FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

Finansudvalget 2018-19 (1. samling)
FIU Alm.del Bilag 113
Offentligt

Statsrevisorerne 2018-19

Beretning nr. sb11 Beretning om folkeskolens obligatoriske 9.-klasseprøver

Offentligt

Marts 2019

— 11/2018

Rigsrevisionens beretning afgivet

til Folketinget med Statsrevisorernes

bemærkninger

Folkeskolens

obligatoriske

9.-klasseprøver

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

11/2018

Beretning om

folkeskolens obligatoriske

9.-klasseprøver

Statsrevisorerne fremsender denne beretning med

deres bemærkninger til Folketinget og vedkommende

minister, jf. § 3 i lov om statsrevisorerne og § 18, stk. 1,

i lov om revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2019

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres bemærkning Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkom-

mende minister.

Undervisningsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beret-

ningen, hvilket forventes at ske i august 2019.

Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles

i Statsrevisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar må-

ned – i dette tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2018, som afgives i februar 2020.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Tlf.: 3337 5987

[email protected]

www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls Lager og Logistik

Vandtårnsvej 83A

2860 Søborg

Tlf.: 4322 7300

[email protected]

www.rosendahls.dk

ISSN 2245-3008

ISBN trykt 978-87-7434-602-9

ISBN pdf 978-87-7434-603-6

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorernes

bemærkning

Statsrevisorerne

Beretning om folkeskolens obligatoriske 9.-klasse-

prøver

Undervisningsministeriet har ressortansvaret for folkeskolen, mens det

er de enkelte kommuner, der driver Danmarks knap 1.300 folkeskoler.

Folkeskolerne havde ca. 543.000 elever i skoleåret 2017/18, og kommu-

nernes samlede udgifter til folkeskolen var ca. 36 mia. kr.

I 2006 blev det obligatorisk for folkeskolerne at sørge for, at elever aflæg-

ger afgangsprøver i 9. klasse. Undervisningsministeriets overvågning af

området viser, at der i skoleåret 2016/17 var over 10 % af folkeskoleelever-

ne, der ikke havde aflagt alle obligatoriske prøver. Året efter var tallet

over 8 %.

Statsrevisorerne finder det meget problematisk, at mange folkeskole-

elever ikke aflægger de afgangsprøver i 9. klasse, som har været obli-

gatoriske siden 2006. Problemet vil blive forstærket fra 2019, hvor

det er et krav, at eleverne skal have aflagt alle obligatoriske prøver,

for at de kan fortsætte i uddannelsessystemet.

Statsrevisorerne finder det utilfredsstillende, at Undervisningsmini-

steriet ikke i tilstrækkelig grad har overvåget og understøttet, at folke-

skolerne lever op til deres lovbestemte formål om at forberede elever-

ne til videre uddannelse.

Statsrevisorerne bemærker:

•

at Undervisningsministeries tilsyn med folkeskolernes kvalitet ikke

har indfanget de skoler, som i flere på hinanden følgende år har man-

ge elever, der ikke aflægger de obligatoriske 9.-klasseprøver

at Undervisningsministeriet indsamler og råder over mange data om

prøveaflæggelse og prøveresultater, men at data er præget af fejl,

mangler og inkonsistens

15. marts 2019

Henrik Thorup

Klaus Frandsen

Henrik Sass Larsen

Villum Christensen

Frank Aaen

Britt Bager

•

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

Statsrevisorernes bemærkning

•

at Undervisningsministeriet ikke har viden om, hvordan fritagelser

fra prøver anvendes i praksis, og i hvor høj grad sygemeldte og ude-

blevne elever efterfølgende aflægger prøver i sygetermin

at Undervisningsministeriet har haft et mangelfuldt grundlag for at få

kendskab til og reagere på passende måde over for de folkeskoler,

der ikke lykkes med at få eleverne til at aflægge 9.-klasseprøverne.

Statsrevisorerne noterer sig, at Undervisningsministeriet på tilfredsstil-

lende vis har understøttet lovændringen om de obligatoriske 9.-klasse-

prøver i folkeskolen, bl.a. ved formidling af regler og ved en generel in-

formationsindsats.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

Indholdsfortegnelse

1. Introduktion og konklusion ....................................................................................................... 1

1�½1. Formål og konklusion ....................................................................................................................... 1

1�½2. Baggrund ............................................................................................................................................... 3

1�½3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning ........................................................................... 8

2. Undervisningsministeriets rolle i forhold til de obligatoriske prøver........................ 11

2�½1. Undervisningsministeriets forberedelse og understøttelse af

implementeringen af lovændringen ....................................................................................... 11

2�½2. Undervisningsministeriets data om 9.-klasseprøverne ................................................ 12

2�½3. Undervisningsministeriets tilsyn med folkeskolerne ...................................................... 20

Bilag 1. Metodisk tilgang ................................................................................................................................. 35

Bilag 2. Supplerende analyser ..................................................................................................................... 44

Bilag 3. Ordliste................................................................................................................................................... 47

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til denne undersøgelse og af-

giver derfor beretningen til Statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2,

i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar 2012.

Rigsrevisionen har revideret regnskaberne efter § 2, stk. 1, nr. 1,

jf. § 3 i rigsrevisorloven.

Beretningen vedrører finanslovens § 20. Undervisningsministeriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Bertel Haarder: februar 2005 - februar 2010

Tina Nedergaard: februar 2010 - marts 2011

Troels Lund Poulsen: marts 2011 - oktober 2011

Christine Antorini: oktober 2011 - juni 2015

Ellen Trane Nørby: juni 2015 - november 2016

Merete Riisager: november 2016 -

Beretningen har i udkast været forelagt Undervisningsministeriet,

hvis bemærkninger er afspejlet i beretningen.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

Introduktion og konklusion |

1. Introduktion og

konklusion

1.1.

Formål og konklusion

1. Denne beretning handler om de obligatoriske 9.-klasseprøver og om, hvordan Un-

dervisningsministeriet overvåger og understøtter folkeskolerne med henblik på, at

alle elever aflægger prøverne.

Folkeskoleloven blev ændret i 2006, hvorefter det, jf. § 14, blev obligatorisk for alle

folkeskoleelever at aflægge 7 prøver ved afslutningen af 9. klassetrin. Efterfølgende

er adgangskravene til ungdomsuddannelserne blevet justeret, så elever fra 2019 kun

har retskrav på at påbegynde en ungdomsuddannelse direkte efter grundskolen, hvis

de har aflagt alle de obligatoriske 9.-klasseprøver.

2. Det er Undervisningsministeriet, der har ressortansvaret for folkeskolen, mens det

er de enkelte kommuner, der driver de i dag knap 1.300 folkeskoler. Folkeskolerne

havde ca. 543.000 elever i det seneste skoleår (2017/18), og kommunernes samlede

udgifter til folkeskolen var ca. 36 mia. kr.

Undervisningsministeriets ressortansvar indebærer bl.a., at ministeriet skal støtte

kommuner og skoler med rådgivning og vejledning om regler og krav på området. Mi-

nisteriet har endvidere en overordnet tilsynsforpligtelse til at følge udviklingen på

området og gribe ind, hvis formålet med lovgivningen ikke opnås, eller der ikke admi-

nistreres i overensstemmelse med lovgivningen. Desuden har ministeriet en lovbe-

stemt tilsynsforpligtelse i forhold til folkeskolernes kvalitetsudvikling, jf. folkeskolelo-

vens § 57 d. Kvalitetstilsynet føres med udgangspunkt i de nationalt fastsatte mål for

folkeskolen, og med fokus rettet mod folkeskoler med de største og mest alvorlige

udfordringer.

3. Formålet med denne undersøgelse er at vurdere, om Undervisningsministeriet i til-

strækkelig grad overvåger og understøtter folkeskolerne med henblik på, at alle ele-

ver aflægger de obligatoriske 9.-klasseprøver, som folkeskoleloven foreskriver. Vi

besvarer følgende spørgsmål i beretningen:

•

De 3 nationale mål for

folkeskolens udvikling

•

Folkeskolen skal udfordre

alle elever, så de bliver så

dygtige, de kan.

•

Folkeskolen skal mindske

betydningen af social bag-

grund i forhold til faglige re-

sultater.

•

Tilliden til og trivslen i folke-

skolen skal styrkes, bl.a.

gennem respekt for profes-

sionel viden og praksis.

Forbereder og understøtter Undervisningsministeriet implementeringen af lov-

ændringen fra 2006 ved at udarbejde regler og igangsætte initiativer i form af vej-

ledning og rådgivning til skoler og kommuner?

•

Indsamler Undervisningsministeriet dækkende og retvisende data, og udarbejder

ministeriet efterfølgende opgørelser og analyser, der i tilstrækkelig grad belyser

9.-klasseprøverne?

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

| Introduktion og konklusion

•

Indfanger Undervisningsministeriets tilsyn i tilstrækkelig grad skoler, som i flere

på hinanden følgende år har mange elever, der ikke aflægger de obligatoriske 9.-

klasseprøver?

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til undersøgelsen i april 2018.

Konklusion

Ifølge Undervisningsministeriets egne tal afslutter mange folkeskoleelever hvert år 9.

klasse uden at aflægge alle 9.-klasseprøver. Dette til trods for at 9.-klasseprøverne har

været obligatoriske siden 2006. Andelen af folkeskoleelever, som ikke aflægger alle de

obligatoriske prøver, har efter lovændringen for 12 år siden været svagt stigende og var

i forrige skoleår på det højeste niveau, nemlig over 10 %. I seneste skoleår (2017/18) var

andelen af folkeskoleelever, som ikke aflagde alle de obligatoriske prøver, over 8 %.

Fra 2019 har eleverne ikke længere retskrav på at påbegynde en ungdomsuddannelse

direkte efter grundskolen, hvis de ikke har aflagt alle de obligatoriske prøver. Det er

således nu vanskeligere for disse elever at fortsætte i uddannelsessystemet direkte ef-

ter grundskolen. Analyserne i denne beretning viser endvidere, at andelen af elever,

der er i uddannelse eller arbejde som 20-årige, er lavere blandt de elever, der ikke har

aflagt alle de obligatoriske prøver ved afslutningen af 9. klasse, sammenlignet med de

elever, som har aflagt alle prøverne.

Samlet set vurderer Rigsrevisionen, at Undervisningsministeriet ikke i tilstrækkelig

grad har overvåget området og understøttet folkeskolerne med henblik på, at elever

afslutter 9. klasse med alle de obligatoriske 9.-klasseprøver, som folkeskoleloven fore-

skriver.

Rigsrevisionens undersøgelse viser, at Undervisningsministeriet på tilfredsstillende vis

har understøttet implementeringen af lovændringen om de obligatoriske 9.-klasseprø-

ver i folkeskolen, bl.a. ved formidling af regler og en generel informationsindsats.

Undersøgelsen viser videre, at Undervisningsministeriets tilsyn med folkeskolernes

kvalitet ikke indfanger de skoler, som i flere på hinanden følgende år har mange ele-

ver, der, jf. registreringerne, ikke aflægger alle de obligatoriske 9.-klasseprøver. Det er

derfor Rigsrevisionens vurdering, at tilsynet på dette område ikke er tilstrækkeligt.

Det er samtidig Rigsrevisionens vurdering, at Undervisningsministeriets datagrundlag

om 9.-klasseprøverne er mangelfuldt. Hovedparten af de opgørelser, som ministeriet

udarbejder hvert år, tager ikke højde for de mange folkeskoleelever, som hvert år ikke

aflægger alle prøverne. Hertil kommer, at Rigsrevisionen kan konstatere, at skolernes

indberetninger er præget af fejlregistreringer og manglende intern konsistens. Mini-

steriet har endvidere ikke kontrolleret kvaliteten af egne data om prøveaflæggelse i

perioden 2006-2018. Efter Rigsrevisionen har påbegyndt denne undersøgelse, har mi-

nisteriet gennemført en stikprøveundersøgelse og oplyst, at der fra skoleåret 2017/18

er indført en ny procedure for kontrol af data.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

Introduktion og konklusion |

Det er desuden uvist, om data er dækkende, da der ikke foreligger viden om, hvor

mange elever der bør indgå i datagrundlaget. Samme data og opgørelser udgør grund-

laget for ministeriets indsats med henblik på at understøtte kommuner og skoler i ar-

bejdet med kvalitetsudvikling.

Endelig viser Rigsrevisionens undersøgelse, at Undervisningsministeriet i en årrække

har haft mulighed for at styrke sit tilsyn ved at analysere data på tværs af de mange

kilder, som ministeriet indsamler og råder over. Ved i højere grad at inddrage data på

tværs af ministeriets egne datakilder har ministeriet således mulighed for at målrette

sine initiativer og tilsyn for bedre at sikre kvalitetsudviklingen på folkeskolerne samt

understøtte, at den del af folkeskolens formålsparagraf, der handler om at forberede

eleverne til videre uddannelse, i højere grad bliver indfriet.

1.2. Baggrund

Folkeskolen og dens organisering

4. Undervisningsministeriet har ressortansvaret for folkeskolen, mens kommunalbe-

styrelsen har ansvaret for driften af folkeskolerne i den enkelte kommune. Kommu-

naltilsynet under Økonomi- og Indenrigsministeriet fører et legalitetstilsyn, som siden

den 1. april 2017 er blevet varetaget af Ankestyrelsen. Legalitetstilsynet går ud på at

føre tilsyn med, om kommuner og regioner følger den lovgivning, der gælder for of-

fentlige myndigheder – herunder folkeskoleloven.

Undervisningsministeren har en generel tilsynsforpligtelse på ulovbestemt grundlag.

Dette indebærer, at ministeriet skal følge med i, hvordan lovgivningen inden for mini-

steriets ressort administreres, herunder om lovgivningen generelt overholdes og fort-

sat er hensigtsmæssig. Ministeriet har oplyst, at ministeriet har mulighed for at hen-

lede Ankestyrelsens opmærksomhed på kommuner, der overtræder loven. Dette er

dog ikke sket i forhold til afholdelsen af 9.-klasseprøverne. Herudover har under-

visningsministeren en lovbestemt tilsynsforpligtelse, jf. folkeskolelovens § 57 d,

hvoraf det fremgår, at:

”Undervisningsministeren fører tilsyn med folkeskolers kvali-

tetsudvikling. Stk. 2. I tilfælde af vedvarende dårlig kvalitet på en folkeskole eller i

skolevæsenet kan undervisningsministeren med henblik på at forbedre niveauet på-

lægge kommunalbestyrelsen at udarbejde en handlingsplan, jf. § 40 a, stk. 2, og

eventuelt som et delelement heri at deltage i vejledning fra Undervisningsministeriet.

Ministeren fastsætter en frist for udarbejdelsen af handlingsplanen.”

Således har Undervisningsministeriet, ud over en overordnet forpligtelse til at følge

udviklingen på området, også specifikt pligt til at føre tilsyn med folkeskolers kvali-

tetsudvikling. Ministeriet oplyser, at der med vedvarende dårlig kvalitet på en skole

forstås, at det faglige niveau ud fra en helhedsvurdering, herunder det, som bl.a. kom-

mer til udtryk i testresultater og prøveresultater, i flere på hinanden følgende år ikke

på tilfredsstillende måde svarer til det niveau, der må kræves i folkeskolen. Dette

fremgår også af lovbemærkningerne til lov om ændring af lov om folkeskolen (lov nr.

572 af 9. juni 2006).

Undervisningsministeriet har

tidligere i forbindelse med ti-

metalstilsynet henvendt sig til

kommunaltilsynet om kom-

muners manglende overhol-

delse af folkeskoleloven. Det-

te er ikke sket i forhold til 9.-

klasseprøverne.

Kommunalt tilsyn

Ud over Undervisningsmini-

steriets tilsyn fører kommu-

nalbestyrelsen ligeledes et lo-

kalt tilsyn med kommunens

egne folkeskoler.

Oplysningerne fra kommuner-

nes egne tilsyn, herunder kva-

litetsrapporter, ledelsesinfor-

mation og lokale handlings-

planer, indgår i ministeriets

samlede helhedsvurderinger

af en kommunes og/eller sko-

les kvalitetsudvikling og ind-

virker dermed på, om ministe-

riet vælger at starte eller fast-

holde en tilsynssag.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

| Introduktion og konklusion

Figur 1 viser de nævnte aktører på folkeskoleområdet og de dele af deres samspil,

som er relevante for denne beretning. Den er dermed ikke udtømmende.

Figur 1

Aktører med tilknytning til folkeskolen og et udvalg af deres opgaver

UNDERVISNINGS-

MINISTERIET

ANKESTYRELSEN

Kan henlede

opmærksomheden

på kommuner, som

overtræder loven.

STIL

STYRELSEN FOR

IT OG LÆRING

STUK

STYRELSEN FOR

UNDERVISNING OG KVALITET

Udarbejder

bekendtgørelser

og administrative

vejledninger m.m.

Yder støtte og

vejledning og stiller

værktøjer til rådighed.

Fører tilsyn og følger op

– kan i den forbindelse

pålægge kommunal-

bestyrelsen at

udarbejde

en handleplan.

Bearbejder og

offentliggør data.

Indberetter data.

Fører tilsyn med

overholdelse af

lovgivningen på

folkeskoleområdet og

kan rejse en sag ved

manglende

lovoverholdelse.

Kan henvende sig

vedrørende manglende

overholdelse af

lovgivningen.

KOMMUNAL-

BESTYRELSEN

BORGERE

Sætter de

økonomiske og

personalemæssige

rammer for

folkeskolerne.

Udarbejder

kvalitetsrapporter

og handleplaner.

FOLKESKOLER

Note: Ankestyrelsen kan udtale sig om lovligheden af kommunale dispositioner eller undladelser på folkeskoleområdet. Ankestyrelsen kan endvidere

rejse en sag enten på baggrund af henvendelser fra borgere om indikationer på manglende overholdelse af lovgivningen eller af egen drift.

Kilde:

Rigsrevisionen.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

Introduktion og konklusion |

Det fremgår af figur 1, at Undervisningsministeriet har 2 styrelser under sig – Styrel-

sen for Undervisning og Kvalitet (STUK), som bl.a. fører tilsyn med folkeskolers kvali-

tetsudvikling, og Styrelsen for It og Læring (STIL), som bl.a. indsamler og bearbejder

data indberettet af folkeskolerne til ministeriet. I denne beretning skelnes der ikke

mellem disse styrelser, idet de behandles under ét som Undervisningsministeriet, der

har ressortansvaret.

Folkeskolens 9.-klasseprøver blev obligatoriske ved en lovændring i

2006

5. I 2006 blev det obligatorisk for folkeskolerne at sørge for, at elever aflægger af-

gangsprøver i 9. klasse (lov nr. 313 af 19. april 2006). Lovændringen har været gæl-

dende fra og med skoleåret 2006/07, og af lovforslaget til lovændringen fremgår det

bl.a.:

”Loven udgør et blandt flere elementer, som regeringen ønsker iværksat for at

forbedre det faglige niveau i folkeskolen. Loven tilsigter at styrke den løbende evalu-

ering af elevernes udbytte af undervisningen i skolen. […] Med loven indføres desu-

den obligatoriske afgangsprøver ved afslutningen af undervisningen i 9. klasse.”

(2005/1 LF 101).

