REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 423: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Ulovlig påvirkningsvirksomhed), fra justitsministeren

Retsudvalget 2017-18
REU Alm.del Bilag 423
Offentligt

Politi- og Strafferetsafdelingen

Dato:

Kontor:

Sagsbeh:

Sagsnr.:

Dok.:

13. september 2018

Task Force for Tværgå-

ende Beredskabsinitiativer

Mads Møller Langtved

2017-10-0114

855399

Forslag

til

Lov om ændring af straffeloven

(Ulovlig påvirkningsvirksomhed)

§1

I straffeloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 977 af 9. august 2017, som ændret

senest ved lov nr. 718 af 8. juni 2018, foretages følgende ændringer:

§ 108, stk. 1,

ændres ”efterretningsvæsen” til: ”efterretningstjeneste”,

og efter ”danske stats område,” indsættes: ”herunder ved udøvelse af på-

virkningsvirksomhed med henblik på at påvirke beslutningstagning eller

den almene meningsdannelse,”

§ 108, stk. 2,

indsættes som

2. pkt.:

”Det samme gælder, hvis påvirkningsvirksomheden efter stk. 1

udøves i forbindelse med de valg og stemmeafgivninger, der er omfattet af

§ 116.”

§2

Loven træder i kraft dagen efter bekendtgørelsen i Lovtidende.

§3

Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland.

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

T +45 7226 8400

F +45 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 423: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Ulovlig påvirkningsvirksomhed), fra justitsministeren

Bemærkninger til lovforslaget

Almindelige bemærkninger

Indholdsfortegnelse

Indledning .............................................................................................3

Baggrund...............................................................................................3

Lovforslagets hovedindhold .................................................................5

3.1 Gældende ret..................................................................................5

3.2 Justitsministeriets overvejelser ......................................................7

3.3 Den foreslåede ordning..................................................................7

4. Forholdet til grundloven og Den Europæiske Menneskerettighedskon-

vention........................................................................................................16

4.1 Grundloven ..................................................................................16

4.2 Den Europæiske Menneskerettighedskonvention .......................17

5. Økonomiske konsekvenser og implementeringskonsekvenser for det

offentlige ....................................................................................................19

6. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet mv...19

7. Administrative konsekvenser for borgerne.........................................19

8. Miljømæssige konsekvenser ...............................................................20

9. Forholdet til EU-retten........................................................................20

10.

Hørte myndigheder og organisationer mv.......................................20

11.

Sammenfattende skema...................................................................20

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 423: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Ulovlig påvirkningsvirksomhed), fra justitsministeren

1. Indledning

Formålet med lovforslaget er at styrke det strafferetlige værn mod udenland-

ske påvirkningsoperationer mod Danmark. Lovforslaget skal ses i lyset af,

at påvirkningsoperationer gennem de seneste år har udgjort en stingende ud-

fordring for en række vestlige lande. Samtidig er det sandsynligt, at påvirk-

ningsoperationer vil udgøre en stigende trussel mod Danmark.

Det foreslås med lovforslaget, at det gøres klart, at det er strafbart at hjælpe

eller sætte en fremmed efterretningstjeneste i stand til at virke inden for den

danske stats område ved at udøve påvirkningsvirksomhed med henblik på

at påvirke beslutningstagning eller den almene meningsdannelse.

Efter straffelovens § 108, stk. 1, er det, når forholdet ikke falder ind under §

107 om spionage, strafbart i øvrigt at foretage noget, hvorved fremmed ef-

terretningsvæsen sættes i stand til eller hjælpes til umiddelbart eller middel-

bart at virke inden for den danske stats område. Med lovforslaget præcise-

res straffelovens § 108, så det bliver klart, at også påvirkningsoperationer,

som foretages af fremmede efterretningstjenester, er omfattet af bestemmel-

sen, og at det således er strafbart at hjælpe eller sætte en fremmed efterret-

ningstjeneste i stand til at foretage påvirkningsvirksomhed. Hermed præci-

seres det også, at en sådan påvirkningsvirksomhed anses for en forbrydelse,

som PET efter PET-loven skal forebygge, efterforske og modvirke, hvilket

bl.a. vil kunne ske ved straffeprocessuelle tvangsindgreb efter retspleje-

loven.

2. Baggrund

Regeringen har besluttet at styrke indsatsen mod påvirkningsoperationer,

der gennemføres af fremmede efterretningstjenester eller på vegne af frem-

mede efterretningstjenester, og som er rettet mod beslutningstagning eller

den almene meningsdannelse. Påvirkningsoperationer har således gennem

de seneste år udgjort en stigende udfordring for en række vestlige lande,

hvor påvirkningsoperationer har været gennemført med henblik på at true

og udfordre åbne demokratier og splitte det internationale samarbejde.

Truslen fra påvirkningsoperationer er særlig udtalt, når der er tale om ope-

rationer i forbindelse med valghandlinger. Der har således været eksempler

på påvirkningsoperationer eller mulige påvirkningsoperationer bl.a. i for-

bindelse med det amerikanske præsidentvalg den 8. november 2016 og en

række europæiske valghandlinger.

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 423: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Ulovlig påvirkningsvirksomhed), fra justitsministeren

Regeringen noterer sig, at påvirkningsoperationer også er en stigende trus-

sel mod Danmark. Følgende fremgår således af Forsvarets Efterretningstje-

neste, Efterretningsmæssig Risikovurdering 2017, side 20:

”Det er sandsynligt, at russiske påvirkningskampagner vil ud-

gøre en stigende trussel mod Danmark, og Danmark vil med in-

tet eller meget kort varsel kunne blive ramt at russisk påvirk-

ningsforsøg. Det er meget sandsynligt, at Rusland vil målrette

og tilpasse påvirkningskampagner mod Danmark. Russisk på-

virkning vil f.eks. kunne ske i forbindelse med en valgkamp el-

ler som konsekvens af Ruslands bredere hensigt om at påvirke

situationen i Østersøregionen til Ruslands fordel. Det er i den

forbindelse sandsynligt, at Ruslands styrkede påvirkningsind-

sats mod bl.a. de baltiske lande, Sverige og Finland også vil føre

til en øget fokus på Danmark.”

Påvirkningsoperationer er ikke noget nyt fænomen. Sovjetunionen iværk-

satte særligt i tiden op til den kolde krigs afslutning en række påvirkningso-

perationer mod vestlige lande, herunder Danmark. Emnet er nærmere af-

dækket i PET-Kommissionens beretning, bind 13, s. 9-43.

Påvirkningsoperationer udgør igen en trussel mod Danmark. I modsætning

til under den kolde krig vil påvirkningsoperationer i dag kunne finde sted på

sociale medier og andre digitale platforme. På disse platforme har påvirk-

ningsoperationer mulighed for at øge deres gennemslagskraft og hastighed

markant, hvilket kan ske ved anvendelse af såkaldte ”bots” og ”trolls”. Bots

er et stykke software, som uden menneskelig indblanding kontinuerligt kan

udsende f.eks. ”tweets” og andre typer af onlineindlæg og opslag i et meget

stort omfang. Trolls er en betegnelse for personer, som f.eks. ved anven-

delse af en falsk onlineidentitet blander sig i onlinedebatter. I dag er det mu-

ligt for de digitale påvirkningsoperationer mere ensidigt at fokusere på ren

påvirkning ved f.eks. at sprede bestemte budskaber modsat de traditionelle

påvirkningsoperationer fra den kolde krig, hvor påvirkningsagenten også

ofte stod i direkte kontakt med den fremmede efterretningstjeneste og kom-

binerede påvirkningsvirksomheden med indhentelse og viderebringelse af

oplysninger til efterretningstjenesten. I sådanne tilfælde ville der dermed

være tale om traditionel spionage, som i sig selv ville kunne være omfattet

af straffelovens §§ 107 eller 108.

