REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Retsudvalget 2016-17
REU Alm.del Bilag 335
Offentligt

Rapport om obligatoriske åbne postlister

Afgivet af

Udvalget til evaluering af postlisteforsøg

Juli 2017

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Indholdsfortegnelse

Kapitel 1. Indledning................................................................................. 6

1. Udvalgets opgavebeskrivelse .................................................................. 6

2. Udvalgets sammensætning ...................................................................... 7

3. Udvalgets arbejde .................................................................................... 7

4. Resumé .................................................................................................... 7

Kapitel 2. De gældende regler om åbne postlister ................................ 19

1. Indledning.............................................................................................. 19

2. Offentlighedslovens regler om åbne postlister ...................................... 19

2.1. Hvilke myndigheder er omfattet? .................................................. 19

2.2. Hvornår skal post fremgå af postlisterne? ..................................... 20

2.3. Hvilke oplysninger skal postlisterne indeholde? ........................... 20

2.4. Sager, dokumenter og oplysninger, der ikke skal medtages på

postlisterne..................................................................................... 21

2.5. Forsøgsordning .............................................................................. 23

3. Straffelovens og forvaltningslovens almindelige regler om tavsheds-

pligt ....................................................................................................... 24

4. Persondataloven og databeskyttelsesforordningen ................................ 25

Kapitel 3. Tidligere overvejelser og tilblivelsen af offentlighedslovens

regler om åbne postlister ........................................................................ 28

1. Indledning.............................................................................................. 28

2. Overvejelser forud for Offentlighedskommissionens betænkning........ 28

2.1. Lovforslagene til offentlighedsloven af 1985 ................................ 28

2.2. Socialistisk Folkepartis forslag til lov om ændring af offentlig-

hedsloven ....................................................................................... 29

3. Tilblivelsen af offentlighedslovens gældende regler om åbne post-

lister ...................................................................................................... 30

Kapitel 4. Tidligere undersøgelser om åbne postlister ......................... 35

1. Indledning.............................................................................................. 35

2. Forskningsministeriets, Amtsrådsforeningens og Kommunernes

Landsforenings pjece fra 1999 ............................................................. 35

3. DICAR’s rapport fra 2004

..................................................................... 37

4. Center for Digital Forvaltnings statusnotat fra 2004 ............................. 37

5. UPDATE’s rapport fra 2008

................................................................. 42

6. Kaas & Mulvads undersøgelse fra 2012 ............................................... 43

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Kapitel 5. Postlisteforsøgsordningen ..................................................... 44

1. Indledning.............................................................................................. 44

2. Rammerne for forsøgsordningen på det statslige område ..................... 44

3. Forsøgsmyndighedernes erfaringer ....................................................... 47

3.1. Sundheds- og Ældreministeriet ..................................................... 48

3.1.1. Arbejdsgange ....................................................................... 48

3.1.2. Udgifter og ressourceforbrug .............................................. 49

3.1.3. Interessen for Sundheds- og Ældreministeriets åbne post-

lister...................................................................................... 53

3.1.4. Sundheds- og Ældreministeriets samlede vurdering af

postlisteforsøget ................................................................... 54

3.2. Søfartsstyrelsen .............................................................................. 55

3.2.1. Arbejdsgange ....................................................................... 55

3.2.2. Udgifter og ressourceforbrug .............................................. 56

3.2.3. Interessen for Søfartsstyrelsens åbne postlister ................... 58

3.2.4. Søfartsstyrelsens samlede vurdering af postlisteforsøget .... 58

3.3. Region Syddanmark ...................................................................... 59

3.3.1. Arbejdsgange ....................................................................... 59

3.3.2. Udgifter og ressourceforbrug .............................................. 61

3.3.3. Interessen for Region Syddanmarks åbne postlister ............ 64

3.3.4. Region Syddanmarks samlede vurdering af postlistefor-

søget ..................................................................................... 65