Lovændringen sigter således mod at forbedre det faglige niveau i folkeskolen. Da det

er Undervisningsministeriets opgave at følge den faglige kvalitet i folkeskolen, må det

fra skoleåret 2006/07 og frem derfor betragtes som en del af ministeriets opgave at

påse og i givet fald reagere på en passende måde, hvis ministeriet får kendskab til, at

ikke alle folkeskoler lykkes med at få eleverne til at aflægge 9.-klasseprøverne.

Mange folkeskoleelever aflægger ikke de obligatoriske 9.-klasseprøver

Fritagelse fra prøver

I særlige tilfælde kan elever

fritages fra at aflægge 9.-klas-

seprøver, jf. prøvebekendtgø-

relsens § 33-37.

6. Til trods for at 9.-klasseprøverne har været obligatoriske siden 2006, viser tal fra

Undervisningsministeriet, at der hvert år er mange folkeskoleelever, som afslutter 9.

klasse uden at aflægge alle prøverne. Fra skoleåret 2006/07 frem til 2016/17 har der

været en svagt stigende tendens mod en større andel af elever, der hvert år ikke af-

slutter folkeskolen med alle de obligatoriske prøver. I folkeskolen som helhed var der

i skoleåret 2016/17 over 10

elever, der ikke havde aflagt alle de obligatoriske prø-

ver. Året efter (2017/18) var tallet godt 8

Ser man specifikt på folkeskoler med fuldt årgangsopdelte normalklasser, hvor ele-

verne alt andet lige må antages som udgangspunkt at være i stand til at følge, få ud-

bytte af samt afslutte undervisningen med de obligatoriske prøver, var andelen af

elever, som ikke aflagde alle 9.-klasseprøverne, knap 6 % i 2017/18. Derfor er denne

undersøgelse afgrænset til primært at beskæftige sig med fuldt årgangsopdelte nor-

malklasser i folkeskolerne.

For skoleåret 2016/17 viser Undervisningsministeriets egne data den højeste andel af

elever i fuldt årgangsopdelte normalklasser (7,8 %), der ikke har aflagt alle prøver, si-

den skoleåret 2006/07. I seneste skoleår (2017/18) har der således været et fald, så

andelen nu ligger på 5,5 % i fuldt årgangsopdelte normalklasser og 8,1 % for alle klas-

setyper i folkeskolen.

Klassetyper

I fuldt årgangsopdelte normal-

klasser er eleverne fordelt på

klassetrin i undervisningen

modsat specialklasser og ikke

fuldt årgangsopdelte normal-

klasser, hvor flere elevårgan-

ge undervises sammen.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

| Introduktion og konklusion

9.-klasseprøverne har betydning for videre uddannelsesmuligheder

7. Det fremgår af bemærkningerne til lovforslaget om indførelsen af de obligatoriske

9.-klasseprøver, at:

”Som yderligere incitament til, at alle unge har en god faglig bal-

last, når de forlader folkeskolen, og dermed bedre forudsætninger for at gennemføre

en ungdomsuddannelse […] indføres obligatoriske afgangsprøver ved afslutningen af

undervisningen i 9.-klasse”.

(2005/1 SF. L 101).

Ved afslutningen af 10. klasse

er det muligt at aflægge 10.-

klasseprøver uden at have af-

lagt 9.-klasseprøver. Det er

også muligt at aflægge én eller

flere af folkeskolens 9.-klas-

seprøver i dansk, matematik

og engelsk ved afslutningen af

10. klasse (jf. prøvebekendt-

gørelsens § 8).

Gennem en årrække er uddannelsessystemet blevet underlagt reformer, som i sti-

gende grad kæder overgangen fra grundskole til en ungdomsuddannelse sammen

med afslutningen af folkeskolens 9. klasse og de prøver, der aflægges i den forbin-

delse.

Siden erhvervsuddannelsesreformen trådte i kraft i 2015, har en elev som udgangs-

punkt opfyldt adgangskravet til en erhvervsuddannelse, hvis eleven har bestået fol-

keskolens afgangseksamen og har opnået en gennemsnitskarakter på mindst 2,0 i

dansk og matematik (eller 10.-klasseprøverne/tilsvarende). For at bestå folkeskolens

afgangseksamen skal en elev have aflagt alle de obligatoriske 9.-klasseprøver. En

elev, der søger en erhvervsuddannelse uden at opfylde ovenstående adgangskrav, vil

dog kunne optages på baggrund af en samtale på den ansøgte erhvervsskole, hvis

eleven ved folkeskolens afgangseksamen eller ved 10.-klasseprøver har opnået et

karaktergennemsnit på mindst 2,0 i henholdsvis dansk og matematik eller et tilsva-

rende resultat ved en tilsvarende prøve.

For så vidt angår de gymnasiale uddannelser er der fra sommeren 2019 skærpede

adgangskrav, hvilket indebærer, at der (med undtagelse af optagelse på hf efter 10.

klasse) stilles krav om, at eleven består folkeskolens afgangseksamen (dvs. får et

gennemsnit på mindst 2,0 i alle 9.-klasseprøver), for at eleven opnår retskrav på op-

tagelse, jf. kapitel 2 i lov om de gymnasiale uddannelser. Elever, der ikke har bestået

folkeskolens afgangseksamen, har mulighed for at blive optaget på en gymnasial ud-

dannelse, hvis institutionens leder på baggrund af en optagelsesprøve og samtale

vurderer, at ansøgeren kan gennemføre den ønskede uddannelse. Denne mulighed

vil fx være den almindelige indgang for elever fra prøvefri skoler.

Adgangskravene til erhvervs- og gymnasiale uddannelser vil fra sommeren 2019 så-

ledes indebære, at der stilles krav om, at eleven består folkeskolens afgangseksamen

(dvs. får et gennemsnit på mindst 2,0 i alle 9.-klasseprøver), for at eleven opnår rets-

krav på optagelse. Konsekvensen af manglende prøveaflæggelse er således, at de

elever, som aflægger alle de obligatoriske prøver ikke længere har retskrav på at

fortsætte direkte på en ungdomsuddannelse efter grundskolen.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

Introduktion og konklusion |

Oplysninger om elevers prøveaflæggelse indsamles af Undervisnings-

ministeriet

8. Opgørelser over elever med henholdsvis uden alle folkeskolens obligatoriske prø-

ver, som anvendes i denne beretning, bygger på Undervisningsministeriets egne da-

ta. Ministeriet indsamler årlige indberetninger om 9.-klasseprøverne fra alle landets

grundskoler, og resultaterne bliver bl.a. offentliggjort på ministeriets hjemmeside (i

datavarehuset). Det er vigtigt, at data er valide, hvis de skal danne grundlag for admi-

nistrative formål, herunder i særdeleshed afgørelser over for enkeltpersoner. Idet da-

tagrundlaget anvendes til styring og tilsyn, er det Rigsrevisionens vurdering, at det li-

geledes er påkrævet, at data er så valide som muligt.

I forbindelse med vores undersøgelse af området besluttede Undervisningsministe-

riet at gennemføre en mindre stikprøveundersøgelse (spørgeskema og telefonisk

henvendelse) i august 2018 blandt de 16 skoler med den højeste andel af elever, der,

jf. de indberettede data, ikke havde aflagt alle de obligatoriske prøver i skoleåret

2016/17. Ministeriet konkluderer på baggrund af stikprøveundersøgelsen, at omfan-

get af elever, der ikke aflægger alle de obligatoriske 9.-klasseprøver, på de 16 ud-

valgte skoler, er væsentligt mindre, end indberettede data for prøveaflæggelsen vi-

ser. Ministeriet konkluderer derfor, at de indberettede data ikke er fuldt valide, og

dermed, at det samlede antal elever uden alle de obligatoriske 9.-klasseprøver er

mindre end det, som data viser.

Undervisningsministeriets stikprøveundersøgelse har dog ikke afdækket, om data

indberettet fra landets resterende grundskoler og data for andre end nævnte skoleår

også er fejlbehæftede. Ministeriet har ydermere ikke korrigeret de fejlbehæftede da-

ta i datavarehuset med nye oplysninger fra de 16 undersøgte skoler, men har oriente-

ret Rigsrevisionen om, hvilke skoler de nye oplysninger vedrører, dog uden at erstatte

oplysningerne om manglende prøveaflæggelse med oplysninger om resultaterne af

aflagte prøver.

Da Undervisningsministeriet har indhentet, behandlet og publiceret data om prøveaf-

læggelse siden 2006 – uden tidligere at have evalueret datakvaliteten – har vi i denne

undersøgelse valgt at tage udgangspunkt i dette datagrundlag. Ministeriets stikprøve-

undersøgelse af datakvaliteten fra august 2018 har som nævnt ikke resulteret i kor-

rektion af kildegrundlaget. Derfor er disse data på nuværende tidspunkt den bedste –

og eneste – kilde til viden om, hvordan folkeskoleelever afslutter de obligatoriske

prøver i 9. klasse.

Rigsrevisionen må på baggrund af ovenstående dog tage forbehold for, at datagrund-

laget modtaget fra Undervisningsministeriet kan indeholde fejlregistreringer.

Nyt ungeudspil fra regeringen i december 2018

9. Den 19. december 2018 præsenterede regeringen et nyt ungeudspil

Mod på livet –

vejen til uddannelse og job,

som bl.a. indeholder et indsatsområde med fokus på at

skabe mere viden om unge, der forlader folkeskolen uden afgangseksamen. Dette vil

ministeriet gøre ved at: ”…

sætte gang i et analysearbejde, der skal etablere et kvanti-

tativt og kvalitativt datagrundlag for de elever, der ikke tager 9.-klasses afgangsek-

samen”.

Undervisningsministeriet har i februar 2019 igangsat den foreslåede analyse.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

| Introduktion og konklusion

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

Revisionskriterier

10. Denne undersøgelse tager udgangspunkt i den ændring (lov nr. 313 af 19. april

2006) af lov om folkeskolen, der førte til, at 9.-klasseprøverne i folkeskolen blev gjort

obligatoriske.

Revisionskriterierne tager udgangspunkt i Undervisningsministeriets ansvar for at

understøtte kommuner og skoler i implementeringen af lovændringen, som gør folke-

skolens 9.-klasseprøver obligatoriske, herunder det lovbestemte tilsyn med folke-

skolernes kvalitet. Vi har lagt til grund, at Undervisningsministeriet i tilstrækkelig grad

har overvåget og understøttet folkeskolerne med henblik på, at alle elever aflægger

de obligatoriske prøver, hvis følgende revisionskriterier er opfyldt:

•

Undervisningsministeriet forbereder og understøtter implementeringen af lovæn-

dringen fra 2006 ved at udarbejde regler og igangsætte initiativer i form af vejled-

ning og rådgivning til skoler og kommuner.

•

Undervisningsministeriet indsamler dækkende og retvisende data og udarbejder

efterfølgende opgørelser og analyser, der i tilstrækkelig grad belyser 9.-klasse-

prøverne.

•

Undervisningsministeriets tilsyn indfanger i tilstrækkelig grad skoler, som i flere

på hinanden følgende år har mange elever, der ikke aflægger de obligatoriske 9.-

klasseprøver.

Metode

11. Undersøgelsen er baseret på en gennemgang af materiale fra Undervisningsmini-

steriet, der er knyttet til 9.-klasseprøverne, herunder data fra ministeriets datavare-

hus, publikationer, hjemmeside og beskrivelser af form og indhold af ministeriets til-

syn med folkeskolerne. Dette er suppleret med kvalitative interviews med repræsen-

tanter for kommuner og folkeskoler, som primært er brugt til at få yderligere indsigt i

området.

Undersøgelsen inddrager desuden analyser baseret på data fra Danmarks Statistik,

idet Undervisningsministeriet ikke råder over alle data om personers socioøkonomi-

ske baggrund, uddannelsesstatus og uddannelsesniveau efter ungdomsuddannelse.

12. Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision,

jf. bilag 1, som også indeholder en uddybende metodebeskrivelse.

Afgrænsning

Folkeskolernes normalklasser

13. Siden skoleåret 2006/07 har der årligt været mellem 3.400 og 4.600 elever i fol-

keskolerne, som ikke har aflagt alle de obligatoriske 9.-klasseprøver.

Af de knap 3.600 folkeskoleelever (8,1 %), som ikke aflagde alle de obligatoriske 9.-

klasseprøver i skoleåret 2017/18, var over 2.300 elever indskrevet i en fuldt årgangs-

opdelt normalklasse. Således var andelen af elever i fuldt årgangsopdelte normal-

klasser uden alle de obligatoriske 9.-klasseprøver i seneste skoleår 5,5 %. Tabel 1 vi-

ser antallet af 9.-klasseelever i grundskoler og i folkeskoler og andelen af eleverne,

der ikke aflagde alle de obligatoriske prøver, i skoleårene 2016/17 og 2017/18.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

Introduktion og konklusion |

Tabel 1

Antal 9.-klasseelever i alle grundskoletyper, folkeskoler og i folkeskoler med fuldt årgangs-

opdelte normalklasser samt andel elever uden alle de obligatoriske 9.-klasseprøver i 2016/17

og 2017/18

Antal elever

på 9. klassetrin

i 2016/17

Alle grundskoletyper (gennemsnit)

Folkeskoler

- heraf folkeskoler med fuldt årgangs-

opdelte normalklasser

65�½056

44�½792

43�½189

Andel elever uden

alle 9.-klasseprøver

i 2016/17

12�½7 %

10�½3 %

7�½8 %

Antal elever

på 9. klassetrin

i 2017/18

64�½295

43�½797

42�½301

Andel elever uden

alle 9.-klasseprøver

i 2017/18

11�½1 %

8�½1 %

5�½5 %

Note: I 2018 var der i alt 2.385 aktive grundskoler i Danmark, heraf var 1.265 folkeskoler.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Undervisningsministeriet.

Folkeskolelovens bestemmelse om obligatoriske 9.-klasseprøver gælder alene folke-

skoler. For andre typer af grundskoler som fx friskoler og private grundskoler er der

mulighed for, at skolerne kan være prøvefri, og derfor har vi i denne undersøgelse

alene belyst prøveaflæggelsen i folkeskolerne. Yderligere er undersøgelsen afgræn-

set til elever i folkeskolernes fuldt årgangsopdelte normalklasser, som havde 42.301

elever på 9. klassetrin i seneste skoleår, jf. tabel 1. Afgrænsningen er valgt, idet der i

denne klassetype alt andet lige må formodes at være en elevmasse, hvor eleverne

som udgangspunkt er i stand til at følge, få udbytte af og afslutte undervisningen med

de obligatoriske prøver.

Folkeskolerne havde i perioden 2012-2016 en inklusionsmålsætning, som indebar, at

elever fra specialklasserne i højere grad end tidligere skulle inkluderes i normalklas-

serne. Det større antal elever fra specialklasser, som er flyttet til normalundervisnin-

gen, har ikke påvirket andelen og antallet af elever i folkeskolerne, som årligt ikke af-

lagde alle de obligatoriske 9.-klasseprøver i perioden. Der foreligger ingen centrale

registre over, hvor mange elever der er blevet inkluderet i normalundervisningen som

følge af inklusionsmålsætningen. I bilag 1 er undersøgelsens metodiske tilgang be-

skrevet, herunder afgrænsningen.

Periodeafgrænsning

14. Undersøgelsen belyser perioden fra indførelsen af de obligatoriske 9.-klasseprø-

ver til i dag, dvs. fra april 2006 til december 2018 (skoleårene 2006/07-2017/18).

Nogle af de anvendte registre i Danmarks Statistik dækker dog ikke hele denne peri-

ode, hvilket beskrives i metodebilaget, jf. bilag 1.

Det følger af friskolelovens

§ 8, at eleverne på en fri

grundskole, der giver under-

visning på 9. klassetrin, aflæg-

ger folkeskolens afgangsek-

samen og 9.-klasseprøver,

medmindre skolen har med-

delt Undervisningsministeriet,

at den ikke afholder prøverne.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

| Introduktion og konklusion

Korrelationer versus kausalitet

15. I denne beretning beskriver vi uddannelsesniveau og arbejdsmarkedstilknytning i

20-års alderen for elever, der ikke afsluttede folkeskolens 9. klasse med alle de obli-

gatoriske prøver. Det skal i den forbindelse bemærkes, at der kan være mange for-

skellige faktorer, som indvirker på, om en person fuldfører en ungdomsuddannelse

og/eller får et job efter grundskolen.

Da denne undersøgelse ikke inddrager alle bagvedliggende faktorer til at beskrive år-

sager til manglende uddannelse eller manglende tilknytning til arbejdsmarkedet, be-

lyser denne beretning derfor udelukkende korrelationer og ikke kausale årsagssam-

menhænge.

16. I bilag 1 er undersøgelsens metodiske tilgang beskrevet. Bilag 2 indeholder supple-

rende analyser. Bilag 3 indeholder en ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

Undervisningsministeriets rolle i forhold til de obligatoriske prøver |

2. Undervisningsministe-

riets rolle i forhold til de

obligatoriske prøver

2.1. Undervisningsministeriets forberedelse og under-

støttelse af implementeringen af lovændringen

17. Vi har undersøgt, hvordan Undervisningsministeriet har varetaget sin rolle i forbin-

delse med lovændringen i 2006, som gjorde folkeskolens afgangsprøver obligatori-

ske. Vi lægger til grund, at en rettidig og passende indsats fra ministeriet er grundlæg-

gende for skolernes arbejde med at få alle elever til at aflægge de obligatoriske prø-

ver med udgangen af 9. klasse.

Udarbejdelse af regler og igangsættelse af initiativer

18. Vi har undersøgt, om Undervisningsministeriet rettidigt har varetaget sin rolle i for-

bindelse med lovændringen, der gjorde folkeskolens 9.-klasseprøver obligatoriske

fra og med skoleåret 2006/07, herunder om ministeriet har sørget for at udarbejde fx

bekendtgørelser for at sikre, at de lovmæssige rammer er tydeliggjort for kommuner

og skoler. Desuden har vi undersøgt, hvilke initiativer ministeriet har igangsat efter

lovændringen for at understøtte skolernes arbejde med at få alle elever til at aflægge

9.-klasseprøverne.

19. Undervisningsministeriet informerede i forbindelse med lovændringen i 2006

kommunalforvaltninger, skoleledere mfl. om den obligatoriske aflæggelse af 9.-klas-

seprøverne. Bekendtgørelse om ændring af bekendtgørelse om prøver og eksamen i

folkeskolen og i de almene og studieforberedende ungdoms- og voksenuddannelser

blev offentliggjort i juli 2006. Bekendtgørelsen blev fulgt op af en prøvebekendtgørel-

se, der udkom i juli 2009.

Undervisningsministeriet har oplyst, at ministeriet efter udstedelsen af ændringsbe-

kendtgørelsen i 2006 løbende har vejledt skoler og kommuner om fritagelsesregler-

ne gennem vejledninger, nyhedsbreve, informationsmøder og webinarer.

Undervisningsministeriet har i forbindelse med Rigsrevisionens undersøgelse oplyst,

at ministeriet har vurderet, at der har været et vejledningsbehov i forhold til 9.-klas-

seprøverne, som ministeriet herefter har fulgt op på. Ministeriet tilkendegiver endvi-

dere et ønske om også fremadrettet at tilpasse sin vejledning af skolerne, så den så

vidt muligt imødekommer de behov, der er på skolerne.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

| Undervisningsministeriets rolle i forhold til de obligatoriske prøver

Resultater

Undersøgelsen viser, at Undervisningsministeriet har sørget for en rettidig implemen-

tering af de nødvendige regler mv. i forlængelse af den lovændring, som gjorde folke-

skolens 9.-klasseprøver obligatoriske. Det skete inden starten af det skoleår, hvor

prøverne skulle være obligatoriske for første gang.