Der er på den baggrund efter Justitsministeriets opfattelse behov for at sikre,

at der er et tilstrækkeligt strafferetligt værn i forhold til fremmede efterret-

ningstjenesters påvirkningsoperationer i Danmark, og at de myndigheder,

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 423: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Ulovlig påvirkningsvirksomhed), fra justitsministeren

som har til opgave at imødegå truslen fra sådanne operationer, har et sikkert

juridisk grundlag herfor. Det er desuden Justitsministeriets opfattelse, at

dette mest hensigtsmæssigt sker ved en præcisering af straffelovens § 108

som foreslået med dette lovforslag.

Dette lovforslag skal ses som ét blandt en række initiativer, som regeringen

har iværksat for at imødegå truslen fra påvirkningsoperationer. Disse initia-

tiver omfatter bl.a. øget koordination af myndighedernes indsats med at

identificere og imødegå påvirkningsoperationer, herunder muligheden for at

informere beslutningstagere eller befolkningen om, at der pågår en påvirk-

ningsoperation. Initiativerne blev lanceret den 7. september 2018 som en

samlet handlingsplan, der skal styrke Danmark mod sådanne trusler.

3. Lovforslagets hovedindhold

3.1 Gældende ret

3.1.1.

Spionage er kriminaliseret i straffelovens § 107, hvorefter det bl.a. er

strafbart at videregive oplysninger, der af hensyn til danske stats- eller sam-

fundsinteresser skal holdes hemmelige, til personer, der virker i fremmed

magts eller organisations tjeneste. Strafferammen er fængsel indtil 16 år.

Efter straffelovens § 108, stk. 1, straffes den, som, uden at forholdet falder

under § 107, i øvrigt foretager noget, hvorved fremmed efterretningsvæsen

sættes i stand til eller hjælpes til umiddelbart eller middelbart at virke inden

for den danske stats område, med fængsel indtil 6 år.

3.1.2.

Det fremgår af forarbejderne til straffelovens § 108, at bestemmelsen

typisk vil kunne finde anvendelse, hvis der til brug for fremmed efterret-

ningsvæsen hemmeligt eller gennem systematisk virksomhed tilvejebringes

oplysninger (eller sammenstillinger heraf), som kendeligt for den pågæl-

dende kan benyttes til skade for danske eller fremmede samfundsinteresser

eller enkeltpersoners liv eller sikkerhed. Bestemmelsen omfatter således

navnlig indsamling og videregivelse af oplysninger til et fremmed efterret-

ningsvæsen, hvis det fremmede efterretningsvæsen derved sættes i stand til

eller hjælpes til umiddelbart eller middelbart at virke inden for de danske

stats område, og der er forsæt hertil.

Det bemærkes, at strafansvar efter straffelovens § 108, stk. 1, efter forarbej-

derne også forudsætter, at der ikke er tale om sædvanlig journalistisk, rent

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 423: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Ulovlig påvirkningsvirksomhed), fra justitsministeren

erhvervsmæssig eller diplomatisk efterretningsvirksomhed, der udøves in-

den for rammerne af folkeretten.

Der findes mange eksempler i retspraksis på, at bestemmelsen er blevet an-

vendt ved domfældelse for udlevering eller videregivelse af oplysninger til

fremmed efterretningsvæsen.

3.1.3.

Spørgsmålet om, hvorvidt bestemmelsen også omfatter den modsatte

situation, hvor oplysninger strømmer fra et fremmed efterretningsvæsen ind

i Danmark for at påvirke beslutningstagning eller den almene meningsdan-

nelse , er ikke berørt i bestemmelsens forarbejder, ligesom der hverken er

rejst tiltale eller sket domfældelse efter bestemmelsen for at hjælpe eller

sætte et fremmed efterretningsvæsen i stand til at virke inden for den dan-

ske stats område ved udøvelse af påvirkningsvirksomhed.

3.1.4.

I forbindelse med meddelelse af et tiltalefrafald i 1982 for overtræ-

delse af straffelovens § 108, stk. 1, i en konkret sag om påvirkningsvirksom-

hed har Justitsministeriet givet udtryk for, at det med hensyn til den propa-

gandaformidlende virksomhed måtte forventes, at domstolene ville anlægge

en helt konkret vurdering fra tilfælde til tilfælde, således at der navnlig ville

blive lagt vægt på, om virksomheden efter en samlet bedømmelse – herun-

der samarbejdsformer, vederlæggelse, graden af afhængighed mellem par-

terne – klart havde været drevet med det overordnede sigte at sætte den

fremmede efterretningstjeneste i stand til at forfølge sine formål, således at

bistanden tydeligt ville adskille sig fra, hvad der blot med nogen rimelighed

kan betegnes som normal virksomhed som journalist eller forfatter her i lan-

det.

Samtidig fremhævede Justitsministeriet, at man af hensyn til ytringsfrihe-

den, og fordi andre virkemidler ofte ville kunne være tilstrækkelige, kun

ville benytte sin beføjelse til tiltalerejsning med den yderste varsomhed, men

at det undertiden kunne være på sin plads at reagere mod særligt grove til-

fælde af udefra styret påvirkning af den offentlige debat, hvilket bl.a. ville

kunne ske ved strafferetlige reaktioner over for enkeltpersoners forbindelse

med fremmed efterretningsvæsen, ved diplomatiske forholdsregler, ved in-

formation til befolkningen omkring de pågældende forhold eller ved en

kombination af disse virkemidler.

Samlet set var det Justitsministeriets opfattelse, at påvirkningsvirksomhed

efter omstændighederne kan være omfattet af straffelovens § 108, stk. 1,

hvis det kan bevises, at fremmed efterretningsvæsen derved sættes i stand

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 423: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Ulovlig påvirkningsvirksomhed), fra justitsministeren

til eller hjælpes til umiddelbart eller middelbart at virke inden for den dan-

ske stats område, og at der er forsæt hertil. For en nærmere gennemgang af

sagen henvises til PET-Kommissionens beretning, bind 13, side 44-136.

3.1.5.

I den juridiske litteratur forekommer det at være den overvejende op-

fattelse, at straffelovens § 108, stk. 1, ikke omfatter påvirkningsvirksomhed,

jf. Jørn Vestergaard, Påvirkningsagenter. Om spionageparagraffer mv., Juri-

sten 1994.154-169. Der kan ligeledes henvises til Gorm Toftegaard Nielsen

m.fl.: Kommenteret straffelov, Speciel del (11. udgave, 2017), side 40, hvor

det anføres, at bestemmelsen næppe omfatte hemmelig bistand til en frem-

med efterretningstjeneste med at udbrede den fremmede stats synspunkter.

3.1.6.

Samlet set er det Justitsministeriets opfattelse, at der kan være en vis

tvivl om, hvorvidt straffelovens § 108, stk. 1, omfatter påvirkningsvirksom-

hed.

3.2 Justitsministeriets overvejelser

En række vestlige lande har været udsat for påvirkningsoperationer igennem

de seneste år. Der eksisterer ligeledes en trussel mod Danmark, som er nær-

mere beskrevet i pkt. 2 ovenfor. Denne trussel gør, at der er behov for at

sikre et tilstrækkeligt strafferetligt værn i forhold til sådanne operationer.

Det er efter Justitsministeriets opfattelse således nødvendigt at præcisere

straffelovens § 108, så det bliver klart, at det er strafbart at hjælpe eller sætte

en fremmed efterretningstjeneste i stand til at virke inden for den danske

stats område ved udøvelse af påvirkningsvirksomhed med henblik på at på-

virke beslutningstagning eller den almene meningsdannelse.

