L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

Udlændinge- og Integrationsudvalget 2018-19 (1. samling)
L 140 Bilag 2
Offentligt

Til:

Cc:

Fra:

Titel:

Sendt:

Bilag:

[email protected] (UIM Hovedpostkasse), [email protected] (Henriette Sundgaard Land), [email protected] (Caroline Krogh)

[email protected] (Bettina Normann Petersen)

Selma Aytan ([email protected])

UNHCR prel. Observations on the law proposal 2018-20161

18-01-2019 21:55:00

DEN 2016.pdf; UNHCR prel. Observations on the law proposal 2018-20161 akt nr. 598518.pdf; Høringsbrev.pdf;

Dear Madam/Sir,

Please find attached a copy of UNHCR’s preliminary Observations on the law proposal 2018-20161 akt nr. 598518:

Lov

om ændring af udlændingeloven, integrationsloven, repatrieringsloven og forskellige andre love.

Kind regards,

UNHCR Regional Representation for Northern Europe

Office: +46 457 48 80

Sveavägen 166, Floor 15, 113 46, Stockholm, Sweden

www.unhcr.org

www.unhcr.org/neu

Twitter

Facebook

Every year, refugees walk over 2 billion km to safety.

Please join our solidarity movement to honour their resilience:

www.stepwithrefugees.org

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

Høringsbrev

Høring over udkast til lov om ændring af udlændingeloven, integrationsloven,

repatrieringsloven og forskellige andre love.

Udlændinge- og Integrationsministeriet fremsender hermed udkast til forslag til

lov om ændring af udlændingeloven, integrationsloven, repatrieringsloven og

forskellige andre love (Videre adgang til inddragelse af opholdstilladelser for flygt-

ninge, loft over antallet af familiesammenføringer, skærpet straf for overtrædelse

af indrejseforbud og overtrædelse af opholds-, underretnings- og meldepligt,

ydelsesnedsættelse for forsørgere mv.).

Udlændinge- og Integrationsministeriet skal anmode om at modtage eventuelle

bemærkninger senest fredag den 18. januar 2019 kl. 12.00.

Bemærkningerne bedes sendt til

[email protected], [email protected]

[email protected].

Der vedlægges en liste over hørte myndigheder og organisationer mv.

Med venlig hilsen

21. december 2018

Udlændinge- og

Integrationsministeriet

Udsendelse

Slotsholmsgade 10

1216 København K

Tel.

Mail

Web

CVR-nr.

6198 4000

[email protected]

www.uim.dk

36977191

Sagsbehandler

Henriette Sundgaard Land

Tel.

Mail

61 98 34 49

[email protected]

Henriette Sundgaard Land

Fuldmægtig

Side

1/1

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

UNHCR Observations on the proposed amendments to the Danish Aliens legislation,

L 87:

Lov om ændring af udlændingeloven

(Udskydelse af retten til familiesammenføring for personer med midlertidig

beskyttelsesstatus, skærpelse af reglerne om tidsubegrænset opholdstilladelse, skærpelse

af reglerne om inddragelse af flygtninges opholdstilladelse m.v.)

Introduction

The UNHCR Regional Representation for Northern Europe (hereafter “RRNE”) is grateful

to the Ministry of Immigration, Integration and Housing for the invitation to submit its

observations on Proposal no. L 87 dated 10 December 2015, containing amendments to

the Danish

Aliens Act

(hereafter “Proposal”).

2. As the agency entrusted by the United Nations General Assembly with the mandate to

provide international protection to refugees and, together with governments, to seek

permanent solutions to the problems of refugees,

UNHCR has a direct interest in asylum

laws. According to its Statute, UNHCR fulfils its mandate

inter alia

by “[p]romoting the

conclusion and ratification of international conventions for the protection of refugees,

supervising their application

and proposing amendments thereto[.]”.

UNHCR’s

supervisory responsibility is reiterated in Article 35 of the 1951 Convention and in Article

II of the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees (hereafter collectively referred

to as the “1951 Convention”).

It has also been reflected in European Union law, including

by way of a general reference to the 1951 Convention in Article 78(1) of the Treaty on

the Functioning of the European Union (hereafter “TFEU”).

UNHCR’s supervisory responsibility is exercised

in part by the issuance of interpretative

guidelines on the meaning of provisions and terms contained in the 1951 Convention,

as well as by providing comments on legislative and policy proposals impacting on the

protection and durable solutions of its persons of concern.

UN General Assembly,

Statute of the Office of the United Nations High Commissioner for Refugees,

14 December 1950, A/RES/428(V), available at: http://www.refworld.org/docid/3ae6b3628.html

(“UNHCR Statute”).

Ibid.,

para. 8(a).

According to Article 35 (1) of the 1951 Convention, UNHCR has the “duty of supervising the

application of the provisions of the 1951 Convention”.

European Union,

Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union,

December 2007, OJ C 115/47 of 9.05.2008, available at:

http://www.unhcr.org/refworld/docid/4b17a07e2.html.

UNHCR,

Handbook and Guidelines on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status

under the 1951 Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees,

December

2011, HCR/1P/4/ENG/REV. 3, available at:

http://www.refworld.org/docid/4f33c8d92.html.

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

II. General Observations

4. As one of the first parties to the 1951 Convention, Denmark has a long tradition of

providing sanctuary to those in need of international protection. Denmark was also one

of the first 15 members of the UNHCR Advisory Committee established in 1951, which

was a predecessor to the Executive Committee of the High Commissioner's programme

that Denmark currently chairs. Hence, not least given Denmark’s role internationally

an active supporter of the development of a strong international protection regime,

UNHCR is concerned with the pace and scope of the restrictions the Danish Government

is presently introducing in the areas of asylum, integration and family reunification.

5. The proposals presented by the Government are evidently aimed at conveying a

message to make it “less attractive” to seek asylum in Denmark, and is a deeply

concerning response to humanitarian needs. UNHCR regrets that Denmark is restricting

its asylum legislation for the sole purpose of curbing the number of asylum-seekers,

instead of focusing on promoting and supporting a fair distribution of asylum-seekers

within all EU Member States. In the context of the European refugee situation, UNHCR

has repeatedly called on States to demonstrate the principles of international solidarity

and responsibility sharing, set out in international instruments relating to refugees,

including in paragraph 4 of the Preamble to the 1951 Convention, and in Conclusions on

international protection adopted unanimously by UNHCR’s Executive Committee

UNHCR has in the same context called for the creation of legal alternatives to dangerous

irregular movements, such as resettlement, facilitated access to family reunion options

and other forms of legal admission to Europe.

The signal Denmark’s introduction of restrictions sends to other countries in the world,

including the major refugee hosting countries and European countries that need to

strengthen their asylum and integration capacity in order to receive higher numbers of

refugees, is worrisome and could fuel fear, xenophobia and similar restrictions that would

reduce

–

rather than expand - the asylum space globally and put refugees in need at life-

threatening risks. In particular obstacles to family reunification, the proposal to confiscate

valuables from asylum-seekers, the introduction of further restrictive criteria for

permanent residency, and the reintroduction of integration criteria in Denmark´s selection

of refugees under its resettlement quota are disconcerting measures. UNHCR therefore

appeals to the Government of Denmark to reconsider its intention to further restrict the

national asylum space and urges Denmark to instead use its standing as a global

advocate for human rights, democracy and solutions to focus on promoting and building

a coordinated European response. This needs to be done through the implementation of

fully-functional hotspots, an internal relocation scheme and the opening-up of more legal

entry channels including expanded resettlement programmes, and through support to

European countries in need to further develop the capacity of their asylum and integration

systems. This would, in UNHCR’s view, be a more effective, positive, and humanitarian

way of reaching a sustainable solution to the unequal distribution of refugees in Europe,

than by introducing restrictions that challenge the international protection regime that

Denmark has been a strong supporter of for decades.

See for example ExCom Conclusion Nos. 52 (on International solidarity and refugee protection),

77 (general conclusion), 85 (conclusion on international protection) and 90 (general conclusion),

available at:

http://www.unhcr.org/pages/49e6e6dd6.html.

See e.g., UNHCR,

Syrian Refugees in Europe: What Europe Can Do to Ensure Protection and

Solidarity,

11 July 2014, p. 12, available at: http://www.refworld.org/docid/53b69f574.html and

UNHCR,

International Protection Considerations with regard to people fleeing the Syrian Arab

Republic, Update III,

27 October 2014, paras. 33–36, available at:

http://www.refworld.org/docid/544e446d4.html.

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

III.

Specific Observations

a. Postponement of the right to family reunification for persons recognized

under Article 7 (3) of the Aliens Act

7. As UNHCR understands the Proposal, the right to family reunification will further be

postponed for beneficiaries of temporary subsidiary protection (i.e. individuals

recognized as in need of protection under the Danish

Aliens Act,

Article 7 (3), due to a

situation of indiscriminate violence in their countries of origin (vilkårlig

voldsudøvelse og

overgreb på civile)).

According to the Proposal, beneficiaries of temporary subsidiary

protection would only be able to apply for reunification with their families after the holder

of the status has resided in Denmark for three years (i.e. after the initial one year permit,

plus two consecutive one-year extensions). Today, family reunification can be initiated

after the beneficiary of temporary subsidiary protection has completed the first year of

residence. Individuals would still retain the possibility of applying for family reunification

before that, if the conditions set out in Article 9 c of the

Aliens Act

are met, that is, if

“special circumstances”

are at hand, for example, relating to the best interests of the

child.

8. In the Explanatory Memorandum to the Proposal, the Government acknowledges that

the three-year residence requirement for eligibility for family reunification might not be

consistent with Article 8 of the European Convention of Human Rights

(hereafter

“ECHR”).

However, it further concludes that, as the residence permit of the beneficiary

of temporary subsidiary protection residing in Denmark is only valid for one year at a

time, his/her links to Denmark will be limited; the Proposal therefore assesses that the

proposed measures should be in compliance with the ECHR.

9. UNHCR reiterates the recommendations contained in its

“Observations on the proposed

amendments to the Danish Aliens Act: Lov om ændring af udlændingeloven (Midlertidig

beskyttelsesstatus for visse udlændinge samt afvisning af realitetsbehandling af

asylansøgninger, når ansøgeren har opnået beskyttelse i et andet EU-land

mv.)”,

submitted to the Danish Government in November 2014. In these, UNHCR advised

Denmark to refrain from denying beneficiaries of temporary subsidiary protection the right

to apply for family reunification during the first year on this status. UNHCR urged

Denmark to instead facilitate family reunification for all beneficiaries of international

protection in a pro-active manner, including for all children within the meaning of the

Convention on the Rights of

the Child (hereafter “CRC”)

and for extended family

members of Syrians who have been granted some form of protection, including

subsidiary protection.

10. In the aforementioned Observations from November 2014, UNHCR also underlined that

it characterizes the flight of civilians from Syria as a

refugee

movement, and notes that

The provision in Article 7(3) of the Aliens Act was adopted in November 2014, and entered into

force in 2015.

Council of Europe,

European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental

Freedoms, as amended by Protocols Nos. 11 and 14,

4 November 1950, ETS

5, http://www.refworld.org/docid/3ae6b3b04.html.

UNHCR Observations on the proposed amendments to the Danish Aliens Act: Lov om ændring af

udlændingeloven (Midlertidig beskyttelsesstatus for visse udlændinge samt afvisning af

realitetsbehandling af asylansøgninger, når ansøgeren har opnået beskyttelse i et andet EU-land

mv.), November 2014, available at: http://www.unhcr-

northerneurope.org/fileadmin/user_upload/Documents/PDF/Denmark/UNHCR_comments_on_pro

posal_to_amend_the_Danish_Aliens_Act_November_2014.pdf.

UN General Assembly, Convention on the Rights of the Child, 20 November 1989, United Nations,

Treaty Series, vol. 1577, p. 3, available at: http://www.refworld.org/docid/3ae6b38f0.html

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

many States in the EU today, including Denmark, grant Syrian asylum-seekers

Convention refugee status rather than subsidiary forms of protection.

As the temporary

subsidiary protection status was introduced in response to the increase in the number of

Syrian asylum-seekers arriving to Denmark, UNHCR continues to emphasize the

importance of thoroughly assessing eligibility for Convention refugee status before

resorting to the granting of subsidiary or temporary subsidiary protection status,

especially when the differences in entitlements are so significant. In regard to persons

who have fled Syria, UNHCR moreover recalls that it should be a priority to ensure that

Syrians can join family members who are residing in European States, as a legal entry

channel. This would also contribute to reducing the number of persons now having no

other options for reaching safety but to embark on dangerous boat or risky overland

journeys.

11. While the 1951 Convention is silent on the question on family reunification and family

unity, the Final Act of the United Nations Conference of Plenipotentiaries on the Status

of Refugees and Stateless Persons recommends that Member

States “take the

necessary measures for the protection of the refugee's family, especially with a view to

(…) [e]nsuring that the unity of the refugee's family is maintained particularly in cases

where the head of the family has fulfilled the necessary conditions for admission to a

particular country.”

Furthermore, family unity is a fundamental and important human

right contained in a number of international and regional instruments to which Denmark

is a State party. These are the Universal Declaration of Human Rights, (Article 16(3); the

International Covenant on Civil and Political Rights, (Article 17); the International

Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, (Article 10); the Convention on the

Rights of the Child, (Article 16); as well as the European Convention for the Protection of

Human Rights and Fundamental Freedoms (Article 8). Following separation caused by

forced displacement such as from persecution and war, family reunification is often the

only way to ensure

respect for a refugee’s right to family unity.

Time-limits for family reunification procedures

12. In the EU context, UNHCR welcomed the adoption of more favourable rules for refugees

in the Family Reunification Directive,

including the possibility for refugees to reunite

with their family as soon as they have been granted international protection status.

The

European Commission similarly “considers that the humanitarian protection needs of

persons benefiting from subsidiary protection do not differ from those of refugees, and

UNHCR,

International Protection Considerations with regard to people fleeing the Syrian Arab

Republic, Update III,

27 October 2014, para. 21, available at:

http://www.refworld.org/docid/544e446d4.html.

Ibid.,

para. 34.

UN Conference of Plenipotentiaries on the Status of Refugees and Stateless Persons,

Final Act of the United Nations Conference of Plenipotentiaries on the Status of Refugees

and Stateless Persons,

25 July 1951, A/CONF.2/108/Rev.1,

http://www.unhcr.org/refworld/docid/40a8a7394.html.

UNHCR, Refugee Family Reunification. UNHCR's Response to the European Commission Green

Paper on the Right to Family Reunification of Third Country Nationals Living in the European

Union (Directive 2003/86/EC), February 2012, p. 3, available at:

http://www.refworld.org/docid/4f55e1cf2.html.

European Union: Council of the European Union,

Council Directive 2003/86/EC of 22 September

2003 on the Right to Family Reunification,

3 October 2003, OJ L. 251/12-251/18; 3.10.2003,

2003/86/EC, available at:

http://www.refworld.org/docid/3f8bb4a10.html.

UNHCR,

Refugee Family Reunification. UNHCR's Response to the European Commission Green

Paper on the Right to Family Reunification of Third Country Nationals Living in the European

Union (Directive 2003/86/EC),

February 2012, p. 4, available at:

http://www.refworld.org/docid/4f55e1cf2.html.

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

encourages Member States to adopt rules that grant similar rights to refugees and

beneficiaries of temporary or subsidiary protection”

. UNHCR thus welcomes the fact

that, despite the exclusion of beneficiaries of subsidiary protection from the scope of the

Directive, most EU Member States do not apply time limits for the family reunification of

beneficiaries of subsidiary protection. As the humanitarian needs of persons benefiting

from subsidiary protection are not different from those of refugees, UNHCR believes

there is no reason to distinguish between Convention refugees and beneficiaries of

various forms of subsidiary protection in their entitlements to family reunification and the

right to family life.

13. In this respect, UNHCR wishes to draw attention to the case law of the European Court

of Human Rights (hereafter “ECtHR”).

The ECtHR has held that a difference of treatment

“analogous,

or relevantly similar, situations”, is discriminatory if it has no objective and

reasonable justification,

“in other words,

if it does not pursue a legitimate aim or if there

is not a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the

aim sought to be realised.”

The protection conferred by Article 14 of the ECHR (the

prohibition of discrimination)

is not limited to different treatment based on

characteristics which are personal in the sense that they are innate or inherent, but also

relate to the individual´s immigration status.

The Council of Europe Committee of

Ministers have also adopted a Recommendation on family reunion,

which equally

applies to

refugees and “other persons in need of international protection”.

14. Furthermore, the Court of Justice of the European Union has held that the duration of

residence in the EU Member States is only one of the factors that must be taken into

account when considering an application for family reunification, and that a waiting period

cannot be imposed without taking into account, in specific cases, all the relevant factors,

while having due regard to the best interests of minor children.

The ECtHR has

concluded that preventing a temporary residence permit holder of five years from family

reunification was in breach of Articles 8 and 14 of the ECHR.

Communication from the Commission to the European Parliament and the Council on guidance for

application of Directive 2003/86/EC on the right to family reunification, Brussels, 3.4.2014,

COM(2014) 210 final, para. 6.2, available at: http://ec.europa.eu/dgs/homeaffairs/e-

library/documents/policies/immigration/familyreunification/docs/guidance_for_application_of_directi

ve_on_the_right_to_family_reunification_en .pdf.

