af aktiviteter

Indregning af fællesomkostninger

Kommercielt afkast

Skatteneutralitet

Reguleringsneutralitet

Låneneutralitet

Kilde: Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen

Danske regler

Delvist

Nej

En forskel er, at det i OECD’s anbefalinger fremgår, at der skal medregnes en kommerciel for-

tjeneste, mens der ikke er krav om dette i Danmark. Ligeledes anbefaler OECD, at der skal

sikres låneneutralitet, mens dette ikke er tilfældet i Danmark. Endeligt anbefaler OECD at

neutralisere regulatoriske fordele (som eksempelvis hurtigere adgang til data), hvilket ikke er

behandlet i de danske regler for prissætning af IDV-aktiviteter.

SIDE 74

KAPITEL 4 INDTÆGTSDÆKKET VIRKSOMHED I STATEN

Der kan således være forhold, der giver statslige aktører en konkurrencemæssig fordel i for-

hold til de private aktører, som ikke bliver neutraliseret i de gældende regler. Dette kan for-

klare, at de private aktører oplever konkurrenceforvridning.

På markeder hvor der er positive eksternaliteter - eksempelvis i form af offentlige goder - kan

privat varetagelse af opgaven lede til en underproduktion set fra en samfundsmæssig syns-

vinkel. Dette kan der tages hensyn til i prissætningen af de pågældende offentlige ydelser, og

det kan således være hensigtsmæssigt, at det offentlige sætter priser under produktionsom-

kostningerne eller tilbyder ydelserne gratis. I sådanne situationer kan konkurrenceneutralitet

ikke opretholdes, og det er derfor ikke hensigtsmæssigt, at aktiviteterne udføres som IDV, men

bør i stedet placeres i et andet prisregime.

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har i forbindelse med analysen modtaget klager vedrø-

rende prissætningen på områder, der ikke er behandlet i analysen som eksempelvis kommu-

nale kontrolbud. På de områder hvor det er en målsætning, at offentlige aktiviteter ikke for-

vrider konkurrencen, vil det være hensigtsmæssigt, at der er ens regler, der søger at sikre, at

der ikke sker konkurrenceforvridning.

Priserne opleves som uforholdsmæssigt lave

Det er primært små virksomheder blandt de adspurgte, som oplever, at de er udsat for unfair

konkurrencen. 44 pct. af de adspurgte virksomheder har mindre end 10 ansatte, og 35 pct. af

de adspurgte virksomheder havde i 2014 en omsætning på under fem mio. kr. Virksomheds-

sammensætningen i spørgeskemaundersøgelsen adskiller sig ikke væsentligt fra sammensæt-

ningen i Danmark generelt.

96 pct. af de adspurgte private virksomheder vurderer, at konkurrencen sker på ulige vilkår.

Blandt disse private virksomheder er det især oplevelsen, at de statslige institutioner sætter

lavere priser, end det er muligt for virksomhederne selv. Virksomhederne vurderer på den

baggrund, at de statslige institutioner har konkurrencemæssige fordele.

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har bedt de private virksomheder angive, hvad de tror,

at årsagerne er til, at de statslige institutioner kan prisfastsætte lavere end private markeds-

aktører, jf. Figur 4.4.

Resultaterne vidner især om, at de private virksomheder ikke mener, at princippet om kon-

kurrenceneutralitet er tilstrækkeligt indarbejdet hos de statslige institutioner.

Op til 80 pct. af virksomhederne mener, at det er en væsentlig konkurrencemæssig fordel, at

de statslige institutioner ikke har et krav om en kommerciel fortjeneste, og 51 pct. har en frygt

for, at de statslige institutioner krydssubsidierer deres IDV med midler fra deres almindelige

virksomhed.

__________________

Spørgeskemaundersøgelsen blandt virksomheder er ikke en repræsentativ stikprøve for alle danske virksomheders oplevel-

ser, men er et udsnit af de virksomheder, som oplever udfordringer i konkurrencen med offentlige aktører. Undersøgelsen

anvendes til at belyse virksomhedernes oplevede udfordringer. Den metodiske behandling af spørgeskemaerne er uddybet i

bilag 4.

Figur 4.4

Virksomhedernes oplevelse af hvorfor offentlige aktører sætter lavere priser

Offentlige aktører opererer ikke med et krav om

fortjeneste

Offentlige aktører krydssubsidierer sine økonomiske

aktiviteter

Offentlige aktører har lettere/billigere adgang til kapital

Offentlige aktører kan ikke gå konkurs

Offentlige aktører er underlagt en anden regulering (fx

skat)

Offentlige aktører underbyder for at vinde større

markedsandele

Offentlige aktører leverer dårligere kvalitet

Offentlige aktører har lavere lønninger

Offentlige aktører er mere effetkive

Andet

Pct.

Note A:

Virksomhederne havde mulighed for at angive op til tre svar.

Note B:

Figuren er udelukkende et udtryk for virksomhedernes vurdering.

Note C:

55 virksomheder har svaret.

Anm.:

Virksomhederne blev spurgt: ”Hvorfor

vurderer du, at offentlige aktører sætter lavere priser end din virksomhed og de

øvrige private aktører på markedet?”.

Anm.:

Kun virksomheder, som angiver, at de oplever, at de offentlige aktører generelt prissætter lavere end egen virksomhed og

de øvrige private aktører på markedet, har svaret.

Kilde: Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen

I øvrigt mener 35 pct. private virksomheder, at de statslige institutioner har billigere adgang

til kapital. 33 pct. af virksomhederne mener endvidere, at statslige institutioner kan tage en

lavere pris, fordi de ikke behøver at bekymre sig om at gå konkurs. 29 pct. af virksomhederne

mener, at de statslige institutioner er underlagt en mere gunstig regulering, herunder særligt

på skatteområdet, som sætter dem i stand til at underbyde de private virksomheder.

Stor variation i fortjeneste på IDV-aktiviteter

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har spurgt de statslige institutioner, hvordan de prisfast-

sætter deres varer og ydelser, som sælges som IDV.

Fx har styrelsen bedt institutionerne angive, om de følger en fast beregningsmodel, når de

prisfastsætter deres varer og ydelser, og 90 pct. af institutionerne svarer bekræftende til det-

te. En fast beregningsmodel har til hensigt at sikre, at omkostningerne fordeles konsistent

imellem den indtægtsdækkede og den almindelige virksomhed.

Styrelsen har endvidere bedt institutionerne angive, om de indregner en vis fortjeneste, når de

fastsætter prisen. Omkring 17 pct. af institutionerne angiver, at de ikke indregner fortjeneste i

deres priser, mens 40 pct. af institutionerne angiver, at fortjeneste indregnes varierende fra

opgave til opgave.

SIDE 76

KAPITEL 4 INDTÆGTSDÆKKET VIRKSOMHED I STATEN

De statslige institutioner indregner som oftest enten en relativt lille fortjeneste (under 3 pct.)

eller en relativt høj fortjeneste (over 15 pct.) af den samlede pris, jf. Figur 4.5. Således ses, at

34 pct. af institutionerne angiver, at de i gennemsnit henover 2014 indregnede en fortjeneste

på mere end 15 pct., og 21 pct. af institutionerne indregnede kun i gennemsnit en fortjeneste

på under 3 pct. En del af forklaringen på variationen i fortjeneste på IDV-aktiviteter kan være,

at nogle aktiviteter foregår på monopolmarkeder, hvor der ikke må indregnes en fortjeneste,

og andre aktiviteter foregår på kommercielle markeder, hvor der kan medregnes en fortjene-

ste.

Figur 4.5

Gennemsnitlig fortjeneste som andel af samlet pris

Pct.

Under 3 pct.

3-6 pct.

6-9 pct.

9-12 pct.

12-15 pct.

Over 15 pct.

Ved ikke

Fortjeneste

Note A:

71 institutioner har svaret.

Anm.:

Institutionerne blev spurgt: ”Hvor

stor en andel udgjorde fortjenesten af den samlede pris ved jeres IDV-aktiviteter i gen-

nemsnit i 2014?”.

Anm.:

Kun institutioner, som har angivet at de indregner fortjeneste hver gang eller varierende fra gang til gang, er blevet

spurgt.

Kilde: Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen

Statslige aktører vurderes at have lettere adgang til produktionsfaktorer

Prisen er en væsentlig konkurrenceparameter, men det er ikke den eneste parameter, som der

kan konkurreres på. Styrelsen har spurgt de private virksomheder ind til, hvilke fordele de

statslige institutioner eventuelt måtte have.

63 pct. af de adspurgte private virksomheder peger på, at de statslige institutioner har let

adgang til væsentlig produktionsfaktorer, dvs. infrastruktur, materialer, data etc., og 43 pct. af

de adspurgte virksomheder svarer, at de offentlige institutioner har muligheden for at koble

forskellige ydelser, jf. Figur 4.6.

Figur 4.6

Offentlige fordele

Lettere adgang til data, infrastruktur, materialer etc.

Mulighed for at sammenkoble ydelser

Personlige relationer

Særlig regulering

En historisk præference fra tidligere

Bedre kendskab til behov, karakter af opgave etc.

Andet

Pct.

Note A:

Virksomhederne havde mulighed for at angive flere svar.

Note B:

46 virksomheder har svaret.

Pct.

Anm.:

Virksomhederne blev spurgt:

Hvilke konkurrencemæssige fordele har den offentlige aktør?