En præcisering af bestemmelsen vil for det første gøre det muligt på et mere

sikkert grundlag end i dag at strafforfølge personer, som deltager i påvirk-

ningsoperationer. For det andet giver præciseringen PET mulighed for på et

klarere juridisk grundlag bl.a. at foretage straffeprocessuelle tvangsindgreb

efter retsplejeloven ved mistanke om påvirkningsvirksomhed omfattet af

straffelovens § 108 og dermed udøve sine funktioner med at forebygge, ef-

terforske og modvirke forbrydelser mod statens selvstændighed mv.

3.3 Den foreslåede ordning

3.3.1.

Det foreslås at ændre straffelovens § 108, stk. 1, således at det frem-

går af bestemmelsens ordlyd, at også en fremmed efterretningstjenestes udø-

velse af påvirkningsvirksomhed med henblik på at påvirke beslutningstag-

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 423: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Ulovlig påvirkningsvirksomhed), fra justitsministeren

ning eller den almene meningsdannelse er omfattet af bestemmelsen, jf.

nærmere under pkt. 3.3.2 nedenfor. Ligeledes foreslås det at ændre ordet

”efterretningsvæsen” til ”efterretningstjeneste” i bestemmelsen, jf. nærmere

under pkt. 3.3.3 nedenfor.

Den foreslåede præcisering ændrer ikke på, at strafbarheden forudsætter, at

der er tale om en gerning, der hjælper eller sætter en fremmed efterretning-

stjeneste i stand til at virke inden for den danske stats område. Der vil i over-

ensstemmelse med udgangspunktet i straffeloven kun kunne straffes, hvis

gerningsmanden havde forsæt til forbrydelsen, jf. nærmere under pkt. 3.3.5

nedenfor.

3.3.2. Påvirkningsvirksomhed

skal efter lovforslaget forstås som virksom-

hed, der udøves med henblik på at påvirke beslutningstagning eller den al-

mene meningsdannelse. I begrebet påvirkningsvirksomhed ligger, at virk-

somheden har til formål at få nogen til at mene noget bestemt eller foretage

en bestemt handling. Påvirkningsvirksomheden skal være rettet mod beslut-

ningstagning eller den almene meningsdannelse for at være strafbar, og den

kan være rettet mod beslutningstagning eller den almene meningsdannelse

både i Danmark og i udlandet.

Påvirkning af

beslutningstagning

vil omfatte alle typer beslutninger, der

træffes i både den private og den offentlige sektor. Der foreslås ingen baga-

telgrænse for, hvad der vil udgøre beslutningstagning, men det må forven-

tes, at en fremmed efterretningstjeneste ikke vil have interesse i at påvirke

beslutningstagning, som ikke har en vis betydning for efterretningstjenesten.

Den brede forståelse af, hvad der ligger i beslutningstagning, skal bl.a. ses i

lyset af, at det dadelværdige består i at medvirke til, at en fremmed efterret-

ningstjeneste lykkes med sit forehavende i Danmark, uanset at beslutnin-

gen, som søges påvirket, ikke nødvendigvis umiddelbart synes at have en

nævneværdig rækkevidde. Det er uden betydning for strafbarheden, om på-

virkningen lykkes og rent faktisk får den ønskede indflydelse på beslutnin-

gen. Det afgørende er således alene, om påvirkningsvirksomheden sker med

henblik på at påvirke beslutningstagningen.

Med påvirkning af den

almene meningsdannelse

forstås den øvrige påvirk-

ning, som ikke er rettet mod bestemte personer eller en bestemt beslutnings-

tagning, men som mere generelt går ud på f.eks. at påvirke den offentlige

debat. Denne påvirkning vil bl.a. kunne ske på internettet, f.eks. på de soci-

ale medier og andre digitale platforme, samt i pressen, herunder på tv, radio

og aviser og øvrige trykte skrifter af enhver art. Det forudsættes, at påvirk-

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 423: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Ulovlig påvirkningsvirksomhed), fra justitsministeren

ningsvirksomhed, der udøves gennem disse kanaler, som udgangspunkt vil

ske med henblik på at påvirke den almene meningsdannelse og dermed være

omfattet af bestemmelsen. Derimod vil påvirkning af meningsdannelsen hos

en snævrere og nærmere bestemt personkreds, f.eks. under private sammen-

komster eller på lukkede internetfora med ganske få brugere, ikke være om-

fattet.

Som ved påvirkning af beslutningstagning er det også her uden betydning

for strafbarheden, om påvirkningen lykkes og rent faktisk får den ønskede

indflydelse på den almene meningsdannelse. Det afgørende er således alene,

om påvirkningsvirksomheden sker med henblik på at påvirke den almene

meningsdannelse.

3.3.3.

Det foreslås desuden at ændre ”efterretningsvæsen” til ”efterretning-

stjeneste” i straffelovens § 108, stk. 1, hvilket er i overensstemmelse med

terminologien i den øvrige lovgivning, herunder PET-loven og FE-loven.

Som efter den gældende formulering vil ”efterretningstjeneste” omfatte

fremmede statsligt og ikke-statsligt organiserede efterretningstjenester, og

der foreslås derfor ikke ændringer af gældende ret i forhold til, hvilke efter-

retningstjenester der omfattes af bestemmelsen.

I den forbindelse bemærkes, at det afgørende vil være, om den fremmede

efterretningstjeneste

reelt

sættes i stand til eller hjælpes til umiddelbart el-

ler middelbart at virke inden for den danske stats område, selv om der for-

melt er tale om, at det f.eks. er en anden myndighed eller virksomhed, som

hjælpes eller sættes i stand til at virke. Der kan således tænkes situationer,

hvor der vil være en mistanke om, at der

reelt

er tale om f.eks. hjælp til en

fremmed efterretningstjeneste, selv om der formelt er tale om, at det er hjælp

til en anden myndighed eller virksomhed, der ikke formelt kan betegnes som

en efterretningstjeneste. Det vil f.eks. kunne være tilfældet, hvis efterret-

ningstjenesten og den anden myndighed eller virksomhed samarbejder om

at virke inden for den danske stats område, eller hvis den anden myndighed

eller virksomhed har fået som opgave at hjælpe efterretningstjenesten med

at forfølge sine mål eller omvendt. Der henvises til eksemplet i pkt. 3.3.9

nedenfor.

3.3.4.

Efter gældende ret forudsætter strafansvar efter straffelovens § 108,

stk. 1, at der ikke er tale om sædvanlig journalistisk, rent erhvervsmæssig

eller diplomatisk efterretningsvirksomhed, der udøves inden for rammerne

af folkeretten.

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 423: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Ulovlig påvirkningsvirksomhed), fra justitsministeren

Disse forudsætninger foreslås ikke ændret med lovforslaget, hvilket bl.a. be-

tyder, at sædvanlig journalistisk virksomhed ikke vil medføre strafansvar.

Det samme gælder for diplomatisk virksomhed, der med folkeretlig hjem-

mel udøves ad diplomatisk vej, hvilket reguleres af Wienerkonventionen af

1961 om diplomatiske relationer og af den folkeretlige sædvaneret. Det vil

således fortsat ikke være strafbart for en journalist som led i sædvanlig jour-

nalistisk virksomhed at bringe historier om fremmede lande eller fremmede

efterretningstjenester, selv om disse historier principielt kan siges at hjælpe

den fremmede efterretningstjeneste med at udøve påvirkningsvirksomhed.

Det samme gælder for udenlandske diplomater, som her i landet udøver

sædvanlig efterretningsvirksomhed inden for rammerne af Wienerkonven-

tionen og folkeretten i øvrigt.