Hode and Abdi v. The United Kingdom,

(Application no. 22341/09), European Court of Human

Rights, 6 November 2012, para. 45, available at: http://www.refworld.org/docid/509b93792.html.

Article 14 states: “the enjoyment of the rights and freedoms set forth in this Convention shall be

secured without discrimination on any ground such as sex, race, colour, language, religion,

political or other opinion, national or social origin, association with a national minority, property,

birth or other status.”

Hode and Abdi v. The United Kingdom,

(Application no. 22341/09), European Court of Human

Rights, 6 November 2012, paras. 46–47, available at:

http://www.refworld.org/docid/509b93792.html.

Council of Europe: Committee of Ministers,

Recommendation N° R (99) 23 of the Committee of

Ministers to Member States on Family Reunion for Refugees and Other Persons in Need of

International Protection,

15 December 1999, Rec(99)23, available at:

http://www.refworld.org/docid/3ae6b39110.html.

Communication from the Commission to the European Parliament and the Council on guidance for

application of Directive 2003/86/EC on the right to family reunification, Brussels, 3.4.2014,

COM(2014) 210 final, p. 17.

Hode and Abdi v. The United Kingdom,

(Application no. 22341/09), Council of Europe: European

Court of Human Rights, 6 November 2012, available at:

http://www.refworld.org/docid/509b93792.html.

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

Child-specific rights in relation to family reunification

15. A child´s right to family life is specifically protected under Articles 9, 10 and 16 of the

Convention on the Rights of the Child. The Proposal observes that family reunification

applications involving a child should be dealt with in a

positive, humane and expeditious

manner, and that the child has the right to maintain a regular and direct contact with both

parents, according to Article 10 of the CRC. In the Explanatory Memorandum to the

Proposal, the Government, however, concludes that children do not have an

unconditional right to family reunification.

16. As highlighted by UNICEF, all judicial and administrative processes concerning children

need to be pursued as quickly as possible. Delay and uncertainty can be extremely

prejudicial to children’s healthy development. From the child´s perspective, any period of

time is significantly longer in the life of a child than in that of an adult.

While UNHCR

welcomes the fact that family reunification can be granted before three years of residence

under certain circumstances, for example where the best interests of the child so

requires, UNHCR is concerned that the prolongation of the waiting period for eligibility

for family reunification will have a detrimental impact on the well-being and safety of many

children.

17. UNHCR further notes that the right to family reunification for children continues to be

limited to children under 15 years of age. UNHCR reiterates that children below the age

of 18 are by UNHCR and in many other jurisdictions considered part of the nuclear family

and eligible for family reunification.

Dependency may usually be assumed to exist when

a person is under the age of 18 years, but continues if the individual (over the age of 18)

in question remains within the family unit and retains economic, social and emotional

bonds. An age limit of 18 years or the age of majority is also consistent with Article 1 of

the Convention on the Rights of the Child.

UNHCR’s Executive Committee has also

called for facilitated entry on the basis of liberal criteria of family members of persons

recognized to be in need of international protection.

UNHCR would therefore, again,

like to take this opportunity to express its concern over the current legislation and

practice, which denies children above 15 years the right to reunify with parents who have

been granted international protection in Denmark.

The importance of family reunification for the integration process

18.

The ability to reunify with one’s family also facilitates the integration process,

which

States are requested to facilitate as far as possible, pursuant to Article 34 in the 1951

Convention. Separation of family members during forced displacement and flight can

have devastating consequences on peoples’ well-being,

as well as on their ability to

rehabilitate from traumatic experiences of persecution and war and inhibit their ability to

learn a new language, search for a job and adapt to their country of asylum.

The

UNICEF, Implementation Handbook for the Convention on the Rights of the Child: Fully Revised

Third Edition, September 2007, available at: http://www.unicef.org/publications/index_43110.html.

See also, UN Committee on the Rights of the Child (CRC), General comment No. 14 (2013) on the

right of the child to have his or her best interests taken as a primary consideration (art. 3, para. 1),

29 May 2013, CRC /C/GC/14, para. 60, available at:

http://www.refworld.org/docid/51a84b5e4.html.

UN High Commissioner for Refugees (UNHCR),

Note on Family Reunification,

18 July 1983, paras.

5 (b) and (c), available at:

http://www.refworld.org/docid/3bd3f0fa4.html

UNHCR,

Conclusion on Local Integration,

7 October 2005, No. 104 (LVI) - 2005, available at:

http://www.refworld.org/docid/4357a91b2.html.

UNHCR, A New Beginning: Refugee Integration in Sweden - It's about time!, September 2013,

available at: http://www.refworld.org/docid/5295a60e4.html.

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

UNHCR ExCom Conclusion No. 104 on local integration,

(which Denmark

–

as a

member of the Executive Committee

–

has participated in drafting) notes the potential

role of family members in promoting the smoother and more rapid integration of refugee

families given that they can reinforce the social support system of refugees. Research

consequently shows that, in most cases, family reunification is the first priority for

refugees upon receiving status.

Summary of UNHCR recommendations in relation to family reunification

UNHCR recommends that the Government of Denmark



Proactively facilitates, through law, policy and in practice, family reunification

for all beneficiaries of international protection, including those covered by the

new temporary subsidiary protection status in Article 7.3 of the

Aliens Act,

and

all children within the meaning of the Convention on the Rights of the Child,

as well as extended family members of Syrians who have been granted some

form of protection in Denmark; and therefore

Withdraws the proposal to further delay the right of beneficiaries of temporary

subsidiary protection to seek reunification with their family members, until

three years have lapsed on this status;

Provides beneficiaries of subsidiary protection, including temporary subsidiary

protection, access to family reunification under the same favourable rules as

those applied to Convention refugees;

Grants all children below 18 years the right to reunify with, at a minimum, their

parents and minor siblings; and

Implements family reunification mechanisms that are swift and efficient in

order to bring families together as early as possible.



b. Restricted conditions for obtaining a permanent residence permit, and

proposal to reduce duration of temporary residence permits

Increased eligibility requirements for permanent residence permits

19. According to the Proposal, the eligibility requirements for permanent residency will be

further restricted. As UNHCR understands the Proposal, the same requirements will

apply to all aliens, including refugees and beneficiaries of other forms of protection. The

proposed basic requirements that applicants have to meet are the following:

Legal residence:

Six (6) years (instead of the current five (5) years)

Criminality:

prison sentence of one (1) year or more precludes the granting

of permanent residence altogether (instead of the current 1 year and 6

months prison sentence). Individuals convicted of a less serious crime have

to wait for a specified period of time to become eligible to apply after serving

UNHCR,

Conclusion on Local Integration,

7 October 2005, No. 104 (LVI) - 2005, available at:

http://www.refworld.org/docid/4357a91b2.html.

UNHCR,

A New Beginning: Refugee Integration in Europe, September 2013,

http://www.refworld.org/docid/522980604.html.

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

their sentence. These waiting periods will be prolonged by fifty (50) per

cent.

Danish skills:

passing of Danish Level 2 test (instead of the current Level

Employment:

Full-time employment during two and a half (2.5) out of the

last three (3) years at the time of application (instead of the current part or

full-time studies or work during three (3) of the past five (5) years). Studies

and part-time work will thus no longer count.

20. In addition to the four criteria listed above, an applicant would need to fulfil two out of the

four following criteria in order to be eligible for a permanent residence permit:

Citizenship test / Active citizenship:

Passing a citizenship test or

“having

been involved in Danish society”

during

one (1) year in the form of serving

on a political board, being a sports team instructor or having

“worked for

the common good”.

Employment/Studies:

Full time employment (studies not valid) during four

(4) out of the last four years and 6 months (4.5 years).

Gross yearly income:

275,000 Danish Crowns (approx. 40,000 USD)

Danish skills:

Danish Level 3.

ii.

iii.

iv.

21. Aliens having reached retirement age only have to fulfil one of the four additional

requirements. Applicants under the age of 18 are also not subjected to the same

requirements.

22. The Proposal also foresees the abolition of the waiver in Article 11 (15) of the

Aliens Act,

whereby some of the requirements could be waived if an individual has resided legally in

the country for the past 8 consecutive years. As refugees are expected to integrate into

Danish society to the same extent as other aliens, waiving requirements simply due to

long residence will no longer be possible. To further provide incentives for integration,

the Proposal introduces

a “fast track” avenue for applicants who meet both the basic four

and all the additional four requirements, to be granted permanent residence permits after

four years of residence.

23. The timely grant of a secure legal status and residency rights are essential factors in the

integration process.

UNHCR has observed that the duration of residence permits has

a considerable impact on refugees’ abilities

to integrate, and that short-term residence

permits can be detrimental to refugees’ security and stability.

In order to take into

account the special position of refugees, UNHCR recommends that permanent residence

should be granted, at the latest, after a three year residence period,

and that this time-

frame should also apply to beneficiaries of subsidiary protection statuses. While

acknowledging that Denmark has opted out of the EU

acquis

on asylum, UNHCR wishes

to note that it has reiterated this recommendation in commentaries to the EU

acquis,

for

example in relation to the three-year residence period established by the EU Qualification

Directive.

UNHCR Executive Committee,

Conclusion No. 104,

para. (j), UNHCR,

Thematic Compilation of

Executive Committee Conclusions,

August 2009, 4th edition, available at:

http://www.refworld.org/docid/4a7c4b882.html.

UNHCR,

Note on the Integration of Refugees in the European Union,

para. 18, May 2007,

available at: http://www.refworld.org/docid/463b24d52.html.

Ibid.,

para. 20.

UNHCR comments on the European Commission’s proposal for a Directive of the European

Parliament and of the Council on minimum standards for the qualification and status of third

country nationals or stateless persons as beneficiaries of international protection and the content

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

24. UNHCR considers that the proposed measures

–

in particular the increase from five to

six years of legal residence to be eligible for permanent residence - will further undermine

the ability of beneficiaries of international protection to integrate in Denmark, and thus

the Danish Government’s expressed aim to improve the integration process. The

Proposed measures are moreover contrary to the guidance provided in UNHCR’s

Executive Committee Conclusion No. 104 on local integration, which affirms “the

particular importance of the legal dimension of integration, which entails the host State

granting refugees a secure legal status and a progressively wider range of rights and

entitlements that are broadly commensurate with those enjoyed by its citizens and, over

time, the possibility of naturalizing”.

In UNHCR’s view, the combined requirements of

years of residency, language skills and employment will be very difficult for many

refugees and other beneficiaries of protection to meet. The temporary nature of their legal

status and restrictions on the right to bring their family members also risk having a

demotivating effect on integration. UNHCR considers that the proposed restrictions on

residency rights contemplated by the Danish Government would lead to a

“retrogression,” rather than a progressive realization of rights.

Shortened duration of temporary residence permits

25. UNHCR also notes with concern that the Government intends to shorten the duration of

first time and extended residence permits granted to Convention refugees and

beneficiaries of subsidiary and temporary subsidiary protection. These intentions of the

Government were

included in the ‘asylum package’ announced on 13 November 2015,

and are detailed as follows in the Proposal, which states that these changes will be made

in subsidiary legislation:

Convention refugee status holders:

The first permit granted will have a duration of

two (2) years, with a possibility of an extension for another two (2) years (currently, a

Convention refugee is granted a residence permit for five (5) years + five (5) year

extension).

Subsidiary protection status holders:

The first permit granted will have a duration

of one (1) year, with a possible extension for another two (2) years (currently, a

Subsidiary Protection beneficiary is granted a residence permit for five (5) years +

five (5) year extension).

Temporary Subsidiary Protection holders:

The first permit granted will have a

duration of one (1) year, with a possibility of an extension for another one (1) year,

followed by a possibility of another one (1) year extension. Thereafter, a two (2) year

residence permit can be granted. (Currently, a Temporary Subsidiary Protection

beneficiary is granted a residence permit for one (1) year, with a possible extension

for another two (2) years).

26. UNHCR regrets the intention of the Danish Government to shorten the duration of

residence permits granted initially, and/or upon extension to beneficiaries of international

protection for the reasons outlined above in paras 23 and 24. In UNHCR’s

“Observations

on the proposed amendments to the Danish Aliens Act: Lov om ændring af

udlændingeloven (Midlertidig beskyttelsesstatus for visse udlændinge samt afvisning af

realitetsbehandling af asylansøgninger, når ansøgeren har opnået beskyttelse i et andet

EU-land

mv.)”,

the Office already expressed concern that the one-year duration of the

residence permit granted to beneficiaries of the temporary subsidiary protection status

would hamper their possibilities to integrate, including acquiring the language, finding

of the protection granted (COM(2009)551, 21 October 2009), available at:

http://www.unhcr.org/4c5037f99.pdf.

UNHCR,

Conclusion on Local Integration,

7 October 2005, No. 104 (LVI) - 2005, para (l), available

at: http://www.refworld.org/docid/4357a91b2.html.

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

employment and housing.

These concerns are even more relevant now, in the context

of the envisaged changes to the duration of residence permits.

Summary of UNHCR recommendations in relation to residence permits

UNHCR recommends that the Government of Denmark



Ensures that refugees and other beneficiaries of international protection receive

long-term residence rights at an early stage, either immediately or at the latest

following the expiry of the initial permit, as shorter-term residency has been proven

to have a negative impact on refugees’ sense of belonging

and motivation to

integrate; and in this regard

Reconsiders the proposal to extend the time before a beneficiary of international

protection can be eligible to apply for a permanent residence permit, as well as the

other requirements that need to be fulfilled, in recognition of the fact that a secure

legal status facilitates the integration process;

Reconsiders the proposal to reduce the duration of initial and/or extended

residence permits granted to Convention refugees as well as to beneficiaries of the

subsidiary and temporary subsidiary protection status, on the basis of UNHCR’s

advice that frequent

periodic reviews of individuals’ international protection needs

often undermine the individuals’ sense of security, and in recognition of the fact that

a secure legal status facilitates the integration process. In this regard, UNHCR thus

also recommends that the period of validity of residence permits provided to

beneficiaries of subsidiary protection and temporary subsidiary protection be the

same as that for 1951 Convention refugees.



c. Expanded use of the possibility to cease international protection

27. According to current Danish

legislation, Convention Travel Documents (“CTDs”)

and

Aliens passports contain a travel restriction to the country of origin of the refugee or

beneficiary of subsidiary protection. The restriction is lifted when the person has resided

in Denmark for a period of 10 years or more. The restriction can be temporarily lifted

before the 10 year limit upon application and the applicant has to specify the purpose

and dates of travel to the Danish authorities. When an individual travels on vacation or

for other shorter visits to his/her country of origin, the Danish Immigration Service is

obliged to make an assessment whether the individual remains in need of protection

following his/her return.

28.

In UNHCR’s understanding,

the Proposal introduces a provision stating that a refugee

who has voluntarily traveled to his or her country of origin has, him/herself, created a

presumption, that the reasons on the basis of which s/he was granted protection have

changed to such an extent, that s/he is no longer in need of international protection. The

burden placed on the beneficiary of international protection to prove that s/he is no longer

in need of protection is thus increased. Though it is not explicitly stated in the Proposal,

that the possibility to cease the protection status applies to Convention refugees as well

UNHCR Observations on the proposed amendments to the Danish Aliens Act: Lov om ændring af

udlændingeloven (Midlertidig beskyttelsesstatus for visse udlændinge samt afvisning af

realitetsbehandling af asylansøgninger, når ansøgeren har opnået beskyttelse i et andet EU-land

mv.), November 2014, available at: http://www.unhcr-

northerneurope.org/fileadmin/user_upload/Documents/PDF/Denmark/UNHCR_comments_on_pro

posal_to_amend_the_Danish_Aliens_Act_November_2014.pdf.

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

as to holders of subsidiary protection and temporary subsidiary protection, UNHCR

assumes this is the case as the Proposal refers to § 7 of the

Aliens Act.

29. The 1951 Convention recognizes that refugee status ends under certain clearly defined

conditions. This means that once an individual is determined to be a refugee, their status

is maintained unless they fall within the terms of one of the cessation clauses contained

in Article 1 C of the 1951 Convention or their status is cancelled or revoked. Refugee

status may cease either through the actions of the refugee (Article 1 C (1) to (4)), such

as by re-establishment in his or her country of origin, or through fundamental changes in

the objective circumstances in the country of origin (Article 1 C (5) and (6)). The cessation

clauses are exhaustively enumerated, that is, no additional grounds would justify a

conclusion that international protection is no longer required.

30. It needs to be underlined that the cessation clauses are rarely invoked, in recognition

of the need to respect a basic degree of stability for refugees and the overarching

objective of international protection, namely to find durable solutions for refugees in the

form of integration in the country of asylum, resettlement to a third State, or voluntary

repatriation to the country of origin, when this is possible in safety and dignity.

31. The Proposal does not specify which of the cessation clauses the Government intends

to apply to refugees who travel to the country where they fear(ed) persecution or a

neighbouring country. With respect to refugees who return to their countries of origin,

UNHCR however wishes to draw attention to what the UNHCR Handbook states in

reference to Article 1C(4) of the 1951 Convention. The term

“voluntary

re-

establishment” in the country where persecution was feared is to be understood

“as

return to the country of nationality or former habitual residence with a view to

permanently residing there. A temporary visit by a refugee to his former home

country, not with a national passport but, for example, with a travel document issued

by his country

of residence, does not constitute “re-establishment” and will not involve

loss of refugee status under the present clause.”