Ministeriet har også igangsat en informationsindsats knyttet til lovændringen og har

løbende siden 2006 informeret skoler og kommuner om 9.-klasseprøver, bl.a. via pu-

blikationer, nyhedsbreve, oplæg og på webinarer. Ministeriets indsatser har primært

fokuseret på fritagelser fra prøverne.

2.2. Undervisningsministeriets data om 9.-klasseprø-

verne

20. Vi har undersøgt, om Undervisningsministeriet indsamler dækkende og retvisen-

de data og efterfølgende udarbejder opgørelser og analyser, der i tilstrækkelig grad

belyser 9.-klasseprøverne. Disse data udgør bl.a. grundlaget for ministeriets tilsyn og

de initiativer, som ministeriet igangsætter over for kommuner og skoler. Vi lægger

derfor til grund, at det er afgørende, at datagrundlaget og opgørelserne er retvisende.

Undervisningsministeriets dataindsamling

21. Vi har undersøgt, om Undervisningsministeriet har faste procedurer for indsam-

ling af oplysninger om aflæggelse af de obligatoriske prøver, og om ministeriet sørger

for fejlsøgning af de indberettede data. Desuden har vi undersøgt, om data er valide

og konsistente i forhold til at indgå som grundlag for opgørelser af folkeskoleelevers

aflæggelse af 9.-klasseprøverne.

Metode for indsamling af data

22. Den årlige indberetning af karakterer i 9. klasse sker automatisk ved elektronisk

overførsel af data fra skolernes administrative systemer eller ved manuel indtastning

til Undervisningsministeriet. Oplysninger om aflæggelsen af prøverne fremgår af ind-

beretningen, hvor en elev kan blive registreret som sygemeldt, fritaget, udeblevet el-

ler uden angivelse af karakter (dvs. ikke har fået en karakter i alle prøverne). Kommu-

nerne orienteres om indberetningen via e-mail fra ministeriet og har mulighed for lø-

bende at følge med i kommunens skolers indberetning via internettet.

Skoler skal ikke godkende egne indberetninger

23. Af Undervisningsministeriets indberetningsvejledning for 2017 (gældende for ind-

beretningen af data for skoleåret 2016/17) fremgår det, at skoler ved tidligere års ind-

beretninger af karakterer skulle godkende og afslutte indberetningen på STILs ind-

beretningsside. Denne funktion eksisterer ikke længere, og det fremgår af den nævn-

te vejledning, at når skolen har modtaget en e-mailkvittering og har kontrolleret, at

data ser korrekt ud, kan indberetningen betragtes som afsluttet. De enkelte skoler

har dog nu mulighed for selv at kontrollere de indberettede oplysninger ved at logge

ind på Karakterdatabasen, eller hvis leverandøren af deres administrative system

stiller en kvittering med de indberettede oplysninger til rådighed.

Karakterdatabasen

Undervisningsministeriet har

oplyst, at for skoleårene

2001/02-2016/17 er indsam-

lingen alene gennemført til

brug for statistik via en sær-

skilt indsamling fra skolerne,

mens indsamlingen af karak-

terer fra og med skoleåret

2017/18 sker til en nyudviklet

karakterdatabase, som pri-

mært tjener administrative

formål.

Karakterdatabasen benyttes i

forbindelse med elevernes an-

søgning til og optagelse på

ungdomsuddannelser.

Karakterdatabasen er herud-

over kilde til ministeriets stati-

stiske opgørelser.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

Undervisningsministeriets rolle i forhold til de obligatoriske prøver |

24. Undervisningsministeriet har oplyst, at der tidligere blev udsendt rykkere/remin-

dere til kommuner og skoler i løbet af indberetningsperioden. Kommunerne har også i

2017/18 modtaget en påmindelse om skolernes indberetning af karakter på e-mail.

Derudover har kommunen fået stillet en løbende adgang til rådighed, så kommunen

via internettet har kunnet se indberetninger foretaget af kommunens skoler, herun-

der det samlede antal af indberettede elever og antallet af elever med en karakter-

status i alle de obligatoriske prøver. Indberetninger afvises ikke automatisk i indbe-

retningssystemet, selv om der tilsyneladende er manglende indberetninger for en-

kelte elever. Ministeriet har oplyst, at der fra skoleåret 2017/18 er indført en ny proce-

dure, hvor skoler med indberetninger om elever, som ikke optræder med det forven-

tede antal prøver, er blevet kontaktet skriftligt.

Dækker indsamlingen – og dermed datagrundlaget – alle elever?

25. Af Undervisningsministeriets praktiske vejledning til indberetning af karakterdata

fra skolerne fremgår det, at alle grundskoler med afgangselever og øvrige skoler, der

har haft elever til folkeskolens afgangsprøver, er omfattet af indberetningen.

Undervisningsministeriet har oplyst, at det ikke vides præcist, hvor mange elever der

burde indgå i indberetningen, idet der ikke foreligger præcise angivelser af, hvor

mange elever der bør indberettes fra hver skole. Ifølge ministeriet kan opgørelserne

være

”nogenlunde retvisende”

for antallet af børn i skoler på et overordnet niveau,

men ikke nødvendigvis retvisende for, om eleven er registreret på den rigtige skole,

hvilket kan gøre det svært at følge op på, om den enkelte skole har indberettet karak-

teroplysninger for alle elever.

Undervisningsministeriet har desuden oplyst, at ministeriet vil arbejde videre med at

udvikle metoder til at afdække den præcise population af elever, som hører til hver

skole på indberetningstidspunktet. Ministeriet forventer at have et setup herfor klar

til indberetningen i 2019 (for skoleåret 2018/19).

Samlet set er det således uvist, om Undervisningsministeriets data om 9.-klasseele-

verne er dækkende, da der ikke foreligger viden om, hvor mange elever der bør indgå

i datagrundlaget.

Sygeprøver, fritagelser og udeblivelser samt manglende registreringer

26. Tal fra Undervisningsministeriet viser, at der hvert år er elever i folkeskolen, som

ikke aflægger alle de obligatoriske 9.-klasseprøver. I skoleåret 2016/17 udgjorde an-

delen over 10 % af alle folkeskoleelever, hvilket var det højeste niveau, siden prøver-

ne blev obligatoriske. I seneste skoleår (2017/18) var andelen af elever, som ikke af-

lagde alle de obligatoriske prøver, over 8 %. Prøvebekendtgørelsens § 33-37 beskri-

ver muligheden for fritagelse fra 9.-klasseprøverne. Fritagelse kan ske på grund af

betydelig funktionsnedsættelse eller utilstrækkelige danskkundskaber (§ 33 og 36)

og i kommunale ungdomsskoler, hvis 9.-klasseprøverne ikke vurderes hensigtsmæs-

sige for den enkelte elev (§ 37). Ud over skolelederens fritagelser fra prøverne kan

skolerne registrere eleverne som sygemeldt eller udeblevet fra én eller flere prøver.

Undervisningsministeriet har,

efter Rigsrevisionen påbe-

gyndte denne undersøgelse,

gennemført en stikprøveun-

dersøgelse af skolernes ind-

beretninger.

Undersøgelsen viste indikatio-

ner på, at ministeriets data om

skolerne indeholder fejlregi-

streringer.

Undervisningsministeriet op-

lyser om elever, som der ikke

er indberettet data for, at

disse kan være hjemmeun-

derviste børn, der ikke er regi-

streret på en skole, elever

mellem 2 skoleforløb og ele-

ver under udredning til speci-

alundervisning.

Fritagelse

Når en elev fritages fra aflæg-

gelse af obligatoriske prøver,

udsteder skolelederen en fri-

tagelse for hver delprøve i et

givent fag.

Derfor kan én elev have man-

ge fritagelser, hvis eleven er

fritaget fra at aflægge prøver i

flere forskellige fag og fagdi-

scipliner.

Undervisningsministeriet be-

mærker, at elever, der er frita-

get for undervisning i et fag, jf.

folkeskolelovens § 9, stk. 4,

ikke skal aflægge prøve i dette

fag, jf. prøvebekendtgørelsens

§ 15, stk. 1.

Tilsvarende gælder for elever,

der helt eller delvist opfylder

undervisningspligten på an-

den vis og derfor ikke modta-

ger undervisning i ét eller flere

fag, jf. folkeskolelovens § 33,

stk. 4.

Der foreligger ikke centrale

data for, hvilke fag de enkelte

elever er fritaget for undervis-

ning i.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

| Undervisningsministeriets rolle i forhold til de obligatoriske prøver

27. Sygeprøver skal afholdes hurtigst muligt efter den prøve, eleven var syg ved.

Mundtlige sygeprøver kan afholdes i samme prøvetermin, hvis det er muligt, og ellers

i august/september, december/januar, maj/juni. Skriftlige sygeprøver kan ikke afhol-

des i samme prøvetermin, men kun i december/januar og maj/juni. Oplysninger om

eventuelle sygeprøver skal indberettes til Undervisningsministeriet samtidig med det

efterfølgende års karakterindberetning.

Det har i vores undersøgelse ikke været muligt at afdække, om data fra Undervis-

ningsministeriet indeholder dækkende oplysninger om prøver aflagt i sygetermin. Det

er derfor på baggrund af det eksisterende datagrundlag ikke muligt at vurdere om-

fanget af aflæggelsen af prøver i sygetermin, og om elever, som ikke aflagde alle de

obligatoriske 9.-klasseprøver i almindelig termin, efterfølgende har aflagt alle de rele-

vante prøver i sygetermin.

Samtidig viser vores gennemgang, at antallet af registrerede fritagelser og sygemel-

dinger har været stigende fra 2006/07 til 2016/17, selv om der har været et fald i se-

neste skoleår, 2017/18. Dette er vist i figur 2.

Figur 2

Oplysninger om syge-

meldinger

Oplysninger om sygemeldin-

ger findes i datagrundlaget fra

Undervisningsministeriet for

skoleåret 2007/08 og frem.

Fritagelser, sygemeldinger og udeblivelser fra 9.-klasseprøver i skole-

årene 2006/07-2017/18

(Antal elever)

1.600

1.400

1.200

1.000

800

600

400

200

2007/08

2011/12

2006/07

2012/13

2014/15

2013/14

2008/09

2009/10

2015/16

2016/17

2017/18

2010/11

Sygemeldt

Udeblevet

Fritaget

Note: Figuren viser antallet af elever med én eller flere sygemeldinger, udeblivelser og fritagelser. Summen af

fritagelser, sygemeldinger og udeblivelser er ikke tilsammen et udtryk for antal elever, som ikke har af-

lagt 9.-klasseprøverne, da den samme elev både kan have en sygemelding i én prøve, men være blevet

fritaget fra prøve i et andet fag.

Seneste års elever (som afsluttede 9. klasse i 2017/18) havde på tidspunktet for afslutningen af denne

undersøgelse i januar 2019 endnu ikke haft mulighed for at aflægge prøver i sygeterminen decem-

ber/januar. Derfor kan opgørelsen for det seneste år ændre sig med næste års indberetninger fra sko-

lerne til Undervisningsministeriet.

Opgørelserne af sygemeldte, udeblevne og fritagne er dannet på baggrund af markeringer, som fore-

ligger i Undervisningsministeriets register.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Undervisningsministeriet.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

Undervisningsministeriets rolle i forhold til de obligatoriske prøver |

Som det fremgår af figur 2, er antallet af sygemeldinger og fritagelser fra prøver i sko-

leåret 2016/17 på det højeste niveau siden lovændringen i 2006. Det fremgår desu-

den af figuren, at antallet af udeblivelser er faldet i samme periode.

Vi kan på baggrund af det datagrundlag, som Undervisningsministeriet har leveret til

denne undersøgelse, alene belyse, hvor mange elever der efter ét år stadigvæk er re-

gistreret som sygemeldte (til foregående års prøve) og dermed må antages, hverken

at have aflagt prøven ved afslutningen af 9. klasse eller have aflagt prøven i sygeter-

min. Dette skyldes, at noteringen om en sygemelding hos en elev bliver overskrevet,

hvis eleven har aflagt en prøve senere. Gennemgangen viser, at kun ganske få elever

har fået overskrevet en registreret sygemelding eller udeblivelse i august/september,

hvor det var muligt at aflægge mundtlige sygeprøver.

Undervisningsministeriet følger ikke op på, om skoler tilmelder elever til mundtlige

sygeprøver i det administrative system, og om alle eleverne aflægger de manglende

prøver efterfølgende. Ministeriet har oplyst, at STUK har indtryk af, at skolerne ind-

kalder eleverne til sygeprøve, men at eleverne ikke altid dukker op. Videre oplyser

ministeriet, at det er

”STUKs indtryk, at skolerne gør, hvad de kan, for at få eleverne

til at tage sygeprøver”.

Vores gennemgang viser, at der mangler registreringer for flere elever (dvs. der er

elever i registret, som hverken er blevet registreret som udeblevne, syge eller fritagne

eller har fået registreret en karakter).

Undervisningsministeriet beskriver bl.a. de ikke-aflagte prøver i publikationen

Flere

elever opnår mindst 2 i dansk og matematik

fra 2017. Det fremgår heraf, at årsagen

til, at eleverne mangler at aflægge én eller flere prøver i de 2 fag, er ukendt for over

halvdelen af eleverne (dvs. eleverne er hverken registreret som udeblevne, syge eller

fritagne). Vores gennemgang af data fra ministeriet viser, at der blandt de elever, som

ikke havde aflagt alle de obligatoriske 9.-klasseprøver i skoleåret 2017/18, var godt

62 %, der ikke havde fået registreret nogen fritagelser, mens knap 15 % havde 1-2 fri-

tagelser. 19 % af eleverne uden alle 9.-klasseprøver havde fået fritagelser i 4 eller fle-

re af de prøver, som de skulle aflægge.

Undervisningsministeriet har ikke undersøgt, hvad der ligger til grund for fritagelser,

sygemeldinger eller udeblivelser fra 9.-klasseprøverne. Ministeriet oplyser dog i for-

bindelse med denne undersøgelse, at skolernes opfølgning på udeblivelser og syge-

meldinger vil indgå i et kommende tematisk tilsyn.

Manglende intern datakonsistens

28. Vores gennemgang af data fra Undervisningsministeriet viser manglende intern

konsistens, idet der er registreret modstridende oplysninger for den samme elev og

den samme delprøve. Således har der siden skoleåret 2010/11 og frem hvert år været

mellem ca. 670 elever (i skoleåret 2013/14) og ca. 840 elever (i skoleåret 2016/17),

som for den samme prøve har en registrering af karakterårsag=Sygemeldt, men

samtidig har en registrering som fremmødt=JA.

På baggrund af Undervis-

ningsministeriets stikprøveun-

dersøgelse af data om prøve-

aflæggelse i 2016/17 har mini-

steriet oplyst, at ”ikke

alle fri-

tagelser sker inden for lovens

rammer”.

Undervisningsministeriet op-

lyser, at skolerne har fritaget

elever med begrundelser

” ’som

følge af diagnoser, psy-

kisk ustabilitet, ordblindhed

mv,’ hvilket ikke entydigt ser

ud til at falde inden for lovens

formulering om ’betydelig

funktionsnedsættelse’ ”.

Oplysninger om karakterår-

sag belyser, om en elev har

fået en prøvekarakter, har

været fritaget, sygemeldt eller

udeblevet osv.

Disse oplysninger findes i da-

tagrundlaget fra Undervis-

ningsministeriet fra skoleåret

2010/11 og frem.

Denne undersøgelse omhand-

ler de gennemsnitligt 8,8 %

folkeskoleelever, som i skole-

årene 2006/07-2017/18 ikke

aflagde alle de obligatoriske

9.-klasseprøver.

I seneste skoleår udgjorde de

elever, som ikke aflagde alle

prøverne, 8,1 % af alle folke-

skoleeleverne på 9. klassetrin,

jf. tabel 1.

Heri indgår elever, som er re-

gistreret med en sygemelding,

udeblivelse eller fritagelse, i

ministeriets register.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

| Undervisningsministeriets rolle i forhold til de obligatoriske prøver

Undervisningsministeriet har oplyst, at ministeriet ikke er sikker på, hvordan disse

kombinationer af variable for den samme elev skal tolkes. Ministeriet tilkendegiver, at

”måske skal det tolkes sådan, at eleven er mødt frem, men var syg og har derfor ikke

gennemført prøven”.

Undervisningsministeriets stikprøveundersøgelse af området efter Rigsrevisio-

nens henvendelse

29. Undervisningsministeriet har i forbindelse med Rigsrevisionens undersøgelse for

første gang siden 2006 gennemført en mindre stikprøveundersøgelse af kvaliteten af

indberetningerne om 9.-klasseprøverne.

Undervisningsministeriets stikprøveundersøgelse dækker de 16 folkeskoler med den

højeste andel af elever uden alle 9.-klasseprøver i skoleåret 2016/17 og viser ifølge

ministeriet, at omfanget af elever, der ikke har aflagt alle de obligatoriske 9.-klasse-

prøver, er væsentligt lavere, end ministeriets data for prøveaflæggelsen viser. På

baggrund heraf konkluderer ministeriet, at ministeriets undersøgelse indikerer, at da-

ta indeholder et meget stort antal fejlregistreringer. I forbindelse med ministeriets un-

dersøgelse oplyser størstedelen af skolerne endvidere, at de ikke selv har bemærket,

at karaktererne ikke har været indberettet korrekt, og flere oplyser også, at de har

modtaget en kvittering for indberetningen. Ministeriet vurderer, at det ikke kan afvi-

ses, at skolerne ikke har læst kvitteringen for indberetning ordentligt, men at det også

er muligt, at der kan have været problemer med overførslen af data fra de elevadmi-

nistrative systemer til ministeriet.

I forbindelse med ovenstående afdækning oplyser Undervisningsministeriet, at mini-

steriet på baggrund af analyserne af datakvaliteten for skoleåret 2017/18 vil tilpasse

processen for indberetning og validering af data for skoleåret 2018/19, så potentielle

fejlregistreringer opfanges endnu tidligere og især, at det sikres, at skolerne reagerer

på ministeries tilbagemeldinger herom.

På baggrund af undersøgelsen af Undervisningsministeriets dataindsamling er det

Rigsrevisionens vurdering, at ministeriets datagrundlag for at overvåge aflæggelsen

af 9.-klasseprøverne er mangelfuld på grund af fejlregistreringer.

Undervisningsministeriets udarbejdelse af opgørelser om 9.-klasseprø-

verne

30. Vi har undersøgt, om Undervisningsministeriet siden 2006 har udarbejdet opgø-

relser knyttet til prøverne, som viser et retvisende billede af, hvordan elever i folke-

skolerne afslutter 9. klasse.