Anm.:

Figuren er udelukkende et udtryk for virksomhedernes vurdering.

Anm.:

Kun virksomheder, som har angivet, at de vurderer, at offentlige aktører har en konkurrencemæssig fordel, er blevet

spurgt.

Kilde: Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen

Herudover angiver de private virksomheder også en del andre konkurrencemæssige fordele,

fx personlige relationer, historisk præference etc.

I analysen er der taget forbehold over for spørgeskemaernes resultater, da både oplevelserne

hos offentlige og private aktører kan være farvet af deres egen rolle i markedet. Det skal be-

mærkes, at det i sagens natur kan være meget vanskeligt for private aktører at vurdere, hvad

deres oplevelse af uforholdsmæssige lave priser skyldes. Da der primært er tale om små virk-

somheder, der oplever priskonkurrence fra statslige aktører, er det muligt, at oplevelsen kan

skyldes, at de statslige aktører i større grad har stordrifts- og samproduktionsfordele. Således

er det muligt, at de oplevede problemer ikke skyldes fordele, som er relateret til det offentlige

ejerskab.

4.5

Tilsyn og klageadgang

For at sikre at konkurrencen mellem statslige og private aktører ikke forvrides, er det væsent-

ligt, at der føres effektivt tilsyn med, at reglerne for IDV overholdes, ligesom de private er-

hvervsdrivende skal have let ved at klage, såfremt de oplever ulige konkurrence.

SIDE 78

KAPITEL 4 INDTÆGTSDÆKKET VIRKSOMHED I STATEN

Tilsynsforpligtelsen påhviler den enkelte ressortminister

Den enkelte ressortminister har det overordnede ansvar for at føre det løbende tilsyn med, at

de statslige institutioner udfører IDV efter reglerne i budgetvejledningen samt vejledningerne

i prisfastsættelse m.v.

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har været i kontakt med både Ministeriet for Børn, Un-

dervisning og Ligestilling (MBUL) og Ministeriet for Uddannelse og Forskning (MUF), som har

det overordnede ansvar for at føre tilsyn med institutionerne under undervisnings- og uddan-

nelsesområdet, som tidligere nævnt er det område, der står for størstedelen af IDV-

omsætningen. MBUL og MUF fører tilsyn igennem henholdsvis Styrelsen for Undervisning og

Kvalitet (STUK) og Styrelsen for Videregående Uddannelser (UDS).

UDS har i et notat til Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen uddybet, at de fører tilsyn ud fra en

årlig opfølgning på institutionernes årsrapport samt institutionsrevisorernes henholdsvis

Rigsrevisionens bemærkninger i det systematiske økonomiske tilsyn. UDS følger op på de

eventuelle anbefalinger eller kritikpunkter, som revisorerne måtte have. Det sker ved en kon-

kret vurdering enten at fremhæve de problematiske forhold for institutionen eller anmode

institutionen om at redegøre for institutionens opfølgning på forholdene. UDS bemærker, at

Rigsrevisionen modtager en kopi af korrespondancen imellem UDS og den enkelte institution.

UDS har for regnskabsårene 2011-2014 fulgt op på forhold vedrørende IDV over for to til fem

institutioner årligt. UDS bemærker, at denne optælling ud fra en væsentlighedsbetragtning

alene omfatter universiteter, professionshøjskoler og erhvervsakademier. Der er i alt 8 uni-

versiteter, 7 professionshøjskoler og 9 erhvervsakademier.

I tillæg til UDS’ systematiske, økonomiske tilsyn, på baggrund af årsrapporten og afrapporte-

ringen af revisionen, kan styrelsen desuden gennemføre enkeltsagstilsyn, hvis styrelsen bliver

opmærksom på forhold, der fx kan rejse tvivl om overholdelsen af gældende regler.

UDS har udarbejdet revisortjeklister for henholdsvis professionshøjskoler og erhvervsakade-

mier, som anvendes til den interne revision, jf. Tabel 4.4.

Tabel 4.4

Revisionstjekliste

Spørgsmål

Resultat af revisionshandling

Ja/Nej

Punktet er anledning til

væsentlige/ kritiske bemærkninger

Punktet er udskudt,

jf. revisionsplanen

Kan revisor bekræfte, at institutio-

nens akkumulerede resultat ikke har

været negativt de seneste fire år i

træk?

Har revisor påset, at der foreligger

for- og efterkalkulationer?

Har revisor vurderet, at alle direkte

indtægter og omkostninger ved den

IDV registreres løbende og særskilt

fra institutionens øvrige virksom-

hed?

Afsætter institutionen – efter revi-

sors vurdering – sine produkter på

vilkår i overensstemmelse med Fi-

nansministeriets Budgetvejledning

2011, således at private udbydere

ikke påføres ubillig priskonkurren-

ce?

Anm.:

I kolonnen ”Resultat” afkrydses ”Ja” rubrikken, hvis revisions- eller kontrolopgaven er udført, og revisor kan svare bekræftende på spørgsmålet. Hvis der er væsent-

lige og kritiske bemærkninger til punktet, skal der foretages afkrydsning i kolonnen beregnet hertil, og forholdet skal omtales i revisionsprotokollatet. Dersom revisor

svarer ”Ja” i resultatkolonnen, vil der oftest ikke skulle foretages afkrydsning i kolonnen ”væsentlige/kritiske bemærkninger”.

I kolonnen ”Resultat” afkrydses ”NEJ” rubrikken i resultatkolonnen, hvis revisions- eller kontrolopgaven er udført, og revisor kan svare afkræftende på spørgsmålet. Hvis

der er væsentlige/kritiske bemærkninger til punktet, skal der foretages afkrydsning i kolonnen beregnet hertil, og forholdet skal omtales i revisionsprotokollatet.

Hvis revisions- eller kontrolopgaven ikke er udført, må der ikke foretages afkrydsning i resultatkolonnen. Afkrydsning skal i stedet ske i enten kolonnen ”Punktet udskudt,

jf. revisionsplanen” eller i kolonnen ”punktet ikke relevant” (sidstnævnte er ikke medtaget i ovenstående tabel).

En bekræftende besvarelse angiver ikke noget om grundlaget for og graden af sikkerhed i besvarelsen og er ikke nødvendigvis udtryk for, at de besvarede forhold er anset

for fuldstændige. Revisor har vurderet, at de konstaterede forhold må anses for forsvarlige under hensyntagen til de foreliggende omstændigheder, såsom institutionens

aktiviteter, forretningsgange og administrative forhold i øvrigt.

En afkræftende besvarelse forventes at give anledning til en omtale af forholdet i revisionsprotokollen, men er ikke nødvendigvis udtryk for, at forholdet er anset for at

være kritisabelt under hensyntagen til de foreliggende omstændigheder.

Kilde: Styrelsen for Uddannelse og Kvalitet

STUK angiver i deres ”Strategi for økonomisk tilsyn”, at deres tilsyn ligeledes baserer sig på

institutionernes egen afrapportering såvel som institutionsrevisorernes afrapporteringer og

tilskudserklæringer. STUK har desuden fastsat nogle særlige krav til institutionsrevisorerne,

som rækker ud over, hvad andre ministerier kræver.

STUK har tidligere anvendt et tjeklistekoncept, som afspejler tjeklisten anvendt i UDS. STUK

har imidlertid udarbejdet et nyt tjeklistekoncept, som tages i anvendelse med virkning fra

revisionen af institutionernes årsregnskaber for 2015. I det nye koncept skal revisor om insti-

tutionens IDV angive, om revisionen har givet anledning til kritiske bemærkninger eller væ-

sentlige anbefalinger, jf. Tabel 4.5. Tjeklisten erstatter en tidligere tjekliste og skal anvendes af

revisorer, som reviderer, institutionerne for almengymnasiale uddannelser, almen voksenud-

dannelse m.v. og de erhvervsrettede uddannelser.

Tabel 4.5

Revisionstjekliste

Har revisionen givet Afsnit i protokollat

anledning til kritiske

bemærkninger eller

væsentlige anbefalin-

ger vedrørende:

9. Indtægtsdækket

virksomhed

x.x

Kritiske bemærknin- Væsentlige be-

ger

mærkninger

/anbefalinger

Ingen kritiske be-

mærkninger

Udskudt, jf. revisi-

onsplanlægning

Ikke relevant

Anm.:

Såfremt revisor har kritiske bemærkninger eller væsentlige bemærkninger/anbefalinger om institutionens IDV, krydses denne rubrik af, og bemærkninger eller

anbefalinger uddybes i protokollatet.

Hvis revisions- eller kontrolopgaven ikke er udført, må der ikke foretages afkrydsning i resultatkolonnen. Afkrydsning skal i stedet ske i enten kolonnen ”Punktet udskudt,

jf. revisionsplanen” eller i kolonnen ”punktet ikke relevant” (sidstnævnte er ikke medtaget i ovenstående tabel).

Kilde: Styrelsen for Undervisning og Kvalitet

__________________

http://uvm.dk/Administration/Regnskab-og-revision/Revision/Revisionsprotokol-og-revisortjeklisten

SIDE 80

KAPITEL 4 INDTÆGTSDÆKKET VIRKSOMHED I STATEN

STUK har i en ny revisionsbekendtgørelse fastsat hjemmel til at kræve rapportering om nær-

mere definerede områder i revisionsprotokollatet. Blandt andet kræves særskilt rapporte-

ring om IDV. Der skal i revisionsprotokollatet således rapporteres om den udførte revision og

resultatet heraf vedrørende de områder, som revisor forholder sig til i revisortjeklisten.

