L 192 - 2016-17 - Bilag 6: Ændringsforslag, fra justitsministeren

Retsudvalget 2016-17
L 192 Bilag 6
Offentligt

I det følgende redegøres der for forslagets forhold til grundlovens § 73 om

ekspropriation (pkt. 2.1), EMRK artikel 6 om retten til en retfærdig retter-

gang (pkt. 2.2), EMRK artikel 14 om forbuddet mod diskrimination (pkt.

2.3) og artikel 1 i 1. Tillægsprotokol til EMRK om ejendomsretten (pkt.

2.4).

2.1.

Efter grundlovens § 73 kan ingen tilpligtes at afstå sin ejendom, uden

hvor almenvellet kræver det. Det kan kun ske ifølge lov og mod fuldstæn-

dig erstatning.

Det er fast antaget, at fuldt ud skattefinansierede sociale ydelser ikke er

omfattet af beskyttelsen i grundlovens § 73, hvorimod borgernes særskilte

bidrag til en i overvejende grad social ordning må anses for omfattet, jf.

bl.a. Jens Peter Christensen m.fl., Grundloven med Kommentarer, 1. udga-

ve (2015), side 454, Max Sørensen, Statsforfatningsret, 2. udgave ved Pe-

ter Germer (1973), side 401 og Poul Andersen, Dansk Statsforfatningsret

(1954)

, side 722 f.

Den del af forslaget, som vedrører karantæne for fuldt ud offentligt finan-

sierede forsørgelsesydelser så som kontanthjælp, revalidering og folkepen-

sion, falder derfor uden for beskyttelsen af grundlovens § 73.

Derimod vil den del af forslaget, som vedrører udelukkelse fra at kunne

modtage efterløn, være omfattet af bestemmelsens beskyttelse.

Det følger imidlertid ikke af grundlovens § 73, at ethvert indgreb i en ejers

ejendom skal betragtes som ekspropriation. Det er kun de indgreb, der har

karakter af afståelse, der er udtryk for ekspropriation. Det antages i den

forbindelse, at indgreb, som har en pønal karakter, herunder straf og kon-

fiskation, ikke har karakter af afståelse og dermed ikke er udtryk for eks-

propriation, jf. bl.a. Jens Peter Christensen m.fl., a.st., side 455, Max Sø-

rensen, a.st., side 407 og Poul Andersen, a.st., side 703.

Under hensyn til at den foreslåede karantæneordning er udtryk for en ek-

stra straf i forhold til den bøde- eller fængselsstraf, som fremmedkrigeren

er blevet idømt ved domstolene, finder Justitsministeriet, at karantænen

ikke vil være udtryk for ekspropriation efter grundlovens § 73.

2.2.

Efter EMRK artikel 6 har enhver ret til en retfærdig rettergang, når der

skal træffes afgørelse i en strid om borgerlige rettigheder og forpligtelser

L 192 - 2016-17 - Bilag 6: Ændringsforslag, fra justitsministeren

eller angående en anklage om en forbrydelse. Bestemmelsen finder således

anvendelse i både civile sager og straffesager.

Det følger af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, at sa-

ger om overtrædelse af bestemmelser i national ret, som retter sig mod alle

borgere, og hvor sanktionen for overtrædelse af disse regler har et afskræk-

kende eller straffende formål, vil være en straffesag i artikel 6’s forstand,

jf. herved bl.a. Menneskerettighedsdomstolens afgørelser i

Benham mod

Storbritannien,

dom af 10. juni 1996 og

Öztürk mod Tyskland,

dom af 21.

februar 1984.

Den foreslåede karantæneordning er udtryk for en ved lov fastsat ekstra

straf i forhold til den bøde- eller fængselsstraf, som fremmedkrigeren er

blevet idømt i retten. Karantæneordningen er dermed omfattet af EMRK

artikel 6, hvilket indebærer, at afgørelserne skal opfylde kravene i bestem-

melsen, herunder krav om adgang til en domstol, der opfylder visse rets-

sikkerhedsgarantier.

Karantænen er imidlertid udtryk for en af lovgiver fastsat straf, der udløses

som en automatisk følge af en straffedom. Myndighederne skal således ik-

ke foretage et skøn over, om der i den konkrete situation er grundlag for at

pålægge en ekstra straf i ydelsessystemet, eller hvordan denne skal udfor-

mes.

Dette indebærer efter Justitsministeriets opfattelse, at karantænen må anta-

ges at være en del af den oprindelige straffedom, og at karantænen derfor

ikke rejser selvstændige spørgsmål i forhold til EMRK artikel 6.

Det bemærkes i den forbindelse, at betingelserne i EMRK artikel 6 i sa-

gens natur skal være opfyldt ved behandlingen af den straffedom, der udlø-

ser karantænen.

2.3.

Efter EMRK artikel 14 skal nydelsen af de i konventionen anerkendte

rettigheder og friheder sikres uden forskel på grund af køn, race, farve,

sprog, religion, politisk eller anden overbevisning, national eller social op-

rindelse, tilhørighed til et nationalt mindretal, formueforhold, fødsel eller

andet forhold.

