SOU, Alm.del - 2017-18 - Endeligt svar på spørgsmål 547: Spm. om at redegøre for lovgivning og evt. vejledninger om ministres brug af embedsmænd i forbindelse med ministerens partipolitiske aktiviteter, som f.eks. udarbejdelse af ministerens eget partis politiske forslag, til økonomi- og indenrigsministeren

Social-, Indenrigs- og Børneudvalget 2017-18
SOU Alm.del
Offentligt

Folketingets Social-, Indenrigs- og Børneudvalg

Slotsholmsgade 10

1216 København K

Telefon 72 28 24 00

[email protected]

Sagsnr.

2018 - 3360

Doknr.

546578

Dato

07-08-2018

Folketingets Social-, Indenrigs- og Børneudvalg har d. 6. juli 2018 stillet følgende

spørgsmål nr. 547 (alm. del) til økonomi- og indenrigsministeren, som hermed besva-

res. Spørgsmålet er stillet efter ønske fra Finn Sørensen (EL).

Spørgsmål nr. 547:

”Vil ministeren redegøre for lovgivning og evt. vejledninger om ministres brug af

em-

bedsmænd i forbindelse med ministerens partipolitiske aktiviteter, som f.eks. udar-

bejdelse af ministerens eget partis politiske forslag?”

Svar:

I publikationen

Syv centrale pligter for embedsmænd i centraladministrationen

–

Kodex VII,

der er udgivet af Finansministeriet, september 2015, er der inden beskri-

velsen af de enkelte pligter et afsnit om centraladministrationens rolle i det danske

demokrati. I dette afsnit er blandt andet på side 8 ff. anført følgende:

”Embedsmænd

i centraladministrationen arbejder i en politisk ledet organisation, hvor ministe-

ren er den øverste chef, og hvor ministeren samtidig er medlem af en regering og ansvarlig over

for Folketinget. I overensstemmelse med princippet om ministeransvar har ministeren instruk-

tionsbeføjelse over embedsværket, der tilsvarende har en lydighedspligt over for ministeren.

Embedsmænd i ministeriernes departementer og styrelser skal kort sagt professionelt og loyalt

rådgive og bistå den til enhver tid siddende regering og dens ministre inden for lovgivningens

rammer.

Embedsmænd skal arbejde for deres minister

Embedsmænd har pligt til at yde bistand til deres minister. De skal yde faglig bistand og politisk

rådgivning, så ministeren kan løse sine opgaver som minister. De skal bistå med udvikling af

faglige beslutningsgrundlag for nye politiske initiativer, politisk og faglig rådgivning i forbindel-

se med forhandlinger med Folketingets partier, svar på spørgsmål fra Folketinget, konkrete

forvaltningsafgørelser og med taler og interviews.

Og embedsmænd har pligt til at være loyale over for regeringen og dens ministre og skal være

lydhøre over for deres ønsker. Embedsmændene skal inden for lovgivningens rammer tage ud-

gangspunkt i ministerens politiske linje, når de rådgiver og bistår ministeren.

…

Embedsmænd skal arbejde inden for lovgivningens rammer

SOU, Alm.del - 2017-18 - Endeligt svar på spørgsmål 547: Spm. om at redegøre for lovgivning og evt. vejledninger om ministres brug af embedsmænd i forbindelse med ministerens partipolitiske aktiviteter, som f.eks. udarbejdelse af ministerens eget partis politiske forslag, til økonomi- og indenrigsministeren

Ministre har ikke kun et politisk ansvar over for Folketinget. Danmark er en retsstat, hvor mini-

stre har et retligt ansvar for at overholde ministeransvarlighedsloven og lovgivningen i øvrigt.

Ministeransvarlighedsloven fastlægger bl.a., at ministre ikke må give Folketinget urigtige eller

vildledende oplysninger, og at de under Folketingets behandling af en sag ikke må fortie oplys-

ninger, der er af væsentlig betydning for Folketingets bedømmelse af sagen.

Af samme grund skal embedsmændenes rådgivning og bistand til ministeren holde sig inden for

lovgivningens grænser samt de grundlæggende normer, der gælder i centraladministrationen

om bl.a. faglighed og partipolitisk neutralitet. I denne forbindelse skal fremhæves forvaltnings-

loven, som understøtter borgernes retssikkerhed, og offentlighedslovens regler, som bl.a. under-

støtter offentlighedens kontrol med den offentlige forvaltning og mediernes formidling af in-

formationer til offentligheden.

Embedsmænd skal leve op til værdierne i vores folkestyre og skal med høj integritet udføre de-

res pligter.”