Flere opgørelser om 9.-klasseprøver offentliggøres af Undervisningsministeriet

hvert år

31. Oplysninger om 9.-klasseprøverne bliver opgjort på flere forskellige måder i for-

skellige registre og i Undervisningsministeriets notater. Ministeriet offentliggør først

og fremmest data om folkeskoleelever i ministeriets datavarehus. Heri findes opgø-

relser knyttet til afslutningen af folkeskolens 9. klasse hvert år i den undersøgte perio-

de.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

Undervisningsministeriets rolle i forhold til de obligatoriske prøver |

Data fra datavarehuset anvendes bl.a. af kommunerne til de lovpligtige kvalitetsrap-

porter på folkeskoleområdet. Undervisningsministeriet offentliggør desuden løbende

en række opgørelser, rapporter og notater, der beskriver karakterudviklingen i grund-

skolen. Samtidig anvendes opgørelserne til ministeriets kvalitetstilsyn og som bag-

grund for indsatser som fx regeringens skolepulje. Disse opgørelser bygger på den

oven for beskrevne dataindsamling. Herudover oplyser ministeriet, at kommunerne

via en særlig adgang til ministeriets datavarehus kan se opgørelsen

Andel elever, der

har aflagt alle prøver

og dermed har mulighed for at inddrage disse oplysninger i kva-

litetsrapporten.

Opgørelser af karaktergennemsnit i datavarehuset

32. I Undervisningsministeriets datavarehus offentliggøres årligt nøgletal, der beskri-

ver elevers resultater (dvs. karaktergennemsnit) i 9.-klasseprøverne. De obligatori-

ske 9.-klasseprøver består af i alt 7 prøver med 10 karakterer/delprøver, herunder 5

prøver i bundne fag med 8 karakterer/delprøver (de samme fag hvert år) og 2 prøver

med én karakter hver i udtræksfag (som kan være forskellige fra år til år).

33. Karaktergennemsnittet i de enkelte fag bliver beregnet som et gennemsnit af de

delprøver, som den enkelte elev har aflagt, jf. ministeriets dokumentation for opgørel-

sen:

”Eleverne indgår alene med de prøvekarakterer, som de rent faktisk har opnået.

Elevernes karaktergennemsnit beregnes som summen af de afgivne karakterer divi-

deret med antallet af prøver. Hvis en elev fx kun har aflagt prøve i mundtlig dansk,

betyder det, at elevens karaktergennemsnit i dansk er lig med den karakter, han har

opnået i den ene prøve i dansk. De prøver, som eleven ikke har aflagt, medregnes så-

ledes ikke med fx 0 eller nogen anden karakter i beregningen af karaktergennem-

snittet”.

Dette gælder alle fag.

Opgørelsen tager således ikke højde for, at mange elever ikke aflægger

alle

de obli-

gatoriske prøver. Således vil en elev, der har aflagt 2 delprøver ud af de 4 obligatori-

ske delprøver i dansk tælle lige så meget i opgørelsen som en elev, der har aflagt alle

de 4 obligatoriske delprøver i dansk. De 2 elever vil begge få en samlet karakter i

dansk, på baggrund af de prøver de har aflagt (henholdsvis 2 og 4), og disse resulta-

ter vil blive sidestillet, selv om eleverne har aflagt et forskelligt antal prøver.

34. En anden opgørelse med elevernes resultater i 9.-klasseprøverne er den såkaldte

socioøkonomiske reference for grundskolekarakterer, der bl.a. offentliggøres i Under-

visningsministeriets datavarehus. Den socioøkonomiske reference er et statistisk be-

regnet udtryk, som viser, hvordan andre elever med samme baggrundsforhold som

en given skoles elever har klaret 9.-klasseprøverne. Referencen beregnes af ministe-

riet hvert år på baggrund af de opgjorte karaktergennemsnit i 9.-klasseprøverne for

alle elever på de grundskoler, som indgår i ministeriets dataindsamling af karakterer.

Karaktergennemsnittet til brug for udregningen af den socioøkonomiske reference

beregnes som et gennemsnit af de enkelte elevers karakterer, dvs. alle elever vægter

lige meget, uanset hvor mange prøver de har aflagt. Dette svarer til metoden for be-

regning af karaktergennemsnittet beskrevet ovenfor.

Skolepuljen

I foråret 2017 afsatte regerin-

gen 500 mio. kr. til en skole-

pulje, som over 3 år skal udde-

les til folkeskoler med fagligt

svage elever, hvis skolerne

formår at løfte eleverne fag-

ligt.

Formålet med puljen er såle-

des at tilskynde de ca. 100 fol-

keskoler med flest elever, der

får under karakteren 4 i dansk

og matematik i 9.-klasseprø-

verne, til at forbedre indsat-

sen.

For at få del i puljen skal sko-

lerne i hvert af de 3 år redu-

cere andelen af elever, der får

under karakteren 4 i dansk og

matematik, med 5 procentpo-

int. Undervisningsministeriet

administrerer puljen.

Prøver i dansk og mate-

matik

Undervisningsministeriet har

oplyst, at langt de fleste elever

i folkeskolen aflægger alle de

obligatoriske prøver i de 2

bundne fag dansk og mate-

matik.

Dette bekræfter vores analy-

se.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

| Undervisningsministeriets rolle i forhold til de obligatoriske prøver

Til forskel fra karaktergennemsnitsberegningen for de enkelte fag indgår der dog i

denne beregning kun de elever, som har aflagt mindst 4 ud af 8 bundne delprøver.

Undervisningsministeriet har oplyst, at beslutningen om, at eleverne skal have aflagt

4 delprøver for at indgå i beregningen, er statistisk begrundet.

35. Ovennævnte opgørelser tager således udgangspunkt i forskellige udregningsme-

toder. Fælles er dog, at ingen af dem tager højde for elevers manglende aflæggelse af

én eller flere prøver.

Ingen opgørelse af andelen af elever, der ikke har aflagt alle 9.-klasseprøverne

36. Undervisningsministeriet offentliggør ikke særskilte opgørelser af aflæggelsen af

9.-klasseprøverne, som konkret belyser andelen af elever, der ikke aflægger alle de

obligatoriske prøver. Ligeledes har ministeriet ikke opgørelser over elevernes sam-

lede resultater i 9.-klasseprøverne, der tager højde for manglende fremmøde til én

eller flere af delprøverne.

Figur 3 viser det gennemsnitlige antal folkeskoler med fuldt årgangsopdelte normal-

klasser på 9. klassetrin i skoleårene 2006/07-2017/18, fordelt på andel af elever på

den enkelte skole, som ikke aflagde alle de obligatoriske prøver på tværs af årene i pe-

rioden. Det fremgår af figuren, at gennemsnitligt 210 skoler pr. år i perioden 2006/07-

2017/18 havde mere end 10% elever, der ikke havde aflagt alle de obligatoriske prøver.

Figur 3

Folkeskoler fordelt efter andel af elever, som

ikke

har aflagt alle de ob-

ligatoriske prøver i skoleårene 2006/07-2017/18

(Antal folkeskoler)

500

400

300

200

100

462

Gennemsnitligt havde 210 skoler pr. år i perioden 2006/07-

2017/18 mere end 10 % elever, der ikke havde aflagt alle de

obligatoriske prøver

117

278

> 50 %

> 25-50 %

> 20-25 %

> 15-20 %

> 10-15 %

> 5-10 %

0-5 %

Gennemsnitligt antal folkeskoler pr. år i perioden

Note: På den vandrette akse viser figuren den gennemsnitlige andel af elever, som ikke har aflagt alle de

obligatoriske prøver. Opgørelsen viser kun folkeskoler med fuldt årgangsopdelte normalklasser. I det

seneste skoleår (2017/18) var der ingen folkeskoler med fuldt årgangsopdelte normalklasser med over

50 % elever, som ikke aflagde alle de obligatoriske prøver. En fordeling af skoler med 9.-klasseelever i

skoleåret 2017/18, fordelt efter andel af elever, som ikke har aflagt alle de obligatoriske prøver, findes i

metodebilaget, jf. bilag 2.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Undervisningsministeriets datavarehus.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

Undervisningsministeriets rolle i forhold til de obligatoriske prøver |

Vores analyse, som ligger til grund for figur 3, viser, at der hvert år siden indførelsen

af de obligatoriske prøver har været skoler, hvor en markant andel af eleverne ikke

har aflagt alle prøverne. Således var der i den illustrerede periode gennemsnitligt 25

skoler årligt, hvor mere end hver fjerde elev i 9. klasse ikke aflagde alle de obligatori-

ske prøver. Denne oplysning er mulig at udtrække via Undervisningsministeriets eget

datagrundlag.

Vores gennemgang af tal for seneste skoleår (2017/18) viser, at der i alt var 132 folke-

skoler med 9.-klasseelever i fuldt årgangsopdelte normalklasser, hvor mere end hver

10. elev ikke aflagde alle de obligatoriske prøver. Samtidig var der i samme skoleår 9

skoler, hvor mere end hver fjerde 9.-klasseelev ikke aflagde alle prøverne. I bilag 2

findes en opgørelse af antal folkeskoler med 9.-klasseelever fordelt efter andel af

elever, som ikke har aflagt alle de obligatoriske prøver i skoleåret 2017/18, og et gen-

nemsnit for perioden 2006/07-2017/18.

Resultater

Tal fra Undervisningsministeriet viser, at andelen af folkeskoleelever, som ikke har

aflagt alle de obligatoriske prøver, har været svagt stigende i perioden 2006/07-

2016/17 og i 2016/17 udgjorde over 10 % af alle folkeskoleelever. I seneste skoleår

(2017/18) udgjorde disse elever over 8 % af alle folkeskoleelever. Samtidig viser vores

undersøgelse, at der hen over perioden 2006/07-2017/18 samlet set har været 210

skoler med et årligt gennemsnit på mere end 10 % elever, der ikke havde aflagt alle

de obligatoriske 9.-klasseprøver.

Undervisningsministeriet har siden 2001/02, dvs. flere år inden folkeskolens 9.-klas-

seprøver blev obligatoriske for alle elever i 2006, indsamlet data om prøveaflæggel-

se og prøveresultater fra landets grundskoler. Ministeriet har først, efter Rigsrevisio-

nen påbegyndte denne undersøgelse, gennemført en stikprøveundersøgelse for at

belyse kvaliteten af data. Ministeriets stikprøveundersøgelse peger på, at der er visse

problemer med datakvaliteten, hvilket understøttes af Rigsrevisionens afdækning,

som viser, at data indeholder fejlregistreringer.

Idet Undervisningsministeriets opgørelser af elevers resultater i 9.-klasseprøverne

alene bygger på de prøver, som den enkelte elev har aflagt – og ikke tager højde for

manglende fremmøde til prøverne – viser de ikke et fuldt dækkende og retvisende

billede af, om og i givet fald hvordan elever aflægger 9.-klasseprøverne og resultater-

ne heraf.

Undervisningsministeriet har endvidere ikke viden om, hvordan fritagelser fra prøver-

ne anvendes i praksis, og i hvor høj grad sygemeldte og udeblevne elever efterfølgen-

de aflægger prøver i sygetermin.

Det bemærkes endvidere, at udregnings- og opgørelsesmetode er forskellig på tværs

af ministeriets opgørelser, hvilket efter Rigsrevisionens opfattelse alt andet lige øger

kompleksiteten og besværliggør det samlede overblik over området. Undervisnings-

ministeriet har dog sørget for at formidle metodikken – herunder om de valg og fra-

valg, som er foretaget i opgørelserne – i publikationer og på hjemmesiden.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

| Undervisningsministeriets rolle i forhold til de obligatoriske prøver

2.3. Undervisningsministeriets tilsyn med folkeskolerne

37. Vi har undersøgt, om Undervisningsministeriets tilsyn i tilstrækkelig grad indfan-

ger skoler, som i flere på hinanden følgende år har mange elever, der ikke aflægger

de obligatoriske 9.-klasseprøver. Vi lægger til grund, at ministeriets tilsyn siden 2006

for at være tilstrækkeligt bør have indfanget de skoler, som vedvarende har haft man-

ge elever, der ikke har aflagt alle de obligatoriske 9.-klasseprøver.

Undervisningsministeriets kvalitetstilsyn

38. Undervisningsministeriet fører kvalitetstilsyn med folkeskolerne med det formål

at højne kvaliteten på skolerne. Data og opgørelser, som indsamles og offentliggøres

af Undervisningsministeriet, lægges netop til grund for de initiativer, som ministeriet

igangsætter over for folkeskolerne. Vi har belyst tilsynskonceptet for ministeriets

kvalitetstilsyn for at afdække, hvordan skoler udtages til tilsyn.

I vores analyser har vi gennemgået data for de skoler, der har været udtaget i Under-

visningsministeriets kvalitetstilsyn i årene fra indførelsen af de obligatoriske 9.-klas-

seprøver, og sammenholdt disse med oplysninger om prøveaflæggelse på alle skoler

i perioden. Formålet er således at belyse, om skoler med mange elever, der ikke af-

lægger alle 9.-klasseprøver, bliver udtaget til tilsyn, eller om tilsynet forbigår disse

skoler.

Undervisningsministeriets koncept for kvalitetstilsyn med folkeskolerne

39. Undervisningsministeriet har siden 9.-klasseprøverne blev obligatoriske i 2006

ført kvalitetstilsyn efter 2 forskellige koncepter. Siden 2007 har tilsynet haft til opga-

ve at identificere skoler med de største og mest alvorlige udfordringer, og alle tilsyn

har taget udgangspunkt i screeninger på baggrund af udvalgte kvalitetsindikatorer.

Tilsynskonceptet for folkeskolerne blev ændret i 2014 som følge af folkeskolerefor-

men. I aftalen af 7. juni 2013 om et fagligt løft af folkeskolen blev det eksisterende

ulovbestemte kvalitetstilsyn lovfastsat, og det blev besluttet, at det skulle udvikles, så

det fremadrettet tager udgangspunkt i de nationalt fastsatte måltal og kvalitetsindi-

katorer, der blev defineret i forbindelse med reformen.

Hvis Undervisningsministeriet vurderer, at skoler, der er udtaget til tilsyn, efter ét år

ikke har opnået tilstrækkelige forbedringer på de relevante kvalitetsindikatorer, kan

ministeriet pålægge kommunalbestyrelsen i den relevante kommune at udarbejde en

handlingsplan og/eller at tage kontakt til læringskonsulenterne for at forbedre skoler-

nes kvalitet.

Undervisningsministeriet har oplyst, at ministeriet aldrig har brugt beføjelsen til at på-

lægge kommunerne at udarbejde handlingsplaner for at forbedre skolernes kvalitet.

Ministeriets begrundelse herfor er, at det ifølge ministeriet ikke har været nødvendigt,

da aftaler om skolernes udvikling er blevet løst i dialog med kommunernes forvaltnin-

ger.

Folkeskoler udtaget til tilsyn i perioden 2007-2018

40. Tabel 2 viser det samlede antal folkeskoler, der er udtaget til Undervisningsmini-

steriets kvalitetstilsyn fra 2007 og frem til i dag. Den røde streg markerer ændringen i

ministeriets tilsynskoncept i 2014.

Der findes ikke en standard

for, hvornår et kvalitetstilsyn

er tilstrækkeligt dækkende.

Der stræbes i stedet efter en

konstant forbedring af kvalite-

ten.

Dette er i modsætning til et

regeltilsyn, som fokuserer på

regeloverholdelse.

Læringskonsulentkorpset

Undervisningsministeriets læ-

ringskonsulentkorps har til

opgave at understøtte skoler-

nes løbende arbejde og er

koblet sammen med tilsynets

kvalitetsudvikling.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

Undervisningsministeriets rolle i forhold til de obligatoriske prøver |

Tabel 2

Folkeskoler udtaget til tilsyn

Tilsynsår

2007

2008

2009

2010/12

2013

2014/15

2015/16

2016/17

2017/18

Antal skoler

udtaget til tilsyn

Samlet antal

skoler under tilsyn

Note: Tilsynsår er Undervisningsministeriets angivelse. Periodeangivelserne i materialet fra Undervisnings-

ministeriet varierer mellem kalenderår og skoleår. Der kan være skoler, som er udtaget i flere år og der-

med indgår i tabellen flere gange (dog kun én gang pr. år). Ministeriet oplyser, at det ikke har været

muligt at foretage en tilstrækkelig valid opgørelse for de første 5 år, men data indikerer, at tilsynene har

været afsluttet i det år, hvor skolerne er udtaget.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Undervisningsministeriet.

I 2017/18 var der 1.265 folkeskoler i Danmark, heraf var der ca. 850 folkeskoler med

9.-klasseelever i fuldt årgangsopdelte normalklasser. Som det fremgår af tabel 2, er

der stor forskel på antallet af skoler, der har været udtaget til tilsyn i de forskellige år.

Undervisningsministeriet har i den forbindelse oplyst, at tilsynets omfang blev udvi-

det samtidig med ændringen af tilsynskonceptet i forbindelse med folkeskolerefor-

men (jf. folkeskolelovens § 57 d). Der er derfor efterfølgende udtaget væsentligt flere

skoler til tilsyn. Samtidig er der skoler, som er under fortsat tilsyn, dvs. skoler, som

blev udtaget til tilsyn i tidligere år. Disse indgår i højre kolonne i tabel 2.

Screeningsindikatorer anvendt i det nuværende kvalitetstilsyn

41. Undervisningsministeriets tilsyn med skolerne tager som nævnt udgangspunkt i

en screening af skolernes resultater. Vores gennemgang viser, at antallet, indholdet

og udformningen af screeningsindikatorerne har varieret i perioden siden 2006, hvor

folkeskolens afgangsprøver blev gjort obligatoriske. Ministeriet oplyser i den forbin-

delse, at indikatorerne justeres løbende for at sikre, at tilsynet indfanger de skoler,

som på det givne tidspunkt er de mest udfordrede. Ministeriet har ligeledes oplyst, at

tilsynet baserer sig på faste og på forhånd kendte kriterier, så skoler og kommuner

kender grundlaget for udtagelsen.

KL, BKF (Børne- og Kultur-

chefforeningen) og Skolele-

derforeningen bliver oriente-

ret om resultaterne af Under-

visningsministeriets scree-

ning, udvælgelse til tilsyn og

den videre proces i tilsynet.

Ministeriet oplyser, at indika-

torer til udvælgelse i tilsynet

fastlægges med inddragelse

af ovennævnte aktører.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

| Undervisningsministeriets rolle i forhold til de obligatoriske prøver

De 5 kvalitetsindikatorer, der anvendes i det nuværende tilsyn

Elevernes resultater

fra 9.-klasseprøverne

i dansk, matematik, engelsk og fysik/kemi/

biologi/geografi (de bundne 9.-klasseprø-

ver)

En skole udtages til nærmere undersøgelse i tilsynet, hvis den 2 år i træk

har 3 af de 4 fag, som befinder sig i bund 10 % sammenlignet med lands-

gennemsnittet.

Udregningsmetode for elevers resultater: Eleverne indgår alene med de

prøvekarakterer, som de rent faktisk har opnået. Elevernes karaktergen-

nemsnit beregnes som summen af de afgivne karakterer divideret med

antallet af prøver. Hvis en elev fx kun har aflagt prøve i mundtlig dansk,

betyder det, at elevens karaktergennemsnit i dansk er lig med den ka-

rakter, han har opnået i den ene prøve i dansk.

En skole udtages til nærmere undersøgelse i tilsynet, hvis den 2 år i træk

har en overgangsfrekvens på under 70 %.

En skole udtages til nærmere undersøgelse i tilsynet, hvis den 2 år i træk

har opnået faktiske resultater, der er 0�½5 lavere end den socioøkonomi-

ske reference (som samtidig er statistisk signifikant).