Anvendelsesområdet for EMRK artikel 14 er begrænset derved, at bestem-

melsen er accessorisk til konventionens øvrige bestemmelser. Det betyder,

at bestemmelsen kun kan anvendes sammen med én eller flere af disse be-

L 192 - 2016-17 - Bilag 6: Ændringsforslag, fra justitsministeren

stemmelser. Heri ligger ikke et krav om, at en sådan rettighed skal være

krænket, men derimod alene et krav om, at den foreliggende situation

skal ligge inden for rettighedens anvendelsesområde (”ambit”).

I de tilfælde, hvor en situation ligger inden for en anden bestemmelses an-

vendelsesområde, indeholder artikel 14 et forbud mod usaglig forskelsbe-

handling.

Efter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis indebærer det-

te, at personer i sammenlignelige situationer som udgangspunkt skal be-

handles ens, og at forskelsbehandling kun er berettiget, hvis den har et le-

gitimt formål og samtidig står i et rimeligt forhold til dette formål.

Adgangen til at modtage sociale ydelser ligger inden for anvendelsesområ-

det af artikel 1 i 1. Tillægsprotokol til EMRK, jf. bl.a. Menneskerettig-

hedsdomstolens afgørelse i

Stec m.fl. mod Storbritannien,

kendelse af 12.

april 2006.

Den foreslåede karantæneordning vil indebære, at personer, der dømmes

for i udlandet at have overtrådt en række nærmere opregnede bestemmel-

ser, som er knyttet til fremmedkrigere, og som har modtaget offentlige for-

sørgelsesydelser i den periode, som lovovertrædelsen vedrører, forskelsbe-

handles i forhold til personer, der har overtrådt de samme bestemmelser i

lovgivningen, men som enten har gjort dette i Danmark eller ikke har mod-

taget offentlige forsørgelsesydelser i den pågældende periode.

Karantæneordningen er udtryk for en ekstra straf i forhold til den bøde- el-

ler fængselsstraf, som fremmedkrigeren er blevet idømt i retten. Ordningen

varetager således hensynet til at beskytte den nationale sikkerhed, den of-

fentlige tryghed og andres rettigheder og friheder.

Efter Justitsministeriets opfattelse går forslaget ikke længere, end hvad der

er nødvendigt for at varetage de nævnte hensyn. Ministeriet har herved

navnlig lagt vægt på, at hjemvendte fremmedkrigere kan udgøre en alvor-

lig sikkerhedstrussel mod Danmark, og at forslaget alene tager sigte på

fremmedkrigere, som har modtaget offentlige forsørgelsesydelser under

deres ophold i udlandet.

Der er således efter ministeriets opfattelse tale om en helt særlig situation,

hvor personer har benyttet offentlige forsørgelsesydelser til at finansiere et

ophold i udlandet, hvor de har begået alvorlige forbrydelser, der samtidig

L 192 - 2016-17 - Bilag 6: Ændringsforslag, fra justitsministeren

kan medføre, at de pågældende udgør en sikkerhedstrussel mod Danmark,

når de vender tilbage. Det er derfor nødvendigt at sætte ind med særlige

redskaber for at imødegå en sådan adfærd.

Justitsministeriet finder på den baggrund, at forslaget vil kunne gennemfø-

res inden for rammerne af diskriminationsforbuddet i EMRK artikel 14

sammenholdt med artikel 1 i 1. Tillægsprotokol til EMRK.

2.4.

Efter artikel 1 i 1. Tillægsprotokol til EMRK har enhver fysisk og juri-

disk person ret til respekt for sin ejendom. Ingen må berøves sin ejendom

undtagen i samfundets interesse og i overensstemmelse med de betingel-

ser, der er fastsat ved lov og følger af folkerettens almindelige principper.

Som anført ovenfor under pkt. 2.3 antages det, at retten til at modtage soci-

ale ydelser er omfattet af beskyttelsen i artikel 1 i 1. Tillægsprotokol til

EMRK. Det gælder uanset, om der er tale om bidragsfinansierede eller

skattefinansierede ydelser. Bestemmelsen skaber dog ikke en ret til at opnå

sociale ydelser (eller ydelser på et bestemt niveau), jf. den føromtalte Stec-

dom (pr. 54).

Justitsministeriet vurderer på den baggrund, at det vil udgøre et indgreb i

en fremmedkrigers rettigheder efter bestemmelsen, hvis den pågældende

ifalder karantæne efter den foreslåede ordning.

Ministeriet vurderer imidlertid, at et sådant indgreb sker i samfundets in-

teresse og ikke går længere, end hvad der er nødvendigt for at varetage

denne interesse. Der henvises i den forbindelse til det ovenfor anførte un-

der pkt. 2.1 om grundlovens § 73 om ekspropriation.

Justitsministeriet finder samlet set, at ændringsforslaget vil kunne gen-

nemføres inden for rammerne af grundloven og Den Europæiske Menne-

skerettighedskonvention.