Det bemærkes, at hensynet til ytringsfriheden i øvrigt ud fra en konkret vur-

dering vil kunne føre til, at påvirkningsvirksomhed, som i øvrigt må anses

for omfattet af straffelovens § 108 som ændret ved dette lovforslag, ikke vil

være strafbar, jf. artikel 10 i Den Europæiske Menneskerettighedskonven-

tion. Indgrebet i ytringsfriheden skal således under alle omstændigheder ske

i overensstemmelse med denne bestemmelse i konventionen, herunder be-

stemmelsens krav om proportionalitet.

Der kan således tænkes helt særlige situationer, hvor det er af samfunds-

mæssig interesse for en person f.eks. at viderebringe budskaber eller lig-

nende fra en fremmed efterretningstjeneste, hvis dette kan siges at bidrage

til den offentlige debat. Det vil f.eks. ikke være omfattet af bestemmelsen,

hvis en politiker eller privatperson arrangerer en konference, som bidrager

til den offentlige debat om et samfundsrelevant emne, med deltagelse af

myndigheder, virksomheder eller personer, der uden at holde dette skjult for

omverdenen samarbejder med en fremmed efterretningstjeneste.

Der henvises i øvrigt til pkt. 4.2 nedenfor om forholdet til Den Europæiske

Menneskerettighedskonvention.

3.3.5.

Det er en forudsætning for at ifalde straf, at gerningsmanden har det

fornødne forsæt, jf. den almindelige regel herom i straffelovens § 19. Ger-

ningsmanden skal have forsæt i relation til samtlige objektive momenter,

der konstituerer forbrydelsen. Der kan således alene straffes efter straffe-

lovens § 108, hvis gerningsmanden havde forsæt til at hjælpe eller sætte en

fremmed efterretningstjeneste i stand til at virke inden for den danske stats

område, da gerningsmanden udførte sine handlinger. Er der det fornødne

forsæt, er det ikke afgørende for strafansvaret, om gerningsmanden i øvrigt

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 423: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Ulovlig påvirkningsvirksomhed), fra justitsministeren

måtte have en personlig overbevisning, der tilfældigvis er sammenfaldende

med den fremmede efterretningstjenestes interesser.

3.3.6.

Der foreslås ingen ændringer af gældende ret i forhold til, hvem der

er strafsubjekt i straffelovens § 108, stk. 1. Strafsubjektet kan således være

enhver person, herunder efterretningsagenter, som virker inden for den dan-

ske stats område f.eks. under dække af at være diplomater på en udenlandsk

repræsentation her i landet. Det afgørende er alene, at den pågældende ved

sine handlinger hjælper eller sætter den fremmede efterretningstjeneste i

stand til at virke inden for den danske stats område, herunder ved udøvelse

af påvirkningsvirksomhed.

3.3.7.

Det foreslås, at det kommer til at fremgå af straffelovens § 108, at det

er strafbart at hjælpe eller sætte en fremmed efterretningstjeneste i stand til

at virke inden for den danske stats område, herunder ved udøvelse af påvirk-

ningsvirksomhed med henblik på at påvirke beslutningstagning eller den al-

mene meningsdannelse. For det første vil påvirkningsvirksomhed med hen-

blik på at påvirke beslutningstagning eller den almene meningsdannelse

in-

den for den danske stats område

være omfattet af bestemmelsen. For det an-

det vil påvirkningsvirksomhed med henblik på at påvirke beslutningstag-

ning eller den almene meningsdannelse

i udlandet

være omfattet af bestem-

melsen, i det omfang påvirkningsvirksomheden i øvrigt udøves inden for

den danske stats område.

Det bemærkes, at udtrykket ”den danske stats område” i den nuværende af-

fattelse af straffelovens § 108, stk. 1, omfatter Danmark, Færøerne og Grøn-

land. Bestemmelsen finder således også anvendelse, hvis en fremmed efter-

retningstjeneste sættes i stand til eller hjælpes til at virke på Færøerne eller

i Grønland ved udøvelse af påvirkningsvirksomhed. En anvendelse af straf-

felovens § 108, stk. 1, vil i sådanne tilfælde forudsætte, at sagen pådømmes

i Danmark. Hvis sagen pådømmes på Færøerne eller i Grønland, vil hen-

holdsvis straffeloven gældende for Færøerne og den grønlandske kriminal-

lov finde anvendelse.

3.3.8.

Påtalekompetencen for overtrædelser af straffelovens § 108 er hen-

lagt til justitsministeren, jf. straffelovens § 110 f, hvilket ifølge forarbej-

derne til denne bestemmelse bl.a. skyldes, at der kan være internationale

hensyn, der vil kunne være bestemmende for påtaleovervejelserne.

Ved overvejelser om eventuel tiltale skal det ligeledes vurderes, om også

andre modforanstaltninger end de strafferetlige bør iværksættes for at imø-

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 423: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Ulovlig påvirkningsvirksomhed), fra justitsministeren

degå påvirkningsvirksomheden. Disse modforanstaltninger er f.eks. diplo-

matiske forholdsregler eller information af beslutningstagere eller befolk-

ningen om, at der pågår en påvirkningsoperation, jf. nærmere under pkt.

3.3.11 nedenfor.

Bortset fra præciseringen af, at påvirkningsvirksomhed er omfattet af straf-

felovens § 108, er det ikke hensigten med lovforslaget at ændre på, i hvilke

situationer der typisk bør rejses tiltale efter bestemmelsen, hvilket er beskre-

vet i en betænkning, der blev afgivet i 1949 af et udvalg nedsat af Justitsmi-

nisteriet, som havde til opgave at overveje forslag til ændringer i borgerlig

straffelov, navnlig kapitel 12 og 13. Om tiltalerejsningen efter straffelovens

§ 108 fremgår følgende på side 41 i betænkningen i forhold til spionage:

”De typiske tilfælde, i hvilke tiltale bør rejses, er de, i hvilke der til

brug for fremmed efterretningsvæsen hemmeligt eller gennem syste-

matisk virksomhed tilvejebringes oplysninger (eller sammenstillinger

heraf), som kendeligt for den pågældende kan benyttes til skade for

danske eller fremmede samfundsinteresser eller enkeltpersoners liv el-

ler sikkerhed. Derimod bør der formentlig i almindelighed ikke rejses

tiltale i anledning af enkeltstående mere tilfældige udtalelser til repræ-

sentanter for et fremmed efterretningsvæsen.”

Tilsvarende forudsættes det således med lovforslaget, at der i forhold til på-

virkningsvirksomhed ved overvejelser om, hvorvidt tiltale skal rejses, bør

lægges vægt på, om påvirkningsvirksomheden er egnet til at skade danske

eller fremmede samfundsinteresser eller enkeltpersoners liv eller sikkerhed,

og om dette er kendeligt for den mistænkte.

Derudover forudsættes det, at der ved vurderingen af, om tiltale skal rejses

for udøvelse af påvirkningsvirksomhed, bl.a. bør lægges vægt på, hvilken

karakter et eventuelt samarbejde eller kontakt mellem en mistænkt og en

fremmed efterretningstjeneste har haft, om der er sket en betaling, og om

der har været en afhængighed mellem parterne.

De typiske tilfælde, hvor der vil blive rejst tiltale, må således forventes at

være situationer, hvor der vil kunne bevises et samarbejde eller en kontakt

mellem en mistænkt og en fremmed efterretningstjeneste, og hvor dette er

sket under såkaldte ”konspirative” former, der har til formål at holde sam-

arbejdet skjult. Det bemærkes dog, at det ikke kan udelukkes, at der også vil

kunne rejses tiltale i andre situationer, herunder situationer hvor der ikke vil

kunne bevises et sådant samarbejde eller kontakt mellem en mistænkt og

den fremmede efterretningstjeneste.