Samme udregningsmetode som for elevers resultater (indikator 1).

En skole udtages til nærmere undersøgelse i tilsynet, hvis den:

•

2 år i træk er blandt de skoler, som er længst fra at opnå folkeskolere-

formens målsætning om, at mindst 80 % af eleverne skal være gode til

at læse og regne

•

over en 3-årig periode er blandt de skoler, som har det største fald i an-

delen af de dygtigste elever i dansk og matematik

•

over en 3-årig periode er blandt de skoler, som har den største stigning i

andelen af de dårligste elever i dansk og matematik.

En skole udtages til nærmere undersøgelse i tilsynet, hvis skolen har haft

et fald i gennemsnittet for alle 4 differentierede trivselsindikatorer samt

er blandt de 10 % laveste på landsplan for alle 4 differentierede trivsels-

indikatorer.

Elevernes overgang

til ungdomsuddan-

nelse efter 15 måneder

Socioøkonomiske referencer

for 9.-klas-

seprøven (skolens løfteevne i forhold til

baggrundsforhold)

Resultater fra nationale tests

i dansk og

matematik

Resultater fra de nationale trivselsmålin-

ger

på baggrund af de 4 indikatorer for triv-

sel i 4.-9. klasse

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Undervisningsministeriet.

Alle 5 kvalitetsindikatorer beregnes på baggrund af data, som Undervisningsministe-

riet indsamler og bearbejder. Som det fremgår af ovenstående, er der i det nuværen-

de kvalitetstilsyn 2 indikatorer, der direkte omhandler 9.-klasseprøverne (indikator 1

og indikator 3).

Hverken indikator 1 (elevernes resultater) eller indikator 3 (socioøkonomiske referen-

cer) tager højde for, at der hvert år er skoler med en større eller mindre andel elever,

som ikke aflægger alle de obligatoriske prøver. Samlet set kan disse indikatorer der-

for ikke vise et fuldt dækkende billede af, hvordan eleverne afslutter 9. klasse med

aflæggelsen af 9.-klasseprøverne.

42. Undervisningsministeriet har ikke tidligere undersøgt, om skoler med en høj andel

af elever, der fritages for prøver, kan have et overvurderet karaktergennemsnit i da-

tagrundlaget og dermed ikke vil blive udtaget til tilsyn. Undervisningsministeriet oply-

ser til spørgsmålet om manglende prøveaflæggelse, at ministeriet

”ikke har haft kon-

kret anledning til at tro, at der er et stort problem, da problemet hverken har været

rejst af forældre, skoler eller parterne på folkeskoleområdet”.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

Undervisningsministeriets rolle i forhold til de obligatoriske prøver |

Undervisningsministeriet oplyser endvidere, at data for elever, der ikke aflægger alle

de obligatoriske 9.-klasseprøver, ikke hidtil har indgået selvstændigt som en del af

kvalitetstilsynet. Data indgår dog ifølge ministeriet indirekte i kvalitetstilsynets indi-

kator 2, som omhandler elevernes overgangsfrekvens til ungdomsuddannelse 15 må-

neder efter grundskolen, da en skoles overgangsfrekvens er et udtryk for, hvor man-

ge af skolens 9.-klasseelever der er påbegyndt en ungdomsuddannelse efter grund-

skolen. Derfor indgår alle skolens elever i opgørelsen, også elever, der ikke har aflagt

alle de obligatoriske 9.-klasseprøver.

Tilsynet udtager kun i begrænset omfang skoler, som har haft vedvarende udfor-

dringer i forhold til aflæggelse af 9.-klasseprøver

43. Som nævnt indgår oplysninger om de elever, der ikke aflægger alle de obligatori-

ske 9.-klasseprøver, ikke i de 2 tilsynsindikatorer, der omhandler 9.-klasseprøverne

(indikator 1 og 3). I dette afsnit undersøger vi, om der alligevel er sammenfald mellem

de skoler, der har en høj andel elever, som ikke aflægger alle 9.-klasseprøver, og de

skoler, der er udtaget til tilsyn i den periode, hvor 9.-klasseprøverne har været obliga-

toriske.

Vi har undersøgt, hvilke af landets folkeskoler, der over en 2-årig periode har haft

over 10 % elever i 9. klasse pr. år, som ikke har aflagt alle de obligatoriske prøver. Vi

har efterfølgende afdækket, om disse skoler har været udtaget til tilsyn i perioden

umiddelbart efter

den vedvarende lave aflæggelse af prøverne.

En tærskelværdi på 10 % over en 2-årig periode anvendes i vores analyser som en in-

dikator for kvalitetsmæssige problemer på en skole. Når vi i analyserne bruger en

tærskelværdi på netop 10 %, begrunder vi det med, at den gennemsnitlige andel af

elever på tværs af landets folkeskoler i 2015/16 og 2016/17 (de seneste 2 skoleår, der

var data for på tidspunktet for starten af denne undersøgelse), som ikke havde aflagt

alle de obligatoriske 9.-klasseprøver, netop var omtrent 10 %. Vi har i vores analyser

også gennemgået data for skoler, som hen over en 2-årig periode har haft mere end

15 % af 9.-klasseeleverne, der ikke har aflagt alle de obligatoriske 9.-klasseprøver.

Resultaterne af de 2 analyser med tærskelværdier på henholdsvis 10 % og 15 % viser

den samme tendens. I bilag 2 beskrives resultaterne af analysen med en tærskelvær-

di på 15 %.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

| Undervisningsministeriets rolle i forhold til de obligatoriske prøver

Figur 4 viser antallet af skoler, som har haft en høj andel af elever uden alle de obliga-

toriske 9.-klasseprøver (defineret som mere end 10 %) i 2 på hinanden følgende år, og

om disse skoler har været udtaget til tilsyn det efterfølgende år. Figuren viser, at Un-

dervisningsministeriets tilsyn kun indfanger ganske få af de skoler, der i 2 på hinanden

følgende år har en høj andel af elever, som ikke aflægger alle de obligatoriske prøver i

9. klasse.

Figur 4

Undervisningsministeriet op-

lyser, at udtagelsen til kvali-

tetstilsyn på baggrund af de

tidligere beskrevne indikato-

rer bygger på resultaterne fra

de 2 foregående skoleår.

Dvs. at skoler, der er udtaget

til tilsyn i skoleåret 2014/15, er

udtaget i foråret 2015 på bag-

grund af resultater i skole-

årene 2012/13 og 2013/14.

Vi har i vores analyser også

opgjort antal skoler med mere

end 10 % elever uden alle de

obligatoriske 9.-klasseprøver

pr. år i 3 på hinanden følgende

år.

Tendensen i resultaterne ad-

skiller sig ikke markant fra

tendensen i figur 4. Detaljere-

de resultater af denne analyse

er beskrevet i bilag 2.

Skoler med mere end 10 % elever uden alle de obligatoriske 9.-klasse-

prøver pr. år i 2 på hinanden følgende år

(Antal)

100

2012/13 + 2013/14

2013/14 + 2014/15

2014/15 + 2015/16

2015/16 + 2016/17

Antal skoler med vedvarende kvalitetsmæssige problemer

- heraf antal skoler udtaget til tilsyn det efterfølgende år

Note: Figuren viser for perioden angivet på den vandrette akse antallet af skoler med lav prøveaflæggelse

over 2 år. For skoleårene 2012/13 + 2013/14 har vi inddraget data om skoler udtaget til tilsyn i 2014/15, jf.

ministeriets beskrivelse af fremgangsmetode for udtagelse. Tilsvarende er gjort for alle perioder.

Tilsynet i årene frem til 2014/15 har som nævnt været ført efter et andet tilsynskoncept, som gør sam-

menligning før og efter 2014/15 vanskeligt.

Afgrænsning af datagrundlaget til figuren er beskrevet i bilag 1.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af tilsynsopgørelser og Undervisningsministeriets datavarehus (Uddan-

nelsesstatistik), Karakterfordelinger.

Vedvarende dårlig kvali-

tet

Formuleringen

vedvarende

dårlig kvalitet

fremgår af fol-

keskolelovens § 57 d, som

handler om, at undervisnings-

ministeren fører tilsyn med

folkeskolers kvalitetsudvik-

ling.

Hvis man definerer vedvarende dårlig kvalitet som en 2-årig periode med mere end

hver 10. elev i 9. klasse, der ikke aflægger afgangsprøverne, og ser på fx skoleårene

2012/13 + 2013/14 i figur 4, var der på landsplan således i alt 70 folkeskoler, hvor me-

re end 10 % af 9.-klasseeleverne ikke aflagde alle de obligatoriske 9.-klasseprøver i

de 2 år. Af disse 70 skoler blev 7 udtaget til tilsyn i det efterfølgende år (2014/15), sva-

rende til 10 %. Blandt skoler med lav prøveaflæggelse i skoleårene 2015/16 + 2016/17

er 2 ud af de 89 skoler udtaget til tilsyn i 2017/18, svarende til blot 2 %.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

Undervisningsministeriets rolle i forhold til de obligatoriske prøver |

Flere skoler med en høj andel af elever, som ikke har aflagt alle de obligatoriske

prøver, har været i tilsyn tidligere

44. Vi har undersøgt, om skoler med vedvarende (over en 2-årig periode) høj andel af

elever (over 10 %), der ikke aflægger alle de obligatoriske 9.-klasseprøver, tidligere

har været udtaget til tilsyn af Undervisningsministeriet.

Figur 5 viser, hvor mange af de skoler, hvor mere end hver 10. elev pr. år over en 2-årig

periode ikke har aflagt alle de obligatoriske 9.-klasseprøver, der har været i Undervis-

ningsministeriets tilsyn i det efterfølgende år eller i tidligere år.

Vi har i vores analyser også

opgjort antal skoler med mere

end hver 10. elev uden alle de

obligatoriske 9.-klasseprøver

pr. år i 3 på hinanden følgende

år samt oplysninger om, hvor-

vidt skolerne er eller tidligere

har været udtaget til tilsyn.

Tendensen i resultaterne ad-

skiller sig ikke markant fra

tendensen i figur 5. Detalje-

rede resultater af denne ana-

lyse er beskrevet i bilag 2.

Figur 5

Skoler med mere end hver 10. elev uden alle de obligatoriske

9.-klasseprøver pr. år i 2 på hinanden følgende år (2015/16-2016/17) og,

om skolerne er eller har været udtaget til tilsyn

2 skoler

har været udtaget

til tilsyn i 2017/18

19 skoler

har været udtaget

til tilsyn i tidligere år

67 skoler

har

ikke

været

udtaget til tilsyn

Note: Figuren viser skoler med lav prøveaflæggelse over 2 år. For skoleårene 2015/16 og 2016/17 har vi inddra-

get data om tilsynsudtagelse i 2017/18 som efterfølgende år og alle år forud for 2017/18 (dvs. 2007 til og

med 2016/17), jf. ministeriets beskrivelse af fremgangsmetode.

Afgrænsning af datagrundlaget til figuren er beskrevet i metodebilaget, jf. bilag 1.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af tilsynsopgørelser og Undervisningsministeriets datavarehus (Uddannel-

sesstatistik), Karakterfordelinger.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

| Undervisningsministeriets rolle i forhold til de obligatoriske prøver

Det fremgår af figur 5, at over 20 % af de skoler, hvor mere end hver 10. elev pr. år

over en 2-årig periode ikke har aflagt alle de obligatoriske prøver, tidligere har været

udtaget til Undervisningsministeriets tilsyn. Dette indikerer, at disse skoler har andre

kvalitetsmæssige problemer, som er kommet til udtryk forud for, at en markant andel

af 9.-klasseeleverne ikke aflagde alle de obligatoriske prøver. Dog peger data også

på, at det faktum, at skolerne har været udtaget til tilsyn tidligere, ikke har bevirket, at

skolerne efterfølgende formåede at få alle 9.-klasseelever til at aflægge de obligatori-

ske prøver. Vores analyse tager dog ikke højde for, at elevsammensætningen på de

enkelte skoler kan ændres fra år til år, idet elever kan flytte skole.

45. Undervisningsministeriet har oplyst, at tilsynets screening belyser undervisnin-

gens kvalitet i bred forstand og dermed ikke

kun

inddrager afgangsprøveresultater-

ne. Tilsynet inddrager bl.a. oplysninger om nationale tests i indskolingen og på mel-

lemtrinnet, så eventuelle problemer med undervisningens kvalitet kan blive identifi-

ceret og taget hånd om,

inden

eleverne skal aflægge 9.-klasseprøverne. Vores under-

søgelse kan ikke bekræfte dette, da vi netop ser, at visse skoler har vedvarende pro-

blemer i forhold til prøveaflæggelsen, til trods for at de har været i berøring med mini-

steriets tilsyn tidligere.

Samlet set viser vores analyse, at der ikke er et generelt sammenfald mellem den

samlede population af skoler udtaget til tilsyn og de skoler, der i flere på hinanden føl-

gende år har en høj andel af elever, som ikke aflægger alle de obligatoriske prøver

med udgangen af 9. klasse. Undervisningsministeriets kvalitetstilsyn indfanger såle-

des generelt ikke de skoler, hvor mange elever ikke aflægger de obligatoriske prøver,

og ministeriet kan derfor ikke reagere og handle over for disse skoler eller kommuner.

46. Undervisningsministeriet fremhæver, at det er ministeriets vurdering, at tilsynet

samlet set indfanger skoler med de største og mest alvorlige kvalitetsmæssige udfor-

dringer. Ministeriet oplyser dog samtidig, at ministeriet

”er indforstået med, at der

kan være anledning til at justere tilsynsindikatorerne, således at skoler, hvor eleverne

er mindre tilbøjelige til at aflægge alle 9.-klasseprøver, i højere grad udtages til tilsyn,

men det følger ikke heraf, at tilsynet samlet set ikke opfylder de lovbestemte krav

hertil”.

Undervisningsministeriet har videre oplyst, at ministeriet i skoleåret 2018/19 vil gen-

nemføre et tematisk tilsyn med skolernes andel af elever, der ikke har aflagt alle de

obligatoriske 9.-klasseprøver i skoleåret 2017/18. Det tematiske tilsyn gennemføres

på et antal skoler, som ifølge det foreliggende datamateriale har en høj andel af ele-

ver, der ikke har aflagt alle prøverne, men som har så tilstrækkeligt gode karakterer,

at de ligger lige over udtagningsgrænsen vedrørende prøvekarakterer i det eksiste-

rende kvalitetstilsyn. På baggrund af det tematiske tilsyn vil ministeriet tage endeligt

stilling til, om og i givet fald hvordan andelen af elever, der ikke aflægger alle prøver,

mest hensigtsmæssigt inddrages i kvalitetstilsynet fremover.

47. Rigsrevisionen konstaterer således, at Undervisningsministeriet ikke hidtil i tilsy-

net har taget højde for manglende aflæggelse af de obligatoriske 9.-klasseprøver i

folkeskolerne.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

Undervisningsministeriets rolle i forhold til de obligatoriske prøver |

Undervisningsministeriets egne data som grundlag for nye initiativer

48. Vi har undersøgt, hvordan Undervisningsministeriet ved hjælp af eksisterende

data og dataindsamlinger kan målrette og justere sine initiativer over for skoler med

elever, der ikke aflægger de obligatoriske 9.-klasseprøver. Vi har således anvendt de

oplysninger, som i forvejen er indsamlet og lagret i ministeriets datavarehus, og som

ministeriet derfor har løbende adgang til.

49. Undervisningsministeriet har oplyst, at data om elever, der ikke aflægger alle prø-

ver i folkeskolens 9. klasse, ikke tidligere har været genstand for særskilte analyser.

Ministeriet oplyser dog samtidig, at gruppen af elever, der ikke aflægger alle prøver,

er indgået i analyser med andet sigte. Fx har gruppen af elever uden prøveaflæggelse

været et opmærksomhedspunkt ved tilblivelsen af adgangskrav på både erhvervs-

uddannelser og gymnasiale uddannelser.

I de følgende afsnit beskrives, hvordan elever, som ikke aflægger alle de obligatoriske

prøver, adskiller sig fra de elever, som aflægger alle prøverne. Beskrivelserne bygger

på data fra Undervisningsministeriet.

Elever uden alle de obligatoriske 9.-klasseprøver deltager i færre nationale tests

og opnår lavere resultater

50. Folkeskoleloven og bekendtgørelse om obligatoriske tests i folkeskolen fastslår,

at alle folkeskoleelever skal aflægge 10 obligatoriske nationale tests i løbet af folke-

skoletiden. Testene har været obligatoriske siden skoleåret 2009/10 og aflægges på

hvert af klassetrinnene fra 2. til 8. klasse i forskellige fag, undtagen på 5. klassetrin.

51. Vi har gennemgået oplysninger om deltagelse i og resultater af de nationale tests

blandt elever, som senere aflægger henholdsvis ikke aflægger alle de obligatoriske

9.-klasseprøver. Det er dog kun 9. klasserne fra skoleårene 2016/17 og 2017/18, der

har haft mulighed for at aflægge alle 10 obligatoriske nationale test.

52. Vores analyser af Undervisningsministeriets data viser, at elever, som ender med

ikke at aflægge alle de obligatoriske 9.-klasseprøver, generelt også har aflagt færre af

de obligatoriske nationale tests i løbet af folkeskoleforløbet sammenlignet med ele-

ver, som aflægger alle prøverne i 9. klasse. Således havde under halvdelen (45 %) af

9.-klasseelever i skoleårene 2016/17 og 2017/18 uden alle de obligatoriske 9.-klasse-

prøver aflagt de 10 obligatoriske nationale tests, mens det samme gjorde sig gælden-

de for henholdsvis 71 % af de elever, som aflagde alle prøverne i 2016/17, og 82 % af

de elever, der aflagde alle prøverne i 2017/18.

Tendensen med lavere testaflæggelse for elever, som ikke aflægger alle 9.-klasse-

prøverne, gør sig gældende på tværs af flere årgange. Det skal i denne sammenhæng

bemærkes, at skoleskift mellem folkeskolen og andre grundskoletyper, hvor deltagel-

se i de nationale tests ikke er obligatorisk, kan være en del af forklaringen på, at ikke

alle elever, som gik i 9. klasse i skoleårene 2016/17 og 2017/18, aflagde de 10 nationale

tests i løbet af deres skoletid.

Vores analyser viser også, at der ikke er nogen entydig tendens mod, at elever, som

ikke aflægger alle 9.-klasseprøverne, er blevet fritaget fra de nationale tests.

Undervisningsministeriet op-

gør antallet af ikke-gennem-

førte nationale tests hvert år.

Opgørelsen viser, at der siden

2013/14 årligt har været 7 %

ikke-gennemførte nationale

tests.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

| Undervisningsministeriets rolle i forhold til de obligatoriske prøver

53. Vi har desuden gennemgået elevernes resultater i de nationale tests. Vores ana-

lyse viser, at elever, som ender med ikke at aflægge alle de obligatoriske 9.-klasse-

prøver, generelt opnår lavere resultater i nationale tests end andre elever.

Elever uden alle de obligatoriske 9.-klasseprøver har generelt lavere karakterer

54. Foruden prøvekarakterer modtager eleverne i 9. klasserne også standpunktska-

rakterer, som er et udtryk for deres samlede præstation i løbet af skoleåret. Stand-

punktskaraktererne indberettes af skolerne til Undervisningsministeriet på linje med

oplysninger om prøvekarakterer.