32. While the refugee may reasonably be expected to explain his or her conduct, States

initiating cessation procedures against recognized Convention refugees bear the burden

of proving that the refugee is no longer in need of international protection. The benefit of

the doubt must be given to the refugee, which is consistent with the restrictive

interpretation appropriate to the application of the cessation clauses. Moreover, the

cessation clauses

“should

not be transformed into a trap for the unwary or a penalty for

risky or naive conduct.”

33.

UNHCR’s Executive Committee Conclusion No. 103 on complementary

forms of

protection,

further recommends that “where it is appropriate to consider the ending of

UN High Commissioner for Refugees (UNHCR),

Guidelines on International Protection No. 3:

Cessation of Refugee Status under Article 1C(5) and (6) of the 1951 Convention relating to the

Status of Refugees (the "Ceased Circumstances" Clauses),

10 February

2003, HCR/GIP/03/03, para. 4, available at:

http://www.refworld.org/docid/3e50de6b4.html.

UN High Commissioner for Refugees (UNHCR),

Handbook and Guidelines on Procedures and

Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol

Relating to the Status of Refugees,

December 2011, HCR/1P/4/ENG/REV. 3, para. 134, available

at:

http://www.refworld.org/docid/4f33c8d92.html.

Cambridge University Press,

Cessation of Refugee Protection,

June 2003, p. 525, available at:

http://www.refworld.org/docid/470a33bc0.html.

UNHCR,

Conclusion on the Provision of International Protection Including Through

Complementary Forms of Protection,

7 October 2005, No. 103 (LVI) - 2005, available at:

http://www.refworld.org/docid/43576e292.html.

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

complementary forms of protection, States adopt criteria which are objective and clearly

and publicly enunciated; and notes that the doctrine and procedural standards developed

in relation to the cessation clauses of Article 1C of the 1951 Convention may offer helpful

guidance in this regard”. In terms of procedural rights, whether international protection

status has ceased should always be determined in a procedure in which the person

concerned has an opportunity to bring forward any considerations and reasons to refute

the applicability of the cessation clauses. The burden of proof that the criteria of the

cessation provisions have been fully met lies with the country of asylum.

34. As it is not clear from the wording of the Proposal which of the cessation clauses in

Article 1 C of the 1951 Convention the Danish Government is considering applicable to

the situation envisaged, UNHCR would also like to note that the “ceased

circumstances” cessation clauses in Article 1 C (5 and 6) are intended for situations

where the country of origin has undergone such fundamental and enduring change that

protection is considered restored. The burden rests on the country of asylum to

demonstrate that there has been a fundamental, stable and durable change in the

country of origin and that invocation of Article 1C(5) or (6) is appropriate.

These

clauses are thus not meant to cover refugees who temporarily return to the country of

origin for shorter visits. It should also be noted that Article 1C(5) and (6) have rarely

been invoked in individual cases. States have not generally undertaken periodic

reviews of individual cases on the basis of fundamental changes in the country of origin.

These practices acknowledge that a refugee’s sense of stability should be preserved

as much as possible. Where these cessation clauses are applied on an individual basis,

it should not be done for the purposes of a re-hearing

de novo.

35. The Proposal further states that in order to prevent an individual from circumventing the

aforementioned travel restrictions in his/her travel document, and travels to the country

of origin through a neighbouring country, the Ministry of Immigration, Integration and

Housing wishes to make an amendment to the

udlændingebekendtgørelse (subsidiary

legislation to the

Aliens Act).

Nonetheless, UNHCR would like to take this opportunity

to note that travel to a country neighbouring the one of origin is often the only way

refugees can meet family members who have remained either in the country of origin,

or in a neighbouring country. This is particularly relevant when the ability to reunify with

family members is restricted or delayed.

UN High Commissioner for Refugees (UNHCR),

Guidelines on International Protection No. 3:

Cessation of Refugee Status under Article 1C(5) and (6) of the 1951 Convention relating to the

Status of Refugees (the "Ceased Circumstances" Clauses),

10 February

2003, HCR/GIP/03/03, para. 25 (ii), available at:

http://www.refworld.org/docid/3e50de6b4.html.

UNHCR,

Note on the Integration of Refugees in the European Union,

para. 18.

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

Summary of UNHCR recommendations in relation to cessation

UNHCR recommends that the Government of Denmark



Does not expand the grounds for cessation beyond those enumerated in the

1951 Convention, both in regard to the cessation of Convention refugee status,

as well as in relation to cessation of subsidiary protection statuses;

Does not use cessation as a tool for undertaking frequent reviews of individual

cases on the basis of fundamental changes in the country of origin, in

recognition of the importance to preserve the

refugee’s sense of stability as

much as possible;

Retains the burden of proof when assessing possible cessation of international

protection;

Recognizes the importance for refugees to be able to travel to countries

neighboring the one of origin in order to meet with family members remaining

in these, in particular when possibilities for family reunification are limited and

delayed.



d. Introduction of fees for applications for family reunification and

permanent residence permits

36. The Proposal recommends the introduction of fees for applications for family reunification

and possible appeal of rejections of applications (a measure previously introduced in

2010 and abolished in 2012). The Proposal also wishes to introduce fees for re-applying

for family reunification. The appeal fees will be reimbursed, should the complainant be at

least partly successful with his/her claim. Applications for extensions and permanent

residence permits initially based on a family reunification procedure, would also be

subjected to fees. UNHCR notes however that the Proposal indicates that refugees would

generally be exempted from fees for family reunification, but finds it unclear whether this

would be the general rule or an exception/possibility, and whether it would apply not only

to Convention refugees, but also to beneficiaries of subsidiary and temporary subsidiary

protection. UNHCR thus takes this opportunity to express its views on the imposition of

fees for applications for family reunification by beneficiaries of international protection.

37. UNHCR is of the view that States should consider reducing or waiving administrative and

visa fees for beneficiaries of international protection where such costs may otherwise

prevent family reunification. As also underlined by the European Commission, excessive

fees can hamper the right to family reunification.

Beneficiaries of international protection

may face particular difficulties in paying these high costs as they may not have had

access to the labour market for lengthy periods while waiting for a decision on their status

in the asylum procedure and often face difficulties in accessing the mainstream banking

systems and private loan schemes. In addition, their family members may themselves

be refugees with restrictions on their rights to work. Hence, UNHCR is concerned that

high family reunification costs may put beneficiaries of international protection in a

Green Paper on the right to family reunification of third-country nationals living in the European

Union (Directive 2003/86/EC), COM(2011) 735 final, para. 5.3, available at:

http://eur-

lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52011DC0735.

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

precarious, exploitative situation, and in worst case scenarios, lead families to choose

which family member to reunite first, leaving other family members behind until they can

gather sufficient resources. Fees may thus significantly delay or prevent family

reunification altogether. UNHCR thus recommends that States reduce or waive

administrative costs, and make available financial assistance schemes, such as interest

free loans, for beneficiaries of international protection to cover the costs of family

reunification.

38. The Proposal also introduces fees for applications for permanent residence permits for

beneficiaries of international protection. Should a beneficiary of international protection

apply for a permanent residence permit without paying the fee, the application will

automatically be processed as an application for an extension to the temporary permit.

The Proposal argues that at the stage of applying for a permanent residence permit, a

beneficiary of international protection should be integrated into Danish society to the

extent that paying for the application is reasonable.

As a mitigating measure however,

the Proposal suggests that if the outstanding amount for an application is 200 DKK

(approx. 30 USD) or less, the application for a permanent residence permit should not

be automatically rejected.

39. The Proposal also retains the wording of the

Aliens Act

Article 9 h, stating that if the

introduction of fees is contrary to Denmark’s international obligations in a particular case,

fees will not be charged. The Proposal notes that introducing fees for applying for

permanent residence permits is not contrary to the Refugee Convention, in that Article 7

of the 1951 Convention only awards refugees the same treatment as other aliens.

40. UNHCR advises against the introduction of fees in the context of applications for

permanent residence permits, as it runs contrary to the recommendation in Article 34 of

the 1951 Convention, which calls on States to facilitate the integration of refugees. Article

34 refers specifically to the reduction of fees for naturalization, to which an analogy can

be made, as a secure legal status and residence permit supports refugees’ ability to

integrate as fully participating members of society.

Summary of UNHCR recommendations in relation to fees for applications for

family reunification and permanent residence

UNHCR recommends that the Government of Denmark



Refrains from introducing fees in the context of applications for family

reunification, both with regards to refugees and beneficiaries of subsidiary and

temporary subsidiary protection; and

Refrains from introducing fees in the context of applications for permanent

residence permits.



Ibid.

According to the Proposal, fees introduced for beneficiaries of international protection would be 7000

DKK (approx. 1000 USD) for an application for family reunification and 3700 DKK (approx. 545 USD)

for applications for permanent residence permits. The fees for possible appeal of such decisions are

not conclusively set.

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

e. Seizure of assets of asylum-seekers

41. According to current Article 40 (9) of the Danish

Aliens Act,

documents and other items

may be seized from an asylum-seeker,

if it serves the interest of verifying the person’s

identity or possible connection to other countries. According to the Proposal, the Police

will be able to search the clothing and luggage of asylum-seekers and seize any

valuables from the asylum-seekers in order to use these assets towards paying for their

subsistence.

42. As UNHCR understands, in accordance with Danish Procedural Law, seizure of

valuables has to be supported by a court decision within 24 hours, unless the individual

consents to the measures. The Proposal finds that in practice, as the seizure would need

to be immediate in order to have any practical effect, the Police would present the case

to the court whenever the asylum-seeker does not consent to the seizure of their

valuables.

43. According to current Article 42a, the Danish Immigration Service can decide that an

asylum-seeker will not be granted subsistence allowances or State-financed

accommodation if s/he is in possession of adequate funds him/herself. According to

Article 40 (4) of the same Act, an alien is to inform the Danish Immigration Service

truthfully whether s/he is in the possession of such funds. The Proposal concludes that

the measures currently at the government’s

disposal have rarely been efficient, as it

remains difficult for the authorities to verify the extent of the assets a particular asylum-

seeker is in possession of.

44. The introduction of these new search and seizure powers are, in essence, conveying to

asylum-seekers that the Danish Immigration Service does not believe that they have

been truthful about their ability to adequately support themselves. It is an affront to their

dignity and an arbitrary interference with their right to privacy. Denmark is a signatory to

several international instruments that protect the right to dignity and privacy; namely, the

Universal Declaration of Human Rights, (Preamble, ‘inherent dignity’; and Article 1, ‘born

equal in dignity and rights’; Article 12 ‘privacy, honour and reputation’);

the International

Covenant on Civil and Political Rights, (Preamble, Article 17);

the International

Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, (Preamble);

as well as the

European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms,

(Article 8, ‘respect for private life’)

45. Further, according to current legislation, if found to be in possession of adequate assets,

asylum-seekers

may only be obliged to pay for their families’ subsistence during three

months in total.

The Proposal wishes to extend this period so that the asylum-seeker

UN General Assembly,

Universal Declaration of Human Rights,

10 December 1948, 217 A (III),

http://www.refworld.org/docid/3ae6b3712c.html.

UN General Assembly,

International Covenant on Civil and Political Rights,

16 December

1966, United Nations, Treaty Series, vol. 999, p.

171,

http://www.refworld.org/docid/3ae6b3aa0.html.

UN General Assembly,

International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights,

December 1966, United Nations, Treaty Series, vol. 993, p.

http://www.refworld.org/docid/3ae6b36c0.html.

Council of Europe,

European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental

Freedoms, as amended by Protocols Nos. 11 and 14,

4 November 1950, ETS

http://www.refworld.org/docid/3ae6b3b04.html.

The time-limit is based on a notion from the preparatory works of the Aliens Law, when a procedure

taking longer than three months was perceived as a failure by the authorities and that the applicant

should therefore not bear the burden of additional costs.

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

can be obliged to pay for his/her subsistence until the end of the calendar month of

his/her placement into a municipality or until his/her removal from Denmark.

The Right to Property

46. With respect to the right to property, the Charter of Fundamental Rights of the European

Union (hereafter “the Charter”) sets out in Article 17(1) that “Everyone has the right to

own, use, dispose of and bequeath his or her lawfully acquired possessions. No one may

be deprived of his or her possessions, except in the public interest and in the cases and

under the conditions provided for by law, subject to fair compensation being paid in good

time for their loss. The use of property may be regulated by law in so far as is necessary

for the general interest”.

47. According to the Explanations to the Charter,

the provisions in Article 17 are based on

Article 1 of the Protocol to the ECHR. Article 1 of Protocol No. 1

protects individuals or

legal persons from arbitrary interference by the State with their possessions, however,

the State has the right to control the use of property, or even deprive an individual or

legal person of property belonging to them, under the conditions set out in the Article.

Although Article 1 of Protocol No. 1 contains no explicit reference to a right to

compensation for a taking of property or other interference, it is in practice implicitly

required.

48. The European Court of Human Rights has defined Article 1 of the Protocol to encompass

three rules. The rules were first put forward in the

Sporrong and Lönnroth v. Sweden

case, where the Court held that:

The first rule, which is of a general nature, enounces the principle of peaceful

enjoyment of property; it is set out in the first sentence of the first paragraph. The

second rule covers deprivation of possessions and subjects it to certain conditions; it

appears in the second sentence of the same paragraph. The third rule recognises that

the States are entitled, amongst other things, to control the use of property in

accordance with the general interest, by enforcing such laws as they deem necessary

for the purpose; it is contained in the second paragraph.

European Union,

Charter of Fundamental Rights of the European Union,

26 October 2012, 2012/C

326/02,

http://www.refworld.org/docid/3ae6b3b70.html.

The right to property is also enshrined in

the Danish Constitution, (Section 73(1)) which states that the right to property is

“inviolable”,

and

thus, these proposals may be unconstitutional.

European Union,

Explanations relating to the Charter of Fundamental Rights,

2007/C 303/02,

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2007:303:0017:0035:en:PDF.

"Every natural or legal person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions. No one shall

be deprived of his possessions except in the public interest and subject to the conditions provided

for by law and by the general principles of international law. The preceding provisions shall not,

however, in any way impair the right of a State to enforce such laws as it deems necessary to control

the use of property in accordance with the general interest or to secure the payment of taxes or other

contributions or penalties.”

See

Holy Monasteries (The) v. Greece,

European Court of Human Rights, 9 December 1994,

Series A no. 301-A.

Sporrong and Lönnroth v. Sweden,

Application no. 7151/75; 7152/75) 23 September, 1982, para.

61, available at:

http://portal.uclm.es/descargas/idp_docs/jurisprudencia/sporrong%20-%20proteccion%20de%20la

%20propiedad.%20titularidad%20y%20alcance.%20privacion%20legal%20de%20la%20propieda

d.%20in.pdf.

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

The three rules have since been repeated in many subsequent judgements.

49.

Consequently, a lawful deprivation of an individual’s property may be justified only if it

pursues a legitimate aim in the general interest, and the individual is justly compensated

for the taking of property.

While the State has a margin of appreciation to consider if a

deprivation of an individual’s property may be justified in the domestic context, the

measure must be proportional to the general interest. Should the measure pose “an

individual and excessive

burden” on the property owner, the measure is not justified.

50. In the present Proposal, the Danish Government is proposing that the Government may

confiscate valuables which asylum-seekers may carry at the time of arrival in Denmark,

in order to compensate the Government for costs of reception of the asylum-seekers. In

view of Article 1 of Protocol 1 to the ECHR and Article 17 of the Charter as explained

above, UNHCR questions whether the measure of confiscating valuables of individual

asylum seekers is in accordance with international and European standards.

51. The ECtHR on numerous occasions has held that that asylum-seekers

are “a particularly

underprivileged and vulnerable population group in need of special protection” and

further that there exists “a broad

consensus at the international and European level

concerning this need for special protection, as evidenced by the Geneva Convention, the

remit and the activities of the UNHCR and the standards set out in the European Union

Reception Directive”.

In the view of UNHCR, the measure of confiscating the valuable

property of asylum-seekers

would place an ‘individual and excessive burden’ on persons

who by definition are vulnerable and entitled to the protection and assistance of the host

state.

52. In addition to the legal arguments presented above, UNHCR would like to highlight that

any valuables an asylum-seeker may bring with him or her into the country of asylum

often represent the only assets he or she managed to save before the flight from

persecution or war. Needless to say, a refugee will never be able to carry along his or

her entire household, and will often be forced to leave behind both property and other

assets when escaping to save his or her life. The precious belongings s/he manages to

secure and bring into the country of asylum can constitute a small

‘cushion’

and

‘seed

money’ which will be helpful when the refugee is about to start a new life in the country

of asylum. It is to be noted that a specific provision was included in Article 30 of the 1951

Convention regarding resettled refugees’ right to transfer assets to their country of

resettlement. Article 30 was intended to ensure that assets that the refugee had acquired

See further in Council of Europe,

The right to property under the European Convention on Human

Rights: A guide to the implementation of the European Convention on Human Rights and its

protocols,

June 2007,

Human rights handbooks, No. 10, hereafter “Human Rights Handbook

no.10”,

http://www.refworld.org/docid/49f186632.html.