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 423: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Ulovlig påvirkningsvirksomhed), fra justitsministeren

3.3.9.

Til illustration af ovennævnte overvejelser om tiltalerejsning – herun-

der særligt i forhold til de situationer, hvor der ikke er en kontakt mellem en

mistænkt og den fremmede efterretningstjeneste – beskrives der nedenfor et

eksempel på en situation, som vil kunne være omfattet af straffelovens §

108 efter den foreslåede ændring af bestemmelsen.

Eksempel:

En fremmed efterretningstjeneste indgår et samarbejde med en såkaldt ”bot-

og trollfabrik”, som formelt set er et privatejet analyseinstitut beliggende

uden for Danmark. Samarbejdet mellem efterretningstjenesten og analyse-

instituttet består i at udføre en påvirkningsoperation rettet mod danske bru-

gere af sociale medier med det formål at påvirke den almene opfattelse af

NATO-samarbejdet negativt. Analyseinstituttet hyrer i den forbindelse en

selvstændig programmør, som jævnligt udfører opgaver for instituttet, til at

udbrede NATO-kritiske synspunkter ved hjælp af dansksprogede opslag fra

bots på relevante sider og grupper på Facebook. Instituttet yder en ekstra høj

betaling for, at programmøren i videst muligt omfang skjuler opgavens op-

hav. En dansk bruger af Facebook læser nogle af opslagene og deler dem

derefter på en række sider og grupper på Facebook, fordi han er enig i ind-

holdet.

Analyseinstituttets strafansvar

Analyseinstituttet har ved sit samarbejde med den fremmede efterretnings-

tjeneste opfyldt det

objektive gerningsindhold

i straffelovens § 108. Dette

skyldes, at analyseinstituttet ved sit samarbejde med efterretningstjenesten

har sat den i stand til at virke inden for den danske stats område med hen-

blik på at påvirke den almene meningsdannelse.

Det er derudover en forudsætning for at ifalde straf efter straffelovens § 108,

at analyseinstituttet har det nødvendige

forsæt,

jf. den almindelige regel

herom i straffelovens § 19. Analyseinstituttet kan således straffes, hvis der

kan bevises det nødvendige forsæt i forhold til samtlige objektive momen-

ter, der udgør forbrydelsens gerningsindhold. Det nødvendige forsæt vil så-

ledes f.eks. være til stede, hvis analyseinstituttet anså det for sandsynligt, at

det var en fremmed efterretningstjeneste, som man hjalp eller satte i stand

til at virke inden for den danske stats område med henblik på at påvirke den

almene meningsdannelse. Da der i eksemplet eksisterer et egentligt samar-

bejde mellem analyseinstituttet og den fremmede efterretningstjeneste om

at udføre en påvirkningsoperation rettet mod danske brugere af sociale me-

dier, vil der som udgangspunkt foreligge det nødvendige forsæt.

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 423: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Ulovlig påvirkningsvirksomhed), fra justitsministeren

Spørgsmålet om, hvorvidt strafansvar bør gøres gældende mod ansatte i ana-

lyseinstituttet eller alternativt eller tillige mod analyseinstituttet som juri-

disk person, afgøres efter de almindelige principper herom, jf. herved straf-

felovens 5. kapitel.

Programmørens strafansvar

Programmøren har ved sit samarbejde med analyseinstituttet opfyldt det

ob-

jektive gerningsindhold

i straffelovens § 108. Dette skyldes, at programmø-

ren ved sin tekniske bistand til analyseinstituttet i form af oprettelse og drift

af bots har sat en fremmed efterretningstjeneste i stand til at virke inden for

den danske stats område med henblik på at påvirke den almene menings-

dannelse.

Det er derudover en forudsætning for at ifalde straf, at programmøren har

det nødvendige

forsæt,

jf. ovenfor vedrørende analyseinstituttets stra-

fansvar. Programmøren kan således straffes, hvis der kan bevises det nød-

vendige forsæt i forhold til samtlige objektive momenter, der udgør forbry-

delsens gerningsindhold. Det nødvendige forsæt vil således f.eks. være til

stede, hvis programmøren anså det for sandsynligt, at det var en fremmed

efterretningstjeneste, som man hjalp eller satte i stand til at virke inden for

den danske stats område med henblik på at påvirke den almene menings-

dannelse. De nærmere omstændigheder ved programmørens samarbejde

med analyseinstituttet, herunder særligt det forhold, at han blev tilbudt en

ekstra høj betaling for i videst muligt omfang at skjule opgavens ophav, vil

kunne have betydning for vurderingen heraf.

Strafansvaret for den danske bruger af Facebook

I det omfang brugeren ved at dele opslagene har sat en fremmed efterret-

ningstjeneste i stand til at virke inden for den danske stats område med hen-

blik på at påvirke den almene meningsdannelse, har brugeren opfyldt det

objektive

gerningsindhold i straffelovens § 108.

Det er derudover en forudsætning for at ifalde straf, at brugeren har det nød-

vendige

forsæt,

jf. ovenfor vedrørende programmørens og analyseinstitut-

tets strafansvar. Brugeren kan således kun straffes, hvis der kan bevises det

nødvendige forsæt i forhold til samtlige objektive momenter, der udgør for-

brydelsens gerningsindhold. Det nødvendige forsæt vil således f.eks. være

til stede, hvis brugeren anså det for sandsynligt, at det var en fremmed ef-

terretningstjeneste, som man hjalp eller satte i stand til at virke inden for den

danske stats område med henblik på at påvirke den almene meningsdan-

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 423: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Ulovlig påvirkningsvirksomhed), fra justitsministeren

nelse. De nærmere omstændigheder ved delingen af opslagene, herunder

særligt om brugeren blot har viderebragt synspunkter, som han er enig i,

hvilket ikke vil være strafbart, eller om han (også) havde forsæt til at hjælpe

en fremmed efterretningstjeneste, vil således være afgørende for, om der kan

ifaldes straf.

3.3.10.

Det foreslås, at straffen efter straffelovens § 108, stk. 2, kan stige til

fængsel indtil 12 år, hvis påvirkningsvirksomhed efter stk. 1 udøves i for-

bindelse med de valg og stemmeafgivninger, der er omfattet af straffelovens

§ 116.

De valg og stemmeafgivninger, der er omfattet af straffelovens § 116, er

bl.a. folketingsvalg, kommunale og regionale valg, valg til Europa-Parla-

mentet samt lovhjemlede folkeafstemninger. De lovhjemlede folkeafstem-

ninger er folkeafstemninger, der har hjemmel i grundloven eller i den øv-

rige lovgivning.

Det forudsættes, at påvirkningsvirksomhed skal anses for udøvet i forbin-

delse med et folketingsvalg, når virksomheden har haft en vis sammenhæng

med valget eller folkeafstemningen, hvilket bl.a. kan være tilfældet, når på-

virkningsvirksomheden har omhandlet et tema i valgkampen eller selve val-

gets legitimitet.

Derudover forudsættes det, påvirkningsvirksomheden udøves i perioden fra

folketingsvalget er udskrevet og til og med dagen for afviklingen af valget

eller 3 måneder før udløbet af den valgperiode, der fremgår af grundlovens

§ 32, stk. 1. For så vidt angår de øvrige valg og folkeafstemninger, hvor da-

toen for valget eller afstemningen er bekendtgjort tidligere end 3 måneder

før valget eller afstemningen, skal påvirkningsvirksomhed anses for udøvet

i forbindelse med det pågældende valg eller afstemning fra 3 måneder før

valget eller afstemningen og til og med dagen for afviklingen af valget eller

afstemningen.