Af betænkning nr. 1443/2004 om embedsmænds rådgivning og bistand, afsnit 5.1.1,

side 136-137, fremgår det om de gældende regler om embedsmænds rådgivning og

bistand blandt andet, at der ikke i lovgivningen er et samlet regelsæt om, hvilke græn-

ser der gælder for embedsværkets rådgivning og bistand til regeringen og dens mini-

stre.

Reglerne om embedsmænds rådgivning og bistand, som dels er af retlig karakter, dels

af politisk-parlamentarisk eller såkaldt etisk karakter, er navnlig udviklet på grundlag

af administrativ praksis i lyset af almindelige forestillinger om, hvad der efter grund-

læggende hensyn på område må anses for korrekt og hensigtsmæssigt.

Reglerne er identificeret og nærmere beskrevet i en række betænkninger, videnskabe-

lige udredninger og redegørelser til Folketinget.

Af samme betænkning, afsnit 5.1.2, side 138-139, fremgår følgende om de grund-

læggende hensyn bag reglerne om embedsmænds rådgivning og bistand:

”De regler, der bestemmer grænserne for embedsværkets bistand til regeringen og dens mini-

stre, kan siges navnlig at hvile på tre grundlæggende hensyn:

For det første

er der hensynet til, at ministerstyret kan fungere. Det er bl.a. karakteristisk for det

danske ministerstyre, at ministeren både i politisk og retlig henseende har et udstrakt ansvar for

sit område, samtidig med at ministeren er den eneste person i ministeriet med demokratisk

legitimitet. Om ministeransvaret henvises til kapitel 8.3.

Embedsmændene er bl.a. ansat for at bistå den politiske ledelse, og der sker ikke udskiftninger i

det almindelige embedssystem i forbindelse med regeringsændringer og ministerskifter. For at

ministeren kan opfylde de krav, der stilles

–

og dermed for, at ministerstyret kan fungere

–

det nødvendigt, at skiftende ministre kan påregne at modtage loyal bistand til brug for udførel-

sen af alle deres opgaver, herunder gennemførelsen af regeringens politik.

For det andet

bør politiske beslutninger, som ministeren deltager i, bygge på et solidt fagligt

grundlag. Det er således afgørende, at der er det nødvendige og relevante overblik over f.eks.

den pågældende sags faktiske omstændigheder, over den påtænkte beslutnings overensstem-

melse med relevante retsregler og over de økonomiske og administrative konsekvenser mv. af

beslutningen.

For det tredje

er der hensynet til embedsværkets partipolitiske neutralitet, integritet og trovær-

dighed. Det er således en grundlæggende erfaring, at det politisk-administrative system kun kan

fungere, hvis der er tillid til fagligheden og korrektheden i administrationens arbejde. Tillid til

centraladministrationens troværdighed og partipolitiske neutralitet er herunder også en betin-

gelse for, at forskellige regeringer eller ministre kan lade sig rådgive af det samme embedsværk.

De regler og normer, der gælder for embedsværkets bistand til regeringen og dens ministre, kan

siges at bygge på en balance mellem de anførte hensyn.”

Af den nævnte betænkning, afsnit 5.2.2, side 158, fremgår blandt andet følgende om

det almindelige embedsværks rådgivning og bistand vedrørende ministerens forskelli-

ge funktioner:

”For at embedsværket kan yde rådgivning og bistand til ministeren, er det en forudsætning, at

der er tale om en ”sag” i ministeriet. Heri ligger, at embedsværkets rådgivning og bistand skal

have berøring med ministerens funktioner som minister, dvs. ministerens opgaver som forvalt-

ningschef og regeringsmedlem. Embedsværket bør således ikke yde rådgivning og bistand, der

ikke er knyttet til disse funktioner, jf.

…

Det almindelige embedsværk kan rådgive om både indholdsmæssige og politisk-taktiske aspek-

ter af en sag.

Indholdsmæssige spørgsmål omfatter f.eks. retlige, økonomiske eller andre faglige problemstil-

linger. Rådgivning og bistand af denne karakter vil i praksis ofte ske i sammenhæng med mini-

sterens eller regeringens egne planer eller overvejelser om gennemførelse af politiske initiativer,

f.eks. fremsættelse af lovforslag eller fremlæggelse af redegørelser. Rådgivningen behøver imid-

lertid ikke at være begrænset til regeringens egne initiativer, men kan også være knyttet til initi-

ativer fra andre, f.eks. Folketingets partier eller interesseorganisationer, eller til udtalelser i

medierne.”