In the Human Rights Handbook No.10, the legitimate aim requirement is explained:

“A measure

interfering with the peaceful enjoyment of possessions must be necessary in a democratic society

directed at achieving a legitimate aim. It must strike a fair balance between the demands of the

general interest of the community and the requirements of the individual’s fundamental rights.

Such a fair balance will not have been struck where the individual property owner is made to bear

“an individual and excessive burden”. However, the Court leaves the Contracting States certain

discretion commonly referred to as “margin of appreciation”, considering the State authorities

to be

better placed to assess the existence of both the need and the necessity of the restriction, given

their direct contact with the social process forming their country.” See, Human Rights Handbook,

No. 10, p. 14.

See

M.S.S. v. Belgium and Greece,

Application no. 30696/09, Council of Europe: European Court

of Human Rights, 21 January 2011,

http://www.refworld.org/docid/4d39bc7f2.html,

para 251, and

more recently e.g. in

Tarakhel v. Switzerland,

Application no. 29217/12, Council of Europe:

European Court of Human Rights, 4 November 2014,

http://www.refworld.org/docid/5458abfd4.html,

para. 97.

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

‘pre-flight’

and/or during the stay in a first country of asylum would be at his or her

disposal when starting a new life in the country of resettlement.

This would help ensure

that the durable solution would be achieved in a humane way.

Summary of UNHCR recommendations in relation to the seizure of asylum-

seekers’ assets

UNHCR recommends that the Government of Denmark



Withdraw the proposed measures to seize valuables of asylum-seekers so as to

conform with International and European human rights standards, and the spirit

of the 1951 Convention.

Re-introduction of the

‘integration

potential’ criteria in resettlement

53. With regard to the proposed measures concerning the selection criteria for quota

refugees, UNHCR wishes to refer to its

“Observations on the Danish Government’s

Proposal to revise the criteria for the selection of quota refugees (Forslag til Lov om

ændring af udlændingeloven, Ændring af kriterierne for udvælgelse af kvoteflygtninge)”

of 11 November 2015,

and recall that the selection of quota refugees should be based

on the global resettlement criteria and not on a perception of individual refugees’

‘integration potential’. At this point in time, when the global resettlement needs are so big

compared to the number of places available, it is more important than ever that

resettlement can be used as a life-saving tool and not as a migration-measure, for which

States are free to establish other schemes.

Summary of UNHCR recommendations in relation to the

‘integration

potential’

criteria in the selection of quota refugees for resettlement

UNHCR recommends that the Government of Denmark



Refrains from

introducing an ‘integration potential criteria’ in the selection of

quota refugees that may undermine the overarching humanitarian purpose of

resettlement. If the ‘integration potential criterion’ cannot be omitted from the

law altogether, then UNHCR recommends maintaining the subsidiary criteria as

introduced in 2014, as it balances the individual refugee’s needs and

expectations with the responsibility on receiving communities to support and

facilitate the refugee’s integration.

UNHCR Regional Representation for Northern Europe

Stockholm, 6 January 2016

The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees

–

A Commentary,

edited by Andreas

Zimmerman, Oxford University Press, 2011, 1229.

Ibid.

Observations by the UNHCR Regional Representation for Northern Europe on the Danish

Government’s Proposal to

revise the criteria for the selection of quota refugees (Forslag til Lov om

ændring af udlændingeloven, Ændring af kriterierne for udvælgelse af kvoteflygtninge), 11 November

2015, available at:

http://www.unhcr-

northerneurope.org/fileadmin/user_upload/Documents/PDF/Denmark/UNHCR_Observations_on_the_

Danish_Government_s_Proposal_to_revise_the_criteria_for_the_selection_of_quota_refugees.pdf.

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

Til:

Fra:

Titel:

[email protected] (UIM Hovedpostkasse), [email protected] (Henriette Sundgaard Land), [email protected] (Caroline Krogh)

Louise Bek Vegeberg ([email protected])

Høringssvar - Høring over udkast til lov om ændring af udlændingeloven, integrationsloven, repatrieringsloven og forskellige

andre love.

Sendt:

18-01-2019 13:25:23

Hermed bemærkninger fra Odense Kommune, Beskæftigelses- og Socialforvaltningen:

Ændring af ’integrationsprogram’ til ’selvforsørgelses- og hjemrejseprogram eller introduktionsprogram’ og af

’integrationsydelse’ til ’selvforsørgelses- og hjemrejseydelse eller overgangsydelse’ (§ 2, nr. 1 og nr. 2):

Det vurderes, at det kan give udfordringer i forhold til motivationen til at tilegne sig det danske sprog samt aktivt indgå i det danske

samfund og leve op til formålet med Integrationslovens § 1.

Nedsættelse af ydelse med kr. 2.000,- for enlige forsørgere samt kr. 1.000,- for gifte og samboende forsørgere.

Nedsættelsen vil ramme begge grupper økonomisk hårdt, dog vil det være vores vurdering at den enlige forsørger rammes hårdere

end de samboende og gifte, da de faste omkostninger i en husholdning, lys, varme og evt. forsikringer stort set er de samme uanset

hvor mange der bor i husstanden. Har den pågældende enlige forsøger en ægtefælle i udlandet, vil pgl. ikke kunne modtage ekstra

og ordinært børnetilskud, da der findes en anden forsørger. Endnu en grund til det vil ramme hårdt økonomisk.

Afsnit 2.1.1.1.1. Opholdstilladelser meddelt før 2015

Borgere der før 2015 har fået meddelt ophold efter § 7.2, med henblik på varigt ophold, ændres til § 7.3 med henblik på

hjemsendelse, hvilket betyder, at de pågældende borgere ikke længere har udsigt til varigt ophold i Danmark. Dette kan betyde at

motivationen daler i forhold til at fortsætte integrationsprocessen, da borgeren ingen vished har om hvor lang tid der vil gå inden

opholdstilladelsen inddrages.

Lovforslagets side 56

Derudover foreslås det, at navnet på erklæringen om integration og aktivt medborgerskab i det danske samfund ændres til opholds-

og selvforsørgelseserklæring. Denne formulering indikerer, at borgeren under sit ophold i landet skal være selvforsøgende, det

vurderer vi underbygger indsatsen.

Venlig hilsen

Louise Bek Vegeberg

Juridisk konsulent – Politik & Jura

Mobil: 2979 0702

[email protected]

”Odense i Job” – Følg os her

Odense Kommune

Ledelsessekretariatet, Staben

Beskæftigelses- og Socialforvaltningen

Skulkenborg 1

5000 Odense C

www.odense.dk

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

Til:

Fra:

Titel:

Sendt:

Bilag:

[email protected] (UIM Hovedpostkasse), [email protected] (Henriette Sundgaard Land), [email protected] (Caroline Krogh)

Trine Otto Hansen ([email protected])

Høringssvar over udkast til lov om ændring af udlændingeloven, integrationsloven, repatrieringsloven og forskellige andre love

18-01-2019 16:46:45

Høringssvar over udkast til lov om ændring af udlændingelove...pdf;

Til Udlændinge- og Integrationsministeriet

Se venligst vedhæftede brev.

Med venlig hilsen

Trine Otto Hansen

TRINE OTTO HANSEN

Juridisk fuldmægtig

TELEFON 3269 8888 | DIREKTE +45 9132 5659

MONITORERING

WILDERS PLADS 8K | 1403 KØBENHAVN K

[email protected]

MENNESKERET.DK | HUMANRIGHTS.DK

TILMELD DIG VORES DANSKE NYHEDSBREV.

10 gange årligt giver vi dig nyt om instituttets viden og aktiviteter.

SUBSCRIBE TO OUR ENGLISH NEWSLETTER.

10 times a year we brief you on new human rights knowledge and our activities.

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

Udlændinge- og Integrationsministeriet

Slotsholmsgade 10

1216 København K

Danmark

E-mail:

[email protected], [email protected] og [email protected]

WILDERS PLADS 8K

1403 KØBENHAVN K

TELEFON + 4532698888

MOBIL + 4541238861

[email protected]

MENNESKERET.DK

DOK. NR. 19/00001-2

HØRINGSSVAR OVER UDKAST TIL LOV OM ÆNDRING

AF UDLÆNDINGELOVEN, INTEGRATIONSLOVEN,

REPATRIERINGSLOVEN OG FORSKELLIGE ANDRE

LOVE

Udlændinge- og Integrationsministeriet har ved e-mail 21. december

2018 anmodet om Institut for Menneskerettigheders eventuelle

bemærkninger til høring over udkast til lov om ændring af

udlændingeloven, integrationsloven, repatrieringsloven og forskellige

andre love (videre adgang til inddragelse af opholdstilladelser for

flygtninge, loft over antallet af familiesammenføringer, skærpet straf

for overtrædelse af indrejseforbud og overtrædelse af opholds-,

underretnings- og meldepligt, ydelsesnedsættelse for forsørgere mv.)

med frist fredag den 18. januar 2019.

Et lovforslag (L 140) med samme titel som udkastet, er allerede blevet

fremsat for Folketinget onsdag den 15. januar 2019, som forventes at

blive førstebehandlet torsdag den 24. januar 2019.

Instituttet tager i nærværende høringssvar udgangspunkt i udkastet

sendt den 21. december 2018.

Lovudkastet er en opfølgning på finansloven for 2019 indgået den 30.

november 2018 mellem regeringen og Dansk Folkeparti.

Instituttets bemærkninger vedrører navnlig det såkaldte

paradigmeskifte (udlændingelovens § 19a), loftet over

familiesammenføringssager (udlændingelovens §37 l), oprettelsen af

Udrejsecenter Lindholm og visse skærpelser i udlændingeloven samt

nedsættelse af integrationsydelsen (integrationslovens § 22, stk. 2).

Instituttet vil indledningsvis sammenfatte sine bemærkninger til

lovudkastet, hvorefter de nærmere bemærkninger følger.

18. JANUAR 2019

Se:

https://www.ft.dk/samling/20181/lovforslag/l140/index.htm

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

1. SAMMENFATNING

1.1.

PARADIGMESKIFTET

Med lovudkastet indføres en ny inddragelsesbestemmelse i § 19 a,

hvorefter myndighederne i forbindelse med afgørelse om inddragelse

eller ægtelse af forlæ gelse skal ”gå til græ se af Da arks

i ter atio ale forpligtelser”.

Instituttet bemærker, at der på området for inddragelse mv. af

opholdstilladelser er særdeles begrænset praksis fra Den Europæiske

Menneskerettighedsdomstol. Derfor er det forbundet med usikkerhed

at vurdere, hvor stort det juridiske råderum er for myndighederne.

Lovudkastet indebærer, at udlændingemyndighederne skal sætte

standarden for sin praksis uden en rettesnor fra lovgiver om, med

hvilken vægt etablerede kriterier kan indgå i inddragelsesafgørelsen, og

samtidig udgøre en så indgribende afgørelse, som overhovedet muligt,

inden for rammerne af menneskeretten.

Derfor anbefaler Institut for Menneskerettigheder, at Udlændinge- og

Integrationsministeriet:



Styrker retssikkerheden ved at tydeliggøre, hvilken praksis

myndigheder og domstole forventes at følge, når de skal træffe

afgørelser efter menneskeretten, herunder hvorledes den nye

inddragelsesstandard afviger fra udlændingelovens eksisterende

standard.

LOFT OVER FAMILIESA M MENFØRINGSSAGER

1.2.

Ministeriet foreslår, at der indføres en ny bestemmelse i

udlændingeloven, § 37 l, som indebærer, at udlændinge

–

integrationsministeren i ekstraordinære tilfælde, medmindre det

strider mod Danmarks internationale forpligtelser, skal fastsætte et

månedligt loft over familiesammenføringer for henholdsvis

konventionsflygtninge, flygtninge med beskyttelsesstatus, udlændinge

med midlertidig beskyttelsesstatus og kvoteflygtninge.

Der er tale om et loft begrundet i ressourcehensyn, som anvendes i

ekstraordinære tilfælde, hvor retten til familiesammenføring i de

tilfælde, hvor det skønnes rimeligt, kan udskydes med 3

–

4 måneder.

Loftet gælder imidlertid ikke undtagelsesvist, da der vil være tilfælde,

hvor det ikke vil være rimeligt at udskyde retten til

familiesammenføring, og hvor ansøgeren derfor undtages fra loftet.

Som eksempel nævnes tilfælde, hvor barnets tarv skal efterleves og

tilfælde, hvor f.eks. en ægtefælle med handicap søger om

familiesammenføring.

Instituttet har ikke bemærkninger til det foreslåede loft.

2/30

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

Ifølge lovudkastet anses Udlændingestyrelsens vurdering af, om en

ansøger er omfattet af loftet, ikke som en forvaltningsretlig afgørelse.

Dette indebærer, at de forvaltningsretlige regler om begrundelse,

partshøring og klageadgang ikke finder anvendelse.

Instituttet bemærker imidlertid, at en beslutning om ikke at gøre

undtagelse, må anses som en forvaltningsretlig afgørelse, som kan have

betydning for familier, der som følge af afgørelsen først sammenføres

op til 3-4 måneder senere.



Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at Udlændinge- og

Integrationsministeriet revurderer spørgsmålet om, hvorvidt en

beslutning om ikke at gøre undtagelse er en afgørelse i

forvaltningsretlig forstand.

1.3.

NEDSÆTTELSE A F INTEG RATIONSYDELSEN OG

ÆNDRING AF REGLER OM BOLIGPLACERING

Det foreslås i lovudkastet, at integrationsydelsen nedsættes for enlige

forsørgere samt for samboende og gifte. Nedsættelsen af ydelsen skal

gælde, når der er optjent ret til halve børne- og ungeydelser, dvs. efter

36 måneders ophold.

I oktober 2018 udgav Institut for Menneskerettigheder en undersøgelse

af familier på integrationsydelse.

Instituttet konkluderer i sin

undersøgelse, at det må antages, at der i Danmark lever personer på

integrationsydelse, der ikke kan ernære sig og sine, og som ikke

modtager den offentlige hjælp, der er nødvendig for uden yderligere

privat hjælp at kunne leve på et eksistensminimum i overensstemmelse

med grundlovens § 75, stk. 2.

Det er instituttets vurdering, at udkastet vil kunne føre til, at en større

gruppe af personer vil være udsat for at komme i samme situation.



Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at Udlændinge- og

Integrationsministeriet redegør for, hvor personer på

Familier på integrationsydelse

–

En analyse af økonomi, afsavn og social eksklusion i

et menneskeretligt perspektiv, 2018, Lisbeth Garly Andersen m.fl.

https://menneskeret.dk/sites/menneskeret.dk/files/media/dokumenter/udgivelser/li

gebehandling_2018/integrationsydelse_web-ny_19.12.pdf

EN ANALYSE AF ØKONOMI, AFSAVN OG SOCIAL EKSKLUSION I ET MENNESKERETLIGT

PERSPEKTIV

FAMILIER PÅ INTEGRATIONSYDELSE

EN ANALYSE AF ØKONOMI, AFSAVN OG SOCIAL EKSKLUSION I ET MENNESKERETLIGT

PERSPEKTIV

FAMILIER PÅ INTEGRATIONSYDELSE

EN ANALYSE AF ØKONOMI, AFSAVN OG SOCIAL EKSKLUSION I ET MENNESKERETLIGT

PERSPEKTIV

3/30

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

integrationsydelse skal søge økonomisk støtte, hvis ikke de kan

ernære sig og sine.

Det foreslås endvidere, at kommunerne fremover alene har pligt til at

anvise et midlertidigt opholdssted til flygtninge omfattet af

integrationslovens regler om boligplacering. Kommunerne vil således

ikke længere have en særlig forpligtelse efter integrationsloven til at

anvise en permanent bolig. Det vil som udgangspunkt være op til de

pågældende selv at skaffe sig en bolig. Instituttets ovennævnte

undersøgelse viser, at familiernes økonomiske situation medfører

problematikker i forhold til familiernes boligforhold.



Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at Udlændinge- og

Integrationsministeriet tydeliggør, at de midlertidige boliger skal

være af en ordentlig standard.

1.4.

ETABLERING AF UDREJS ECENTER LINDHOLM MV.

Lovudkastet lægger op til, at fremmedkrigere og udlændinge, der er

udvist i medfør af § 25 i udlændingeloven, fremover skal pålægges

opholdspligt mv. på et udrejsecenter, og at afviste asylansøgere, som

begår kriminalitet mv. på eller i nærheden af et indkvarteringssted,

fremover skal pålægges opholdspligt på et udrejsecenter.

Det foreslås endvidere i lovudkastet, at disse to grupper udlændinge

–

sammen med udlændinge på tålt ophold og udviste kriminelle

udlændinge

–

skal overføres til Udrejsecenter Lindholm, når det er

færdigetableret i 2021.

Overflytningen af disse fire grupper udlændinge til Udrejsecenter

Lindholm rejser menneskeretlige spørgsmål, som det efter instituttets

opfattelse er vigtigt, at Folketinget får lejlighed til at drøfte og forholde

sig til. Det drejer sig bl.a. om retten til frihed i artikel 5 i Den

Europæiske Menneskerettighedskonvention; retten til respekt for

privatliv i artikel 8 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention; og

retten til ikke at blive udsat for umenneskelig eller nedværdigende

behandling i artikel 3 i Den Europæiske

Menneskerettighedskonvention.