Rigsrevisionen

Rigsrevisionen fører ikke tilsyn og er ikke en del af ministeriets tilsyn med IDV. Ministeriets

tilsyn foretages uafhængigt af revisionen og indgår i revisors vurdering af, om der er betryg-

gende kontroller, som understøtter en korrekt forvaltning og regnskabsaflæggelse.

Revisorerne undersøger de statslige institutioners IDV, hvis IDV-aktiviteterne har et omfang

og en karakter, der betyder, at IDV vurderes at være et væsentligt risikoområde. I forbindelse

med denne udvælgelse ses der formentligt i højere grad på, hvor stor en andel IDV-

omsætningen udgør af institutionens samlede omsætning og risikoen for fejl og mangler i

forvaltningen og regnskabsaflæggelsen, end på hvilke implikationer aktiviteterne kan have for

konkurrencen på konkrete markeder.

Når revisorerne udfører revision af IDV, vurderes det blandt andet, om priserne er korrekt

fastsat, er udtryk for en korrekt omkostningsfordeling og ligeledes, om der er udført for- og

efterkalkulationer. Revisorerne udfører herudover en juridisk-kritisk revision, hvor det vur-

deres, om de statslige institutioner har holdt sig inden for rammerne af deres hjemmel til at

udføre IDV. Endelig vurderer revisorerne i forvaltningsrevisionen, om institutionen lever op

til krav vedrørende sparsommelighed, produktivitet og effektivitet.

For at belyse området har Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen anmodet Rigsrevisionen om at

oplyse antallet af kontrolundersøgelser, hvor Rigsrevisionen har set på forhold relateret til

IDV, samt i hvor mange tilfælde Rigsrevisionen har udtrykt kritik af forhold relateret til over-

holdelse af reglerne for IDV. Rigsrevisionen registrerer ikke særskilt på sager og spørgsmål

om indtægtsdækket virksomhed, hvorfor Rigsrevisionen ikke har mulighed for at udlevere en

liste herom. Dog bliver større forseelser, som Rigsrevisionen opdager, beskrevet i deres årlige

beretning om revisionen af statsregnskabet. Heraf fremgår det, at der var én sag i 2013 og tre

sager i 2014 vedrørende manglende overholdelse af reglerne for IDV.

Eksempelvis skriver Rigsrevisionen i deres beretning om revisionen af statsregnskabet for

2013, at:

”Det Nationale Institut for Kommunernes og Regionernes Analyse og Forskning (KORA) havde et

underskud på den indtægtsdækkede virksomhed på 10,4 mio. kr. Ledelsen vurderede, at området

vanskeligt kan komme i balance over en 4-årig periode. KORA havde mangelfulde projektsty-

ringsprocedurer vedrørende indtægtsdækket virksomhed og tilskudsfinansierede aktiviteter.

Dette har dog ikke ført til væsentlige fejl i regnskabet”.

__________________

BEK nr. 1596 af 14/12/2015 - Bekendtgørelse om revision og tilskudskontrol m.m. ved institutioner for erhvervsrettet

uddannelse, almengymnasiale uddannelser og almen voksenuddannelse m.v.

http://www.rigsrevisionen.dk/media/2004034/rs-2013.pdf

KORA bemærker til Rigsrevisionens beretning, at KORA er dannet ved en fusion i 2012 Som det også fremgår af regnskabet

for 2013, skyldes underskuddet i 2013, at egenkapitalen for de to tidligere private foreninger, ikke var overført til staten, så

egenkapital var opført i samme delregnskab som aktiviteterne. Dette blev der efterfølgende korrigeret for i 2014, hvorefter

kontoen havde et akkumuleret underskud på 0,4 mio. kr., hvilket i 2015 er nedbragt fuldt ud.

I Rigsrevisionens beretning om revisionen af statsregnskabet for 2014 fremgår det, at

”Danmarks Meteorologiske Institut (DMI) sælger varer og ydelser, fx meteorologiske data, vejr-

prognoser og rutevejledning til skibe, som indtægtsdækket virksomhed, hvoraf en del er konkur-

renceudsat. DMI’s prisfastsættelse af varer og ydelser var ikke baseret på de faktiske omkostnin-

ger. DMI har siden 2008 kun pris- og lønreguleret prislisten. DMI har dermed ikke en direkte

kobling mellem de faktiske omkostninger og prisfastsættelsen. Det medfører, at DMI ikke kan

dokumentere, at priserne er fastsat, så omkostningerne er dækket”

”I 2014 havde Danmarks Statistik ca. 2.000 projekter under indtægtsdækket virksomhed med

samlede indtægter på 76,8 mio. kr. De seneste 6 år er det akkumulerede overskud på det ind-

tægtsdækkede område steget støt fra 4,6 mio. kr. i 2008 til 26,8 mio. kr. i 2014. Rigsrevisionen

fandt, at Danmarks Statistik har monopol eller befinder sig i en monopollignende situation. Rigs-

revisionen fandt, at det på den baggrund var problematisk, at det akkumulerede overskud på den

indtægtsdækkede virksomhed havde været støt stigende over de seneste år, og at prisen på pro-

dukterne skulle fastsættes, så de langsigtede gennemsnitsomkostninger dækkes, men så der ikke

bliver overskud set over en årrække.”

”Moderniseringsstyrelsens indtægtsdækkede virksomhed omfatter primært en række løn- og

økonomisystemer, fx Statens Lønsystem og Navision Stat. Statsinstitutioner er generelt forpligte-

de til at anvende de løn- og økonomisystemer, som Moderniseringsstyrelsen udbyder, og derfor

opfylder en væsentlig del af Moderniseringsstyrelsens indtægtsdækkede virksomhed ikke kravet

om, at der ikke må være aftagepligt. Moderniseringsstyrelsen lever endvidere ikke op til kravene

om prisfastsættelse. Systemerne udbydes under monopollignende forhold, og derfor skal priserne

for de enkelte systemer svare til omkostningerne. Moderniseringsstyrelsen har dog i perioden

2012-2014 realiseret væsentlige overskud vedrørende Statens Lønsystem og Navision Stat. End-

videre har Moderniseringsstyrelsen i den samme periode haft væsentlige underskud vedrørende

systemet ØS LDV, jf. pkt. 90.”

Moderniseringsstyrelsen har fra og med 2016 overført næsten alle de aktiviteter, der hidtil

har været udført som IDV, til den ordinære virksomhed, hvorefter Moderniseringsstyrelsen

alene forventer en omsætning på knap 4 mio. kr. Baggrunden for denne ændring er Rigsrevi-

sionens kritik i beretning om statsregnskabet for 2014, idet Rigsrevisionen konstaterede en

manglende hjemmel til IDV og prisfastsættelse. IDV var således i strid med budgetvejlednin-

gens regler.

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har bedt de statslige institutioner, der udfører IDV, om at

angive, hvor ofte deres IDV undersøges af revisor, og 87 pct. af institutionerne angiver, at

deres revisor årligt undersøger de interne arbejdsgange og beregninger m.v. for IDV. Når ikke

alle institutionernes IDV undersøges, kan det være, fordi institutionerne revideres ud fra væ-

sentlighed og risiko.

Forskellige opfattelser af lovgivningens gennemsigtighed

Gennemsigtige regelsæt kan være med til at forebygge imod utilfredshed med IDV-

aktiviteterne blandt de private virksomheder. I undersøgelsen er både statslige og private

virksomheder blevet spurgt til, om de mener, at regelsættene omkring IDV er gennemsigtige,

og om de er tilstrækkelige i forhold til at sikre, at der ikke sker konkurrenceforvridning.

__________________

http://www.rigsrevisionen.dk/media/2062602/rs-2014.pdf

SIDE 82

KAPITEL 4 INDTÆGTSDÆKKET VIRKSOMHED I STATEN

Regelsættene

omfatter både de love, som giver hjemmel til at udføre IDV, og de vejledninger,

som rammesætter selve driften af IDV, se afsnit 3.4.

Der er stor forskel på, hvor gennemsigtige og tilstrækkelige de offentlige og private aktører

mener, at de gældende regelsæt er. 83 pct. af de adspurgte statslige institutioner vurderer, at

lovene, der hjemler adgangen til at udføre IDV, er tilstrækkelige, og 80 pct. af de statslige insti-

tutioner vurderer, at lovene er gennemsigtige, jf. Figur 4.7.

Figur 4.7

Offentlige og private aktørers vurdering af regelsæt og vejledninger

Pct.

100

Hjemlen til IDV er Hjemlen til IDV er

gennemsigtig

tilstrækkelig

(Off. aktør)

Vejledninger er

tilstrækkelige

(Off. aktør)

Vejledninger er

gennemsigtige

(Off. aktør)

Regelsæt er

tilstrækkelige

(Privat aktør)

Regelsæt er

gennemsigtige

(Privat aktør)

Note A:

Den metodiske behandling af data er uddybet i bilag 4.

Note B:

Henholdsvis 75 og 81 offentlige institutioner har svaret, mens 63 virksomheder har svaret.