3.3.11.

Indsatsen mod påvirkningsoperationer påhviler ikke alene PET, men

involverer en række myndigheder, der samarbejder i indsatsen til imødegå-

else af påvirkningsoperationer.

Som nævnt under pkt. 3.3.8 ovenfor kan det efter omstændighederne være

en effektiv modforanstaltning mod en igangværende påvirkningsoperation,

hvis det offentliggøres til befolkningen, at der pågår en påvirkningsopera-

tion mod Danmark. Dette gælder både i den situation, hvor det kan bevises,

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 423: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Ulovlig påvirkningsvirksomhed), fra justitsministeren

at aktøren er en fremmed efterretningstjeneste, og i den situation, hvor det

f.eks. alene kan bevises, at aktøren er en fremmed magt. En sådan modfor-

anstaltning vil i begge situationer kunne være egnet til at svække påvirk-

ningsoperationens gennemslagskraft, da der sker en offentlig udstilling af,

at der er tale om en påvirkningsoperation fra en udenlandsk aktør.

En sådan modforanstaltning vil kunne anvendes, hvis der pågår en påvirk-

ningsoperation mod Danmark, og en eventuel offentliggørelse vil kunne ske

sideløbende med øvrige modforanstaltninger, herunder strafforfølgning, i

det omfang de af myndighederne vurderes effektive til at stoppe en pågå-

ende påvirkningsoperationer.

Muligheden for offentliggørelse gælder også i forbindelse med påvirknings-

operationer mod Danmark, som pågår, mens regeringen fungerer som for-

retningsministerium eller under en valgkamp til et folketingsvalg. Fungerer

regeringen som forretningsministerium, forudsættes det, at der vil kunne ske

offentliggørelse inden for rammerne af grundlovens § 15, stk. 2, hvorefter

ministre i deres embede kun kan foretage sig, hvad der er fornødent til em-

bedsforretningernes uforstyrrede førelse. Fungerer regeringen ikke som for-

retningsministerium, men er valg udskrevet, forudsættes det, at der vil

kunne ske offentliggørelse inden for rammerne af den faste praksis, hvoref-

ter regeringen udviser tilbageholdenhed i sager, der indeholder væsentlige

politiske beslutninger.

4. Forholdet til grundloven og Den Europæiske Menneskerettigheds-

konvention

4.1 Grundloven

Ytringsfriheden er beskyttet i grundlovens § 77, der fastsætter, at en enhver

er berettiget til på tryk, i skrift og tale at offentliggøre sine tanker, dog un-

der ansvar for domstolene, samt at censur og andre forebyggende foranstalt-

ninger ingensinde på ny kan indføres.

Ved fastlæggelsen af, hvilken nærmere beskyttelse af ytringsfriheden § 77

indebærer, foretages der almindeligvis en opdeling i henholdsvis den for-

melle og den materielle ytringsfrihed. Den formelle ytringsfrihed beskytter

mod foranstaltninger, der forhindrer selve offentliggørelsen af ytringer. Den

materielle ytringsfrihed er udtryk for, at der for ytringer af et vist indhold

eller en vis karakter ikke kan fastsættes efterfølgende sanktioner i form af

f.eks. straf.

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 423: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Ulovlig påvirkningsvirksomhed), fra justitsministeren

Den foreslåede præcisering af, at påvirkningsvirksomhed er omfattet af

straffelovens § 108, stk. 1, kan indebære et indgreb i den materielle ytrings-

frihed, men ikke i den formelle ytringsfrihed.

I den statsretlige litteratur er det den overvejende opfattelse – som Justits-

ministeriet kan tilslutte sig – at grundlovens § 77 ikke beskytter den materi-

elle ytringsfrihed, jf. bl.a. Poul Andersen, Dansk Statsforfatningsret (1954),

side 670, Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret II, 3. udgave ved Ole Esper-

sen (1980), side 716 og 724, Max Sørensen, Statsforfatningsret, 2. udgave

ved Perter Germer (1973), side 374, og Jens Peter Christensen m.fl., Grund-

loven med Kommentarer, 1. udgave (2015), side 503 ff.

Den foreslåede ændring af straffelovens § 108, stk. 1, rejser på den bag-

grund ikke spørgsmål i forhold til grundlovens § 77.

4.2 Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

Efter artikel 10, stk. 1, i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

(EMRK) har enhver ret til ytringsfrihed. Denne ret omfatter meningsfrihed

og frihed til at modtage eller meddele oplysninger eller tanker.

Ligesom efter grundlovens § 77 gælder retten til ytringsfrihed efter EMRK

artikel 10 ”enhver”. Bestemmelsen beskytter i modsætning til den overve-

jende opfattelse i den statsretslige litteratur af grundlovens § 77 den materi-

elle ytringsfrihed.

Retten til ytringsfrihed er imidlertid ikke absolut, da der kan gøres indgreb

i rettigheden, hvis indgrebet er foreskrevet ved lov og er nødvendigt i et de-

mokratisk samfund af hensyn til den nationale sikkerhed, territoriel integri-

tet eller offentlig tryghed, for at forebygge uorden eller forbrydelse, for at

beskytte sundheden eller sædeligheden, for at beskytte andres gode navn og

rygte eller rettigheder, for at forhindre udspredelse af fortrolige oplysnin-

ger, eller for at sikre domsmagtens autoritet og upartiskhed, jf. artikel 10,

stk. 2.

Når det skal vurderes, om et indgreb i ytringsfriheden er berettiget efter

EMRK artikel 10, stk. 2, vil det centrale spørgsmål typisk være, om indgre-

bet er proportionalt i forhold til det hensyn, som indgrebet skal varetage.

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 423: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Ulovlig påvirkningsvirksomhed), fra justitsministeren

Indholdet og karakteren af ytringen og den sammenhæng, som den er frem-

kommet i, vil i den forbindelse have betydning. Omfanget af beskyttelsen

efter EMRK artikel 10, stk. 1, afhænger således af en konkret helhedsvur-

dering, hvor det navnlig vil have betydning, om ytringen vedrører et emne

af samfundsmæssig interesse, og om den bidrager til den offentlige debat.

Det fremgår derudover af retspraksis fra Den Europæiske Menneskerettig-

hedsdomstol, at journalister nyder en udvidet ytringsfrihed efter EMRK ar-

tikel 10.

Den foreslåede præcisering af, at påvirkningsvirksomhed er omfattet af

straffelovens § 108, stk. 1, kan indebære et indgreb omfattet af EMRK arti-

kel 10, stk. 1.

Formålet med præciseringen er at gøre det muligt på et mere sikkert grund-

lag end i dag at strafforfølge personer, som deltager i påvirkningsoperatio-

ner, der kan true og udfordre åbne demokratier og splitte det internationale

samfund. Den foreslåede ændring varetager efter Justitsministeriets opfat-

telse således hensynet til statens sikkerhed, hvilket er et legitimt formål ef-

ter EMRK artikel 10, stk. 2.

Det følger af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, at med-

lemsstaterne har en vid skønsmargin ved valget af de midler, der skal brin-

ges i anvendelse for at beskytte statens sikkerhed, jf. bl.a. dom af 26. marts

1987 i sagen Leander mod Sverige, præmis 59.

Justitsministeriet vurderer, at den foreslåede præcisering ikke går videre,

end hvad der er nødvendigt for at varetage hensynet til statens sikkerhed.