Institut for Menneskerettigheder anbefaler:



At Udlændinge- og Integrationsministeriet og Udlændingestyrelsen

ved den konkrete udmøntning og tilrettelæggelse af

frihedsbegrænsning, forhold og vilkår for den enkelte udlænding på

Udrejsecenter Lindholm løbende er opmærksom på og sikrer, at der

er ikke er tale om uproportionale indgreb i den personlige frihed

eller en frihedsberøvelse i strid med artikel 5 i Den Europæiske

Menneskerettighedskonvention.

4/30

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet



At det præciseres at Udlændinge- og Integrationsministeriet og

Udlændingestyrelsen løbende skal overvåge og sikre, at udlændige

på tålt ophold med opholds-, og underretnings- og meldepligt,

herunder på Udrejsecenter Lindholm, ikke udsættes for

nedværdigende behandling i strid med artikel 3 i Den Europæiske

Menneskerettighedskonvention.

At der ved proportionalitetsvurderingen under retten til respekt for

privatliv skal lægges særlig vægt på, om forholdene og vilkårene på

udrejsecentret muliggør, at de berørte udlændinge kan etablere og

udvikle personlige relationer til andre mennesker og til

omverdenen.

At Udlændingestyrelsen efter fire års opholdspligt halvårligt skal

vurdere, om fortsat opholdspligt vil være et uproportionalt indgreb i

retten til privatliv beskyttet i artikel 8 i Den Europæiske

Menneskerettighedskonvention.

2. INDDRAGELSE ELLER NÆGTELSE AF FORLÆNGE LSE AF

OPHOLDSTILLADELSE PÅ BAGGRUND AF ASYL

2.1.

BAGGRUND FOR LOVUDKASTET

Finanslovsaftalen beskriver det såkaldte paradigmeskifte, som

indebærer, at asylansøgere og flygtninge, der er blevet meddelt

opholdstilladelse skal have en klar forståelse af, at tilladelsen gives med

henblik på midlertidigt ophold. Aftalen fordrer, at en flygtning, som ikke

har behov for beskyttelse i Danmark, skal vende tilbage til sit hjemland:

myndighederne eller hos flygtningene eller de

familiesammenførte til flygtninge om, at de skal rejse

hjem, når det er muligt uanset om det sker ad

[O]pholdstilladelse

til en nyankommen flygtning skal ikke udstedes uden

bagkant som flygtning er man på midlertidigt ophold i

Danmark det afspejler den nye politik, det såkaldte

(s. 27).

Instituttet bemærker, at paradigmeskiftet reelt blev indført med

vedtagelsen af § 7, stk. 3, i 2015.

Bestemmelsen medfører, at

asylansøgere, som er flygtet fra de generelle forhold i hjemlandet,

bliver meddelt asyl med henblik på midlertidigt ophold. Det er således

tydeliggjort i gældende ret, at formålet med opholdstilladelsen er

tidsbegrænset. Finanslovsaftalen fra 2019 udbygger paradigmeskiftet

fra 2015.

https://www.retsinformation.dk/eli/ft/201412L00072

5/30

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

2.2.

LOVUDKASTETS INDHOLD

Med lovudkastet indføres en ny inddragelsesbestemmelse i § 19 a,

hvorefter myndighederne skal træffe afgørelse om inddragelse eller

nægtelse af forlængelse, medmindre det strider mod Danmarks

internationale forpligtelser.

Det følger af bemærkningerne (de almindelige bemærkninger, afsnit

2.2), at myndighederne

–

i modsætning til i dag

– skal ”gå til græ se af

Danmarks internationale

forpligtelser”, år der skal træffes afgørelse

om inddragelse af en opholdstilladelse. Lovudkastet indebærer med

andre ord en ny inddragelsesstandard for udlændingemyndighederne.

Ministeriet foreslår i udkastet, at udlændingelovens § 26, stk. 1, ikke

længere skal finde anvendelse for personer, som er blevet meddelt

opholdstilladelse på baggrund af udlændingelovens § 7, stk. 1 samt § 7,

stk. 2 (konventionsflygtninge og flygtninge med beskyttelsesbehov).

Bestemmelsen gælder i dag ikke for ophold efter § 7, stk. 3.

Udlændingelovens § 26, stk. 1, jf. § 19, stk. 7, opstiller en række

obligatoriske kriterier for udlændingemyndighedernes vurdering af, om

det er særligt belastende for udlændingen, at opholdstilladelsen

inddrages.

Det fremhæves i bemærkningerne, at der i dag ikke er nogen

”lovgiv i gs æssig

forudsætning” om, at myndighedernes praksis skal

gå til græ se af EMD’s praksis

de almindelige bemærkninger, afsnit

2.3.2). Det betyder, at de hensyn, som i dag er opregnet i § 26, kan føre

til, at myndighederne ikke inddrager (eller nægter at forlænge) en

opholdstilladelse, selv om dette rent faktisk ville være muligt efter

menneskeretten.

Mere konkret skaber lovudkastet en forpligtelse for udlændinge-

myndighederne til løbende at overvåge praksis fra navnlig EMD for

derefter at tilpasse sin inddragelsespraksis således, at den går til den til

enhver en tid gældende grænse for menneskerettighederne (de

almindelige bemærkninger, afsnit 2.3.2).

På et praktisk pla forve tes udlæ di ge y digheder e ”at følge,

udarbejde og løbende opdatere et dynamisk notat over relevant praksis

til brug for behandling af sager om inddragelse efter udlændingelovens

§ 19 a”

de særlige e ærk i ger til § , r. .

Ændringen vil desuden have betydning for familiesammenførte

personer til flygtninge (§ 9, stk. 1 samt § 9c, stk. 1), idet en

familiesammenført person i dette tilfælde afleder ret af den flygtning,

hvis opholdstilladelse potentielt bliver inddraget, i de tilfælde, hvor

forholdene i hjemlandet eksempelvis har ændret sig.

6/30

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

2.3.

MENNESKERETTEN

2.3.1.

FN’s Flygtningekonvention

FN’s

Flygtningekonventionen og tilhørende protokol, definerer

flygtninges rettigheder nærmere.

Flygtningekonventionen angiver, at en anerkendt flygtning ikke må

tvangsudsendes til et land, hvor denne risikerer forfølgelse efter

konventionens artikel 33 (non-refoulement-princippet).

Den stat, som meddeler opholdstilladelse til en flygtning, er derfor kun

forpligtet til at lade den anerkendte flygtning opholde sig i landet, så

længe vedkommende har brug for beskyttelse, og derfor ikke er

omfattet af en af ophørsbestemmelserne efter

Flygtningekonventionens artikel 1 C (6).

2.3.2. Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

Inddragelse af en udlændings opholdstilladelse kan efter

omstændighederne føre til et indgreb i retten til respekt for privatliv og

familieliv, som blandt andet er beskyttet i Den Europæiske

Menneskerettighedskonvention (EMRK) artikel 8. Et indgreb i retten til

privatliv og familieliv kan være berettiget, hvis det sker med udtrykkelig

hjemmel, forfølger legitime formål og er proportionalt.

EMRK artikel 8 pålægger ikke staterne en generel pligt til at meddele

opholdstilladelse for at opfylde ansøgernes ønske om at udøve deres

familieliv på statens territorium,

ligesom udlændinge som

udgangspunkt heller ikke har krav på en bestemt type opholdstilladelse

(f.eks. en tidsubegrænset opholdstilladelse).

Det følger af EMD’s

praksis, at i spørgsmålet om inddragelse af

opholdstilladelse vis-a-vis artikel 8 vil Domstolen foretage en vurdering

blandt andet efter de kriterier, som Domstolen har udviklet om

egre et ”settled igra t”.

Begrebet er ikke nærmere defineret af Domstolen, men det dækker

over den situation, hvor:

ties between settled migrants and the community in which they are

Begre

et ”settled igra t” ka føre til forskelligartet praksis i de

kontraherende stater, som f.eks. da den norske Højesteret den 8.

Jf.

Jeunesse mod Nederlandene,

3. oktober 2014, pr. 100-101 og 107.

Jf.

Sisojeva and others v. Latvia,

(Grand Chamber), 15. januar 2007, pr. 91 og 94.

Se navnlig

Jeunesse v. Nederlandene,

3. oktober 2014, pr. 104 (Grand Chamber),

Üner v. Nederlandene

(Grand Chamber), 18. oktober 2006, pr. 59-60 og

Maslov v.

Austria

(Grand Chamber), 23. juni 2008, pr.63

Jf. Üner v. Netherlands, 18. oktober 2006, præmis 59.

7/30

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

november 2018

tog stilling til begrebet. Den norske Højesteret

ko kluderede, at e ”settled igra t” i udga gspu ktet ør afgrænses

til en udlændinge med permanent opholdstilladelse, mens en

udlænding med midlertidig opholdstilladelse ikke kan anses for at være

”settled”.

Det er uafklaret, om EMD ville nå frem til et andet resultat, hvis

spørgsmålet blev indbragt for Domstolen.

Ude for ”settled igra t” egre et er eskyttelse efter artikel

snævrere.

Ministeriet henviser i lovudkastet

afs it . . til EMD’s praksis o

udsendelse af udlændinge, som lovligt har opholdt sig i en

medlemsstat.

Herudover anfører ministeriet, at Domstolens praksis

fra udvisningsområdet i et vist omfang kan anvendes til at vurdere,

hvornår inddragelse eller nægtelse af forlængelse af opholdstilladelse

skal undlades som følge af, at det ville være i strid med artikel 8.

Ministeriet henviser i den for

i delse til EMD’s do i

Maslov v. Østrig,

som netop vedrører settled migrant-begrebet.

2.4.

INSTITUTTETS BEMÆRKN INGER

2.4.1.

Den nye inddragelsesstandard ”til grænsen”

Instituttet bemærker, at der - i lyset af den sparsomme praksis fra EMD

på området - er et usikkert juridisk råderum for myndighederne til at

træffe beslutninger, som ikke strider mod

–

men går til grænsen af

–

menneskerettighederne.

Selv på områder, hvor der er veletableret praksis fra EMD er det en

kompleks vurdering at finde grænsen for rettighedsbeskyttelsen, fordi

de konkrete afgørelser fra EMD altid giver anledning til en vis

fortolkning. Denne usikkerhed føjer sig til den procesrisiko, som

fremhæves i lovudkastet.

I betænkning 1546/2014 om inkorporering mv. inden for

menneskeretsområdet adresserede udvalget blandt andet spørgsmålet

om overholdelsen af internationale forpligtelser i lovbestemmelser, der

fordrer, at myndighederne skal foretage et skøn og som derfor

indebærer en risiko for, at der i det enkelte tilfælde kan vise sig at være

en konflikt med de menneskeretlige forpligtelser.

Udvalget anførte i den forbindelse:

Højesteretsdom fra Norge af den 8. november 2018

–

Dom; HR-2018-2133-A

Jf.

Jeunesse mod Nederlandene,

(3. oktober 2014), pr. 105

Jf. Slivenko v. Latvia

(9. oktober 2003),

Shevanova v. Latvia

(15, juni 2006),

Sisojeva

and Others v. Latvia

(15. januar 2007)

8/30

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

”Efter

udvalgets opfattelse er det i disse situationer

ønskeligt, at bemærkningerne i de enkelte lovforslag, i det

omfang det er muligt, giver en passende vejledning med

hensyn til indholdet og omfanget af de internationale

forpligtelser, der skal respekteres i forbindelse med

forvaltningen af reglerne. Herved opfylder regeringen og

Folketinget også bedre deres rolle med hensyn til at sikre,

at dansk lovgivning til stadighed er i overensstemmelse

med Danmarks internationale forpligtelser”.

Vejledningspligten har

–

efter instituttets vurdering

–

større betydning i

tilfælde, hvor EMD’s praksis

er så beskeden, som tilfældet er på dette

område.

Lovudkastet indebærer, at udlændingemyndighederne skal sætte

standarden for sin praksis uden en rettesnor fra lovgiver om, med

hvilken vægt etablerede kriterier kan indgå i inddragelsesafgørelsen og

samtidig udgøre en så indgribende afgørelse, som overhovedet muligt

inden for rammerne af menneskeretten.

I betænkning 1546/2014 anførte udvalget, at danske domstole generelt

udviser og bør udvise tilbageholdenhed, hvis rækkevidden af en

konventionsforpligtelse er uklar og tilføjede:

”Dette

gælder navnlig, hvis en afgørelse om

konventionsstridighed kan få vidtrækkende retlige eller

praktiske konsekvenser, således at spørgsmålet efter

dansk retstradition bør afgøres af lovgiver frem for af

(s. 105).

Rollefordelingen mellem lovgiver på den ene side og myndighederne og

domstolene på den anden side, har været og er fortsat en

grundlæggende forudsætning for myndighederne og domstolenes

fortolkning og anvendelse af konventionsforpligtelserne.

Den foreslåede

§ a i deholder i si ordlyd de velke dte sta dard: ”i

strid ed i ter atio ale forpligtelser,” e de fordrer e praksis, der

går til grænsen.

Udlændingeloven opererer efter gældende ret med en vis variation i

beskrivelsen af de standarder, som myndighederne skal iagttage

internationale forpligtelser efter. Der anvendes således formuleringer

som

”hvis Da arks i ter atio ale forpligtelser ka tilsige det”,

Se betænkning 1546/2014 s. 40 samt de almindelige bemærkninger til lov om

inkorporering af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, L 230 af 19. februar

1992, Folketingstidende 1991-1992, Tillæg A, sp. 5421, afsnit 4.1

Se således udlændingelovens med variationer af denne ordlyd §§ 9, stk. 25, 9a, stk.

5, 9 c, stk. 6, 9 h, stk. 1, 9 i, stk. 3, 9 j, stk. 2, 9 k, stk. 2, 9 l, stk. 2, 9 m, stk. 2, 9 n, stk. 2,

9 p, stk. 2, 9 q, stk. 9 og 11

–

12 og 10, stk. 17.

9/30

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

” ed i dre det er i strid ed Da arks i ter atio ale forpligtelser”,

og ” ed i dre det ed

sikkerhed er i strid med Danmarks

i ter atio ale forpligtelser”.

Til sammenligning er der i lovudkastets § 37 l om

familiesammenføringsloftet to forskellige standarder; den ene for

overhovedet at aktivere et loft ” ed sikkerhed i strid ed” og de

ande

for at u dtage fra loftet ”hvis det følger af Da arks

i ter atio ale forpligtelser” .



Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at Udlændinge- og

Integrationsministeriet med henblik på at styrke retssikkerheden

tydeliggør, hvilken praksis myndigheder og domstole forventes at

følge, når de skal træffe afgørelser efter menneskeretten, herunder

hvorledes den nye inddragelsesstandard afviger fra

udlændingelovens eksisterende standard.

3. LOFT FOR FAMILIESAMMENFØRING SSAGER

3.1.1. Familiesammenføringsloftet

Ministeriet foreslår, at der indføres en ny bestemmelse i

udlændingelovens § 37 l, som indebærer, at udlændinge- og

integrationsministeren i ekstraordinære tilfælde, medmindre det

strider mod Danmarks internationale forpligtelser, skal fastsætte et

månedligt loft over familiesammenføringer for henholdsvis

konventionsflygtninge, flygtninge med beskyttelsesstatus, udlændinge

med midlertidig beskyttelsesstatus og kvoteflygtninge.

Loftet indebærer, at det bliver muligt at udskyde retten til

familiesammenføring. Spørgsmålet om, hvorvidt retten til

familiesammenføring udskydes, afhænger af forholdene i de konkrete

sager, idet det ud fra ordlyden i lovteksten er beskrevet, at

familiemedlemmer kan blive meddelt opholdstilladelse uanset

fastsættelse af loftet, ”hvis

dette følger af Danmarks internationale

este

elser”, jf. § , . pkt.

Dette betyder, at familiemedlemmer kan blive undtaget af udskydelsen,

såfremt særlige tilfælde gør sig gældende for familien (se de

almindelige bemærkninger afsnit 7.3.1.4.). Muligheden for at udskyde

retten til familiesammenføring foreligger, når der er et særligt behov,

av lig i de tilfælde, hvor ”kapa itete hos udlæ di ge y digheder e

og absorptionsevnen i kommunerne er under meget stort pres eller helt

rugt op”, jf. afs it

.1 Der er således tale om et ressourcehensyn, som

anvendes i ekstraordinære tilfælde, hvor retten til familie sammen-

Udlændingelovens §§ 21 b, stk. 1, 32, stk. 5 og 12 med variationer af ordlyden

Udlændingelovens §§ 24 b, stk. 1, 26, stk. 2, 32, stk. 5 med variationer af ordlyden

10/30

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

føring, i de tilfælde, hvor det skønnes rimeligt, kan udskydes med 3

–

måneder.

Udskydelse af retten til familiesammenføring for familiemedlemmer til

flygtninge er et indgreb i retten til respekt for privatliv og familieliv, som

blandt andet er beskyttet i Den Europæiske Menneskerettigheds-

konvention (EMRK) artikel 8.

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har i tre sager

taget

stilling til spørgsmålet om, hvor længe det er rimeligt at vente på, at

myndighederne træffer afgørelse om familiesammenføring.