Om ministerens funktion som regeringsmedlem fremgår af samme betænkning,

afsnit 5.2.2.2, side 159-160:

”En

minister varetager som medlem af regeringen en række funktioner i samarbejde med øvrige

ministre. Det indebærer blandt andet realisering af regeringens politik, som den fremgår af

regeringsgrundlag mv., f.eks. gennem fremsættelse af lovforslag. Hertil kommer koordination af

initiativer på tværs af ressortområder, videreudvikling af regeringens politik samt politisk-

taktiske overvejelser i relation til blandt andet oppositionen i Folketinget, organisationerne,

medierne og offentligheden.

Det er udvalgets opfattelse, at embedsværket i vid udstrækning kan og skal bidrage med rådgiv-

ning og bistand i relation til ministerens funktioner som regeringsmedlem. Det er af væsentlig

betydning for gennemførelsen af regeringens politik og sikringen af den overordnede sammen-

hæng, at der sker en koordination af initiativer på tværs af ressortområder.] For ministrene

indebærer denne funktion bl.a. deltagelse i ministerudvalg, arbejdsgrupper og andre fora. I disse

tilfælde kan der være behov for rådgivning og bistand fra det almindelige embedsværk i relation

til opgaver, der ligger uden for det enkelte ministeriums ressort. Det er i disse tilfælde ikke en

forudsætning for det almindelige embedsværks rådgivning og bistand til ministeren, at den

pågældende sag har en direkte relation til ministeriets ressort, men det er en forudsætning, at

der er tale om en sag, der vedrører ministerens deltagelse i regeringsarbejdet.

En række regeringsfunktioner har en vis partipolitisk karakter. Det drejer sig bl.a. om relationer

mellem regeringsparterne i koalitionsregeringer, herunder koordination af politiske udmeldin-

ger i regeringen og Folketinget. Det kan også dreje sig om overvejelser i relation til valgkampe,

hvor overvejelserne ikke er knyttet til gennemførelse af regeringens politik.

På disse områder vurderer udvalget, at almindelige embedsmænds rådgivning og bistand må

afhænge af spørgsmålets nærmere karakter. Således kan almindelige embedsmænd bidrage,

hvis rådgivningen er relateret til gennemførelse af regeringen politik, herunder spørgsmål af

politisk-taktisk karakter i relation til f.eks. politiske holdninger i koalitionen. Hvis der imidlertid

f.eks. er tale om spørgsmål om regeringens vælgertilslutning i befolkningen eller strategiske

overvejelser om valgkampe, bør det almindelige embedsværk afholde sig fra at yde rådgivning

og bistand til ministeren og regeringen.”

Om ministerens funktion som partipolitiker fremgår af samme betænkning, afsnit

5.2.2.3, side 160-162, blandt andet følgende om det almindelige embedsværks rådgiv-

ning og bistand:

”Ministeren har i praksis funktioner som partipolitiker, som ikke eller kun indirekte er knyttet

til funktionen som minister eller medlem af regeringen. Dette gælder dels ministerens interne

position som politiker i sit parti, dels positionen som (lokal) politiker, der søger valg til Folke-

tinget.

Ministre udpeges typisk blandt de mest fremtrædende politikere i det pågældende regeringspar-

tis folketingsgruppe eller partiorganisation. I koalitionsregeringer vil lederne af de deltagende

partier og andre personer med fremtrædende tillidsposter således ofte være ministre. Nogle

ministre har derfor en række opgaver i relation til ledelsen af partiet eller varetagelsen af andre

tillidsposter.

Det er udvalgets vurdering, at det almindelige embedsværk som udgangspunkt bør afstå fra

rådgivning og bistand til ministeren i varetagelsen af sådanne partiinterne opgaver.

...

Det er udvalgets vurdering, at det almindelige embedsværk bør afstå fra rådgivning og bistand

til ministeren i relation til ministerens valgkreds samt forberedelse og gennemførelse af dennes

personlige valgkamp. Det almindelige embedsværk bør således ikke f.eks. skrive taler til mini-

sterens interne partiarrangementer, udforme indlæg fra ministeren i interne partipublikationer

om forhold, der ligger uden for ministerens ressort, eller bidrage til strategiske overvejelser i

relation til ministerens personlige valgkamp.

…

Ministerens funktion som partipolitiker kan være overlappende med funktionerne som forvalt-

ningschef og regeringsmedlem. I praksis vil det være op til den enkelte embedsmand i situatio-

nen at vurdere, hvorvidt opgaven i det konkrete tilfælde er af en sådan karakter, at der bør ydes

rådgivning og bistand til ministeren, uanset at opgaven har visse partipolitiske aspekter.