Vi har gennemgået oplysningerne om elevernes standpunktskarakterer og sammen-

stillet disse med oplysninger om, hvorvidt eleverne har aflagt alle de obligatoriske 9.-

klasseprøver eller ej. Vores gennemgang viser, at elever uden alle de obligatoriske 9.-

klasseprøver generelt har lavere standpunktskarakterer end elever, som aflægger

alle prøverne. Dette gælder alle år siden 2006. Den gennemsnitlige standpunktska-

rakter for elever, som ikke aflagde alle de obligatoriske 9.-klasseprøver i skoleåret

2017/18, var 3,4, mens den var 7,1 for elever, som aflagde alle prøverne.

Standpunktskarakterer indgik i Undervisningsministeriets tilsyn med folkeskolerne

frem til 2012, men er siden taget ud af grundlaget for tilsynet til fordel for den socio-

økonomiske reference til prøvekarakterer. Ministeriet vurderede, at prøvekarakterer,

som indgår i den socioøkonomiske reference, er mere sammenlignelige, da disse gives

på baggrund af det samme prøvesæt og bedømmes af en censor, hvor standpunkts-

karakteren gives af de enkelte lærere.

Vi har desuden gennemgået oplysninger om prøvekarakterer i bundne fag og ud-

træksfag for 9.-klasseprøverne i skoleåret 2017/18 blandt elever, som har aflagt alle

de obligatoriske 9.-klasseprøver, og elever, som ikke har aflagt dem. Som nævnt tidli-

gere var andelen af elever, som ikke havde aflagt alle de obligatoriske prøver, lavere i

2017/18 end i tidligere år. Samtidig viser vores analyse dog, at det samlede karakter-

gennemsnit for årgangen er lavere i 2017/18 end i de tidligere år.

Tallene viser endvidere, at de elever, som ikke har aflagt alle 9.-klasseprøverne (men

dog har aflagt nogle delprøver), generelt opnåede lavere resultater end de elever,

som aflagde alle prøverne. Således viser tal i Undervisningsministeriets datavarehus,

at prøvekaraktergennemsnittet for de elever, som har aflagt alle 9.-klasseprøverne,

var 7,1 i skoleåret 2017/18, hvorimod gennemsnittet for de elever, som kun havde af-

lagt en del af de obligatoriske prøver, var 4,0 i samme skoleår.

Elever uden alle de obligatoriske 9.-klasseprøver har gennemsnitligt mere fravær

55. Undervisningsministeriet har siden 2010/11 indsamlet data om elevfravær i grund-

skolerne. Ministeriet har leveret disse data for skoleårene 2010/11-2017/18 til vores

undersøgelse, men har oplyst, at registreringspraksis i forhold til fravær varierer be-

tydeligt. Det gælder både inden for og på tværs af kommuner og skoler. Fx er der stor

forskel på, hvordan lovligt og ulovligt fravær tolkes, ligesom ikke alt fravær nødven-

digvis registreres.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

Undervisningsministeriets rolle i forhold til de obligatoriske prøver |

Vi har gennemgået data for fravær fra skoleåret 2010/11 og frem og sidestillet disse

med oplysninger om, hvorvidt de enkelte elever i datagrundlaget har aflagt alle de

obligatoriske 9.-klasseprøver. Vores gennemgang viser, at elever, som ender med

ikke at aflægge alle de obligatoriske 9.-klasseprøver, generelt har et højere fravær op

gennem folkeskolen sammenlignet med de elever, som ender med at aflægge alle de

obligatoriske 9.-klasseprøver.

Elever, der aflagde alle de obligatoriske 9.-klasseprøver i 2017/18, havde i gennemsnit

11 dages samlet fravær i 9. klasse, mens elever fra samme skoleår, som ikke aflagde

alle de obligatoriske 9.-klasseprøver, havde et gennemsnitligt fravær på næsten 32

dage i 9. klasse. Dette er en gennemgående tendens for hele perioden fra 2010/11 og

frem. Figur 6 viser den gennemsnitlige fraværsprocent fordelt på ulovligt fravær, sy-

gefravær og lovligt fravær på 9. klassetrin for elever, som afsluttede folkeskolen med

henholdsvis uden de obligatoriske prøver i 2017/18.

Bekendtgørelse om ele-

vers fravær fra undervis-

ningen i folkeskolen

Ifølge bekendtgørelsen har

skoler pligt til at kontrollere

elevernes fremmøde og regi-

strere fravær ud fra 3 på for-

hånd definerede kategorier:

•

sygefravær (fravær på bag-

Figur 6

grund af sygdom – indhen-

telse af lægeattest kan ske,

hvis der er tvivl om, hvorvidt

fraværet skyldes egentlig

sygdom)

•

lovligt fravær (fravær med

skoleledelsens tilladelse,

også kaldet ekstraordinær

frihed)

•

ulovligt fravær (fravær uden

skoleledelsens tilladelse).

Gennemsnitligt fravær i 9. klasse fordelt på ulovligt fravær, sygefravær

og lovligt fravær blandt elever, som aflagde alle de obligatoriske 9.-

klasseprøver, og elever, som ikke aflagde alle de obligatoriske

9.-klasseprøver i 2017/18

(Fraværsprocent)

Elever uden alle 9.-klasseprøver

Ulovligt fravær

Sygefravær

Elever med alle 9.-klasseprøver

Lovligt fravær

Note: Data er afgrænset til folkeskoler og fuldt årgangsopdelte normalklasser. Yderligere afgrænsning af

datagrundlaget er beskrevet i bilag 1.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Undervisningsministeriet.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

| Undervisningsministeriets rolle i forhold til de obligatoriske prøver

De interviews, som vi har gen-

nemført med skoleledere i for-

bindelse med denne undersø-

gelse, har bekræftet, at netop

elever, som senere ikke aflæg-

ger alle de obligatoriske 9.-

klasseprøver, har udfordrin-

ger med fravær.

Det fremgår af figur 6, at elever uden alle de obligatoriske 9.-klasseprøver i det sene-

ste skoleår havde markant højere ulovligt fravær på 9. klassetrin sammenholdt med

elever, der endte med at aflægge alle de obligatoriske prøver. Samme tendens gør sig

gældende for afgangselever i skoleårene 2010/11 og frem. I skoleåret 2017/18 havde

elever uden alle de obligatoriske 9.-klasseprøver således gennemsnitligt næsten 15

dages ulovligt fravær i 9. klasse, mens elever, som aflagde alle de obligatoriske prø-

ver, kun havde knap 3 dages ulovligt fravær i gennemsnit. For sygefravær gælder der

ligeledes, at elever, der ender med ikke at aflægge alle de obligatoriske prøver, gene-

relt har over dobbelt så meget sygefravær på 9. klassetrin som elever, der afslutter 9.

klasse med alle de obligatoriske prøver. I skoleåret 2017/18 havde elever uden alle de

obligatoriske prøver således næsten 13 dages sygefravær i 9. klasse, mens andre ele-

ver havde under 6 dages sygefravær i gennemsnit.

56. Endvidere viser vores registeranalyse af fravær pr. klassetrin fra mellemtrinnet og

op til 9. klasse, at den samlede fraværsprocent blandt de elever, som afsluttede fol-

keskolen med alle de obligatoriske 9.-klasseprøver i 2017/18, var relativt stabil igen-

nem skoleforløbet, hvorimod den gennemsnitlige fraværsprocent for elever, som

endte med ikke at afslutte folkeskolen med alle de obligatoriske 9.-klasseprøver, var

stigende fra mellemtrinnet og op til 9. klassetrin.

Elever uden alle de obligatoriske 9.-klasseprøver har flere skoleskift

57. Ved hjælp af Danmarks Statistiks elevregister, som bl.a. bygger på data fra Un-

dervisningsministeriet og viser sammenhængende uddannelsesforløb for enkeltper-

soner, har vi undersøgt, hvor mange forskellige uddannelsesinstitutioner elever med

henholdsvis uden de obligatoriske prøver har været knyttet til op gennem grundsko-

len.

Vores analyser af registerdata viser, at elever, som afslutter 9. klasse uden at aflæg-

ge alle de obligatoriske prøver, gennemsnitligt har flere skoleskift bag sig end de ele-

ver, der afslutter folkeskolen med aflæggelse af de obligatoriske prøver. Denne ten-

dens gør sig gældende både på de lave klassetrin og i udskolingen.

I skoleåret 2016/17 havde en dobbelt så stor andel (24 %) af eleverne uden alle de ob-

ligatoriske 9.-klasseprøver skiftet skole 2 gange mellem 7. og 9. klassetrin sammen-

lignet med de elever, som afsluttede 9. klasse med aflæggelse af de obligatoriske

prøver (12 %). Samtidig havde en markant større andel af elever, der ikke aflagde de

obligatoriske 9.-klasseprøver, 3 eller flere skoleskift bag sig alene i udskolingen (6 %)

sammenlignet med elever, der aflagde alle de obligatoriske prøver (1 %).

Elever uden alle de obligatoriske 9.-klasseprøver har generelt lavere trivsel

58. Undervisningsministeriet følger udviklingen i elevernes trivsel, bl.a. gennem den

årlige obligatoriske nationale trivselsmåling, som gennemføres for henholdsvis 0.-3.

klasse og 4.-9. klasse i folkeskolerne. Trivslen opgøres på en skala fra 1 til 5, hvor 1 re-

præsenterer den lavest mulige trivsel, mens 5 repræsenterer den højest mulige triv-

sel.

Trivselsmåling i folkesko-

len

Undervisningsministeriet of-

fentliggjorde den 13. oktober

2015 bekendtgørelse nr. 1167

om måling af elevernes trivsel

i folkeskolen med ikrafttræ-

delse den 15. oktober 2015.

Trivselsmålingerne gennem-

føres hvert år og består for 4.-

9. klasse af 4 trivselsindikato-

rer, som tilsammen udgør en

generel trivselsvurdering. De

4 trivselsindikatorer er:

•

faglig trivsel

ro og orden

social trivsel

støtte og inspiration.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

Undervisningsministeriets rolle i forhold til de obligatoriske prøver |

Vi har til denne undersøgelse modtaget data om generel trivsel målt i henholdsvis

2015, 2016 og 2017 fra Undervisningsministeriet og knyttet disse oplysninger til data

om elever, som skulle aflægge 9.-klasseprøver i henholdsvis skoleårene 2015/16,

2016/17 og 2017/18. Vores analyse viser, at de elever, som ender med ikke at aflægge

alle de obligatoriske 9.-klasseprøver, generelt har lavere trivsel sammenlignet med

elever, som aflægger alle de obligatoriske 9.-klasseprøver.

Elever uden alle de obligatoriske 9.-klasseprøver har flere fælles karakteristika

59. Samlet set viser vores gennemgang af data fra Undervisningsministeriet, at ele-

ver, som afslutter folkeskolens 9. klasse uden at aflægge alle de obligatoriske prøver,

har flere fælles karakteristika, som adskiller dem fra elever, som aflægger alle de ob-

ligatoriske 9.-klasseprøver. Figur 7 viser fælles karakteristika for elever uden alle de

obligatoriske 9.-klasseprøver.

Figur 7

Karakteristika, som adskiller elever uden alle de obligatoriske 9.-klas-

seprøver fra elever med alle de obligatoriske 9.-klasseprøver

Lavere

trivsel

Lavere

prøvekarakterer

(i de fag, som der er

aflagt 9.-klasse-

prøve i)

Flere

skoleskift

Lavere

resultater i

nationale test

Højere

ulovligt fravær

(stigende fra mel-

lemtrinnet og op

til 9. klasse)

Færre aflagte

nationale test

Lavere

standpunkts-

karakterer

Kilde:

Rigsrevisionen.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

| Undervisningsministeriets rolle i forhold til de obligatoriske prøver

Alle oplysninger om karakteristika, som fremgår af figur 7, indgår i eller bygger på det

datagrundlag om grundskolerne, som Undervisningsministeriet råder over. Flere af

ovenstående karakteristika indgår i de indikatorer, som anvendes i ministeriets kvali-

tetstilsyn med folkeskolerne, jf. afsnit 2.3. Til trods herfor er der dog skoler, som ikke

er blevet udtaget til tilsyn, selv om de i flere på hinanden følgende år har registreret

manglende prøveaflæggelse for mere end 10 % af 9.-klasseeleverne.

Elever uden alle de obligatoriske 9.-klasseprøver, er dårligere stillet som 20-årige

60. Ved hjælp af oplysninger om befolkningens højeste fuldførte uddannelse har vi be-

lyst uddannelsesniveauet for 20-årige, der i sin tid forlod folkeskolens 9. klasse med

henholdsvis uden alle de obligatoriske 9.-klasseprøver. Vores analyse peger på, at

elever, der forlader folkeskolen uden alle prøverne, oftere ikke har opnået anden ud-

dannelse end grundskolen som 20-årige (79%) sammenlignet med de elever, som

forlod folkeskolen med alle de obligatoriske prøver (32%).

Tilsvarende har færre end hver femte elev (17 %) uden alle de obligatoriske 9.-klasse-

prøver opnået en uddannelse på gymnasialt niveau som 20-årig. Dette gælder for

næsten 2 ud af 3 (65 %) af de elever, som afsluttede folkeskolen med den obligatori-

ske 9.-klasseprøve. Af de elever, som afsluttede folkeskolens 9. klasse uden at af-

lægge alle de obligatoriske prøver, havde 4 % fuldført en erhvervsfaglig uddannelse

som 20-årig, mens det samme gjorde sig gældende for 3 % af eleverne, som havde

aflagt alle de obligatoriske prøver.

Samlet set peger data fra Danmarks Statistiks registre således på, at elever, der for-

lod folkeskolen uden at have aflagt de obligatoriske 9.-klasseprøver, gennemsnitligt

har opnået et lavere uddannelsesniveau end andre unge som 20-årige.

Vores analyser viser dog ikke, om elever, der forlod folkeskolen uden en 9.-klasse-

prøve, opnår samme uddannelsesniveau som andre elever senere i livet og således

”indhenter” uddannelsesgabet mellem de 2 grupper i en senere alder end 20 år.

Fra 2019 har eleverne ikke længere retskrav på at påbegynde en ungdomsuddannel-

se direkte efter folkeskolen, hvis ikke de har aflagt alle de obligatoriske 9.-klasseprø-

ver. Det er således nu vanskeligere for disse elever at fortsætte i uddannelsessyste-

met.

61. Vi har ved hjælp af Danmarks Statistiks registre belyst den socioøkonomiske sta-

tus som 20-årig for de elever, som afsluttede 9. klasse i perioden 2006/07-2016/17

uden alle de obligatoriske 9.-klasseprøver, for at undersøge, om disse elever fortsæt-

ter med at adskille sig fra elever, som har aflagt alle de obligatoriske 9.-klasseprøver i

de efterfølgende år.

Vores gennemgang viser, at elever, som forlod folkeskolen uden at aflægge alle de

obligatoriske prøver, oftere ikke er i gang med en uddannelse og er uden for arbejds-

markedet som 20-årige sammenlignet med elever, som har aflagt alle de obligatori-

ske 9.-klasseprøver, jf. figur 8.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

Undervisningsministeriets rolle i forhold til de obligatoriske prøver |

Figur 8

Socioøkonomisk status for 20-årige, der forlod folkeskolen med henholdsvis uden alle de obliga-

toriske 9.-klasseprøver i perioden 2006/07-2010/11

Elever med alle 9.-klasseprøver

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

2006/07 2007/08 2008/09 2009/10

2010/11

Elever uden alle 9.-klasseprøver

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

2006/07 2007/08 2008/09 2009/10

2010/11

Under uddannelse

I arbejde

Andet (uden for arbejdsmarkedet)

Note: Opgørelsen er baseret på arbejdsklassifikationsmodulet (AKM), som angiver en persons primære socioøkonomiske status i løbet af 1 år, dvs.

den status, som er gældende for en persons hovedaktivitet i de fleste af årets 12 måneder.

Kategorien ”I arbejde” dækker lønmodtagere, medarbejdende ægtefæller samt selvstændige og topledere i virksomheder. Kategorien ”Andet”

dækker arbejdsløse (i mindst halvdelen af året), førtidspensionister, kontanthjælpsmodtagere og personer, som har ingen eller lille tilknytning til

arbejdsmarkedet, ikke har ret meget indkomst fra dagpenge og kontanthjælp og samtidig ikke er under uddannelse. Modtagere af sygedagpen-

ge, uddannelsesgodtgørelse, orlovsydelser m.m., som samlet set udgør mindre end 1

af populationen af de 20-årige elever hvert år, indgår

ikke i ovenstående opgørelse.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af Undervisningsministeriet og Danmarks Statistik.

Som det fremgår af figur 8, er næsten hver 3. person uden alle de obligatoriske 9.-

klasseprøver hverken i job eller uddannelse, når vedkommende er 20 år – mens til-

svarende kun gør sig gældende for mindre end hver 10. person, som i sin tid afslutte-

de folkeskolen med alle de obligatoriske 9.-klasseprøver. Andelen af personer, der er

i arbejde (som lønmodtager eller selvstændig) som 20-årig, er endvidere næsten lige

stor blandt personer, som har aflagt alle de obligatoriske 9.-klasseprøver, og de per-

soner, der ikke har aflagt den.

Det er således andelen af personer under uddannelse som 20-årig, som er mindre

blandt de elever, der ikke aflagde 9.-klasseprøverne, sammenlignet med de elever,

der aflagde den.

I vores analyser har vi belyst

socioøkonomisk status for

elever, som har afsluttet 9.

klasse i skoleåret fra 2006/07

og frem.

Hovedparten af de elever,

som afsluttede folkeskolens 9.

klasse i skoleårene 2011/12 og

frem, indgår ikke i opgørelsen,

da de endnu ikke er fyldt 20 år

og/eller ikke indgår i AKM-re-

gistret over befolkningens so-

cioøkonomiske status, som

opgøres med forsinkelse til re-

ferenceåret.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

| Undervisningsministeriets rolle i forhold til de obligatoriske prøver

Vores gennemgang bekræfter således, at overgangen fra folkeskole til ungdomsud-

dannelse er dårligere for elever uden alle de obligatoriske 9.-klasseprøver. Det skal

hertil bemærkes, at selve aflæggelsen af alle de obligatoriske 9.-klasseprøver ikke

alene er afgørende for, om en elev opnår videre uddannelse efter grundskolen. Dog

må manglende prøveaflæggelse siges at være et udtryk for, at folkeskolen ikke har

formået at

forberede eleven til videre uddannelse,

jf. folkeskolelovens formålspara-

graf.

Resultater

Undersøgelsen viser, at Undervisningsministeriets tilsyn med skolernes kvalitet ikke

indfanger de skoler, der i flere på hinanden følgende år har mange elever, der ikke af-

lægger de obligatoriske 9.-klasseprøver. Idet tilsynet er baseret på indikatorer, som

ikke i tilstrækkelig grad belyser skoler med problemer i forhold til manglende prøve-

aflæggelse, er det Rigsrevisionens vurdering, at ministeriet ikke har et fyldestgørende

grundlag at agere ud fra.