I alle tre sager konkluderede Domstolen, at der var tale om et ulovligt

indgreb i EMRK artikel 8, da den kontraherende stat var henholdsvis 3

–

5 år om at behandle anmodningerne om familiesammenføring. Årsagen

til den lange sagsbehandlingstid var, at myndighederne i to af

tilfældene var i tvivl om ægtheden af de indgivne dokumenter til brug

for ansøgningen om familiesammenføring. Myndighederne gav således

afslag, indtil ansøgerne gik til EMD, og fik dokumenteret ægtheden af

papirerne. I det sidste af de tre tilfælde (Mugenzi v. France) gav

myndighederne afslag på familiesammenføring, idet myndighederne

efter to år vurderede, at der ikke kunne tildeles visum til ansøgerne,

hvilket var en forudsætning for familiesammenføring. Herefter gik der

yderligere tre år, hvor ankenævn fortsat gav afslag, trods ansøgerne

burde være blevet meddelt familiesammenføring efter Domstolens

vurdering.

Domstolen vurderede på baggrund af ovenstående, at statens

behandling af familiesammenføringssagerne var i strid med EMRK

artikel 8.

Domstolen konkluderede samtidig i de tre sager, at det er staternes

ansvar at tage konkret stillingtagen til alle individuelle ansøgninger om

familiesammenføring, og at staterne skal behandle ansøgningerne ud

fra hensynet om fleksibilitet, hurtighed og effektivitet.

Instituttet har på denne baggrund ikke bemærkninger til det foreslåede

loft.

3.1.2. Afgørelsesbegrebet

Ministeriet anfører i lovudkastet, at der er tilfælde, hvor det ikke vil

være rimeligt at udskyde retten til familiesammenføring, og hvor

ansøgeren derfor er undtaget fra loftet. Som eksempel nævnes tilfælde,

hvor barnets tarv skal efterleves og tilfælde, hvor f.eks. en ægtefælle

med handicap søger om familiesammenføring.

Jf.

Mugenzi v. France

(10. juli 2014),

Tanda-Muzinga v. France

(10. juli 2014) og

Senigo Longue and Others v. France

(10. juli 2014)

11/30

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

I lovudkastet anføres det, at Udlændingestyrelsens vurdering af, om en

borger er omfattet af loftet, ikke er en afgørelse, med derimod en

tilkendegivelse, jf. § 37 l, 4. pkt.

Dette indebærer, at de forvaltningsretlige regler om begrundelse,

partshøring og klageadgang ikke finder anvendelse.

Instituttet bemærker imidlertid, at en beslutning om ikke at gøre

undtagelse, må anses som en afgørelse om at udskyde

familiesammenføringen. Det kan have konkret betydning for familier,

der som følge af afgørelsen først sammenføres op til 3-4 måneder

senere.

I den forbindelse bemærkes, at retspraksis om afgørelsesbegrebet i

forvaltningsretten inddrager væsentligheds- og behovsbetragtninger i

forhold til, hvor indgribende beslutningen er for borgeren.



Institut for Menneskerettigheder anbefaler på den baggrund, at

Udlændinge- og Integrationsministeriet revurderer spørgsmålet om,

hvorvidt en beslutning om ikke at gøre undtagelse er en afgørelse i

forvaltningsretlig forstand.

4. NEDSÆTTELSE AF INTEGRATIONSYDELSE N MV.

4.1.

NEDSÆTTELSE A F SAT SE N FOR INTEGRATIONSYD ELSEN

OG JUSTERING AF KONT ANTHJÆLPSLOFTET FOR

MODTAGERE AF INTEGRA TIONSYDELSE

Det fremgår af lovudkastets afsnit 6.2, at det foreslås, at navnet på

integrationsydelsen ændres til selvforsørgelses- og hjemrejseydelse

eller overgangsydelse. Formålet er at markere, at rammerne for

opholdet i Danmark for nytilkomne flygtninge mv., der indgår i et

selvforsørgelses- eller hjemrejseprogram, adskiller sig fra øvrige

ydelsesmodtagere.

Det fremgår endvidere af l lovudkastet, at selvforsørgelses- og

hjemrejseydelse og overgangsydelse til forsørgere nedsættes, således

at satsen for enlige forsørgere nedsættes med 2.000 kr. pr. måned og

for samboende og gifte med 1.000 kr. pr. person pr. måned.

Nedsættelsen af ydelsen skal gælde, når der er optjent ret til halve

børne- og ungeydelser, dvs. efter 36 måneders ophold.

Der foreslås samtidig i udkastet afsnit 6.3 en nedsættelse af

kontanthjælpslofterne for forsørgere, der modtager integrationsydelse,

og for ægtefæller, der ikke opfylder 225-timersreglen, og hvor en eller

begge ægtefæller er berettiget til integrationsydelse. Dette sker for at

Fe ger, Niels: ”Forvalt i gsret”, Jurist-og

økonomiforbundets forlag 2018, s. 77 - 78

12/30

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

sikre, at nedsættelse af integrationsydelsen ikke neutraliseres af øget

boligstøtte og særlig støtte.

4.1.1. GRUNDLOVSSIKRET RET TIL OFFENTLIG HJÆLP

Som det fremgår af lovudkastet følger det af grundlovens § 75, stk. 2, at

den, der ikke selv kan ernære sig eller sine, og hvis forsørgelse ikke

påhviler nogen anden, er berettiget til hjælp af det offentlige.

Højesteret har i to domme fastslået, at grundlovens § 75, stk. 2,

forpligter det offentlige til at sikre et eksistensminimum for personer

omfattet af bestemmelsen, samt at de ved domstolene kan få

efterprøvet, om kravet er opfyldt.

I den seneste af de to domme fra 2012 tog Højesteret stilling til, om den

dagældende introduktionsydelse/starthjælp overholdt grundlovens

eksistensminimum.

Højesteret anførte i sin begrundelse vedrørende spørgsmålet om

grundlovens eksistensminimum bl.a.:

”Efter

størrelsen af den introduktionsydelse/starthjælp og

de andre ydelser, som han og hans ægtefælle modtog fra

det offentlige, tiltræder Højesteret, at der ikke er grundlag

for at fastslå, at A ikke modtog hjælp fra det offentlige i

Højesteret lagde således vægt på de samlede ydelser, som familien

modtog.

Familien modtog ud over introduktionsydelse/starthjælp væsentlige

ydelser fra staten, herunder boligstøtte, enkeltydelser samt børne-og

ungeydelse. Det er meget begrænset, hvad den konkrete sag siger om

grundlovens minimumsniveau, dels fordi familiens ydelser fra det

offentlige lå på et pænt niveau, dels fordi den konkrete families

samlede økonomi ikke bar præg af at lide nød (blandt andet var der

økonomisk overskud til at sende penge til et familiemedlem i

Afghanistan).

Højesteret har ikke siden sagen fra 2012 haft mulighed for nærmere at

præcisere, hvor grænsen for grundlovens eksistensminimum går,

ligesom der ikke foreligger nærmere fortolkningsbidrag i den

statsretlige litteratur eller i lovgivningspraksis.

Udlændinge- og Integrationsministeriet henviser i bemærkningerne til

lovudkastet til Højesterets dom i ovennævnte sag og anfører, at

starthjælpen, der blev ophævet i 2011, i vidt omfang svarer til den

integrationsydelse, der blev indført i 2015. Efter instituttets opfattelse

er der imidlertid en række forskelle herpå:

13/30

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

Selve grundydelsen for personer på integrationsydelsen ligger for nogle

familiekonstellationer under starthjælpen (enlige uden børn og

samlevende/gift med to børn) og over starthjælpen for andre

familiekonstellationer (enlige med et eller to børn samt samlevende/

gift med ingen eller et barn). Derimod ligger kontanthjælpsloftet for

personer på integrationsydelse væsentligt under kontanthjælpsloftet

for personer på den dagældende starthjælp for alle

familiekonstellationer.

Derudover er der en række forskelle på de ydelser ud over

grundydelsen (starthjælp og integrationsydelse), som familier på

henholdsvis starthjælp og integrationsydelse har mulighed for at

modtage. For det første er personer på integrationsydelse omfattet af

optjeningsprincippet for børne-og ungeydelse samt børnetilskud.

Optjeningsprincippet blev indført med virkning fra 2011 og var således

heller ikke gældende for modtagere af starthjælpen i den periode, som

Højesteretssagen angik. Familien i sagen modtog mellem ca. 30.000 og

40.000 kr. årligt i børne-og ungeydelse, mens en nytilkommen

flygtningefamilie i dag slet ikke har ret til børne-og ungeydelse eller

børnetilskud og først modtager fuld børne-og ungeydelse eller

børnetilskud efter seks års ophold. Der må derfor antages at være en

væsentlig forskel på de ydelser, børnefamilier på integrationsydelse

modtager i dag i forhold til modtagere af den dagældende starthjælp.

Hertil kommer, at den dagældende starthjælp blev forhøjet med

antallet af børn, mens integrationsydelsen er den samme, uanset om

du har et eller flere børn.

Endvidere kan man se på niveauet for enkeltydelser. I Højesteretssagen

modtog familien væsentlige tilskud til enkeltudgifter, og disse ydelser

kan således have stor betydning for familiernes samlede økonomi. Med

nærværende lovudkast er det foreslået, at fjerne statsrefusion for

tilskud til hjælp i særlige tilfælde efter integrationsydelsen, herunder

tilskud til enkeltudgifter.

Samlet set må mange familier på integrationsydelse antages at

modtage offentlig hjælp på et niveau, der ofte er lavere end den

tidligere starthjælp

–

alt afhængig af den enkelte families eller persons

nærmere omstændigheder.

Det fremgår af Institut for Menneskerettigheders undersøgelse af

familier på integrationsydelse udgivet i oktober 2018, at

integrationsydelsen ligger på et så lavt niveau, at det er meget

vanskeligt for mange af modtagerne af integrationsydelse at få den

daglige økonomi til at hænge sammen. Det gælder helt åbenbart set i

14/30

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

forhold til en almindelig levestandard i Danmark, men det gælder også i

forhold til et minimumsbudget.

På den baggrund antager instituttets i sin undersøgelse, at der i

Danmark lever personer på integrationsydelse, der ikke kan ernære sig

og sine, og som ikke modtager den offentlige hjælp, der er nødvendig

for uden yderligere privat hjælp at kunne leve på et eksistensminimum.

Med den foreslåede nedsættelse af integrationsydelsen for forsørgere

vil en større gruppe af personer modtag en lavere ydelse i længere tid.

Hertil kommer, at kommunerne med forslaget om bortfald af

statsrefusion for udgifter til hjælp i særlige tilfælde efter

integrationsloven, formentlig vil være mere tilbageholdende med at

yde tilskud til enkeltudgifter og medicin, jf. neden for i afsnit 4.3.

Det er instituttets vurdering, at det vil føre til, at flere personer end

hidtil ikke vil kunne forsørge sig og sine, og at flere ikke vil modtage den

offentlige hjælp, der er nødvendig for at kunne leve på et

eksistensminimum i overensstemmelse med grundlovens § 75, stk. 2.



Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at Udlændinge- og

Integrationsministeriet redegør for, hvor personer på

integrationsydelse skal søge økonomisk støtte, hvis ikke de kan

ernære sig og sine.

4.2.

ANVISNING AF MIDLER TIDIGE OPHOLDSSTEDER OG

BOLIGER

Det fremgår af lovudkastet (de almindelige bemærkninger, afsnit 3.5),

at kommunerne fremover alene har pligt til at anvise et midlertidigt

opholdssted til flygtninge omfattet af integrationslovens regler om

boligplacering. Kommunerne vil således ikke længere have en særlig

forpligtelse efter integrationsloven til at anvise en permanent bolig. Det

vil som udgangspunkt være op til de pågældende selv at skaffe sig en

bolig.

Kommunerne vil stadig have mulighed for - men ikke pligt til - at anvise

en permanent bolig til de flygtninge, som visiteres til kommunen.

Det sker for at understrege, at rammerne for opholdet i Danmark

defineres af den enkeltes opholdsgrundlag, herunder at flygtninges

ophold som udgangspunkt er midlertidigt.

Familier på integrationsyde-se

–

En analyse af økonomi, afsavn og social eksklusion i

et menneskeretligt perspektiv, 2018, Lisbeth Garly Andersen m.fl., kapitel 4

https://menneskeret.dk/sites/menneskeret.dk/files/media/dokumenter/udgivelser/li

gebehandling_2018/integrationsydelse_web-ny_19.12.pdf

15/30

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

Retten til bolig er omfattet af en række

menneskerettighedskonventioner.

Den forpligter staterne til at

arbejde for at sikre alle en passende bolig.

Staterne er overladt en bred implementeringsfrihed ved vurderingen af,

hvilke tiltag der bør tages for at sikre opfyldelsen af økonomiske og

sociale rettigheder såsom retten til bolig. De økonomiske og sociale

rettigheder skaber som udgangspunkt ikke individuelle rettigheder for

borgerne til bestemte ydelser, herunder til en permanent bolig.

I oktober 2018 udgav Institut for Menneskerettigheder en undersøgelse

af familier på integrationsydelse.

Undersøgelsen viser, at familiernes

økonomiske situation medfører problematikker i forhold til familiernes

boligforhold. Dette gør sig navnlig gældende i forhold til de midlertidige

boliger, som mange familier på integrationsydelse er placeret i og som

oftest har en ringe standard og hvor flere familier skal deles om bad og

køkken. Dette afføder særskilte problemstillinger som f.eks. manglende

privatliv og kritisable støjforhold.



Institut for menneskerettigheder anbefaler, at Udlændinge- og

Integrationsministeriet fremhæver, at i de tilfælde, hvor nytilkomne

flygtninge placeres i midlertidige boliger, skal det sikres, at

boligerne er af en ordentlig standard.

4.3.

BORTFALD AF STATSREFUSION FOR VI SSE A F

KOMMUNENS UDGIFT ER

Det fremgår af i lovudkastet afsnit 3.8, at bestemmelserne i

integrationslovens kapitel 6 om hjælp i særlige tilfælde finder

anvendelse de første 5 år efter, at kommunalbestyrelsen har overtaget

ansvaret for udlændingen. Det foreslås samtidig, at udlændinge, der er

omfattet af integrationslovens kapitel 6, ikke kan modtage hjælp efter

kapitel 10 i lov om aktiv socialpolitik. Dog bevares retten til uændret at

FN’s Ko ve tio o So iale, Kulturelle og Øko o iske Rettigheder artikel , stk. ,

Flygtningekonventionen artikel 21 og Racediskriminationskonventionen artikel 5(e)

(iii).

Familier på integrationsydelse

–

En analyse af økonomi, afsavn og social eksklusion i

et menneskeretligt perspektiv, 2018, Lisbeth Garly Andersen m.fl.

https://menneskeret.dk/sites/menneskeret.dk/files/media/dokumenter/udgivelser/li

gebehandling_2018/integrationsydelse_web-ny_19.12.pdf

EN ANALYSE AF ØKONOMI, AFSAVN OG SOCIAL EKSKLUSION I ET MENNESKERETLIGT

PERSPEKTIV

FAMILIER PÅ INTEGRATIONSYDELSE

EN ANALYSE AF ØKONOMI, AFSAVN OG SOCIAL EKSKLUSION I ET MENNESKERETLIGT

PERSPEKTIV

FAMILIER PÅ INTEGRATIONSYDELSE

EN ANALYSE AF ØKONOMI, AFSAVN OG SOCIAL EKSKLUSION I ET MENNESKERETLIGT

PERSPEKTIV

16/30

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

modtage hjælp for udlændinge omfattet af integrationslovens kapitel 6

efter §§ 81 a og 82 a i lov om aktiv socialpolitik.

Forslaget skal ses i sammenhæng med den foreslåede ændring af

refusionsbestemmelsen i integrationslovens § 45, stk. 2, hvorefter

udgifter til hjælp i særlige tilfælde efter integrationslovens kapitel 6

afholdes endeligt af kommunen.

Som det fremgår af lovudkastet ydes hjælp i særlige tilfælde efter

integrationslovens kapitel 6 bl.a. til udgifter til sygebehandling.

Retten til sundhed er beskyttet i menneskeretten.

Det indebærer, at

staterne skal træffe foranstaltninger for at opnå den fulde

virkeliggørelse af retten til sundhed, herunder for at forebygge,

behandle og bekæmpe sygdomme, samt at skabe betingelser for at

sikre ethvert menneske lægehjælp samt behandling og pleje under

sygdom.

Staterne er, som nævnt, overladt en bred implementeringsfrihed ved

vurderingen af, hvilke tiltag der bør tages for at sikre opfyldelsen af

økonomiske og sociale rettigheder, såsom retten til sundhed.

Offentlige myndigheder bør dog være særligt opmærksomme på

konsekvenserne af afslag på tildeling af tilskud til sygebehandling,

medicin mv., herunder om nytilkomne flygtningefamilier på

integrationsydelse rammes særlig hårdt, og dermed ikke sikres adgang

til sundhed.

Adgang til sundhedsydelser er især relevant i forhold til nytilkomne

ikke-vestlige indvandrere, som kan være særligt sårbare, hvad angår

sundhedsmæssige forhold. En relativt stor andel af nytilkomne

flygtninge og familiesammenførte til flygtninge har alvorlige

sundhedsmæssige problemer (Nørredam og Krasnik, 2009).

Af en undersøgelse

af familier på integrationsydelse foretaget af

Institut for Menneskerettigheder i 2018 fremgår, at nogle familier er så

økonomisk pressede, at de kan blive nødt til at fravælge medicin og

behandling, der forudsætter egenbetaling.