I disse overlappende situationer er det af betydning, om partiarrangementerne vedrører emner,

der ligger inden for ministerens ressort. Således bør der efter udvalgets opfattelse ikke være

noget til hinder for, at det almindelige embedsværk f.eks. skriver en tale til et debatmøde om

emner, som ligger inden for ministeriets ressort, eller som har tilknytning til ministerens funk-

tion i regeringen, uagtet at mødet er arrangeret af ministerens parti. Omvendt bør det alminde-

lige embedsværk udvise betydelig tilbageholdenhed i relation til partipolitiske møder om emner,

der ligger uden for ministerens ressort eller ministerens funktion som regeringsmedlem.

I den forbindelse bør det nævnes, at det for regeringschefen og enkelte andre centralt placerede

ministre

–

f.eks. partiledere

–

ikke vil være muligt for embedsværket at begrænse dets rådgiv-

ning og bistand til disse ministres ressort. Dette skyldes, at disse ministre ofte

–

også på områ-

der uden for deres ressort

–

i praksis vil skulle tegne regeringens holdninger og dermed kan

have behov for rådgivning og bistand fra det almindelige embedsværk.

Det almindelige embedsværk kan deltage i partimøder, hvis det må anses som væsentligt for

varetagelsen af opgaver i relation til ministeriets ressort. Hvis ministeren f.eks. benytter partiets

landsmøde til lancering af væsentlige initiativer inden for ministeriets ressort, forekommer det

naturligt, at det almindelige embedsværk kan bistå med denne lancering. Det kan også i visse

tilfælde af praktiske grunde være relevant, at ministersekretæren eller andre embedsmænd er til

stede ved interne partimøder eller på partiets landsmøde, f.eks. hvis der er særlige behov for

hurtigt at komme i forbindelse med ministeren som følge af presserende sager på ministeriets

område.”

Embedsværkets pligter er beskrevet nærmere i tidligere nævnte Kodex VII.

Af afsnittet om faglighed, jf. side 30-32, fremgår det blandt andet, at embedsmænd

sammen med den faglige rådgivning og bistand til ministeren om det faglige grundlag

for f.eks. politiske beslutninger og besvarelser yder politisk/taktisk rådgivning om,

hvordan ministeren bedst får besluttet, præsenteret og gennemført sin og regeringens

politik.

Af afsnittet om partipolitisk neutralitet, jf. side 52-55, fremgår det blandt andet, at

embedsmænd loyalt skal hjælpe ministeren og regeringen med at udvikle og gennem-

føre dennes politik. Endvidere fremgår følgende på side 53 henholdsvis side 55:

”Embedsmænd skal bistå ministeren

i dennes politiske arbejde som medlem af regeringen over

for Folketinget, pressen og offentligheden. Men embedsmænd må ikke bistå ministeren i dennes

rent partipolitiske aktiviteter

–

f.eks. ministerens opgaver inden for en partiorganisation, over-

vejelser om valgkamp i forhold til et folketingsvalg eller ministerens partipolitiske opgaver i

forbindelse med et kommunalvalg.

…

En ministers partipolitiske aktiviteter kan være overlappende med funktioner som regerings-

medlem og forvaltningschef. Det kan f.eks. være en ministers deltagelse i et partiarrangement,

som omhandler emner, der bl.a. ligger inden for det område, som ministeren er ansvarlig for. I

en sådan situation kan embedsmænd skrive et talebidrag eller en tale om de emner, som ligger

inden for ministerens

ressort.”

Endelig kan jeg henvise til statsministerens besvarelse af 6. juli 2018 af spørgsmål

nr. S 904, hvoraf følgende fremgår:

”Jeg ønsker ikke at kommentere på den konkrete sag, som der henvises til i spørgsmålet, men

jeg kan generelt oplyse, at embedsværket kan yde bistand i alle forhold, der knytter sig til en

ministers funktion som minister. Der kan ydes bistand, uanset om ministeren optræder som

forvaltningschef, som ressortminister eller som regeringsmedlem. Embedsværket må således

gerne bistå en minister med faglige argumenter til at underbygge ministerens politiske holdning

i en sag, analysere forskellige initiativer og formulere ministerens politiske holdning i forbindel-

se med regeringsarbejdet, herunder i forhold til emner, der ikke hører under ministerens res-

sort.”

Med venlig hilsen

Simon Emil Ammitzbøll-Bille