Undervisningsministeriet har årligt, siden folkeskolens 9.-klasseprøver blev obligato-

riske, indsamlet data om folkeskolerne. Rigsrevisionens analyser af disse data viser,

at elever uden prøverne har fælles karakteristika, som adskiller dem fra elever, der

afslutter folkeskolen med at aflægge alle prøverne. Da ministeriet råder over data, og

data tilmed viser tydelige tendenser for elever, som ender folkeskolens 9. klasse med

ikke at aflægge alle de obligatoriske prøver, finder Rigsrevisionen, at disse oplysnin-

ger med fordel kunne kombineres og analyseres på tværs af kilder og dermed i sam-

spil indgå i ministeriets løbende understøttelse af og tilsyn med skolernes undervis-

ningskvalitet, herunder tilsyn med aflæggelsen af de obligatoriske 9.-klasseprøver.

Dette er særligt vigtigt, idet Rigsrevisionens analyse indikerer, at overgangen til vide-

re uddannelse for elever uden alle 9.-klasseprøverne er dårligere end for elever, der

aflægger alle de obligatoriske prøver.

Rigsrevisionen, den 8. marts 2019

Lone Strøm

/Peder Juhl Madsen

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

Metodisk tilgang |

Bilag 1. Metodisk tilgang

I dette bilag beskrives grundlaget for analyserne i denne beretning, herunder væsent-

lige dokumenter, data fra Undervisningsministeriet og Danmarks statistik samt af-

grænsningen i vores analyse af data.

Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Undervisningsministeriet i tilstrække-

lig grad overvåger og understøtter folkeskolerne med henblik på, at alle elever aflæg-

ger de obligatoriske 9.-klasseprøver, som folkeskoleloven foreskriver. Derfor har vi

undersøgt følgende:

•

Forbereder og understøtter Undervisningsministeriet implementeringen af lov-

ændringen fra 2006 ved at udarbejde regler og igangsætte initiativer i form af vej-

ledning og rådgivning til skoler og kommuner?

•

Indsamler Undervisningsministeriet dækkende og retvisende data, og udarbejder

ministeriet efterfølgende opgørelser og analyser, der i tilstrækkelig grad belyser

9.-klasseprøverne?

•

Indfanger Undervisningsministeriets tilsyn i tilstrækkelig grad skoler, som i flere

på hinanden følgende år har mange elever, der ikke aflægger de obligatoriske 9.-

klasseprøver?

I undersøgelsen indgår Undervisningsministeriet, herunder Styrelsen for Undervis-

ning og Kvalitet (STUK), som bl.a. fører tilsyn med folkeskolers kvalitetsudvikling, og

Styrelsen for It og Læring (STIL), der bl.a. indsamler og bearbejder data, som er ind-

berettet af folkeskolerne til ministeriet. I denne beretning skelnes der ikke mellem

disse styrelser, idet de behandles under ét som Undervisningsministeriet, der har

ressortansvaret.

Undersøgelsen omhandler perioden 2006-2018. Dette skyldes, at folkeskolens 9.-

klasseprøver blev obligatoriske som følge af en ændring af folkeskoleloven i 2006,

hvorefter det, jf. § 14, blev obligatorisk for alle folkeskoleelever at aflægge 7 prøver

ved afslutningen af 9. klassetrin. Lovændringen gælder fra og med skoleåret 2006/07.

Undersøgelsen inddrager data fra 2006 og frem til nyeste tilgængelige data. Læs me-

re om periodisering af data i afsnittet Datagrundlag i dette bilag.

Undersøgelsens resultater bygger på en gennemgang af dokumenter og analyser af

registerdata. Alle dataanalyser tager udgangspunkt i data fra Undervisningsministe-

riet med ministeriets egne variable for henholdsvis institutionstype, klassetype, op-

lysningen om, hvorvidt en elev har aflagt alle de obligatoriske prøver eller ej, m.m. Da-

taafgrænsning og anvendte variable beskrives i afsnittet Datagrundlag.

Vi har endvidere gennemført en række interviews med aktører på folkeskoleområdet

og afholdt møder med Undervisningsministeriet. Vi har interviewet 7 forvaltningsmed-

arbejdere/-ledere og 13 repræsentanter for skoleledelser fordelt på 18 kommuner.

Formålet med interviewene har været at indsamle baggrundsviden om afholdelse af

prøverne på de enkelte skoler og om skolers og kommuners kommunikation med Un-

dervisningsministeriet om 9.-klasseprøverne.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

| Metodisk tilgang

Udgangspunktet for møderne med Undervisningsministeriet, herunder STUK og STIL,

har været at beskrive formålet med undersøgelsen samt afdække ministeriets hidti-

dige understøttelse af skolerne med henblik på, at alle elever aflægger alle de obliga-

toriske 9.-klasseprøver. Herudover har formålet været at afdække indholdet af data,

som ministeriet samler ind i forbindelse med 9.-klasseprøverne.

Væsentlige dokumenter

Vi har gennemgået en række dokumenter, herunder bl.a. lovgivning om:

folkeskolen

•

forslag nr. 101 af 7. december 2005 til lov om ændring af lov om folkeskolen

•

lov nr. 313 af 19. april 2006om ændring af lov om folkeskoleloven

•

lov nr. 572 af 9. juni 2006 om ændring af lov om folkeskolen

•

ændring af bekendtgørelse om prøver og eksamen i folkeskolen og i de almene og

studieforberedende ungdoms- og voksenuddannelser nr. 752 af 30. juni 2006

•

lov nr. 1640 af 26. december 2013 om ændring af lov om folkeskolen og forskellige

andre love (gældende)

•

bekendtgørelse nr. 1195 af 30. november 2006 af lov om folkeskolen

•

bekendtgørelse nr. 749 af 13. juli 2009 om folkeskolens prøver

•

specialundervisningsbekendtgørelsen nr. 693 af 20. juni 2014

•

bekendtgørelse nr. 698 af 23. juni 2014 om kvalitetsrapporter i folkeskolen (gæl-

dende)

•

bekendtgørelse nr. 1510 af 14. december 2017 af lov om folkeskolen (gældende)

•

bekendtgørelse nr. 47 af 18. januar 2018 om folkeskolens prøver.

ungdomsuddannelse

•

forslag nr. L58 af 09. november 2016 til lov om de gymnasiale uddannelser

•

lov om ændring af lov om institutioner for almengymnasiale uddannelser og almen

voksenuddannelse m.v., lov om institutioner for erhvervsrettet uddannelse og for-

skellige andre love (lov nr. 1746 af 27. december 2016 (gældende))

•

bekendtgørelse nr. 1692 af 26. december 2017 af lov om erhvervsuddannelser.

fravær

•

bekendtgørelse nr. 822 af 26 juli 2004 om elevers fravær fra undervisningen i fol-

keskolen

•

bekendtgørelse nr. 696 af 23 juni 2014 om elevers fravær fra undervisningen i fol-

keskolen (gældende).

trivsel

•

bekendtgørelse nr. 1167 af 12 oktober 2015 om måling af elevernes trivsel i folke-

skolen (gældende).

Desuden har vi gennemgået:

•

retningslinjer for og vejledninger om afholdelsen af folkeskolens prøver (herunder

Vejledning om fravigelse af bestemmelserne ved folkeskolens afsluttende prøver

Prøve på særlige vilkår og fritagelse)

•

korrespondance mellem Undervisningsministeriet og henholdsvis kommuner og

skoler i forbindelse med lovændringen af folkeskoleloven, som gjorde 9.-klasse-

prøverne obligatoriske

•

korrespondance mellem Undervisningsministeriet og henholdsvis kommuner og

skoler i forbindelse med tilsynet med folkeskolerne

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

Metodisk tilgang |

•

notater og dokumenter om Undervisningsministeriets kvalitetstilsyn med folke-

skolerne

•

data fra screeningen i tilsynet med folkeskolerne, der danner baggrund for Under-

visningsministeriets udvælgelse af skoler til tilsyn

•

vejledninger og dokumentation for dataindsamling og opgørelser af data til Un-

dervisningsministeriets offentliggørelser i henholdsvis ministeriets datavarehus

og publikationer.

Formålet med gennemgangen af dokumenterne har været at belyse, hvordan Under-

visningsministeriet har formidlet lovændringen og de deraf følgende nye regler til

kommuner og skoler. Derudover har formålet været at belyse, hvordan Undervis-

ningsministeriet har monitoreret aflæggelsen af prøverne, og hvordan ministeriet har

anvendt disse oplysninger til at igangsætte og justere relevante initiativer, herunder

tilsyn.

Datagrundlag

Registerdata fra Undervisningsministeriet

Formålet med analysen af registerdata har været at belyse, om Undervisningsmini-

steriet indsamler dækkende og retvisende data, og om ministeriet udarbejder retvi-

sende opgørelser knyttet til 9.-klasseprøverne.

Ligeledes har vi via registerdata afdækket, om Undervisningsministeriets tilsyn ind-

fanger skoler med udfordringer i forhold til at få eleverne til at aflægge alle de obliga-

toriske 9.-klasseprøver.

Afslutningsvist har vi via registerdata belyst, om elever, der ikke aflægger alle de obli-

gatoriske prøver i 9. klasse, har fællestræk, som adskiller dem fra elever, der aflæg-

ger alle prøverne. Denne viden kan indgå i ministeriets arbejde med at understøtte

skolerne i, at alle elever fremadrettet aflægger 9.-klasseprøverne.

I registeranalyserne har vi på baggrund af data fra Undervisningsministeriet gennem-

gået nedenfor beskrevne oplysninger om populationen af 9.-klasseelever i skoleåre-

ne 2006/07-2017/18. Elevpopulationen er afgrænset til elever, der ifølge elevregistret

(INTE) går i 9. klasse den 30. september i et givet år. Ministeriet har gjort opmærksom

på, at elevpopulationen kan være større eller forskudt i forhold til det angivne skoleår,

idet registreringen af elevernes klassetrin ikke i alle tilfælde er valid.

Vi har taget udgangspunkt i Undervisningsministeriets egne data (indsamlet af STIL),

herunder data om:

•

aflæggelse af 9.-klasseprøverne (herunder fritagelser, sygemeldinger og udebli-

velser)

karakterer i 9.-klasseprøverne og standpunktskarakterer

nationale tests (herunder deltagelse og resultater)

trivsel

fravær.

Til at opdele elever med henholdsvis uden alle de obligatoriske 9.-klasseprøver har vi

anvendt Undervisningsministeriets egen markering i registrene (variablen

”dummy_fag”).

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

| Metodisk tilgang

Til analyser af oven for nævnte emner har vi taget udgangspunkt i Undervisningsmi-

nisteriets beregninger af karaktergennemsnit (variablen ”GNS_KAR”) og fraværs-

dage samt fraværsprocenter (variablene ”DageIaltFra”, ”FRAIALTPCT”, ”FRA-

SYGPCT”, ”FRALOVPCT”, ”FRAULOVPCT”).

Datasæt modtaget fra Undervisningsministeriet, som danner grundlaget for de be-

skrevne analyser, fremgår af tabel A.

Tabel A

Datasæt fra Undervisningsministeriet anvendt i denne undersøgelse

Datasætnavn

Elevpop_afgangskar_30aug2018_pnr

Elevpop_fravaer_30aug2018_pnr

Elevpop_inkl_test_aug2018_pnr

Elevpop_standpunkt_30aug2018_pnr

Elevpop_trivsel_30aug2018_pnr

Elevpop_afgangskar_05nov2018_pnr

Elevpop_fravaer_06dec2018_pnr

Nationaletest_rr_nov2018_pnr

Elevpop_standpunkt_05nov2018_pnr

Elevpop_trivsel_06dec2018_pnr

Beskrivelse

Oplysninger om prøver og resultater samt fritagelser

herfra

Oplysninger om fravær på alle klassetrin

Oplysninger om resultater i nationale tests og fritagel-

ser herfra

Oplysninger om standpunktskarakterer

Oplysninger om resultater af trivselsmåling (generel

trivsel)

Oplysninger om prøver og resultater samt fritagelser

herfra

Oplysninger om fravær på alle klassetrin

Oplysninger om resultater i nationale tests og fritagel-

ser herfra (supplerende oplysninger) (generel trivsel)

Oplysninger om standpunktskarakterer (supplerende

oplysninger)

Oplysninger om resultater af trivselsmåling (generel

trivsel) (supplerende oplysninger)

Periode, som data dækker

2010/11-2016/17

2006/07-2016/17

2009/10-2016/17

2006/07-2016/17

2015/16-2016/17

2017/18

2010/11-2017/18

2017/18

2015/16-2017/18

Nationale tests

Analyser knyttet til aflæggelse og resultater af nationale tests bygger på data fra Un-

dervisningsministeriet. Vi har konstateret, at resultater i nationale tests mangler for

nogle elever i datagrundlaget (primært blandt elever uden alle de obligatoriske 9.-

klasseprøver). At resultater mangler betyder, at eleverne mangler at aflægge nogle af

de nationale tests i løbet af et helt skoleforløb fra 0. til 9. klasse. Dette kan fx skyldes,

at elever er kommet til Danmark i løbet af grundskoleforløbet, eller at eleverne frem

til 9. klasse har gået på en skoletype, som ikke er forpligtet til at afholde nationale

tests, og/eller at eleverne har været fritaget.

Vores gennemgang af data viser endvidere, at nogle af de elever, som afslutter folke-

skolen uden alle de obligatoriske 9.-klasseprøver, har gået klassetrin om og dermed

også aflagt nationale tests på det givne klassetrin flere gange.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

Metodisk tilgang |

Data fra Undervisningsministeriets opgørelser

Til at afdække Undervisningsministeriets formidling af oplysninger knyttet til folke-

skolens 9.-klasseprøver har vi gennemgået data fra ministeriets datavarehus og da-

tabank samt publikationer, der er offentliggjort på ministeriets hjemmeside:

Vi har inddraget følgende registre:

•

elevtal (udtrukket af Undervisningsministeriets datavarehus, uddannelsesstati-

stik.dk)

•

karakterfordelinger (udtrukket af Undervisningsministeriets datavarehus, uddan-

nelsesstatistik.dk)

EAK-tilgang (udtrukket af Undervisningsministeriets databank, statweb.unic.dk/da-

tabanken)

Registerdata fra Danmarks Statistik

Til at beskrive baggrundskarakteristika for elever med henholdsvis uden alle de obli-

gatoriske 9.-klasseprøver har vi anvendt data fra Danmarks Statistiks om:

•

elevernes højeste fuldførte og igangværende uddannelse som 20-årige

elevernes arbejdsmarkedsstatus som 20-årige

elevernes skole-/institutionsskift mellem 0. og 9. klasse.

Data fra Danmarks Statistiks registre, som danner grundlaget for de beskrevne ana-

lyser, er som følger:

•

BEF – Befolkningsregistret (2007-2018) (variablen ”IE_TYPE”)

Befolkningsregistret anvendes til at udpege, hvornår de enkelte elever er 20 år.

Da BEF opgøres én gang årligt, er elevpopulationen afgrænset således, at elevens

alder pr. 1. januar skal være 19, således at alle elever i den udvalgte population er

20 ved udgangen af kalenderåret.

•

KOTRE – Komprimeret elevregister (KOMP3) 2017 (variablene ”ELEV3_VFRA”,

”ELEV3_VTIL”, ”INSTNR”, ”UDD”)

Komprimeret elevregister anvendes til at udpege, hvor mange forskellige instituti-

oner den enkelte elev har været tilknyttet i 2 faser (grundskole til og med 6. klasse

samt grundskole 7.-9. klasse).

I vores analyser af antal skoleskift er der foretaget en simpel optælling af antal

forskellige institutionsnumre, som en given elev har været indskrevet på i løbet af

grundskolens faser som nævnt ovenfor. Således viser analysen ikke årsager til

skoleskift, som fx kan være, at skoler ikke har udskoling, institutioner, der nedlæg-

ges, og elever, der flytter bopæl. Det skal bemærkes, at elever også kan flytte

udenlands eller flytte til Danmark fra udlandet. Derfor er det ikke muligt at finde

oplysninger om skoletilknytning på alle klassetrin for alle elever i registrene.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

| Metodisk tilgang

•

AKM – Arbejdsklassifikationsmodulet (2006-2016) (variablen ”SOCIO13”)

Arbejdsklassifikationsmodulet anvendes til at belyse socioøkonomisk status for

de enkelte elever i det år, hvor eleverne er 20 år.

Den socioøkonomiske status/klassifikation i 20-års alderen er et udtryk for den

væsentligste indkomstkilde eller beskæftigelse i løbet af kalenderåret. Således vi-

ser vores analyse ikke en uddannelsesaktivitet for en elev, som har været ind-

skrevet på uddannelsen i en lille del af året, hvis eleven har haft en anden type ak-

tivitet, som samlet set har varet en større andel af årets 12 måneder.

•

UDDA – Uddannelser (BUE) 2017 (variablene ”HFAUDD”, ”IG_VFRA”, ”UDD”)

Uddannelser anvendes til at belyse højeste fuldførte uddannelse for elever i 20-

års alderen og til at belyse igangværende uddannelse for de elever, som er i gang

med en uddannelse i 20-års alderen.

Højeste fuldførte uddannelse

Højeste fuldførte uddannelse beskriver uddannelsesniveauet for hver enkelt person

på baggrund af oplysninger fra Danmarks Statistiks elevregister (primær kilde) og

kvalifikationsregister (sekundær kilde).

Læs mere om højeste fuldførte uddannelse på Danmarks Statistiks hjemmeside:

www.dst.dk/da/Statistik/dokumentation/statistikdokumentation/hoejest-fuldfoert-

uddannelse.

I analysen har vi anvendt standardgrupperinger til den detaljerede oplysning om en

persons højeste fuldførte uddannelse:

Oplysninger om eleverne som 20-årige

Idet folkeskolens afgangsprøve har været obligatorisk siden skoleåret 2006/07, er

det ikke ved hjælp af eksisterende registerdata muligt at belyse, hvordan eleverne

med henholdsvis uden folkeskolens obligatoriske prøver klarer sig senere i livet end i

20-års alderen. Dette skyldes, at det endnu kun er en mindre andel af de elever, som

har forladt folkeskolens 9. klasse i årene siden 2006, som er fyldt 20 år og samtidig

indgår i de statistiske opgørelser, som i sagens natur er bagud skuende.

Afgrænsning

Analyserne i undersøgelsen er afgrænset til at dække folkeskolernes fuldt årgangs-

opdelte normalklasser, medmindre andet er angivet. Desuden er privatister fjernet

fra datagrundlaget.

I tabel B ses det samlede antal elever på 9. klassetrin på tværs af alle skoletyper i

skoleåret 2017/18 og andelen af elever, som ikke har aflagt alle de obligatoriske 9.-

klasseprøver for hver skoletype.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

Metodisk tilgang |

Tabel B

Antal elever i grundskoler fordelt på skoletype samt andel elever uden

alle de obligatoriske 9.-klasseprøver i skoleåret 2017/18

Antal elever

på 9. klassetrin

Alle skoletyper (gennemsnit)

Folkeskoler

- heraf folkeskoler med fuldt årgangsopdelte

normalklasser

Kommunale ungdomsskoler

Specialskoler for børn

Dagbehandlingstilbud og anbringelsessteder

Friskoler og private grundskoler

Efterskoler

Efterskoler med samlet særligt tilbud

Frie og private internationale skoler

Specialskoler for voksne

64�½295

43�½797

42�½301

761

587

390

11�½295

6�½527

918

Andel elever uden

alle 9.-klasseprøver

11�½1 %

8�½1 %

5�½5 %

99�½1 %

85�½7 %

76�½2 %

7�½3 %

10�½5 %

52�½5 %

100�½0 %

Note: I 2018 var der i alt 2.385 aktive grundskoler i Danmark, heraf var 1.265 folkeskoler.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Undervisningsministeriet.