Anm.:

Om hjemlen er de offentlige aktører blevet spurgt:

1) Er den lovgivning, som giver din institution hjemmel til at udføre IDV,

tilstrækkelig eller utilstrækkelig i forhold til at sikre, at I ikke som følge af det offentlige ejerskab har konkurrencefordele over for

private aktører, når I udfører IDV? 2) Er den lovgivning, som giver din institution hjemmel til at udføre IDV, gennemsigtig eller

uigennemsigtig?

Om vejledningerne er de offentlige blevet spurgt: 1)

Er de vejledninger din institution anvender, når I udfører IDV, tilstrækkelige

eller utilstrækkelige i forhold til at sikre en korrekt og transparent prissætning af jeres ydelser og dermed med til at sikre mod ulige

konkurrence med private aktører? 2) Er de vejledninger, som din institution anvender, når I udfører IDV, gennemsigtige eller

uigennemsigtige?

Om de regelsæt, som regulerer offentlige aktiviteter på kommercielle markeder, er de private aktører blevet spurgt: 1)

Vurderer

du, at lovgivningen, som regulerer offentlige aktiviteter på dit marked, er gennemsigtig (dvs. overskuelig og tydelig)? 2) Vurderer

du, at lovgivningen, som regulerer offentlige aktiviteter på dit marked, er tilstrækkelig (dvs. omfattende nok til at sikre imod ulige

konkurrence)?

Kilde: Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen

Hele 92 pct. af de adspurgte statslige institutioner mener også, at vejledningerne, der regule-

rer IDV, er tilstrækkelige, mens 80 pct. mener, at vejledningerne er gennemsigtige. Af de stats-

lige institutioner, der mener, at gennemsigtigheden er lav, peges blandt andet på, at vejlednin-

gerne mangler mere operationelle eksempler.

Generelt er de statslige institutioner positive over for både love og vejledninger, hvorimod de

adspurgte private virksomheder kun i meget lille grad mener, at regelsættene er gennemsigti-

ge og tilstrækkelige. Kun 3 pct. af de adspurgte virksomheder vurderer, at regelsættene er

tilstrækkelige, og 6 pct. af de adspurgte virksomheder vurderer, at regelsættene er gennemsig-

tige.

Der kan være flere årsager til, at regelsættene vurderes uigennemsigtige og utilstrækkelige af

virksomhederne. Virksomhederne arbejder ikke med disse regelsæt til daglig og kan derfor

ikke forventes at have et indgående kendskab til reglerne. En virksomhed uddyber fx, at for-

ståelsen af lovgivningen kræver juridisk bistand, hvilket ikke altid er muligt for de primært

små virksomheder.

Af eksempler fra virksomhederne på, at lovgivningen opfattes som både uigennemsigtig og

utilstrækkelig, nævnes, at det er uklart, hvilke aktiviteter det offentlige må udføre, ligesom

rækkevidden af det offentliges aktiviteter fremstår uklare.

Blandt andet opleves det som uigennemsigtigt, hvornår IDV er en ”naturlig udløber af institu-

tionens almindelige virksomhed”, og det er holdningen, at der er et relativt stort fortolknings-

rum for den enkelte institution til at igangsætte aktiviteter. Ligeledes opleves det som uigen-

nemsigtigt, at der ikke er præcise retningslinjer for, i hvor stort et omfang det offentlig må

udføre IDV, og at prissætningen af IDV ikke offentligt er dokumenteret.

I Australien er der udarbejdet en central vejledning (for henholdsvis det centrale styre og

hvert af territorierne), der indeholder flere beregningsprincipper og eksempler. Derudover er

der en central enhed (for henholdsvis det centrale styre og hvert af territorierne), der kan

hjælpe offentlige institutioner med at implementere reglerne og løbende svare på spørgsmål i

forhold til overholdelse af dem jf. bilag 1.

De adspurgte virksomheder ved ikke, hvortil de kan klage og holder sig generelt fra at

klage

Som det blev beskrevet i kapitel tre, kan der rettes henvendelse til det relevante ressortmini-

sterium, hvis der opstår mistanke om, at en institution udfører IDV, som er i strid med regler-

ne. Ministeriet beslutter selv, om sagen skal undersøges nærmere. Ressortministeren har dog

formel pligt til at reagere, såfremt det sandsynliggøres, at reglerne ikke overholdes. Det er

muligt at klage til Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, men det vil være det relevante res-

sortministerium, der skal vurdere lovligheden af aktiviteterne.

31 pct. af de adspurgte private virksomheder, som oplever konkurrence fra statslige instituti-

oner, der udfører IDV, ved ikke, hvortil de skulle rette henvendelse eller klage, hvis de fandt, at

karakteren og rækkevidden af en statslig institutions IDV-aktiviteter stred imod den lov, hvor-

til adgangen var hjemlet, jf. Figur 4.8. 31 pct. af virksomhederne angiver ligeledes, at de slet

ikke ville rette henvendelse, selvom de vidste, hvortil henvendelsen skulle rettes.

SIDE 84

KAPITEL 4 INDTÆGTSDÆKKET VIRKSOMHED I STATEN

Figur 4.8

Henvendelse ved mistanke om ulovlig aktivitet

Pct.

Hos den offentlige Hos klagemyndighed

aktør

Henvendelse

Andetsteds

Jeg ville ikke

henvende mig

Ved ikke

Note A:

Virksomhederne havde mulighed for at angive flere svar, hvis de vidste, hvor de ville henvende sig og agtede at henven-

de sig.

Note B:

61 virksomheder har svaret.

Anm.:

Virksomhederne blev spurgt:

Hvor ville du henvende dig, hvis du mente, at en offentlig aktør drev økonomisk aktivitet i strid

med loven?

Kilde: Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen

Hver fjerde af de adspurgte virksomheder ville rette henvendelse til en klagemyndighed, og de

nævner nærmest samstemmigt Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen. Op til 30 pct. af virk-

somhederne ville rette henvendelse andetsteds. Herunder nævner de deres brancheorganisa-

tion og/eller advokat. Desuden har 18 pct. af virksomhederne angivet, at de ville rette hen-

vendelse direkte til den statslige aktør.

Omfanget af klager er da også meget begrænset. Kun to af de adspurgte statslige institutioner

har modtaget klager inden for de seneste fem år, mens seks har modtaget henvendelser fra

virksomheder eller brancheorganisationer, som påpeger, at institutionen udviser, hvad der

opleves som en uhensigtsmæssig adfærd i forbindelse med udførelsen af IDV.

Blandt de private virksomheder angiver 18 pct. at have klaget inden for de seneste tre år sva-

rende til 11 virksomheder blandt de adspurgte. Af disse virksomheder er otte klager blevet

afvist, mens kun en enkelt fik medhold.

67 pct. af de adspurgte virksomheder vurderer, at de har haft grund til at klage over ulige

konkurrence men har ikke gjort det. Sammenholdt med de 31 pct. ovenfor, som ikke ville hen-

vende sig, hvis de mente en offentligt aktør drev økonomisk aktivitet i strid med loven, tegner

der sig et billede af udfordringer i forhold til, at virksomhederne ikke klager.

Der er flere årsager til, at de private virksomheder ikke klager. Ud af de virksomheder, som

ikke har klaget, selvom de mener at have haft grund til det, angiver 66 pct., at de økonomiske

ressourcer, det kræver at rejse en klagesag, ikke modsvarer den potentielle gevinst, som kan

hentes ind igen, jf. Figur 4.9.

Figur 4.9

Virksomhedernes årsager til ikke at klage

Det vil kræve betydelige økonomiske ressourcer at rejse en klagesag, som

ikke modsvarer en eventuel gevinst

Virksomheden ville blive sat i 'bad standing' hos den offentlige aktør

Mangel på tiltro til at en klage vil resultere i ændrede forhold

Det ville være for svært at fremskaffe det fornødne dokumentationsmateriale

Det er uklart, hvortil klagen skal rettes

Lovgivningen er ikke tilstrækkelig klar til at vurdere, hvorvidt den offentlige

aktør kan dømmes

Lovgivningen er ikke tilstrækkelig klar til at vurdere, hvorvidt loven er

overtrådt

For langsom sagsbehandlingstid

Jeg er blevet anbefalet ikke at klage

Andet

Pct.

Årsag til IKKE at klage

Note A:

41 virksomheder har svaret.

Note B:

Virksomhederne havde mulighed for at angive op til tre svar.

Anm.:

Virksomhederne blev spurgt:

Nævn årsagerne til at du ikke har klaget, selvom du vurderer, at en offentlig aktør driver økonomisk aktivitet i strid med loven.

Kilde: Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen

Lige så mange virksomheder afholder sig fra at klage af frygt for at komme i klemme hos den

offentlige aktør. Flere virksomheder har givet udtryk for, at det kan være problematisk at

klage over en offentlig aktør, som er konkurrent på ét område, men kunde eller leverandør på

et andet område. 66 pct. angiver mangel på tiltro til at en klage vil resultere i ændrede forhold,

som afgørende for ikke at klage, jf. Figur 4.9.

Endelig angiver hver fjerde virksomhed, at det kan være svært at dokumentere sine klager,

selvom virksomheden oplever, at den statslige institution fx sætter sin pris under markedspri-

sen.

De australske regler adskiller sig væsentligt fra de danske, idet der er centrale klageinstanser

(for henholdsvis det centrale styre og hvert af territorierne). Denne tilgang giver en højere

grad af transparens og lettere overblik over, hvor virksomheder kan klage. Dermed kræver det

et mindre ressourceforbrug for virksomhederne at klage, og det bliver mere gennemsigtigt,

hvad der kan opnås ved at klage.