3.4. Slagelse Kommune ........................................................................ 66

3.4.1. Arbejdsgange og synlighed ................................................. 66

3.4.2. Udgifter og ressourceforbrug .............................................. 67

3.4.3. Interessen for Slagelse Kommunes åbne postlister ............. 69

3.4.4. Slagelse Kommunes samlede vurdering af postlistefor-

søget ..................................................................................... 70

4. Gennemgang af forsøgsmyndighedernes åbne postlister ...................... 70

Kapitel 6. Øvrige erfaringer med åbne postlister ................................. 72

1. Indledning.............................................................................................. 72

2. Regionernes erfaringer .......................................................................... 72

3. Kommunernes erfaringer....................................................................... 74

4. Mediernes erfaringer ............................................................................. 77

Kapitel 7. Øvrige åbenhedsforanstaltninger ......................................... 80

1. Indledning.............................................................................................. 80

2. Aktiv informationspligt efter offentlighedsloven .................................. 80

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

3. Kommunestyrelseslovens og regionslovens regler om pligt til offent-

liggørelse af oplysninger ...................................................................... 82

4. Eksempler på øvrige offentliggørelsesordninger og praksis ................. 82

Kapitel 8. Åbne postlister i Sverige og Norge ....................................... 86

1. Indledning.............................................................................................. 86

2. Sverige ................................................................................................... 86

3. Norge ..................................................................................................... 86

3.1. Regler om postlister ....................................................................... 86

3.2. Offentlig elektronisk postjournal ................................................... 88

3.3. Erfaringer ....................................................................................... 89

Kapitel 9. Overvejelser og anbefalinger ................................................ 95

1. Indledning.............................................................................................. 95

2. De tidligere undersøgelser om åbne postlister ...................................... 95

3. Behovet for åbne postlister .................................................................... 97

4. Forsøgsordningen med åbne postlister .................................................. 98

5. Regionernes og kommunernes erfaringer med at føre åbne postlister

af egen drift ......................................................................................... 100

6. Mediernes erfaringer med åbne postlister ........................................... 102

7. Erfaringer fra Sverige og Norge .......................................................... 104

8. Mulige modeller for en eventuel obligatorisk åben postlisteordning .. 105

8.1. Hvilke myndigheder kan en eventuel ordning omfatte? ............. 106

8.1.1. Ministerielle departementer ............................................... 107

8.1.2. Underliggende styrelser og direktorater ............................ 109

8.1.3. Regioner og kommuner ..................................................... 111

8.1.3.1. Regionerne ............................................................ 112

8.1.3.2. Kommunerne......................................................... 114

8.1.3.3. Vurdering .............................................................. 115

8.2. Hvilke dokumenter kan medtages i en eventuel ordning? ........... 116

8.2.1. Udvidelse af kredsen af dokumenter ................................. 117

8.2.2. Indsnævring af kredsen af dokumenter ............................. 120

9. Forslag til forbedringer........................................................................ 121

9.1. Yderligere oplysninger, der bør fremgå af de åbne postlister ..... 121

9.2. Oplysninger om navne på fysiske personer ................................. 123

9.3. Fremgangsmåde ved eventuelle afgrænsningsproblemer i for-

hold til dokumenter...................................................................... 124

9.4. Anbefalinger til opsætning af åbne postlister .............................. 125

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Bilag 1. Sundheds- og Ældreministeriets evaluering (uden bilag 2)....... 127

Bilag 2. Søfartsstyrelsens evaluering ...................................................... 136

Bilag 3. Region Syddanmarks evaluering ............................................... 141

Bilag 4. Slagelse Kommunes evaluering................................................. 150

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Kapitel 1. Indledning

1. Udvalgets opgavebeskrivelse

Udvalgets opgavebeskrivelse af 20. december 2016 har følgende ordlyd:

”Der skal tages stilling til, i hvilket omfang ordningen med åbne

postlister skal gøres permanent.

Ekspertudvalget skal i den forbindelse overveje følgende:



I hvilket omfang gør medierne brug af postlisten på det stats-

lige område sammenlignet med det kommunale område?



I hvilket omfang gør medierne brug af postlisten og foretager

en systematisk gennemgang af listen med henblik på at iden-

tificere sager og dokumenter, der kunne være interesse i at

søge om aktindsigt i?