Med forslaget om bortfald af statsrefusion for udgifter til hjælp i særlige

tilfælde efter integrationslovens kapitel 6, må det antages at

kommunerne vil være mere tilbageholdende med at yde tilskud til

medicinudgifter.

FN’s Ko ve tio o Øko o iske, So iale og Kulturelle Rettigheder artikel , stk. ,

Børnekonventionen artikel 24 og Racediskriminationskonventionen artikel 5(e) (iv).

Familier på integrationsydelse

–

En analyse af økonomi, afsavn og social eksklusion i

et menneskeretligt perspektiv, 2018, Lisbeth Garly Andersen m.fl., kapitel 6

https://menneskeret.dk/sites/menneskeret.dk/files/media/dokumenter/udgivelser/li

gebehandling_2018/integrationsydelse_web-ny_19.12.pdf

17/30

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet



Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at Udlændinge- og

Integrationsministeriet redegør for, hvorledes man vil sikre sig, at

nytilkomne flygtninge mv. får den sygebehandling og medicin, de

har brug for.

5. ETABLERING AF UDREJSECENTER LINDHOLM MV.

Lovudkastet lægger i kapitel 8 op til, at fremmedkrigere og udlændinge,

der er udvist i medfør af § 25 i udlændingeloven, fremover skal

pålægges opholdspligt mv. på et udrejsecenter (se afsnit 5.1 nedenfor).

Kapitel 11 i lovudkastet lægger op til, at afviste asylansøgere, som begår

kriminalitet mv. på eller i nærheden af et indkvarteringssted, fremover

skal pålægges opholdspligt på et udrejsecenter (se afsnit 5.2 nedenfor).

Det foreslås endvidere i lovudkastet, at disse to grupper udlændinge

(som behandles i kapitel 8 og 11 i lovudkastet)

–

sammen med

udlændinge på tålt ophold og udviste kriminelle udlændinge

–

skal

overføres til Udrejsecenter Lindholm, når det er færdigetableret i 2021.

Overflytningen af disse fire grupper udlændinge til Udrejsecenter

Lindholm, rejser menneskeretlige spørgsmål, som det efter instituttets

opfattelse er vigtigt, at Folketinget får lejlighed til at drøfte og forholde

sig til. Det drejer sig bl.a. om retten til frihed i artikel 5 i EMRK (se afsnit

5.3 nedenfor); retten til privatliv i artikel 8 i EMRK (se afsnit 5.4

nedenfor); og retten til ikke at blive udsat for umenneskelig eller

nedværdigende behandling i artikel 3 i EMRK (se afsnit 5.5 nedenfor).

5.1.

SKÆRPET KONTROLREGIM E MV. FOR

FREMMEDKRIGERE OG UD VISTE UDLÆNDINGE, DE R ER

TIL FARE FOR STATEN S SI KKERHED ELLER DE N

OFFENTLIGE ORDEN

Lovudkastet lægger i kapitel 8 op til, at fremmedkrigere, jf. § 21 i

udlændingeloven, og udviste udlændinge, der er til fare for statens

sikkerhed eller den offentlige orden, jf. § 25 i udlændingeloven,

fremover skal pålægges et skærpet kontrolregime i form af opholds,-

underretnings- og meldepligt pligt på et udrejsecenter. De skal ligeledes

påføres skærpede økonomiske konsekvenser (ophør af udbetaling af

kontante ydelser/lommepenge).

De pågældende udlændinge sidestilles dermed med udlændinge på tålt

ophold og udviste kriminelle udlændinge, der allerede er pålagt et

sådant skærpet kontrolregime mv.

Der sker endvidere med lovudkastet en markant skærpelse af

strafniveauet, såfremt de nævnte udlændinge ikke overholder de

pålagte opholds,- underretnings- og meldepligter.

18/30

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

Instituttet bemærker, at Udlændinge- og Integrationsministeriet i et

tidligere lovudkast,

sendt i høring den 26. november 2018 med

høringsfrist den 4. januar 2019, allerede har pålagt fremmedkrigere

skærpet kontrolregime mv. I dette tidligere lovudkast foreslås det, at

der i udlændingelovens § 42 a, stk. 8, indsættes som 3. pkt.:

»Udlændingestyrelsen bestemmer, medmindre særlige

grunde taler derimod, at en udlænding, hvis

opholdstilladelse er bortfaldet efter § 21 b

[fremmedkrigere], skal tage ophold på et bestemt

indkvarteringssted for de i stk. 1 og 2 nævnte

udlændinge.«

I nærværende lovudkast foreslås stk. 3 i udlændingelovens § 42 a, stk.

8, affattet således:

»Udlændingestyrelsen bestemmer, medmindre særlige

grunde taler derimod, at en udlænding, hvis

opholdstilladelse

eller opholdsret

er bortfaldet efter § 21 b

[fremmedkrigere],

eller som er udvist i medfør af § 25,

skal

tage ophold på et bestemt indkvarteringssted for de i stk.

1 og 2 nævnte udlændinge.« (kursiv tilføjet).

Forskellen mellem de to udkast (som fremgår af det kursiverede)

indebærer, at det efter nærværende lovudkast ikke kun er

fremmedkrigere, der pålægges et skærpet opholdsregime mv., men

også udlændinge, der er udvist efter § 25 i udlændingeloven, fordi de

anses for at være til fare for statens sikkerhed eller en alvorlig trussel

mod den offentlige orden.

Der er ikke i lovbemærkningerne redegjort nærmere for baggrunden for

og konsekvenserne af forskellen i de to foreslåede affattelser af

bestemmelsen.



Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at Udlændinge- og

Integrationsministeriet nærmere redegør for baggrunden for de

forskellige affattelser af pkt. 3 i § 42 a, stk. 8, i de to lovudkast, og

de mulige konsekvenser heraf.

Jf. UIM, Udkast til forslag til lov om ændring af udlændingeloven og lov om

fuldbyrdelse af straf mv. (Skærpet kontrol med fremmedkrigere, orienteringspligt for

udlændinge på tålt ophold, der ikke er pålagt opholdspligt, adgang uden retskendelse

til bopælen under varetægtsfængsling og afsoning med fodlænke på et

indkvarteringssted, præcisering af Udlændingestyrelsens kontrolpligt og nyaffattelse

af bestemmelserne om opholds-, underretnings- og meldepligt).

19/30

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

I øvrigt henvises til instituttets høringssvar af 3. januar 2019

for så vidt

angår forslaget om, at fremmedkrigere

–

og nu også udlændinge, der er

udvist efter § 25, fordi de er til fare for den offentlige sikkerhed eller

orden

–

pålægges opholdspligt mv. på et udrejsecenter, hvori instituttet

bl.a. anbefaler, at:



Udlændinge- og Integrationsministeriet præciserer, at der som

udgangspunkt skal mindre til, for at opholdspligten på et

udrejsecenter bliver et uproportionalt indgreb i retten til privatliv,

såfremt den pågældende udlænding ikke er dømt for kriminelle

forhold.

5.2.

SKÆRPET KONTROLREGIM E FOR AFVISTE

ASYLANSØGERE, DER HA R BEGÅET KRIMINALITE T

Det foreslås i kapitel 11 i lovudkastet, at afviste asylansøger, der har

begået kriminalitet på eller omkring et indkvarteringssted, og som ikke

samarbejder med politiet omkring udsendelsen, fremover skal

pålægges opholds- og meldepligt (men ikke underretningspligt) på

Udrejsecenter Lindholm.

Det er nærmere præciseret i lovbemærkningerne, hvad der skal forstås

ed ”i og o kri g et i dkvarteri gssted” jf. de særlige e ærk i ger

til pkt. 14). Herudover er det præciseret, hvilken type kriminalitet der

skal være tale om, samt at udlændingen skal have modtaget en endelig

dom.

Derimod er det ikke præciseret nærmere i bemærkningerne, hvornår

en udlænding kan siges at samarbejde med politiet omkring

udsendelsen. I praksis synes der at være betydelig usikkerhed herom,

og ofte har den berørte udlænding og politiet forskellige vurderinger af,

om der samarbejdes omkring udsendelsen.

Instituttet bemærker, at det har ganske alvorlige konsekvenser for en

udlænding, hvis politiet vurderer, at den pågældende ikke samarbejder

omkring udsendelsen.



Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at det præciseres, hvad

der skal til for, at en udlænding anses for ikke at samarbejde med

politiet omkring udsendelsen.

Instituttets høringssvar kan ses her:

https://menneskeret.dk/hoeringssvar/skaerpet-

kontrol-fremmedkrigere-orienteringspligt-udlaendinge-paa-taalt-ophold-ikke

20/30

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

5.3. UDREJSECENTER LINDHO LM OG FRIHEDSBERØVEL SE

5.3.1. Kan udlændinge frihedsberøves på Udrejsecenter

Lindholm?

Det er i strid med artikel 5 i EMRK at frihedsberøve udlændinge, der

ikke er en reel udsigt til, at man kan udsendes inden for en rimelig

fremtid.

Det fremgår ligeledes af et notat af 17. december 2018 fra Udlændinge-

og Integrationsministeriet og Justitsministeriet til Folketingets

Retsudvalg, at det vil være i strid med artikel 5 at frihedsberøve

udlændinge på tålt ophold, da der ikke er en reel udsigt til, at de kan

udsendes af Danmark. Tilsvarende vil det ikke være muligt at

frihedsberøve den gruppe af udviste kriminelle udlændinge, som skal

i dkvarteres på Li dhol , fordi de ”ikke aktuelt ka udse des pga.

a gle de sa ar ejde hero fra de og/eller deres hje la d”.

De to grupper af udlændinge kan derfor kun pålægges opholdspligt mv.

på et udrejsecenter, herunder Udrejsecenter Lindholm, såfremt

ordningen ikke har karakter af en frihedsberøvelse.

Udlændinge- og Integrationsministeriet vurderer i lovudkastet om

udlændinge med opholdspligt mv. på Udrejsecenter Lindholm vil være

frihedsberøvede og anfører s. 139, at:

”Det

er ministeriets opfattelse, at de foreslåede

kontrolforanstaltninger ikke har hverken hver for sig eller

samlet en sådan intensitet, at der er tale om

frihedsberøvelse efter EMRK artikel 5. Der henvises til

UfR.2012.2874H, hvor Højesteret blandt andet fandt, at en

udlænding på tålt ophold, der var pålagt opholdspligt og

meldepligt hos politiet 3 gange om ugen, ikke kunne anses

for at være frihed

Højesteret tog i den nævnte såkaldte

Karkavandi-dom

fra 2012 (UfR

2012.2874 H) stilling til, om K

–

der var på tålt ophold med opholds- og

meldepligt i Center Sandholm

–

var frihedsberøvet efter artikel 5, eller

om der

”alene” var tale o et i dgre i K’s evægelsesfrihed.

Ved

vurderingen af om et tålt ophold med opholds- og meldepligt er af en

så indgribende karakter, at der reelt er tale om en frihedsberøvelse,

lægger Højesteret– i overensstemmelse med praksis fra EMD

–

vægt på

fire kriterier: (1) hvor intensiv er frihedsbegrænsningen, herunder om

der er reel mulighed for at have kontakt med det omgivende samfund,

(2) hvordan er forholdene i centret, (3) hvordan er de øvrige vilkår for

Jf. UIM og JM,

Danmarks internationale forpligtelser i forhold til etablering af

Udrejsecenter

Lindholm, Retsudvalget 2018-2019 REU Alm. Del

–

Bilag 128, 17.

december 2018, notatet er tilgængeligt her:

https://www.ft.dk/samling/20181/almdel/REU/bilag/128/1997032.pdf

21/30

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

en udlænding på tålt ophold og (4) hvor lang tid har

frihedsbegrænsningen varet.

Det er værd at fremhæve, at der siden Højesterets dom i

Karkavandi

sagen fra 2012 er sket en mærkbar skærpelse af alle de fire nævnte

kriterier.

Med nærværende lovudkast og overflytningen til

Udrejsecenter Lindholm, vil der ske en yderligere skærpelse af forhold

og vilkår for de berørte udlændinge.

Højesterets dom fra 2012 i

Karkavandi-sagen

kan således efter

instituttets opfattelse ikke uden videre tages til indtægt for, at

opholdspligt mv. på Udrejsecenter Lindholm ikke vil kunne blive anset

som en frihedsberøvelse i strid med artikel 5 i EMRK.

5.3.2. Praksis fra Den Europæiske

Menneskerettighedsdomstol

Udlændinge- og Integrationsministeriet og Justitsministeriet drøfter i et

notat af 17. december 2018 til Folketingets Retsudvalg mere udførligt

om udlændinge på Udrejsecenter Lindholm vil være frihedsberøvede i

strid med artikel 5.

Det ko kluderes i otatet u der he vis i g til EMD’s do fra

Guzzardi-dommen,

at de pågældende udlændinge

–

under

forudsætning af, at der er tilstrækkelige muligheder for transport til og

fra øen

–

ikke vil være frihedsberøvede på Udrejsecenter Lindholm. Det

anføres i den forbindelse, at:

gange dagligt. Endvidere vil beboerne få reel mulighed, herunder

økonomisk mulighed, for jævnligt at anvende denne transport

væk fra øen.

En betalingsordning for færgen vil skulle suppleres af en

dispensations- eller tilskudsordning for beboere, hvis

økonomiske midler ikke rækker til jævnlige færgeoverfarter.

Det skal være muligt for beboerne at afvikle deres opholds- og

meldepligt inden for rammerne af de daglige færgeafgange.

Færgeafgangene skal med andre ord tilrettelægges sådan, at

beboere har reel mulighed for at benytte adgangen til at forlade

øen, herunder i længere sammenhængende tidsrum (f.eks. fra

Se Folketingets Ombudsmands redegørelse af 29. maj 2018 for en nærmere

beskrivelse af forhold og vilkår for udlændinge på tålt ophold på Udrejsecenter

Kærshovedgård og udviklingen siden ombudsmandens inspektion af Center Sandholm

i 2014. Kan ses her:

https://www.ombudsmanden.dk/find/udtalelser/beretningssager/alle_bsager/2018-

18/

Jf. UIM og JM,

Danmarks internationale forpligtelser i forhold til etablering af

Udrejsecenter

Lindholm, Retsudvalget 2018-2019 REU Alm. Del

–

Bilag 128, 17.

december 2018.

22/30

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

morgen til aften) samtidig med, at de kan overholde deres

opholds-og meldepligt.

Beboerne vil som udgangspunkt kunne benytte andre

Guzzardi-dommen

fra 1980 blev G, der var mistænkt for at være

tilknyttet den italienske mafia, pålagt ophold på en afsidesliggende ø,

hvor han havde adgang til et areal på 2,5 kvadratkilometer. G kunne

mellem kl. 22.00 og 7.00 alene forlade sin bopæl, såfremt det måtte

anses for nødvendigt og efter forudgående underretning til

myndighederne. G havde meldepligt to gange dagligt hos politiet. Han

kunne ikke frit færdes på de dele af øen, hvor der boede almindelige

borgere, og havde derfor i væsentlighed kun kontakt med øvrige

personer underlagt

særlig overvåg i g, so også oede på øe . G’s

nærmeste familie kunne bo med ham. Han kunne sende og modtage

breve, men telefonopkald krævede forudgående underretning til

myndighederne. G kunne kun få ledsaget adgang til fastlandet og den

nærtliggende hovedø og kun efter forudgående tilladelse.

EMD fandt, at G ud fra en kumulativ og samlet vurdering af de konkrete

forhold måtte anses for frihedsberøvet i strid med artikel 5 i EMRK.

På aggru d af EMD’s se ere praksis

må det lægges til grund, at EMD

Guzzardi-dommen

særligt lagde vægt på: at

G’s evægelsesfrihed var

begrænset til et særdeles lille område på øen (2,5 km2 svarende til 250

hektar), at han var under næsten permanent overvågning, samt at det

næsten havde været umuligt for G at have social kontakt med andre

(end ansatte og andre der var pålagt ophold på øen).

I notatet af 17. december 2018 konkluderes det, at udlændinge ikke vil

være frihedsberøvet på Udrejsecenter Lindholm. Ministerierne finder,

at forholdende på Lindholm adskiller sig fra og er bedre end i

Guzzardi-

dommen fordi

”Li dhol ligger tæt på o kri gligge de e oede

områder og byer, og at beboerne ikke er forpligtet til at være på

Lindholm uden for de tidspunkter, hvor de afvikler deres opholds- og

meldepligt”.

Sammenfattende kan det konstateres, at frihedsbegrænsning, forhold

og vilkår på Udrejsecenter Lindholm, i visse henseender forekommer

mindre restriktive end i

Guzzardi-dommen

(under forudsætning af at de

i notatet skitserede transportmuligheder gennemføres). Udlændingene

på Lindholm kan

–

modsat G i

Guzzardi-dommen:

(1) rejse til fastlandet

mellem kl. 7-23 uden samtykke fra myndighederne, (2) benytte telefon

uden at oplyse navn og telefonnummer på den der ringes til og, (3) skal

Jf.

Guzzardi v. Italy,

6. november 1980, pr. 93 og 95.

Jf. dommens præmis 95 som gengivet i notat af 17. december 2018, s. 2

Se EMD’s storka

er do fra

De Tommaso,

23. februar 2017, præmis 83.