__________________

De australske regler er uddybet i Bilag 1.

SIDE 86

KAPITEL 5 ERHVERVSVIRKSOMHED I KOMMUNERNE

Kapitel 5

Erhvervsvirksomhed i kommunerne

5.1

Indledning og sammenfatning

Kommuner har adgang til at varetage aktiviteter på kommercielle markeder, når de har

hjemmel i skreven lov eller i kommunalfuldmagten. Dette kan være meget små opgaver, som

når kommuner sælger enkelte overskydende madanretninger fra kommunalt køkken til priva-

te med hjemmel i kommunalfuldmagten til større kommunale forsyningsopgaver med hjem-

mel i skreven lov. Når kommunerne udfører erhvervsaktiviteter, vil det typisk gælde, at deres

aktiviteter skal udføres på markedsvilkår. Der er i de fleste tilfælde ikke tale om erhvervsakti-

viteter, som kommunerne er forpligtede til at udføre, men aktiviteter, som kommunerne har

adgang til at udføre.

Sammenfatning over kapitlets hovedresultater

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens har spurgt samtlige kommuner, hvorvidt de udfører

erhvervsvirksomhed, herunder hvilken karakter deres erhvervsvirksomhed antager, samt

hvor stor en indtægt den enkelte kommune havde på erhvervsvirksomhed i 2014. Kommu-

nerne har haft svært ved at opgøre dette.

38 kommuner har svaret enten helt eller delvist på spørgeskemaet, og 15 kommuner (som

befolkningsmæssigt svarer til 25 pct. af den danske befolkning) har til undersøgelsen opgjort

deres bedste skøn for deres indtægter fra erhvervsvirksomhed i 2014.

Omfang og karakter

Den samlede indtægt fra erhvervsvirksomhed i de 15 kommuner, som har angivet deres bed-

ste skøn, var på 88 mio. kr. i 2014. Erhvervsvirksomhed var i spørgeskemaundersøgelsen

defineret som erhvervsvirksomhed efter skreven lov samt efter kommunalfuldmagtsreglerne

om salg af biprodukter og tilfældig overkapacitet. Disse kommunalfuldmagtsregler giver

blandt andet adgang til, at kommuner kan sælge biprodukter m.v. og overkapacitet fra anden

lovlig kommunal produktion til markedspris.

Adgang til kommunal erhvervsvirksomhed

Kommunerne har adgang til at udføre erhvervsvirksomhed i henhold til skreven lov, fx gen-

nem en række erhvervslove, lov om offentlige veje, havneloven, luftfartsloven, lov om fjernkø-

ling m.v., samt i henhold til kommunalfuldmagten. Kommunalfuldmagten giver fx kommuner-

ne adgang til i et vist omfang at sælge biprodukter m.v. fra anden, lovlig kommunal produktion

til markedspris eller til at sælge tilfældig, ikke-afskaffelig overkapacitet ligeledes til markeds-

pris, jf. afsnit 3.5. Der eksisterer ikke en samlet liste over skrevne love, der giver kommunerne

adgang til at sælge varer og tjenester som erhvervsvirksomhed, og det er derfor svært at bely-

se dette område indgående.

Kommunernes mulighed for at drive erhvervsvirksomhed i henhold til kommunalfuldmagten

er begrænset og som udgangspunkt begrundet i et hensyn til at undgå værdispild. Adgangen

er således i princippet vel afgrænset i forhold til statslige aktørers adgang til IDV, som blandt

andet kan være en naturlig udløber af institutionens almindelige virksomhed. Til gengæld kan

adgangen være vanskelig at håndhæve konsekvent i praksis, da flere af elementerne i tilsyns-

myndighedens vurdering ikke er fast-definerede. Eksempelvis må et biprodukt i et

vist omfang

forarbejdes.

I modsætning til reglerne for IDV må kommunerne ikke ansætte personale udelukkende til

udførelsen af kommunal erhvervsvirksomhed i henhold til kommunalfuldmagtsreglerne.

Prissætning ved kommunal erhvervsvirksomhed

Kommunalfuldmagtsreglerne og særlove fastlægger de overordnede principper for prissæt-

ningen. Det overordnede princip er, at den offentlige pris skal afspejle markedsprisen, og at

der ikke må ske konkurrenceforvridning. Derudover er der tilfælde i særlove, hvor prisen skal

afspejle omkostningerne. I tilfælde af at prisen skal afspejle omkostningerne, kan vejledning i

omkostningskalkulation anvendes til beregning af omkostninger. Sammenlignes de kommuna-

le regler og vejledninger med OECD’s anbefalinger vedrørende konkurrenceneutralitet, frem-

går det, at de kommunale retningslinjer ikke lever op til alle anbefalingerne. Fx fremgår det af

OECD’s anbefalinger, at der på baggrund af en omkostningsberegning skal tillægges en kom-

merciel fortjeneste, hvilket der ikke på samme måde er krav om i de kommunale regler.

Der kan således være forhold, der giver kommunale aktører en konkurrencemæssig fordel i

forhold til de private aktører, som ikke bliver neutraliseret i de gældende regler. Dette kan

forklare, at de private aktører oplever konkurrenceforvridning fra de kommunale aktører.

Tilsyn med kommunal erhvervsvirksomhed

Tilsynet med kommunerne og kommunale fællesskaber varetages af Statsforvaltningen med

Social- og Indenrigsministeriet som overordnet tilsynsmyndighed. Tilsynet med kommunal

erhvervsvirksomhed er uddybet i afsnit 3.5. En gennemgang af Statsforvaltningens hjemme-

side viser, at der er truffet afgørelse i få sager vedrørende konkurrenceforvridende erhvervs-

virksomhed fra kommunale aktører.

Analysen peger endvidere på, at der generelt er uklarhed blandt de private aktører omkring,

hvor de skal rette henvendelse, hvis de oplever, at en kommune udfører konkurrenceforvri-

dende erhvervsvirksomhed. Ud af 64 virksomheder, der har svaret på, hvortil de ville klage,

har 30 pct. angivet, at de ikke vidste, hvortil de skulle klage, mens 23 pct. har angivet, at de slet

ikke ville klage. Blandt årsagerne til, at de private virksomheder ikke vælger at klage, selvom

de måtte opleve, at en kommune udfører konkurrenceforvridende erhvervsvirksomhed, næv-

nes som primære årsager: at virksomhederne ikke vil sættes i dårligt lys hos kommunen, at

det kræver betydelige økonomiske ressourcer at rejse en klagesag, samt at virksomheden

generelt ikke har tiltro til, at en klage vil resultere i ændrede forhold.

5.2

Omfanget og karakteren af kommunal erhvervsvirksomhed

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har bedt kommunerne svare på, hvilke områder de har

aktiviteter på kommercielle markeder i form af erhvervsvirksomhed i henhold til skreven lov

eller udvalgte modifikationer til de uskrevne kommunalfuldmagtsregler.

Ud af de 98 kommuner i Danmark har 35 kommuner besvaret spørgeskemaet svarende til en

svarprocent på godt 36 pct. Herudover har tre kommuner besvaret spørgeskemaet delvist,

dvs. besvaret dele af spørgsmålene men lukket undersøgelsen ned, før den var endelig færdig-

gjort. Der bor omkring 2,8 millioner indbyggere i de kommuner, der har svaret helt eller del-

vist på det kommunale spørgeskema, hvilket svarer til omkring 49 pct. af befolkningen.

En del kommuner har, mens spørgeskemaundersøgelsen var aktiv, kontaktet Konkurrence- og

Forbrugerstyrelsen telefonisk og bemærket, at spørgeskemaet var meget ressourcekrævende

at besvare, samt at det er meget vanskeligt at identificere de enkelte aktiviteter. Kommuner-

nes salg af varer og tjenester sker ofte ude i den enkelte lokalforvaltning, og en fyldestgørende

besvarelse ville derfor kræve stor koordination på tværs af kommunens forvaltninger. Samti-

dig har kommunerne vanskeligt ved at angive den præcise hjemmel til konkrete erhvervsakti-

viteter, jf. nedenfor. På baggrund af dette og henvendelserne fra kommunerne er det Konkur-

rence- og Forbrugerstyrelsens vurdering, at besvarelserne ikke nødvendigvis tegner et retvi-

sende billede af omfanget af kommunal erhvervsvirksomhed i kommunerne. Det er vurderin-

SIDE 88

KAPITEL 5 ERHVERVSVIRKSOMHED I KOMMUNERNE

gen, at kommunerne kan have aktiviteter på kommercielle markeder, som de ikke har nævnt i

deres besvarelse af spørgeskemaet, idet spørgeskemaerne i alle tilfælde er besvaret af en

ansat i kommunens centralforvaltning, der som oftest ikke vil have et samlet overblik over

lokalforvaltningernes eventuelle igangsættelse og drift af erhvervsvirksomhed.

Disse forbehold til trods indeholder besvarelserne dog stadig væsentlig information om kom-

munernes aktiviteter på kommercielle markeder.

De 15 kommuner, som har angivet et bedste skøn for deres indtægter på erhvervsvirksomhed

i henhold til skreven lov og/eller modifikationerne til kommunalfuldmagten, har samlet set

angivet et skøn over den samlede indtægt på godt 88 mio. kr. i 2014, men den reelle indtægt er

formodentlig højere, idet kommunerne ikke udtømmende har kunnet opgøre sine indtægter.