Hvilket ressourceforbrug, herunder tidsforbrug, må en udbre-

delse af postlisteordningen antages at indebære, herunder i

lyset af spørgsmålet om, hvorvidt man på postlisten skal

medtage navnet på afsenderen eller modtageren af det pågæl-

dende dokument?



I hvilket omfang har myndighederne begået fejl ved den lø-

bende administration af postlisten, f.eks. ved at offentliggøre

fortrolige eller følsomme oplysninger, herunder om enkelt-

personers private forhold?



I hvilket omfang må IT-løsninger antages at kunne bidrage til

at skabe en åben forvaltning?



Skal en eventuel ordning med åbne postlister omfatte samtli-

ge ministerielle departementer, underliggende styrelser og di-

rektorater samt alle centralforvaltninger i kommunerne og re-

gionerne, eller er der visse af de omhandlede myndigheder,

som f.eks. på grund af karakteren af den virksomhed, som

myndigheden udøver, i givet fald skal være undtaget fra plig-

ten til at føre åbne postlister?

Der kan i øvrigt være grund til, at erfaringer hos myndigheder,

der ikke bliver omfattet af forsøgsordningen, inddrages i evalue-

ringen. I evalueringen vil der derfor også kunne inddrages erfa-

ringer med åbne postlister, som myndigheder har valgt at føre på

frivilligt grundlag.”

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

2. Udvalgets sammensætning

Udvalget har haft følgende medlemmer:

Kst. kontorchef Jesper Husmer Vang, Datatilsynet

Fhv. direktør for Statsforvaltningen Hovedstaden Bente Flindt Sørensen

Professor, dr.jur. Søren Højgaard Mørup, Aarhus Universitet

Fuldmægtig Anna Seneberg Winkel har fungeret som sekretær for udval-

get.

3. Udvalgets arbejde

Udvalget har afholdt fem møder.

På et møde den 9. marts 2017 deltog repræsentanter fra Sundheds- og Æl-

dreministeriet, Søfartsstyrelsen, Region Syddanmark og Slagelse Kommu-

ne, der alle har deltaget i forsøgsordningen med åbne postlister, med hen-

blik på nærmere redegørelse for og uddybning af erfaringerne med ordnin-

gen. Endvidere deltog der repræsentanter fra Dansk Journalistforbund og

Danske Medier med henblik på at afdække mediernes erfaringer med åbne

postlister.

4. Resumé

En postliste er en fortegnelse over dokumenter, der den pågældende dag er

modtaget hos eller afsendt af en myndighed. Der er i offentlighedslovens §

16, stk. 1, indsat en hjemmel til at indføre en pligtmæssig postlisteordning

i ministerielle departementer, nærmere angivne underliggende styrelser og

direktorater samt i den centrale forvaltning i kommuner og regioner. Hvis

der bliver truffet bestemmelse om at indføre obligatoriske postlister, skal

postlisterne offentliggøres på myndighedens hjemmeside, jf. stk. 2.

Det er forudsat, at postlisteordningen først indføres som en forsøgsord-

ning. En myndighed kan dog på eget initiativ føre åbne postlister.

kapitel 2

er der redegjort for offentlighedslovens regler om åbne postli-

ster, herunder reglerne om forsøgsordningen. Der er endvidere redegjort

for straffelovens og forvaltningslovens almindelige regler om tavsheds-

pligt samt persondataloven og databeskyttelsesforordningen, idet postli-

sterne skal føres inden for rammerne af disse regler.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Som beskrevet i

kapitel 3

har der tidligere været politiske overvejelser om

at indføre obligatoriske åbne postlister. Der er således både før og efter

indførelsen af den tidligere offentlighedslov af 1985 blevet fremsat lov-

forslag herom. Offentlighedskommissionen

–

der afgav betænkning nr.