Det skal bemærkes, at opgørelsen i tabel B afspejler enkeltstående institutioner og

afdelinger under hovedinstitutioner, som er den enhed, indberetningerne til Under-

visningsministeriet foretages på. Begrebet folkeskoler anvendes ofte om en juridisk

institution (hovedinstitutionsniveau). I 2018 var der 1.086 folkeskoler forstået som ho-

vedinstitutioner i Danmark.

Denne undersøgelse er afgrænset til elever i folkeskolernes fuldt årgangsopdelte nor-

malklasser. Afgrænsningen er valgt, idet der i denne type klasser alt andet lige må

formodes at være en elevmasse, hvor eleverne som udgangspunkt er i stand til at føl-

ge, få udbytte af og afslutte undervisningen med de obligatoriske prøver.

Afgrænsning i udvalgte figurer

Nedenfor angives supplerende oplysninger om afgrænsningen af datagrundlaget for

de figurer, hvor der henvises til bilag 1.

Figur 4

I forhold til figur 4 er der foretaget følgende afgrænsninger og medtaget følgende va-

riable:

•

institutionstyper: folkeskole

klassetrin: 9. klasse

prøveform: bundne og udtræk

klassetype: normalklasser_fuldt årgangsopdelte, Antal elever med og uden karak-

ter, Fuldafgangsprøve Ja/Nej.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

| Metodisk tilgang

Figur 5

I forhold til figur 5 er der foretaget følgende afgrænsninger og medtaget følgende va-

riable:

•

institutionstyper: folkeskole

klassetrin: 9. klasse

prøveform: bundne og udtræk

klassetype: normalklasser_fuldt årgangsopdelte, Antal elever med og uden karak-

ter, Fuldafgangsprøve Ja/Nej.

Figur 6

I forhold til figur 6 er privatister fjernet fra datagrundlaget. Elever er opdelt på med

henholdsvis uden alle de obligatoriske 9.-klasseprøver ved hjælp af Undervisningsmi-

nisteriets opgørelse for prøveaflæggelse af alle de obligatoriske prøver pr. elev.

Inklusion af elever fra specialundervisning i folkeskolens normalklas-

ser

I 2012 aftalte den daværende regering og kommunerne, at andelen af elever, der skul-

le inkluderes i den almene undervisning, skulle stige fra 94,4 % af det samlede elevtal

i folkeskolen i 2010 til 96 % i 2015. Dette medførte en lovændring, der indebar, at flere

folkeskoleelever skulle modtage undervisning i normalklasser. Selve inklusionsmål-

sætningen blev afskaffet i 2016, men inklusionsindsatsen blev ikke afskaffet. Årene

fra 2012 og frem, hvor elever, der tidligere blev placeret i specialklasser, i højere grad

går i normalklasser, ligger inden for den periode, som denne undersøgelse dækker.

Figur A i bilag 1 viser udviklingen i andelen af elever, der ikke har aflagt alle 9.-klasse-

prøver, hen over perioden med inklusionsdagsordenen.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

Metodisk tilgang |

Figur A

Udvikling i antal og andel af elever, som ikke har aflagt alle 9.-klasseprøver, for folkeskolen og

samlet set for alle skoletyper, i perioden 2006/07-2017/18

(Antal)

9.000

8.000

7.000

10,0%

6.000

5.000

4.000

3.000

4,0%

2.000

1.000

2006/07

2007/08

2008/09

2009/10

2010/11

2011/12

2012/13

2013/14

2014/15

2015/16

2016/17

2017/18

2,0%

0,0%

8,0%

6,0%

(Andel)

Inklusionsmålsætning

14,0%

12,0%

Antal elever uden alle 9.-klasseprøver i folkeskolen

Andel elever uden alle 9.-klasseprøver i folkeskolen

Antal elever uden alle 9.-klasseprøver i grundskolen (gennemsnit)

Andel elever uden alle 9.-klasseprøver i grundskolen (gennemsnit)

Andel elever uden fuld prøve i folkeskolernes årgangsopdelte normalklasser

Note: Grundskoler indeholder alle skoletyper som beskrevet i tabel B. Specialskoler og dagbehandlingstilbud mv. er juridisk set en del af folkeskole-

tilbuddet, men indgår hverken i tabel B eller i denne figur i kategorien folkeskoler, som hér alene dækker de skoler, der i Undervisningsministe-

riets datavarehus kategoriseres med skoletypen folkeskoler.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Undervisningsministeriet.

Figur A ovenfor viser, at andelen af elever, der ikke har aflagt alle de obligatoriske 9.-

klasseprøver, følger den samme udvikling på tværs af skoletyper i perioden 2012-

2016.

Standarderne for offentlig revision

Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision.

Standarderne fastlægger, hvad brugerne og offentligheden kan forvente af revisio-

nen, for at der er tale om en god faglig ydelse. Standarderne er baseret på de grund-

læggende revisionsprincipper i rigsrevisionernes internationale standarder (ISSAI

100-999).

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

| Supplerende analyser

Bilag 2. Supplerende analyser

Dette bilag beskriver de supplerende analyser, der henvises til i beretningen.

Antal folkeskoler med 9.-klasseelever fordelt efter andel af elever, der

ikke har aflagt alle de obligatoriske prøver (opgjort som henholdsvis

gennemsnit for perioden og for seneste skoleår)

Nedenfor ses den supplerende analyse til figur 3.

Vores gennemgang af data fra Undervisningsministeriet viser, at der i skoleåret

2017/18 var 132 folkeskoler med 9.-klasseelever i fuldt årgangsopdelte normalklasser,

hvor mere end hver 10. elev ikke havde aflagt alle de obligatoriske prøver (de grønne

søjler). Samtidig var der 9 skoler, hvor mere end hver fjerde 9.-klasseelev ikke havde

aflagt alle prøverne, jf. figur A herunder.

Figur A

Folkeskoler med 9.-klasseelever fordelt efter andel af elever, som ikke

har aflagt alle de obligatoriske prøver i skoleåret 2017/18 samt gennem-

snit for perioden 2006/07-2017/18

500

400

300

200

100

484

462

132 skoler har mere end 10 % elever, der

ikke havde aflagt alle de obligatoriske

prøver i 2017/18

278

Gennemsnitligt havde 210 skoler pr. år i

perioden 2006/07-2017/18 mere end 10 %

elever, der ikke havde aflagt alle de

obligatoriske prøver

232

117

> 50 %

> 25-50 %

> 20-25 %

> 15-20 %

> 10-15 %

> 5-10 %

0-5 %

Antal skoler i skoleåret 2017/18

Gennemsnitligt antal skoler pr. år i perioden 2006/07-2017/18

Note: Opgørelsen viser kun folkeskoler med fuldt årgangsopdelte normalklasser.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Undervisningsministeriets datavarehus.

De grå søjler i figur A herover viser det gennemsnitlige antal folkeskoler i perioden

2006/07-2017/18 fordelt på andel af elever på den enkelte skole, som ikke aflagde

alle de obligatoriske prøver på tværs af årene i perioden. Her ses det, at gennemsnit-

ligt 210 skoler årligt havde mere end 10 % elever, der ikke havde aflagt alle prøverne i

perioden.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

Supplerende analyser |

Vedvarende dårlig kvalitet over en 3-årig periode

Figur B viser den supplerende analyse til figur 4 og figur 5.

Figur B

Skoler med mere end 10 % elever uden alle de obligatoriske 9.-klasse-

prøver pr. år i 3 på hinanden følgende år

(Antal)

2011/12 + 2012/13 +

2013/14

2012/13 + 2013/14 +

2014/15

2013/14 + 2014/15 +

2015/16

2014/15 + 2015/16 +

2016/17

Antal skoler med vedvarende kvalitetsmæssige problemer

- heraf antal skoler udtaget til tilsyn det efterfølgende år

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af tilsynsopgørelser og Undervisningsministeriets datavarehus (Uddan-

nelsesstatistik), Karakterfordelinger.

I undersøgelsen er skoler med vedvarende dårlig kvalitet i forhold til aflæggelse af 9.-

klasseprøverne defineret som skoler med mere end 10 % af eleverne, der ikke har af-

lagt alle de obligatoriske 9.-klasseprøver pr. år i 2 på hinanden følgende år. Defineres

det i stedet som en 3-årig periode med mere end hver 10. elev, der ikke aflægger alle

de obligatoriske prøver, og ser vi på fx skoleårene 2011/12, 2012/13 og 2013/14 i figur

B, er der i alt 37 skoler, hvor mere end 10 % af 9.-klasseeleverne ikke aflagde alle de

obligatoriske prøver i de 3 år. Af disse 37 skoler er 5 udtaget til tilsyn i det efterfølgen-

de år (2014/15), svarende til 14 %.

I skoleårene 2014/15, 2015/16 og 2016/17 er 2 ud af de 43 skoler med lav prøveaflæg-

gelse udtaget til tilsyn i 2017/18, hvilket svarer til 5 %.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

| Supplerende analyser

Figur C

Skoler med mere end hver 10. elev uden alle de obligatoriske 9.-klasse-

prøver pr. år i 3 på hinanden følgende år (2014/15, 2015/16 og 2016/17)

samt oplysninger om, hvorvidt skolerne er eller tidligere har været ud-

taget til tilsyn

2 skoler

har været udtaget

til tilsyn i 2017/18

12 skoler

har været udtaget

til tilsyn i tidligere år

29 skoler har

ikke

været udtaget

til tilsyn

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af tilsynsopgørelser og Undervisningsministeriets datavarehus (Uddannel-

sesstatistik), Karakterfordelinger.

Figur C viser skoler med lav prøveaflæggelse (over 10 %) over 3 år. For skoleårene

2014/15, 2015/16 og 2016/17 har vi inddraget data om tilsynsudtagelse i 2017/18 som

efterfølgende år og alle år forud for 2017/18 (dvs. 2007 til og med 2016/17), jf. ministe-

riets beskrivelse af fremgangsmetode. Af figuren fremgår det, at mere end hver fjer-

de skole med mere end hver 10. elev pr. år over en 3-årig periode, som ikke har aflagt

alle de obligatoriske prøver, tidligere har været udtaget til Undervisningsministeriets

tilsyn.

Problemer med kvalitet på en skole defineret som mere end 15 % ele-

ver årligt, som ikke har aflagt alle de obligatoriske prøver

I pkt. 44 beskrives antallet af skoler, som har haft mindst 10 % af 9.-klasseeleverne i

fuldt årgangsopdelte normalklasser, der ikke har aflagt alle de obligatoriske prøver.

Vi har i vores analyser også gennemgået data for skoler, som årligt har haft 15 % af

9.-klasseeleverne, der ikke har aflagt alle de obligatoriske prøver. Samme tendens

som illustreret i figuren ovenfor gør sig gældende for disse skoler.

Ved anvendelsen af en grænseværdi på mere end 15 % af elever, der ikke har aflagt

alle de obligatoriske 9.-klasseprøver hvert år, er der 26 skoler med lav aflæggelse

over 2 skoleår, hvoraf 2 er udtaget til tilsyn, og 12 skoler med lav aflæggelse over 3 år,

hvoraf 1 er udtaget til tilsyn. Det ovenstående er beregnet som et gennemsnit for alle

år i perioden 2012-2017.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

Ordliste |

Bilag 3. Ordliste

Adgangskrav til ungdoms-

uddannelserne

Siden erhvervsuddannelsesreformen trådte i kraft i 2015, har det været gældende, at en elev som

udgangspunkt kun opfylder adgangskravet til en erhvervsuddannelse, hvis eleven har aflagt og be-

stået folkeskolens afgangseksamen og har opnået mindst gennemsnitskarakteren 2�½0 i dansk og

matematik i disse prøver (eller 10.-klasseprøverne/tilsvarende). Fra 2019 bliver det endvidere

heller ikke muligt for en elev at påbegynde en gymnasial uddannelse direkte efter grundskolen, hvis

eleven ikke har aflagt og bestået folkeskolens afgangseksamen.

Vi skelner i beretningen mellem 3 typer af fravær –sygefravær, ulovligt fravær og lovligt fravær.

Ifølge bekendtgørelsen om elevers fravær fra undervisningen i folkeskolen har folkeskolerne pligt

til at kontrollere elevernes fremmøde og registrere, hvilken type af fravær der er tale om.

Sygefravær registreres, hvis eleven har fravær på baggrund af sygdom. Er der tvivl om, hvorvidt

eleven reelt er syg, kan der indhentes en lægeattest.

Ulovligt fravær registres, hvis eleven bliver væk uden at melde sig syg, og uden at skolelederen har

givet tilladelse til fraværet.

Lovligt fravær aftales på forhånd med skolelederen, som giver tilladelse til, at eleven må have fra-

vær. Dette kaldes også ekstraordinær frihed.

Fuldt årgangsopdelte

normalklasser

I folkeskolerne findes der 4 klassetyper: normalklasser (fuld årgangsopdelte), normalklasser (ikke

fuldt årgangsopdelte), specialklasser og klasser for ældre tosprogede elever. I fuldt årgangsopdelte

normalklasser er eleverne fordelt på klassetrin i undervisningen, mens der i de ikke fuldt årgangsop-

delte normalklasser kan blive undervist på tværs af flere årgange i samme fag.

Fælles betegnelse for folkeskolens klassetrin 0. til og med 3. klasse, hvor lærere og pædagoger

indgår i et samarbejde om at skabe helhed i børnenes hverdag. Ved den seneste ændring af ud-

dannelsen til folkeskolelærer fra 2007 indførtes niveaudeling af fagene dansk og matematik, så

nogle folkeskolelærere i særlig grad er specialiserede til undervisning i indskolingen. Børn i indsko-

lingen modtager fra 1. klasse undervisning i dansk, matematik, engelsk, kristendomskundskab, na-

tur/teknologi, idræt, musik, billedkunst og fra 3. klasse også historie.

Indsamlingen af prøvekarakterer fra skoleåret 2017/18 sker til Undervisningsministeriets nyud-

viklede Karakterdatabase, som primært tjener administrative formål. Karakterdatabasen benyttes

i forbindelse med elevernes ansøgning til og optagelse på ungdomsuddannelser. Herudover er da-

tabasen kilde til ministeriets statistiske opgørelser.

Kvalitetstilsynet har til formål at identificere skoler med vedvarende kvalitetsmæssige udfordrin-

ger og at give kommunalbestyrelsen det bedst mulige grundlag for at arbejde med og forbedre den

enkelte folkeskoles resultater. Tilsynet føres med udgangspunkt i de nationalt fastsatte mål for fol-

keskolen: Alle elever skal udfordres fagligt til at blive så dygtige, de kan, ved at forbedre det faglige

niveau og elevernes trivsel i folkeskolen.

Der findes ikke en standard for, hvornår et kvalitetstilsyn er tilstrækkeligt dækkende. Der stræbes i

stedet efter en konstant forbedring af kvaliteten, hvilket er i modsætning til et regeltilsyn, som fo-

kuserer på regeloverholdelse.

Læringskonsulentkorps

I 2014 etablerede Undervisningsministeriet et læringskonsulentkorps, som er en gruppe af erfarne

lærere, pædagoger, skoleledere og forvaltningskonsulenter. Læringskonsulenterne har til formål at

samarbejde med kommuner og skoler om at udvikle folkeskolernes kvalitet via bl.a. rådgivning og

formidling af redskaber, viden og erfaringer. Læringskonsulentkorpset har i flere år afholdt webina-

rer om de enkelte 9.-klasseprøver. Derudover besvarer læringskonsulenterne spørgsmål om prø-

verne gennem deres rådgivning af kommuner og skoler.

Fællesbetegnelse for 4. til og med 6. klasse, hvor børnene udbygger deres færdigheder i de fag,

som de har haft i indskolingen. På mellemtrinet får børnene nye fag som håndværk og design samt

madkundskab (4. klasse) samt tysk eller fransk (5. klasse).

Fravær

Indskoling

Karakterdatabasen

Kvalitetstilsyn

Mellemtrin

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 113: Beretning nr. 11/2018 om folkeskolens obligatoriske 9.-klassesprøver

| Ordliste

Nationale tests

De nationale tests afdækker elevernes kundskaber og færdigheder i 7 forskellige fag. 10 tests er

obligatoriske fra 2. til 8. klassetrin, og 4 tests kan tages på frivillig basis. Testene kan give lærere

og forældre et indblik i den enkelte elevs faglige niveau inden for de områder af fagene, der testes i.

Testene er digitale og selvrettende, og det betyder, at testsystemet beregner elevens resultat. De-

suden er testene adaptive og tilpasser sig derfor elevens faglige niveau undervejs i testforløbet.

Målet med de nationale tests er at styrke evalueringskulturen i folkeskolen og at have et ensartet

værktøj, der – ligesom folkeskolens prøver – kan evaluere på tværs af landet.

Vi anvender i denne beretning begreberne afgangsprøver, obligatoriske prøver og alle de obligato-

riske 9.-klasseprøver.

Folkeskolens afgangseksamen er en samlet betegnelse for de prøveforekomster, der indgår i de

obligatoriske 9. klasseprøver. En elev får kun et bevis for folkeskolens afgangseksamen, hvis ele-

ven består denne. Hvis eleven ikke består folkeskolens afgangseksamen, får eleven kun et 9.-klas-

sebevis som dokumentation for de aflagte prøver. Afhængigt af sammenhængen dækker de 2 be-

greber derfor ikke nødvendigvis det samme.

Alle de obligatoriske 9.-klasseprøver består af i alt 7 prøver, herunder 5 prøver i bundne fag (de

samme fag hvert år) og 2 prøver i udtræksfag (som kan være forskellige fra år til år). Dette betyder,

at en elev har aflagt alle de obligatoriske prøver, hvis vedkommende har været oppe til 5 prøver i

bundne fag og 2 prøver i udtræksfag. Én prøve kan dække flere fagdiscipliner.

Prøver

Skolepuljen

I foråret 2017 afsatte regeringen 500 mio. kr. til en skolepulje, som over 3 år skal uddeles til folke-

skoler med fagligt svage elever, hvis skolerne formår at løfte eleverne fagligt. Formålet med puljen

er således at tilskynde de ca. 100 folkeskoler med flest elever, der får under karakteren 4 i dansk

og matematik i 9. klasses afgangsprøver, til at forbedre indsatsen over for disse elever. For at få

del i puljen skal skolerne i hvert af de 3 år reducere andelen af elever, der får under karakteren 4 i

dansk og matematik med 5 procentpoint. Undervisningsministeriet administrerer puljen.

Socioøkonomisk status inddeler personer i kategorier efter deres primære indkomstkilde/aktivitet

i løbet af året. Det kan fx være som selvstændig, lønmodtager, arbejdsløs, studerende eller folke-

pensionist.

Styrelsen for It og Læring under Undervisningsministeriet.

Styrelsen for Undervisning og Kvalitet under Undervisningsministeriet.

Fællesbetegnelse for 7. til og med 9. klasse, hvor børnene bliver forberedt på at gennemføre en

ungdomsuddannelse. I udskolingen kommer der nye fag på skoleskemaet i form af samfundsfag,

geografi, biologi, fysik/kemi og valgfag.

Socioøkonomisk status

STIL

STUK

Udskoling