Erhvervsvirksomhed i henhold til kommunalfuldmagtsreglerne

Over en tredjedel af kommunerne har erhvervsvirksomhed i form af salg af biprodukter

Som nævnt ovenfor har kommuner i henhold til kommunalfuldmagtsreglerne en vis, begræn-

set adgang til at sælge biprodukter m.v. og overkapacitet. Kommunerne er blevet spurgt, om

de anvender denne adgang, og på hvilke områder adgangen er anvendt.

I 15 ud af 38 kommuner (39 pct.) sælges et uforarbejdet biprodukt m.v., jf. Figur 5.1(a), og de

nævner som eksempler, at der sælges genanvendeligt affald, genbrugstøj, salg af genstande i

overskud (brugte møbler m.v.), juletræer, brænde m.v. fra kommunale skove, produktion fra

kommunale beskæftigelsesværksteder og knowhow, som er opbygget igennem udførelsen af

andre kommunale opgaver. Social- og Indenrigsministeriet har efterfølgende gjort opmærk-

som på, at nogle af disse aktiviteter muligvis er udført med hjemmel i særlovgivning – fx be-

skæftigelseslovgivningen – og kan således ikke karakteriseres som erhvervsvirksomhed i

henhold til kommunalfuldmagtsreglerne.

Knap halvdelen af kommunerne har erhvervsvirksomhed i form af overkapacitet

I 16 ud af 37 kommuner (42 pct.) sælges tilfældig, ikke-afskaffelig overkapacitet, jf. Figur

5.1(b). En stor del af eksemplerne, som kommunerne nævner, relaterer sig til udlejning af

ejendomme, men herudover er der eksempler på salg af overskudsmad fra kommunale køk-

kener og salg til andre kommuner af fx rengøring og vejdrift. Social- og Indenrigsministeriet

har efterfølgende gjort opmærksom på, at nogle af disse aktiviteter muligvis er udført med

hjemmel i sektorlovgivning – fx lov om offentlige veje – og kan således ikke karakteriseres

som erhvervsvirksomhed i henhold til kommunalfuldmagtsreglerne.

Dette er med til at styrke billedet af, at kommunerne ikke har et samlet overblik over omfan-

get af sine erhvervsaktiviteter.

Figur 5.1

Kommunalt salg af biprodukter og overkapacitet

(a) Uforarbejdede biprodukter m.v.

(b) Ikke-afskaffelig overkapacitet

Nej

Ved ikke

Nej

Ved ikke

Note A:

38 kommuner har svaret.

Anm.:

Kommunerne blev spurgt:

”I henhold til kommunalfuldmagtens regler har en

kommune adgang til at sælge ubearbejdede biprodukter m.v. fra en lovlig kommunal

produktion på markedsvilkår. Ubearbejdede biprodukter m.v. er et restprodukt fra

en lovlig kommunal opgave. Det kan fx være salg fra en genbrugsafdeling eller salg

af kommunal knowhow. Er denne adgang anvendt i kommunen inden for det seneste

år?”

Kilde: Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen

Note A:

37 kommuner har svaret.

Anm.:

Kommunerne blev spurgt:

” I henhold til kommunalfuldmagtens regler har

en kommune adgang til at sælge tilfældig, ikke-afskaffelig overkapacitet fra en lovlig

kommunal produktion på markedsvilkår. Er denne adgang anvendt i kommunen

inden for det seneste år?”

Kilde: Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen

Det er vanskeligt for kommunerne at opgøre det økonomiske omfang af erhvervsvirksomhed i

forhold til kommunalfuldmagten

Det er vanskeligt at belyse størrelsen af det økonomiske omfang af de kommunale erhvervsak-

tiviteter. Kommunerne er blevet bedt om at afgive det bedste skøn over indtægterne, kommu-

nen havde ved at sælge overkapacitet og biprodukter i regnskabsåret 2014. For så vidt angår

overkapacitet, svarede otte af kommunerne ”ved ikke”, mens de resterende otte kommuner

svarede i intervallet 50.000 kr. til 18 mio. kr., svarende til i alt 45, 6 mio. kr. For så vidt angår

biprodukter, svarede ni af kommunerne ”ved ikke”, mens de resterende kommuner svarede i

intervallet fra 50.000 kr. til 1,3 mio. kr., svarende til 4,4 mio. kr. Af kommunerne der svarede

”ved ikke”, var begrundelsen blandt andet, at det ikke er muligt at opgøre regnskabsmæssigt,

eller at det er meget ressourcekrævende at opgøre.

Kommunernes besvarelse indikerer, at kommunerne ikke har det fulde oveblik over det øko-

nomiske omfang af deres erhvervsaktiviteter. Dog indikeres også, at det økonomiske omfang

måske er begrænset relativt til fx statslige institutioners indtægtsdækkede virksomhed.

SIDE 90

KAPITEL 5 ERHVERVSVIRKSOMHED I KOMMUNERNE

Erhvervsvirksomhed i henhold til skreven lov

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har spurgt kommunerne, om de sælger varer og tjene-

ster som erhvervsvirksomhed med adgang i skreven lov. Formålet var blandt andet at få

kommunerne til at angive, hvilke love de udfører erhvervsvirksomhed igennem.

42 pct.af kommunerne har erhvervsvirksomhed igennem love og bekendtgørelser

15 ud af 38 kommuner (42 pct.) angiver, at kommunen sælger varer eller tjenester igennem

skreven lov. Som eksempler nævner kommunerne blandt andet lov om erhvervsfremme, lov

om kommuners og regioners anvendelse af fast ejendom og løsøre til brug for reklamering for

andre (reklameloven) og lov om kommunernes udførelse af opgaver for andre offentlige myn-

digheder og kommuner og regioner, der er de såkaldte tre erhvervslove, som alle udvider

kommunernes opgaver på erhvervsområdet. Desuden nævnes lov om aktiv beskæftigelsesind-

sats, lov om socialservice og folkeoplysningsloven.

I øvrigt nævner en enkelt kommune som eksempel den kommunale styrelseslov § 60, igennem

hvilken kommunerne kan oprette kommunale fællesskaber, hvilket er en adgang som oftest

anvendes på forsyningsområdet, fx affald, energi og offentlig transport. § 60 i den kommunale

styrelseslov giver imidlertid hjemmel til en bestemt organisationsform. Det er således ikke en

selvstændig hjemmel til at drive erhvervsvirksomhed.

Samtidig svarer 13 kommuner, at de ikke sælger varer og tjenester igennem skreven lov. 9

kommuner har svaret ”ved ikke” til, om kommunen sælger varer eller tjenester med hjemmel i

skreven lov.

Det er vanskeligt for kommuner at opgøre det økonomiske omfang af erhvervsvirksomhed i for-

hold til skreven lov

Kommunerne er ligeledes blevet bedt om at give et bedste skøn over, hvor stor samlet indtægt

kommunen havde på erhvervsvirksomhed ved salg af produkter og tjenesteydelser, med

hjemmel i skreven lov. Seks af kommunerne svarende til 43 pct. svarede ”ved ikke”, mens de

resterende svarede fra 0 til 13,2 millioner kr., svarende til i alt 37,9 mio. kr.

Kommunernes besvarelse indikerer, at kommunerne ikke har det fulde oveblik over det øko-

nomiske omfang, men også at det økonomiske omfang af erhvervsaktiviteterne er begrænset.

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har forsøgt at opgøre det økonomiske omfang ud fra

andre metoder, men det er ikke muligt, da den kommunale kontoplan som udgangspunkt ikke

understøtter en sådan opgørelse.

Erhvervsaktiviteterne bliver igangsat på baggrund af både centrale og decentrale be-

slutninger

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har spurgt kommunerne om, hvor i kommunen beslut-

ningen om at igangsætte erhvervsaktiviteter træffes. Størstedelen af kommunerne svarer, at

det er kommunalbestyrelsen, der træffer beslutningen (67 pct.), men at beslutning ligeledes

kan træffes i fagforvaltningen (56 pct.), direktionen (33 pct.) og økonomiforvaltningen (22

pct.) Erhvervsaktiviteterne bliver altså igangsat på baggrund af både centrale og decentrale

beslutninger.

5.3

Kommuners adgang til erhvervsvirksomhed efter kommunalfuldmagten

Om kommuners ret til at varetage eller støtte økonomiske aktiviteter i henhold til kommunal-

fuldmagten forudsættes normalt et lokalitetsprincip, som betyder, at en kommunal interesse

skal varetages i aktiviteten. Endvidere kræves, at aktiviteten skal være rettet imod borgerne i

almindelighed. Som udgangspunkt forudsættes desuden, at der er lige adgang til aktiviteten

for kommunens borgere, medmindre en saglig begrundelse godtgør en snævrere afgrænsning.

Hovedreglerne

Det er generelt antaget, at kommuner ikke uden lovhjemmel kan varetage kommercielle akti-

viteter. Det skyldes, at det ikke er en kommunal opgave at drive virksomhed med fortjeneste

for øje. Efter almindelige kommunalretlige grundsætninger om kommuners opgavevaretagel-

se, de såkaldte kommunalfuldmagtsregler, er det således som udgangspunkt ikke en kommu-

nal opgave at varetage erhvervsvirksomhed, herunder handel, håndværk, industri og finansiel

virksomhed.