1510/2009 om offentlighedsloven, som den nuværende offentlighedslov

bygger på

–

overvejede desuden, om der skulle indføres en pligtmæssig

åben postlisteordning. Kommissionen nåede dog frem til, at der burde ind-

hentes mere dækkende erfaringer om postlister, inden der bliver taget en-

delig stilling til, om der skal indføres en permanent pligtmæssig ordning.

Forvaltningsmyndigheder kan også af egen drift føre åbne postlister, når

det sker inden for rammerne af reglerne om tavshedspligt og persondatalo-

ven, og særligt blandt kommunerne er der en del, som på eget initiativ fø-

rer åbne postlister. Der er gennemført en række undersøgelser af disse

postlisteordninger. I

kapitel 4

er nogle af disse undersøgelser omtalt.

Undersøgelserne giver efter udvalgets opfattelse et overblik over udbredel-

sen af åbne postlister i forskellige perioder, og der synes på baggrund af

undersøgelserne at være en nedgang i antallet af myndigheder, der fører

åbne postlister.

To af undersøgelserne fra henholdsvis 1999 og 2004 beskriver overordnet

erfaringerne med at føre åbne postlister som meget positive. Ressourcebe-

lastningen ved at indføre postlister har således ifølge undersøgelserne væ-

ret lille. Det bør dog efter udvalgets opfattelse kunne lægges til grund, at

der siden de to undersøgelser blev udarbejdet er sket en væsentlig stigning

i antallet af ind- og udgående dokumenter hos forvaltningsmyndighederne.

Undersøgelsernes beskrivelse af særligt ressourceforbruget bør læses med

dette for øje. Endvidere er der i dag gennemgående mere information på

myndighedernes hjemmesider.

Forsøgsordningen med åbne postlister varede i perioden fra den 1. januar

2015 til den 1. januar 2017 og har omfattet Sundheds- og Ældreministeriet,

Søfartsstyrelsen, Region Syddanmark og Slagelse Kommune. I

kapitel 5

rammerne for forsøgsordningen beskrevet. Udvalget har modtaget evalue-

ringer fra forsøgsmyndighederne om deres erfaringer med postlisteforsø-

get, herunder oplysninger om myndighedernes arbejdsgange, udgifter og

ressourceforbrug, interessen for postlisterne og myndighedernes samlede

vurdering af forsøget. Forsøgsmyndighedernes evalueringer er gengivet i

dette kapitel.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Det er udvalgets opfattelse, at erfaringerne fra forsøgsordningen om of-

fentlighedens, herunder mediernes, brug af postlisterne skal tillægges be-

grænset betydning ved vurderingen af, hvor stor interessen generelt kan

antages at være for åbne postlister, idet forsøgsordningen har haft nogle

indbyggede svagheder, der kan have haft indflydelse på omfanget af bru-

gen af forsøgsmyndighedernes postlister.

Dette er en af grundene til, at udvalget har inddraget erfaringer fra de regi-

oner og kommuner, der af egen drift fører eller tidligere har ført åbne post-

lister. Udvalget har gennem Danske Regioner og KL modtaget oplysninger

om regionernes og kommunernes erfaringer med dette. Disse erfaringer er

beskrevet i

kapitel 6.

Interessen for de åbne postlister, der føres af egen drift i regioner og kom-

muner, må

–

baseret på myndighedernes erfaringer

–

efter udvalgets opfat-

telse siges at være forholdsvis begrænset.

Udvalget har herudover på et møde med Dansk Journalistforbund og Dan-

ske Medier haft lejlighed til at høre om mediernes erfaringer med de åbne

postlisteordninger. Mediernes erfaringer er også beskrevet i kapitel 6.

På mødet blev der først og fremmest givet udtryk for, at medierne ønsker

at få indført en obligatorisk åben postlisteordning. Det kunne ifølge de to

organisationer ikke oplyses, hvilke myndigheder det vil være mest relevant

for mediernes arbejde at indføre en sådan ordning for. Organisationerne

pegede på en række forhold, der kan medvirke til at forbedre en eventuel

obligatorisk postlisteordning. Udvalget har inddraget disse betragtninger i

udvalgets anbefalinger til, hvordan en eventuel obligatorisk postlisteord-

ning kan forbedres.