Justitsministeriet lægger herved navnlig vægt på, at ytringer, som hjælper

eller sætter en fremmed efterretningstjeneste i stand til at virke inden for den

danske stats område, i almindelighed vil være af begrænset samfundsmæs-

sig interesse og vil undergrave den offentlige debat, hvilket medfører, at så-

danne ytringer ikke nyder nogen stærk beskyttelse efter EMRK artikel 10,

stk. 1. Det vil derfor – afhængig af de konkrete omstændigheder i den kon-

krete sag – være nødvendigt i et demokratisk samfund ud fra hensynet til

statens sikkerhed at strafforfølge disse ytringer.

Det bemærkes, at sædvanlig journalistisk virksomhed ikke er omfattet af

straffelovens § 108, stk. 1, som ændret ved dette lovforslag. Det vil således

ikke være strafbart for en journalist som led i sædvanlig journalistisk virk-

somhed at bringe historier om emner, der er forbundet med en væsentlig

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 423: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Ulovlig påvirkningsvirksomhed), fra justitsministeren

samfundsmæssig interesse, som bidrager til den offentlige debat. Dette gæl-

der uanset, om journalisten i øvrigt havde forsæt til at hjælpe eller sætte en

fremmed efterretningstjeneste i stand til at udøve påvirkningsvirksomhed

inden for den danske stats område.

Herudover bemærkes det, at straffelovens § 108 vil skulle anvendes inden

for de grænser, der følger af EMRK artikel 10. Indgrebet i ytringsfriheden

skal således under alle omstændigheder ske i overensstemmelse med denne

bestemmelse i konventionen, herunder bestemmelsens krav om proportio-

nalitet.

Justitsministeriet vurderer på den baggrund, at den foreslåede præcisering

kan gennemføres inden for rammerne af EMRK artikel 10.

5. Økonomiske konsekvenser og implementeringskonsekvenser for

det offentlige

Det skønnes, at lovforslaget ikke vil medføre merudgifter af betydning.

Eventuelle merudgifter vurderes at kunne rummes inden for Justitsministe-

riets eksisterende økonomiske rammer.

Lovforslaget vurderes ikke at have administrative konsekvenser for stat,

kommuner eller regioner.

6. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet mv.

Lovforslaget har ingen økonomiske eller administrative konsekvenser for

erhvervslivet mv.

7. Administrative konsekvenser for borgerne

Lovforslaget har ingen administrative konsekvenser for borgerne.

8. Miljømæssige konsekvenser

Lovforslaget har ingen miljømæssige konsekvenser.

9. Forholdet til EU-retten

Lovforslaget indeholder ingen EU-retlige aspekter.

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 423: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Ulovlig påvirkningsvirksomhed), fra justitsministeren

10. Hørte myndigheder og organisationer mv.

Et udkast til lovforslag har i perioden fra den […] til den […] været sendt i

høring hos følgende myndigheder og organisationer mv.:

Østre Landsret, Vestre Landsret, Samtlige byretter, Domstolsstyrelsen,

Rigsadvokaten, Rigspolitiet, Den Danske Dommerforening, Dommerfuld-

mægtigforeningen, Foreningen af Offentlige Anklagere, Politiforbundet,

Advokatrådet, Danske Advokater, Landsforeningen af Forsvarsadvokater,

Amnesty International, Danske Regioner, KL, Det Kriminalpræventive

Råd, Institut for Menneskerettigheder, Justitia, Landsforeningen KRIM,

Retspolitisk Forening, Højesteret, Rigsombudsmanden på Færøerne,

Rigsombudsmanden i Grønland, Dansk Institut for Internationale Studier,

Forsvarsakademiet, Tilsynet med Efterretningstjenesterne, Dansk Journa-

listforbund, Dansk PEN, Danske Forlag, Danske Medier, Den Danske Hels-

inki-Komité for Menneskerettigheder, Trykkefrihedsselskabet, Retssikker-

hedsfonden, Dansk Erhverv, DI, Politidirektørforeningen, Foreningen af

Statsadvokater, Københavns Universitet (Juridisk Fakultet), Aalborg Uni-

versitet (Juridisk Institut), Aarhus Universitet (Juridisk Institut), Copenha-

gen Business School (Juridisk Institut), Syddansk Universitet (Juridisk In-

stitut).

11. Sammenfattende skema

Økonomiske konse-

kvenser for stat,

kommuner og regio-

ner

Implementerings-

konsekvenser for

stat, kommuner og

regioner

Økonomiske konse-

kvenser for er-

hvervslivet

Positive konsekvenser/min-

dreudgifter (hvis ja, angiv

omfang/Hvis nej, anfør ”in-

gen”)

Ingen

Negative konsekvenser/merud-

gifter (hvis ja, angiv om-

fang/Hvis nej, anfør ”ingen”)

Ingen

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 423: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Ulovlig påvirkningsvirksomhed), fra justitsministeren

Administrative kon-

sekvenser for er-

hvervslivet

Administrative kon-

sekvenser for bor-

gerne

Miljømæssige kon-

sekvenser

Forholdet til EU-ret-

ten

Gør videre end

minimumskrav i

EU-regulering (sæt

Ingen

Lovforslaget indeholder ingen EU-retlige aspekter

NEJ

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 423: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Ulovlig påvirkningsvirksomhed), fra justitsministeren

Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser

Til § 1

Til nr. 1

Efter straffelovens § 108, stk. 1, straffes den, som, uden at forholdet falder

under § 107, i øvrigt foretager noget, hvorved fremmed efterretningsvæsen

sættes i stand til eller hjælpes til umiddelbart eller middelbart at virke inden

for den danske stats område, med fængsel indtil 6 år.

Det følger af forarbejderne til straffelovens § 108, stk. 1, at bestemmelsen

rammer bistand til både en fremmed stats efterretningsvæsen og til fremmed

efterretningsvæsen, som ikke er statsligt organiseret. Videre fremgår det af

forarbejderne, at bestemmelsen typisk vil finde anvendelse, hvis der til brug

for fremmed efterretningsvæsen hemmeligt eller gennem systematisk virk-

somhed tilvejebringes oplysninger (eller sammenstillinger heraf), som ken-

deligt for den pågældende kan benyttes til skade for danske eller fremmede

samfundsinteresser eller enkeltpersoners liv eller sikkerhed, jf. Betænkning

til overvejelse af forslag til ændringer i borgerlig Straffelov navnlig kapit-

lerne 12 og 13 (1949), side 41.

Der kan efter Justitsministeriets opfattelse være en vis tvivl om, hvorvidt

straffelovens § 108, stk. 1, omfatter påvirkningsvirksomhed. Der henvises

til pkt. 3.1.1-3.1.6 i de almindelige bemærkninger.

Det foreslås, at det indsættes i straffelovens § 108, stk. 1, at det er strafbart

at hjælpe eller sætte en fremmed efterretningstjeneste i stand til at virke in-

den for den danske stats område, herunder ved udøvelse af påvirkningsvirk-

somhed med henblik på at påvirke beslutningstagning eller den almene me-

ningsdannelse.

Forslaget er udtryk for en præcisering af, at en sådan virksomhed er straf-

bar. Der foreslås ikke i øvrigt ændringer af, hvordan eller hvornår den gæl-

dende bestemmelse i straffelovens § 108, stk. 1, skal anvendes.

Påvirkningsvirksomhed skal efter forslaget forstås som virksomhed, der har

til formål at få nogen til at mene noget bestemt eller foretage en bestemt

handling. Denne påvirkning skal efter forslaget enten være rettet mod be-

slutningstagning eller den almene meningsdannelse for at være strafbar, og

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 423: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Ulovlig påvirkningsvirksomhed), fra justitsministeren

den kan være rettet mod beslutningstagning eller den almene meningsdan-

nelse både i Danmark og i udlandet.