Denne afgrænsning beror på principielle overvejelser om, hvilke opgaver der henhører under

henholdsvis den private sektor og den offentlige sektor. Herudover beror afgrænsningen på

hensynet til lige konkurrence på erhvervsmarkedet, til at undgå indgreb i de markedsmeka-

nismer, der regulerer erhvervslivet, samt hensyn til kommunens økonomi. Endvidere er

kommunestyret ikke opbygget med henblik på at producere og afsætte varer og tjenesteydel-

ser på et marked, men derimod med henblik på varetagelse af fællesskabsopgaver for et lokal-

samfund.

Modifikationer til hovedreglerne

Det antages dog i de kommunale tilsynsmyndigheders praksis og i den juridiske litteratur, at

en kommune som en modifikation til udgangspunktet har en almindelig adgang til at forsyne

sig selv med varer og tjenesteydelser til brug for løsning af kommunens lovbestemte opgaver

og kommunalfuldmagtsopgaver. Denne adgang er begrundet i kommunens forpligtelse til at

udnytte sine ressourcer forsvarligt, og der er ingen grænser med hensyn til arten af varer og

tjenesteydelser, som en kommune kan producere til eget brug. Det følger af det anførte, at der

således ikke er en pligt til at lade private udføre en opgave, blot fordi private er egnede hertil,

eller fordi private kan løse opgaven billigere.

Det antages endvidere, at en kommune på visse betingelser – for at undgå værdispild – i et vist

omfang lovligt kan udnytte overkapacitet og således varetage opgaver, der normalt ikke er

kommunale. Efter de kommunale tilsynsmyndigheders praksis er det blandt andet en betin-

gelse for udnyttelsen af overkapacitet, at den pågældende opgave ikke er dimensioneret med

det formål at opnå mulighed for at varetage opgaver, der normalt ikke er kommunale, samt at

overkapaciteten af hensyn til løsningen af den kommunale opgave ikke kan afskaffes. Ved

afgørelsen af, om en kommune lovligt kan sælge overkapacitet, indgår det efter de kommunale

tilsynsmyndigheders praksis endvidere som et element i afvejningen, om opgaven i forvejen

varetages på rimelig måde af private erhvervsdrivende.

Endvidere antages det, at kommuner lovligt for at undgå værdispild kan afsætte eventuelle

biprodukter, herunder knowhow, fra kommunal virksomhed. Det er dog en betingelse, at pro-

dukterne opstår i forbindelse med en kommunal virksomhed, der har et andet hovedformål.

Der kan i et vist mindre omfang foretages forarbejdning af biproduktet, hvis det er nødvendigt

for at afhænde produktet, og bearbejdningen må ikke have sådant et omfang, at den antager

karakter af en ny, selvstændig produktion. Hensynet til at undgå, at det private erhvervsliv

påføres konkurrence af kommunerne, vil indgå med betydelig vægt i vurderingen af, om de

nævnte betingelser er opfyldt. Salg vil i givet fald skulle ske til markedsprisen.

Kommunernes mulighed for at drive erhvervsvirksomhed i henhold til kommunalfuldmagten

er begrænset og som udgangspunkt begrundet i et hensyn til at undgå værdispild. Adgangen

er således i princippet vel afgrænset i forhold til statslige aktørers adgang til IDV, som blandt

andet kan være en naturlig udløber af institutionens almindelige virksomhed. Til gengæld kan

adgangen være vanskelig at håndhæve konsekvent i praksis, da flere af elementerne i tilsyns-

myndighedens vurdering ikke er fast-definerede, jf. ovenfor. Eksempelvis må et biprodukt i et

vist omfang

forarbejdes.

I modsætning til reglerne for IDV må kommunerne ikke ansætte personale udelukkende til

udførelsen af kommunal erhvervsvirksomhed i henhold til kommunalfuldmagtsreglerne.

SIDE 92

KAPITEL 5 ERHVERVSVIRKSOMHED I KOMMUNERNE

5.4

Kommuners adgang til erhvervsvirksomhed efter særlove

På en række områder er det politisk bestemt, at en kommune skal have mulighed for at udføre

erhvervsaktivitet, selvom det måtte ske i konkurrence med private erhvervsdrivende. Adgan-

gen bygger her ofte på en bred vifte af hensyn, og vil have klar hjemmel på baggrund af centra-

le politiske beslutninger. Der findes ikke et samlet overblik over samtlige love, der, udover

kommunalfuldmagten, giver kommunerne mulighed for at drive erhvervsvirksomhed. I det

følgende er en kort beskrivelse af nogle få udvalgte love, som konkret giver kommunerne

adgang til at udføre erhvervsvirksomhed, der rækker ud over kommunalfuldmagtsreglerne.

Kommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder, og kommuners og

regioners deltagelse i selskaber

Kommunerne og de kommunale fællesskaber (§ 60-fællesskaber) har med lov nr. 548 af 6.

juni 2006 adgang til at udføre opgaver for andre offentlige myndigheder, som de lovligt kan

udføre selv. Adgangen er imidlertid begrænset til at omfatte opgaver, hvis værdi ikke oversti-

ger den for kommuner fastsatte tærskelværdi for offentlige tjenesteydelser, som den er fore-

skrevet i direktivet om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige tjeneste-

ydelsesaftaler. For 2014/2015 er tærskelværdien fastsat til 1.541.715 kr.

Efter disse regler kan kommuner kun udføre opgaver for andre offentlige myndigheder, og en

kommunes adgang til at udføre opgaver for private aktører skal dermed stadig vurderes ud fra

særlove eller kommunalfuldmagten. I bemærkningerne til 548-loven er imidlertid anlagt en

relativt bred fortolkning af begrebet offentlig myndighed, idet alt fra domstole, Folketingets

Ombudsmand, almindelige forvaltningsmyndigheder, samt særlige råd og nævn og offentlige

selskaber som DR, Danmarks Nationalbank m.v., er omfattet.

Kommunerne har over tid anvendt 548-loven til at løse opgaver inden for mange forskellige

områder. Som eksempler kan nævnes rådgivnings- og undervisningsopgaver, it-opgaver, vask

af linned, rengøring og lign., vedligeholdelse af udendørsarealer, miljømæssige opgaver samt

levering af mad .

548-loven indeholder herudover regler om kommuners adgang til at deltage i privatretlige

selskaber. Reglerne er indført med henblik på markedsforberedelse, hvor kommunerne indgår

i et samarbejde med private erhvervsdrivende snarere end konkurrerer imod dem.

Kommunen kan i et sådan selskab deltage i forarbejdning og videreudvikling af et produkt

med henblik på videresalg. Dermed udvides de almindelige regler om biprodukter m.v., som er

indeholdt i kommunalfuldmagten. Det bemærkes, at antallet af selskaber, hvor den kommuna-

le deltagelse er med hjemmel i loven, er begrænset.

Lov om erhvervsfremme og regional udvikling

Lov om erhvervsfremme og regional udvikling (Erhvervsfremmeloven) er en udvidelse af de

regler, som antages at være gældende i forhold til kommunalfuldmagten, der er nærmere

beskrevet i næste afsnit. Kommunerne har med erhvervsfremmeloven fået adgang til at udby-

de tjenesteydelser, som i nogle tilfælde ligeledes ville kunne udbydes af private leverandører.

__________________

Revsbech (2015), s. 299.

LBK nr. 1715 af 16. december 2010 med senere ændringer, som i hovedsagen har videreført den tidligere lov nr. 383 af 20.

maj 1992 om kommuners og amtskommuners deltagelse i erhvervsudviklingsaktiviteter.

Kommuner kan i henhold til erhvervsfremmeloven gennemføre og finansiere erhvervsser-

viceaktiviteter over for en åben kreds af iværksættere. I bemærkningerne til loven fremgår

det, at loven er tiltænkt at give kommunerne adgang til på lokalt plan at bidrage til at skabe

bedre rammer og vækstvilkår for erhvervslivet i kommunen. Kommunerne kan derfor ligele-

des iværksætte erhvervsudviklingsaktiviteter til gavn for en åben kreds af erhvervslivet i de

pågældende kommuner.

Som erhvervsservice kan kommunerne fx bidrage med information og vejledning om start,

drift og udvikling af virksomheder. Herudover kan kommunerne afholde netværksmøder,

kurser og lignende kollektive arrangementer.

Kommunerne har samtidig adgang til at tilbyde erhvervsudviklingsaktiviteter inden for blandt

andet innovation, herunder bruger- og medarbejderdrevet innovation, anvendelse af ny tek-

nologi, herunder automatisering og digitalisering, etablering og udvikling af nye virksomhe-

der, udvikling af menneskelige ressourcer, vækst og udvikling i turismeerhvervet, samt udvik-

lingsaktiviteter i yderområderne. Fx nævnes det konkret, at kommunerne kan oprette innova-

tionsmiljøer, forskerparker, videncentre og lignende. Kommunerne kan også oprette samar-

bejds- og udviklingsprojekter med henblik på at øge netværket og samarbejdet på tværs af

kommunens erhvervsliv, ligesom en kommune kan afholde kompetenceudviklende kurser

målrettet virksomheders behov; dog skal kurserne stå åbne for alle eller i det mindste en

gruppe af kommunens virksomheder. Kommunerne har desuden adgang til at oprette turis-

meudviklingsselskaber, som iværksætter erhvervsudviklingsaktiviteter, hvor der sker offent-

lig medfinansiering. Kommunerne kan gennemføre aktiviteterne som en del af kommunens

forvaltning eller i regi af selvstændige juridiske enheder.