I overvejelserne om en ordning med åbne postlister bør det efter udvalgets

opfattelse indgå, at særligt regionerne og kommunerne på anden vis offent-

liggør en række oplysninger om deres virksomhed på internettet. Det sker

bl.a. som følge af offentlighedslovens regler om aktiv informationspligt,

der forpligter myndighederne til at offentliggøre bestemte oplysninger. Der

er desuden fastsat regler i kommunestyrelsesloven og regionsloven om

kommunernes og regionernes pligt til at offentliggøre forskellige oplys-

ninger. Disse regler er beskrevet i

kapitel 7.

Desuden er der nævnt eksem-

pler på øvrige offentliggørelsesordninger og -praksis.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Udvalget har indhentet oplysninger fra de svenske og norske myndigheder

om obligatoriske åbne postlister i disse lande. De svenske myndigheder

har oplyst, at der i Sverige ikke findes en obligatorisk åben postlisteord-

ning, men at mange svenske myndigheder af egen drift offentliggør deres

journaler. Der er ifølge de svenske myndigheder ikke offentliggjort rappor-

ter om erfaringer hermed. I Norge er der fastsat en pligt for en række nor-

ske myndigheder til at offentliggøre deres journaler på internettet, men

bestemmelsen herom er endnu ikke sat i kraft. På trods af dette offentlig-

gør en stor del af de norske myndigheder (113 myndigheder i 2014) allere-

de deres journaler i en samlet database på internettet. Der er i Norge gen-

nemført undersøgelser af postlisteordningen. De norske regler og undersø-

gelser er beskrevet i

kapitel 8.

Erfaringerne fra Norge viser, at omkostningerne med såvel etablering som

løbende drift af den norske postlisteordning er forholdsvis store. Det har

således medført en udgift på 3,5 millioner norske kr. at etablere ordningen,

og i 2014 udgjorde drifts- og vedligeholdelsesomkostningerne skønsmæs-

sigt 3,3 millioner norske kr. Hertil kommer omkostninger til oplæring af

medarbejdere, der i 2014 blev vurderet til 4,86 millioner norske kr. Oplæ-

ringsomkostningerne er dog forbundet med en vis usikkerhed. Omkostnin-

gerne ved den løbende kvalitetssikring og offentliggørelse af postlisterne

udgjorde i 2014 108,4 millioner norske kr. Endelig er der merudgifter til

behandling af aktindsigtssager. Stigningen i disse omkostninger som følge

af indførelsen af den nuværende ordning udgjorde umiddelbart 117,3 mil-

lioner norske kroner. Der er dog vanskeligheder forbundet med at vurdere,

hvor stor en del af stigningen, der kan henføres til udvidelsen af antallet af

myndigheder omfattet af den norske postlisteordning. De samlede udgifter

til den norske postlisteordning inkl. behandling af anmodninger om aktind-

sigt udgjorde i 2014 341,8 millioner norske kroner.

Erfaringerne fra Norge viser endvidere, at postlisteordningen er velfunge-

rende og bliver brugt i vidt omfang. Dette kan

–

foruden den forholdsvis

store økonomiske prioritering af ordningen

–

skyldes, at ordningen er ud-

viklet over længere tid, herunder på baggrund af et længerevarende pilot-

projekt, der har eksisteret siden 1993.

kapitel 9

er udvalgets overvejelser og anbefalinger om åbne postlister

gengivet.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Det må efter udvalgets opfattelse bero på en politisk beslutning, om der

skal indføres en obligatorisk åben postlisteordning, og hvilket omfang en

sådan ordning i givet fald skal have.

På den ene side kan en åben postlisteordning bidrage til at gøre offentlig-

heden og medierne opmærksom på eksistensen af sager og dokumenter,

der kan søges om aktindsigt i, og herved medvirke til at styrke offentlighe-

dens indsigt i og kontrol med forvaltningen. I praksis afhænger dette dog

af, om de åbne postlister bruges af offentligheden og medierne, hvilket

igen afhænger af tilgængeligheden og anvendeligheden af postlisterne.