Påvirkning af beslutningstagning omfatter efter forslaget alle typer beslut-

ninger, der træffes i både den private og den offentlige sektor. Der foreslås

ingen bagatelgrænse for, hvad der vil udgøre beslutningstagning, men det

må forventes, at en fremmed efterretningstjeneste ikke vil have interesse i

at påvirke beslutningstagning, som ikke har en vis betydning for efterret-

ningstjenesten.

Efter forslaget skal påvirkning af den almene meningsdannelse forstås som

den øvrige påvirkning, som ikke er rettet mod bestemte personer eller en be-

stemt beslutningstagning, men som mere generelt går ud på f.eks. at påvirke

den offentlige debat. Denne påvirkning vil bl.a. kunne ske på internettet,

f.eks. på de sociale medier og andre digitale platforme, samt i pressen, her-

under på tv, radio og aviser og øvrige trykte skrifter af enhver art. Det for-

udsættes, at påvirkningsvirksomhed, der udøves gennem disse kanaler, som

udgangspunkt vil ske med henblik på at påvirke den almene meningsdan-

nelse og dermed være omfattet af bestemmelsen. Derimod vil påvirkning af

meningsdannelsen hos en snævrere og nærmere bestemt personkreds, f.eks.

under private sammenkomster eller på lukkede internetfora med ganske få

brugere, ikke være omfattet.

Det er uden betydning for strafbarheden, om påvirkningen lykkes og rent

faktisk får den ønskede indflydelse på beslutningen eller den almene me-

ningsdannelse. Det afgørende er således alene, om påvirkningsvirksomhe-

den sker med henblik på at påvirke beslutningstagning eller den almene me-

ningsdannelse.

Desuden foreslås det, at ordet efterretningsvæsen i straffelovens § 108, stk.

1, ændres til efterretningstjeneste. Der foreslås ingen ændringer i forhold til,

at ordet efterretningstjeneste fortsat skal omfatte fremmede statsligt og ikke-

statsligt organiserede efterretningstjenester.

I den forbindelse bemærkes, at det vil være afgørende, om den fremmede

efterretningstjeneste reelt sættes i stand til eller hjælpes til umiddelbart eller

middelbart at virke inden for den danske stats område, selv om der formelt

er tale om, at det f.eks. er en anden myndighed eller virksomhed, som hjæl-

pes eller sættes i stand til at virke.

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 423: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Ulovlig påvirkningsvirksomhed), fra justitsministeren

Der kan således tænkes situationer, hvor der vil være en mistanke om, at der

reelt er tale om f.eks. hjælp til en fremmed efterretningstjeneste, selv om der

formelt er tale om, at det er hjælp til en anden myndighed eller virksomhed,

der ikke formelt kan betegnes som en efterretningstjeneste. Det vil f.eks.

kunne være tilfældet, hvis efterretningstjenesten og den anden myndighed

eller virksomhed samarbejder om at virke inden for den danske stats om-

råde, eller hvis den anden myndighed eller virksomhed har fået som opgave

at hjælpe efterretningstjenesten med at forfølge sine mål eller omvendt. Der

henvises til eksemplet i pkt. 3.3.9 i de almindelige bemærkninger ovenfor.

Der henvises i øvrigt til pkt. 3.3.1-3.3.9 i de almindelige bemærkninger.

Til nr. 2

Efter straffelovens § 108, stk. 2, kan straffen for overtrædelse af straffe-

lovens § 108, stk. 1, stige indtil fængsel i 12 år, såfremt det drejer sig om ef-

terretninger vedrørende militære anliggender, eller virksomheden finder

sted under krig eller besættelse.

Det foreslås, at der i straffelovens § 108, stk. 2, indsættes et nyt 2. pkt., hvor

det fremgår, at strafskærpelsen i 1. pkt. også gælder, hvis påvirkningsvirk-

somheden efter stk. 1, udøves i forbindelse med de valg eller stemmeafgiv-

ninger, der er omfattet af § 116.

For det første vil det være et krav for at anvende den foreslåede strafskær-

pelsesregel, at der er tale om strafbar påvirkningsvirksomhed, som er om-

fattet af gerningsindholdet i straffelovens § 108, stk. 1. Der henvises i den

forbindelse til bemærkninger til lovforslagets § 1, nr. 1.

For det andet vil det være et krav, at den strafbare påvirkningsvirksomhed

udøves i forbindelse med de valg og stemmeafgivninger, der er omfattet af

straffelovens § 116.

De valg og stemmeafgivninger, der er omfattet af straffelovens § 116, stk.

1, er valg til Folketinget, Færøernes lagting eller til kommunale og andre of-

fentlige råd eller myndigheder. Der er således tale om, at bl.a. folketings-

valg samt kommunale og regionale valg er omfattet af bestemmelsen. Det

samme gælder valg til Europa-Parlamentet, jf. § 46, stk. 3, i lov om valg af

danske medlemmer til Europa-Parlamentet. Videre fremgår det af straffe-

lovens § 116, stk. 2, at også lovhjemlede umiddelbare stemmeafgivninger i

offentlige anliggender er omfattet. De lovhjemlede stemmeafgivninger er

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 423: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Ulovlig påvirkningsvirksomhed), fra justitsministeren

folkeafstemninger, der har hjemmel i grundloven eller i den øvrige lovgiv-

ning. Seneste folkeafstemning med hjemmel i grundloven var folkeafstem-

ningen den 3. december 2015 om omdannelse af Danmarks retsforbehold til

en tilvalgsordning.

Det foreslås, at den strafbare påvirkningsvirksomhed skal udøves i forbin-

delse med ovennævnte valg og folkeafstemninger for at være omfattet af str-

afskærpelsesreglen. For det første skal påvirkningsvirksomheden have en

vis sammenhæng med valget eller folkeafstemningen, hvilket bl.a. kan være

tilfældet, når påvirkningsvirksomheden omhandler et tema i valgkampen el-

ler selve valgets legitimitet. For det andet skal påvirkningsvirksomheden an-

ses for udøvet i forbindelse med et folketingsvalg, når virksomheden udø-

ves i perioden fra folketingsvalget er udskrevet og til og med dagen for af-

viklingen af valget eller 3 måneder før udløbet af den valgperiode, der frem-

går af grundlovens § 32, stk. 1.

For så vidt angår de øvrige valg og folkeafstemninger, hvor datoen for val-

get eller afstemningen er bekendtgjort tidligere end 3 måneder før valget el-

ler afstemningen, skal påvirkningsvirksomhed anses for udøvet i forbindelse

med det pågældende valg eller afstemning fra 3 måneder før valget eller af-

stemningen og til og med dagen for afviklingen af valget eller afstemnin-

gen.

Til § 2

Det foreslås, at loven træder i kraft dagen efter bekendtgørelsen i Lovti-

dende. Baggrunden herfor er, at der kan være en vis tvivl om, hvorvidt straf-

felovens § 108, stk. 1, omfatter påvirkningsvirksomhed, og der er derfor be-

hov for, at den foreslåede ændring – med henblik på at præcisere, at påvirk-

ningsvirksomhed er omfattet af bestemmelsen – træder i kraft hurtigst mu-

ligt.

Til § 3

Den foreslåede bestemmelse vedrører lovens territoriale gyldighed og fast-

slår, at loven ikke gælder for Færøerne og Grønland.

Færøerne har pr. 1. marts 2010 overtaget lovgivningskompetencen på det

strafferetlige område. For Grønland gælder en særlig kriminallov. Der er

derfor ikke foreslået hjemmel til at sætte lovforslaget i kraft for Færøerne

og Grønland.

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 423: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Ulovlig påvirkningsvirksomhed), fra justitsministeren

Bilag 1

Lovforslaget sammenholdt med gældende lov

[…]