23/30

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

kun melde sig én gang

–

eller mindre

–

om dagen til politiet (og ikke to

gange som G).

I andre henseender forekommer frihedsbegrænsning, forhold og vilkår

for udlændinge i Udrejsecenter Lindholm imidlertid mere restriktive

end i

Guzzardi-dommen:

(1) G var pålagt ophold i et område på 2,5 km2

på den italienske ø svarende til 250 hektar, hvor han frit kunne bevæge

sig rundt (modsat Lindholm der er en meget lille Ø på kun ca. 7 hektar),

(2) G kunne bo sammen med sin ægtefælle og barn samt forældre og en

nevø i en lejligheden i det påbudte område på øen, (3) G var ikke

påbudt at spise mv. i en kantine, (4) G var ikke pålagt begrænsninger i

forhold til at arbejde og tage uddannelse, (5) G havde normal ret til

sundhedsbehandling, og (6) G var ikke pålagt opholdspligt mv. på

ubestemt tid.

Det skal i den forbindelse bemærkes, at Kalvehave som færgen fra

Lindholm sejler til

–

og som de berørte udlændinge dermed har

mulighed for at komme til

–

er en lille by med begrænset mulighed for

adspredelse og social kontakt for beboerne på Lindholm.

Det kan efter instituttets opfattelse ikke udelukkes, at de

frihedsbegrænsninger og forhold og vilkår som udlændinge på tålt

ophold er udsat for og navnlig vil blive udsat for på Udrejsecenter

Lindholm

–

kombineret med den tidsmæssige udstrækning af

frihedsbegrænsningen

–

i individuelle tilfælde kan være af så

indgribende karakter, at de pågældende udlændinge ud fra en samlet

vurdering må anses for frihedsberøvede efter artikel 5 i EMRK.

Sammenfattende er det instituttets opfattelse, at der ikke foreligger

direkte sammenlignelig praksis fra Den Europæiske

Menneskerettighedsdomstol, og der kan argumenteres både for og

imod at der vil være tale om en frihedsberøvelse, afhængigt af hvordan

ordningen konkret udmøntes. Spørgsmålet må i sidste ende afgøres af

domstolene.

Instituttet anbefaler, at:



Udlændinge- og Integrationsministeriet og Udlændingestyrelsen

ved den konkrete udmøntning og tilrettelæggelse af

frihedsbegrænsning, forhold og vilkår for den enkelte udlænding på

Udrejsecenter Lindholm løbende er opmærksom på og sikrer, at der

er ikke er tale om uproportionale indgreb i den personlige frihed

eller en frihedsberøvelse i strid med artikel 5 i Den Europæiske

Menneskerettighedskonvention.

5.4.

UDREJSECENTER LINDHOLM OG RETTEN TIL PRIVATLIV

Det drøftes i kapitel 16 i lovudkastet, om opholdspligt mv. for

udlændinge på et udrejsecenter, herunder Lindholm, er foreneligt med

retten til privat- og familieliv i artikel 8 i EMRK.

24/30

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

Det anføres (s. 139), at opholdspligt mv. på et udrejsecenter som

udgangspunkt er et indgreb i retten til privatliv. Men indgrebet anses

for legitimt og proportionalt, idet der varetager hensyn til den nationale

sikkerhed og orde . Det a føres videre, at ”da

proportionalitets-

betingelsen løbende skal være opfyldt, kan det med tiden blive

vanskeligere at begrunde sådanne indgreb, f.eks. hvis det viser sig

fortsat at være umuligt at udsende den

pågælde de”.

I Udlændinge- og Integrationsministeriets og Justitsministeriets notat af

17. december 2018 anføres det mere uddybende, at opholdspligt mv.

anses for et proportionalt indgreb i retten til privatliv. Der er herved

lagt vægt på:

”At

vilkårene for indkvartering på Lindholm vil være de

samme som på Kærshovedgård (bl.a. i forhold til besøg,

tilladelser til overnatninger uden for centeret, at

meldepligten afvikles i tilknytning til opholdsstedet mv.),

at øen ligger tæt på beboede områder og byer, og at

beboerne på Lindholm vil blive sikret adgang til jævnlig

Der ses ikke at være afgørelser fra EMD om, hvorvidt brugen af

opholds-, underretnings- og meldepligt for udlændige på tålt ophold og

kriminelle udviste er i strid med retten til privatliv.

5.4.1. Tema og kriterier for proportionalitetsvurderingen

Det præciseres hverken i lovbemærkningerne eller i Udlændinge- og

Integrationsministeriet og Justitsministeriets notat af 17. december

2018, hvilke kriterier der skal indgå i vurderingen af, om indgrebet i

retten til privatliv er proportionalt.

Det spørgsmål har Udlændinge- og Integrationsministeriet imidlertid

drøftet i det tidligere fremsendte lovforslag om skærpet kontrol med

fremmedkrigere med høringsfrist d. 4. januar 2019.

Der henvises til instituttets tidligere fremsendte høringssvar af 3. januar

2019. Nedenfor gentages centrale punkter fra det tidligere høringssvar.

Det anføres s. 69 i bemærkningerne til det tidligere lovforslag at det

efter ministeriets opfattelse er de samme hensyn, der indgår i

proportionalitets-vurderingen i forhold til retten til bevægelsesfrihed og

retten til privatliv:

”Det er på de aggru d i isteriets vurderi g, at det i

vidt omfang fortsat er de samme kriterier, der skal lægges

vægt på ved proportionalitetsvurderingen [i forhold til

retten til privatliv og retten til bevægelsesfrihed],

25/30

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

herunder bl.a.

varigheden af indgrebet, den begåede

kriminalitet eller udelukkelsesgrunden, om der er konkret

risiko for, at udlændingen vil skjule sig for myndighederne,

udsigt til udsendelse og familieforhold.”

kursiv tilføjet .

Instituttet er enigt i, at muligheden for at bevæge sig frit rundt

utvivlsomt har betydning for, om en udlænding kan udøve sit privatliv

efter artikel 8, og at der er et ikke ubetydeligt sammenfald mellem

vurderingerne.

Det må imidlertid efter instituttets opfattelse antages, at en række

yderligere hensyn vil skulle indgå i proportionalitetsvurderingen i

forhold til retten til privatliv, herunder fordi placeringen på ét udrejse

center i stedet for et andet

–

f.eks. Lindholm i stedet for

Kærshovedgård

–

konkret kan være begrundet i særlige forhold

vedrørende den enkelte person så som hensynet til at forebygge

kriminalitet og brud på den offentlige orden og/eller sikkerhed.

Retten til privatliv efter artikel 8 har det primære formål at sikre

udvikling af det enkelte individs personlighed i relation til andre

mennesker uden udefrakommende indblanding og omfatter bl.a. retten

til at etablere og udvikle personlige relationer til andre mennesker og til

omverdenen.

Der må således lægges særlig vægt på, om den pågældende udlænding

har en reel mulighed for at etablere og udvikle personlige relationer til

andre mennesker og til omverdenen. Eller om udlændingen lever

under så restriktive forhold og vilkår, at det reelt ikke er muligt.

Instituttets bemærker endvidere, at de hensyn, der begrunder et

indgreb i retten til privatliv, skal være legitime og ikke må være

diskriminerende. Hensynet til statens sikkerhed, den offentlige orden

og kriminalitetsforebyggelse er legitime hensyn, der kan begrunde et

indgreb i retten til privatliv, herunder opholdspligt på et (bestemt)

udrejsecenter, jf. artikel 8, stk. 2.

Der må derfor foretages en konkret proportionalitetsvurdering af

opholds-, melde- og underretningspligten i lyset af det eller de formål,

foranstaltningerne skal varetage i det konkrete tilfælde.

Der må ligeledes foretages en vurdering af, om foranstaltningerne vil

være diskriminerende i strid med EMRK artikel 14 sammenholdt med

artikel 8 , såfremt en opholdspligt på et udrejsecenter, herunder på en

ø, konkret er begrundet i hensynet til statens sikkerhed,

kriminalpræventive hensyn eller rene ordenshensyn, idet udviste

udlændinge i henseende til disse hensyn kan anses at være i en

situation, som er sammenlignelig med forholdene for danske

statsborgere, der på samme måde en er udfordring for varetagelse af

de nævnte samfundsinteresser. Opholdspligten må, for ikke at være

26/30

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

diskriminerende, være begrundet i udlændingeretlige hensyn, herunder

risiko for at udlændingen vil skjule sig og udsigt til fremtidig udsendelse.

Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at:



Ministeriet præciserer, at der ved proportionalitetsvurderingen

under retten til privatliv skal lægges særlig vægt på, om forholdene

og vilkårene på uderejsecentret muliggør, at de berørte udlændinge

kan etablere og udvikle personlige relationer til andre mennesker og

til omverdenen.

At et indgreb i retten til privatliv ikke må være diskriminerende, jf.

artikel 14 sammenholdt med artikel 8 i EMRK, og at ministeriet i den

forbindelse nærmere redegør for diskriminationsvurderingen.



5.4.2. Resultatet af proportiona litetsvurderingen

I ministeriets tidligere fremsendte lovudkast om skærpet kontrol med

fremmedkrigere mv. med høringsfrist d. 4. januar 2019

anføres det s.

65 i lovudkastet, at det er ministeriets generelle opfattelse, at en

”vurdering

af opholds-, underretnings- og meldepligten i forhold til

EMRK artikel 8 i

de fleste tilfælde ikke vil føre til et andet resultat

end

den hidtidige vurdering af de nævnte forpligtelser i forhold til artikel 2 i

4. Tillægsprotokol til EMRK, jf. Højesterets dom af 17. januar 2017

(UfR.2017.1228H).” (kursiv tilføjet).

Resultatet af proportionalitetsvurdering under retten til privatliv (artikel

8) og under retten til bevægelsesfrihed (artikel 2/P4) vil derfor som

udgangspunkt være det samme. Det vil sige, at et indgreb i retten til

privatliv som udgangspunkt vil blive uproportionalt på samme tidspunkt

som et indgreb i retten til bevægelsesfrihed.

En tilsvarende præcisering af udfaldet af proportionalitets-

vurderingerne fremgår imidlertid hverken af bemærkningerne til

nærværende lovudkast eller af notatet af 17. december 2018.

Udlændinge- og Integrationsministeriet vurderede i et notat af 31.

marts 2017, at opholdspligten for udlændinge på tålt ophold som

udgangspunkt

–

afhængigt af den enkelte udlændings forhold og

kriminalitet

–

ikke kan opretholdes i mere end ca. 4 år, før det vil være

et uproportionalt indgreb i retten til bevægelsesfrihed.

Da resultatet af proportionalitetsvurderingerne efter ministeriets

opfattelse som nævnt vil være det samme, må det ligeledes antages, at

Jf. note 1.

Det gælder dog ikke for udlændinge, der er til fare for statens

sikkerhed. Notatet kan ses her:

https://www.ft.dk/samling/20161/almdel/UUI/bilag/157/1739141/inde

x.htm

27/30

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

det som udgangspunkt vil være et uproportionalt indgreb i retten til

privatliv, såfremt opholdspligten opretholdes i mere end ca. 4 år.



Institut for Menneskerettigheder anbefaler med henblik på at

undgå brud på menneskerettighederne, at Udlændinge- og

Integrationsministeriet præciserer i bemærkningerne til

nærværende lovudkast, at opholdspligten som udgangspunkt

–

afhængigt af den enkelte udlændings forhold og kriminalitet

–

ikke

kan opretholdes i mere end ca. 4 år, før det vil være et

uproportionalt indgreb i retten til privatliv.

5.4.3. Regelmæssig proportionalitetsvurdering

Det følger af ministeriets nuværende retningslinjer, at når en udlænding

på tålt ophold har været pålagt opholdspligt på et udrejsecenter i mere

end fire år, så skal Udlændingestyrelsen hvert halvår vurdere, om

fortsat opholdspligt vil være et uproportionalt indgreb i den

pågældendes bevægelsesfrihed.

Det fremgår ikke af nærværende lovudkast, om en tilsvarende

regelmæssig proportionalitetsvurdering vil blive foretaget i forhold til

indgrebet i retten til privatliv.

Instituttet anbefaler med henblik på at undgå brud på menneskeretten,

at Udlændinge- og Integrationsministeriet sikrer sig, at:



Udlændingestyrelsen efter fire års opholdspligt halvårligt vurderer,

om fortsat opholdspligt vil være et uproportionalt indgreb i retten

til privatliv.

5.5.

UDREJSECENTER LINDHOLM OG RETTEN TIL IKKE AT

BLIVE UDSAT FOR UMEN NESKELIG ELLER

NEDVÆRDIGENDE BEHAND LING

Der ses ikke at være praksis fra EMD om, hvorvidt brugen af opholds-,

underretnings- og meldepligt for udlændige på tålt ophold og kriminelle

udviste udlændinge kan udvikle sig til at være i strid med forbuddet

mod umenneskelig eller nedværdigende behandling i artikel 3 i EMRK.

Folketingets Ombudsmand afgav i december 2014 sin første

redegørelse om forholdene for personer på tålt ophold med opholds-

og meldepligt i Center Sandholm efter at have gennemført to besøg til

Centret.

Ombudsmanden konkluderede, at de faktiske livsvilkår for de

pågældende personer sammenholdt med det tidsubestemte aspekt

tegnede et samlet indtryk af en persongruppe, som lever under forhold,

Ombudsmandens pressemeddelelse af 16. december 2014 kan ses her:

http://www.ombudsmanden.dk/find/nyheder/alle/center_sandholm/pdf

28/30

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

der er meget belastende og begrænsende for grundlæggende

livsførelse.

Efter et besøg til Kærshovedgård i 2017 afgav Folketingets

Ombudsmand i 2018 endnu en redegørelse om situationen for

udlændinge på tålt ophold med opholds-, underretnings- og meldepligt.

O uds a de a førte i redegørelse , at ”der side det første esøg i

2014 er sket en række ændringer af forholdene. En væsentlig ændring

var, at persongruppen nu havde opholdspligt på Kærshovedgård, der ud

fra en overordnet betragtning ligger betydeligt mere isoleret end

Center Sandholm. Over for dette spillede det omvendt ind, at en ikke

uvæsentlig del af personer på tålt ophold havde fået ophævet deres

opholdspligt.”

Det kunne efter ombudsmandens opfattelse således konstateres, at

den udsigtsløshed, som præger en tilværelse på tålt ophold, i en vis

udstrækning stillede sig anderledes

–

og for de pågældende personer

mere gunstigt

–

end i 2014.

Ombudsmanden fastholdt i 2018 sin opfattelse fra 2014-redegørelsen

af, at de samlede forhold for udlændinge på tålt ophold med opholds-,

underretnings- og meldepligt på Kærshovedgård må anses for meget

belastende og begrænsende for grundlæggende livsførelse.

Som det fremgår fandt Folketingets Ombudsmand i 2018-vurderingen,

at situationen for udlændinge på tålt ophold på Kærshovedgård er

blevet mindre udsigtsløs end i 2014. Ombudsmanden lagde herved

vægt på, at det efter Udlændinge- og Integrationsministeriets vurdering

som udgangspunkt

–

afhængigt af den enkelte udlændings forhold og

kriminalitet

–

vil være i strid med retten til bevægelsesfrihed at pålægge

en udlændinge opholdspligt på Kærshovedgård i mere end ca. 4 år.

Da udlæ di ge på tålt ophold fre over ikke a ses for at have ”lovligt

ophold” i

Danmark vil de ikke vil være beskyttet at retten til

bevægelsesfrihed.

Ombudsmandens forudsætning kan derfor muligvis ikke opretholdes i

samme omfang som tidligere. Hvis opholdenes varighed i praksis stiger,

så stiger også risikoen for, at situationen vil blive mere udsigtsløs for de

berørte udlændinge med øget risiko for

–

særligt for sårbare

Ombudsmanden redegørelse kan ses her:

http://www.ombudsmanden.dk/find/udtalelser/beretningssager/alle_bsager/2014-

42/pdf/

Jf. UIM’s otat af . arts

o ko sekve ser af Højesterets do af . ja uar

2017 vedr. opholds- og meldepligt. Notatet kan ses her:

https://www.ft.dk/samling/20161/almdel/UUI/bilag/157/1739141/index.htm

UIM lægger i lovforslag nævnt i note 1 op til at udlændinge på tålt ophold ikke

læ gere skal a ses for at have ”lovligt ophold” i Da ark og der ed heller ikke

beskyttet af retten til bevægelsesfrihed. Jf. også instituttets høringssvar til lovforslaget

i note 2.

29/30

L 140 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Supplerende høringssvar, fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

udlændinge

–

at forholdende kan udvikle sig til at være nedværdigende

i strid med artikel 3 i EMRK.

Det er dog muligt, at retten til privatliv kan sikre samme beskyttelse,

som retten til bevægelsesfrihed har givet, jf. ovenfor.



Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at det præciseres at

Udlændinge- og Integrationsministeriet og Udlændingestyrelsen

løbende skal overvåge og sikre, at udlændige på tålt ophold med

opholds-, og underretnings- og meldepligt, herunder på

Udrejsecenter Lindholm, ikke udsættes for nedværdigende

behandling i strid med artikel 3 i EMRK.

Der henvises til ministeriets sagsnummer: 2018-20616.

Med venlig hilsen

Jonas Christoffersen

DIREKTØR

30/30