På den anden side er der et hensyn til det offentliges ressourcer, idet en

obligatorisk ordning med åbne postlister vil indebære en ikke uvæsentlig

(økonomisk) ressourcebelastning for den enkelte myndighed. Ressource-

betragtningen er navnlig væsentlig, hvis der ikke er en interesse for at bru-

ge de åbne postlister, hvilket kun i begrænset omfang synes at være tilfæl-

det i især regionerne og kommunerne.

Hvilke myndigheder?

Udvalget har opstillet forskellige modeller for, hvordan en obligatorisk

åben postlisteordning kan indrettes, hvis det bliver besluttet at indføre en

sådan ordning.

Departementer

En eventuel obligatorisk åben postlisteordning bør efter udvalgets opfattel-

se som minimum omfatte alle ministerielle departementer, da det må kun-

ne lægges til grund, at det er ind- og udgående post hos disse myndighe-

der, som offentligheden har den største interesse i at få kendskab til.

På baggrund af Sundheds- og Ældreministeriets erfaringer med forsøgs-

ordningen har udvalget skønnet, at de samlede omkostninger ved indførel-

se af en pligtmæssig åben postlisteordning i alle departementer vil indebæ-

re omkring 5 millioner kr. til etablering og omkring 25 millioner kr. årligt i

løbende drift. Herudover vil der være omkostninger til etablering og vedli-

geholdelse af it-løsninger. Skønnet er behæftet med betydelig usikkerhed.

Styrelser og direktorater

En anden mulighed er at indføre obligatoriske åbne postlister i alle mini-

sterielle departementer og underliggende styrelser og direktorater. Det kan

dog næppe antages, at der er lige stor offentlig interesse for ind- og udgå-

ende post i alle styrelser og direktorater. Udvalget peger derfor på

–

i det

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

omfang en eventuel ordning skal omfatte styrelser og direktorater

–

at ord-

ningen bør begrænses til alene at omfatte udvalgte styrelser og direktora-

ter. Styrelserne og direktoraterne kan udvælges ud fra, om de har meget

ministerbetjening eller i øvrigt har interesse for offentligheden, f.eks. fordi

de udfører opgaver af stor samfundsmæssig betydning. I den forbindelse

kan der lægges vægt på antallet af aktindsigtssager i styrelserne og direkto-

raterne.

Hvis man tager udgangspunkt i Søfartsstyrelsens erfaringer med at føre

åbne postlister, vil det efter udvalgets skøn indebære samlede omkostnin-

ger i størrelsesordenen omkring en halv million kr. til etablering og om-

kring en million kr. årligt i løbende drift pr. styrelse, forudsat at styrelsen

er sammenlignelig med Søfartsstyrelsen. Dette skøn er ligeledes behæftet

med betydelig usikkerhed.

Der er stor variation i størrelsen af styrelserne og direktoraterne og i karak-

teren af de opgaver, som de varetager. De økonomiske konsekvenser af

denne model vil derfor afhænge af, hvilke styrelser og direktorater der

nærmere bliver omfattet.

Regioner og kommuner

En tredje mulighed er herudover at indføre en pligtmæssig åben postliste-

ordning i alle regioner og kommuner. De skønsmæssige omkostninger

herved for regionerne kan

–

med udgangspunkt i Region Syddanmarks

erfaringer med forsøgsordningen

–

opgøres til beløb i størrelsesordenen ca.

675.000 kr. til etablering og ca. 200.000 kr. årligt i løbende drift. Herud-

over vil der være omkostninger til etablering og vedligeholdelse af it-

løsninger. Dette skøn er behæftet med meget betydelig usikkerhed.

De skønsmæssige omkostninger ved en pligtmæssig postlisteordning i alle

kommuner kan

–

med udgangspunkt i Slagelse Kommunes erfaringer med

forsøgsordningen

–

opgøres til beløb i størrelsesordenen omkring 7 millio-

ner kr. i etablering og omkring 12 millioner kr. årligt i løbende drift. Her-

udover vil der være omkostninger til etablering og vedligeholdelse af it-

løsninger. Skønnet er behæftet med meget betydelig usikkerhed.