En stor del af de nævnte aktiviteter vil (kunne) være udsat for konkurrence fra private leve-

randører. Derfor er det i erhvervsfremmeloven nævnt, at erhvervs-, service- og udviklingsak-

tiviteterne ikke må virke konkurrenceforvridende, jf. § 12, stk. 2 og § 13, stk. 2.

Lov om reklamering

Kommuner og regioner kan igennem lov om reklamering sælge reklameplads på fast ejen-

dom og løsøre, dvs. bygninger, grunde, køretøjer m.v., jf. lov om reklamering § 2, såfremt re-

klameringen er i overensstemmelse med markedsføringsloven og anden lov. I henhold til § 3

skal en betaling svarende til markedspris opkræves.

Særlove

Der eksisterer herudover en række sektorspecifikke love, som giver kommuner adgang til at

udføre erhvervsvirksomhed. Fx har kommunerne adgang til at udføre erhvervsvirksomhed på

områder inden for forsyning (vand, affald, spildevand, energi), trafik (kollektiv transport,

færger, havne og lufthavne), kultur (biblioteker, scenekunst, museer, biografer, idræt m.v.) og

lignende. Kommunalfuldmagten giver også kommuner hjemmel til at varetage opgaver på det

kulturelle område, dog ikke biografer, som er reguleret af lov om film. Eksempler på sektor-

specifikke love er lov om offentlige veje, havneloven, luftfartsloven m.v.

__________________

Lov om kommuners og regioners anvendelse af fast ejendom og løsøre til brug for reklamering for andre, Lov nr. 490 af

07/06/2006

SIDE 94

KAPITEL 5 ERHVERVSVIRKSOMHED I KOMMUNERNE

5.5

Prissætning ved kommunal erhvervsvirksomhed

På det kommunale område er det kommunalfuldmagtsreglerne og særlove, der fastlægger de

overordnede principper for prissætningen. Det overordnede princip er, at den offentlige pris

skal afspejle markedsprisen, og at der ikke må ske konkurrenceforvridning. Derudover er der

tilfælde i særlove, hvor prisen skal afspejle omkostningerne. Dette er ofte formuleret som, at

prisen skal fastsættes svarende til de samlede langsigtede gennemsnitsomkostninger eller

som summen af de direkte eller indirekte omkostninger. I tilfælde af at prisen skal afspejle

omkostningerne, kan vejledning i omkostningskalkulation, som er beskrevet i kapitel 3, an-

vendes.

Anvendelse af princippet om markedsprisen uden hensyntagen til omkostningsberegning kan

give anledning til konkurrenceforvridning. For det første kan markedsprisen være vanskelig

at fastsætte i praksis, da priserne i markedet kan afspejle en række forskellige forhold som

eksempelvis forskelle på produkter mht. kvalitet m.v. Derudover indebærer princippet, at der

ikke tages afsæt i den offentlige leverandørs omkostninger. Princippet giver fx plads til, at den

kommunale aktør kan krydssubsidiere, og der vil ikke systematisk blive korrigeret for de

omkostningsmæssige fordele, som der kan være ved offentligt ejerskab. Konsekvensen ved at

bruge princippet om markedsprisen kan dermed være, at den offentlige leverandør er aktiv på

markeder, selvom den ikke er lige så effektiv som konkurrenterne. Dette er ikke en hensigts-

mæssig anvendelse af resurserne. Princippet om markedspris kan også betyde, at den offentli-

ge leverandør kan sætte en pris væsentligt over omkostningerne, når det private marked er

karakteriset ved et monopol. Det vil medføre samfundsøkonomiske tab, set i forhold til situa-

tionen hvor prisen fastsættes på baggrund af omkostningerne og en rimelig fortjeneste.

For nogle varer/tjenester kan det være vanskeligt at opgøre produktionsomkostningerne

meningsfuldt, og det kan i sådanne tilfælde være hensigtsmæssigt at anvende et princip om

markedspris. Dette kan eksempelvis gælde områder som salg af brugt materiale, navneret-

tigheder, udleje af reklameplads og salg af ejendom.

Fastsættes priserne på baggrund af vejledningen

i omkostningskalkulation, kan det ligeledes

føre til konkurrenceforvridning, da vejledningen ikke lever op til OECD’s anbefalinger på en

række områder, jf. tabellen nedenfor. Vejledningen omhandler eksempelvis ikke låneneutrali-

tet, kommercielt afkast og kun delvist skatteneutralitet, jf. beskrivelsen i kapitel 3. Dette vil

være problematisk i situationer, hvor vejledningen anvendes til at fastsætte priser på va-

re/tjenester i konkurrence med private. Hvis der er derimod er tale om at vejledningen ek-

sempelvis anvendes til at sætte priser ved en kommunes varetagelse af opgaver for en anden

kommune, er formålet at sikre at der ikke ydes tilskud eller opnås en fortjeneste ved udførsel

af opgaverne, og der er ikke behov for at neutralisere eventuelle offentlige konkurrenceforde-

le.

Tabel 5.1

OECD’s anbefalinger til og danske regler for

prissætning

OECD’s anbefalinger

Separation af aktiviteter

Indregning af fællesomkostninger

Kommercielt afkast

Skatteneutralitet

Reguleringsneutralitet

Låneneutralitet

Kilde: Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen

Markedspris

ikke sammenligneligt

Vejledning i omkostningskalkulation

Delvist

Nej

Delvist

Nej

Der kan således være forhold, der giver kommunale aktører en konkurrencemæssig fordel i

forhold til de private aktører, som ikke bliver neutraliseret i de gældende regler. Dette kan

forklare, at de private aktører oplever konkurrenceforvridning.

Manglende overholdelse af

OECD’s principper kan betyde, at der i nogle tilfælde ikke skabes lige vilkår, og at offentlige

aktører vil kunne sætte lavere priser end private konkurrenter, som producerer ydelserne lige

så effektivt.

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har i forbindelse med analysen modtaget klager vedrø-

rende prissætningen på områder, der ikke er behandlet i analysen, som eksempelvis kommu-

nale kontrolbud. På de områder hvor det er en målsætning, at offentlige aktiviteter ikke for-

vrider konkurrencen, vil det være hensigtsmæssigt, at der er ens regler, der søger at sikre, at

der ikke sker konkurrenceforvridning.

Priserne opleves som uforholdsmæssigt lave

97 pct. af de adspurgte virksomheder vurderer, at det offentlige kan sætte lavere priser. Kon-

kurrence- og Forbrugerstyrelsen har bedt de private virksomheder angive, hvad de tror, at

årsagerne er til, at de statslige institutioner kan prisfastsætte lavere end private markedsaktø-

rer, jf. Figur 5.2

85 pct. af de adspurgte virksomheder vurderer, at det er en væsentlig konkurrencemæssig

fordel, at de kommunale institutioner ikke har et krav om en kommerciel fortjeneste, og 48

pct. vurderer, at de kommunale institutioner krydssubsidierer deres erhvervsvirksomhed

med midler fra deres almindelige virksomhed.

Figur 5.2

Virksomheders vurdering af grunde til lavere offentlige priser

Offentlige aktører opererer ikke med et krav om

fortjeneste

Offentlige aktører krydssubsidierer sin økonomiske

aktivitet

Offentlige aktører kan ikke gå konkurs

Offentlige aktører har lettere/billigere adgang til

kapital

Offentlige aktører leverer dårligere kvalitet

Offentlige aktører underbyder for at vinde større

markedsandele

Offentlige aktører er underlagt en anden regulering

(skat, public service, etc.)

Offentlige aktører har lavere lønninger

Offentlige aktører er mere effektive

Andet

Pct.

Note A:

54 virksomheder har svaret.

Anm.:

Virksomhederne blev spurgt:

”Hvorfor vurderer du, at offentlige aktører sætter lavere priser end din virksomhed og de

øvrige private aktører på markedet? (Vælg de tre væsentligste årsager).”

Kilde: Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen.

Resultaterne vidner om, at de private virksomheder, som har deltaget i undersøgelsen, ikke

mener, at princippet om konkurrenceneutralitet er tilstrækkeligt indarbejdet hos de kommu-

nale institutioner.

SIDE 96

KAPITEL 5 ERHVERVSVIRKSOMHED I KOMMUNERNE

Resultaterne svarer i høj grad til undersøgelsen af de private aktørers oplevelser med statslige

aktører.

Det skal bemærkes, at det i sagens natur kan være meget vanskeligt for private aktører at

vurdere, hvad bagrunden for en oplevelse af uforholdsmæssige lave priser skyldes. Da der

primært er tale om små virksomheder, der oplever priskonkurrence fra kommunale aktører,

er det muligt, at oplevelsen kan skyldes, at de kommunale aktører i større grad har stordrifts-

og samproduktionsfordele. Således er det muligt, at problemerne ikke skyldes fordele som er

relateret til det offentlige ejerskab.

5.6

Tilsyn og klageadgang

For at sikre at konkurrencen ikke forvrides mellem kommunale og private aktører, er det

væsentligt, at der føres effektivt tilsyn med, at reglerne for kommunal erhvervsvirksomhed

overholdes, ligesom de private erhvervsdrivende skal have let ved at klage, såfremt de oplever

ulige konkurrence.