Udvalget bemærker, at omkostningerne forbundet med etablering og drift

af postlisteforsøget i Region Syddanmark og Slagelse Kommune

–

som de

økonomiske konsekvenser er skønnet ud fra

–

har været væsentligt lavere,

end de omkostninger der har været forbundet med Sundheds- og Ældremi-

nisteriets og Søfartsstyrelsens etablering og drift af forsøget. Det skyldes

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

navnlig, at Region Syddanmark og Slagelse Kommune har anvendt mar-

kant færre personaleressourcer på centralt niveau til at kvalitetssikre op-

lysningerne på postlisterne inden offentliggørelse. Hvis en obligatorisk

postlisteordning vil kræve, at regioner og kommuner anvender tilsvarende

ressourcer som de estimerede for Sundheds- og Ældreministeriet og Sø-

fartsstyrelsen, vil omkostningerne for regioner og kommuner være mar-

kant højere end de ovenfor anførte.

I vurderingen af, om der skal indføres obligatoriske åbne postlister i regio-

ner og kommuner, bør det efter udvalgets opfattelse indgå, at disse myn-

digheder i vidt omfang benytter andre åbenhedsforanstaltninger, der med-

virker til at opfylde offentlighedens behov for indsigt i og kontrol med

forvaltningen, eksempelvis ved at offentliggøre forskellige dagsordener,

referater af møder mv.

Erfaringerne med åbne postlister i regioner og kommuner har også vist, at

der har været en ret begrænset offentlig interesse for postlisterne hos disse

myndigheder. Behovet for at indføre en pligtmæssig postlisteordning på

dette område må derfor vurderes som mindre.

Endelig kan der peges på, at man i Norge

–

hvor man har en omfattende

postlisteordning

–

ikke har ladet ordningen omfatte kommuner og

”fyl-

keskommuner”.

Meget taler på den baggrund for, at regionerne og kommunerne i hvert fald

i første omgang ikke bør være omfattet af en eventuel obligatorisk åben

postlisteordning.

Hvilke dokumenter?

Udvalget har endvidere opstillet to forskellige modeller for, hvilke doku-

menter der skal medtages på de åbne postlister.

Den ene model udvider kredsen af dokumenter, der skal fremgå af de åbne

postlister, i forhold til den gældende postlisteordning, så ordningen kom-

mer til at omfatte oplysninger om alle ind- og udgående dokumenter med

undtagelse af dokumenter i de sager, der er undtaget fra retten til aktindsigt

efter offentlighedslovens §§ 19-22.

Det kan efter udvalgets opfattelse tale for denne model, at der efter offent-

lighedsloven er adgang til aktindsigt i en fortegnelse over dokumenter, der

indgår i en forvaltningsmyndigheds sag (aktliste) med undtagelse af de

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

sager, der kan undtages fra retten til aktindsigt efter offentlighedslovens §§

19-22.

Modellen indebærer bl.a., at der på postlisterne skal medtages oplysninger

om ministerbetjeningsdokumenter. Udvalget har i den forbindelse gjort sig

en række overvejelser om på den ene side de hensyn, der ligger bag mini-

sterbetjeningsreglen, og på den anden side de hensyn, der ligger bag åbne

postlister.

Det er udvalgets opfattelse, at det grundlæggende må bero på en politisk

afvejning af hensynet til at beskytte den interne og politiske beslutnings-

proces over for de hensyn, der ligger bag postlisteordningen, om oplysnin-

ger om ministerbetjeningsdokumenter bør fremgå af de åbne postlister.

Den anden model indsnævrer kredsen af dokumenter, så dokumenter i

konkrete afgørelsessager i forhold til borgere ikke skal fremgå af de åbne

postlister.

Det er udvalgets indtryk, at konkrete afgørelsessager i almindelighed er af

begrænset offentlig interesse, hvilket taler for, at oplysninger om doku-

menter i sådanne sager generelt ikke bør medtages på en åben postliste. På

den anden side kan det efter udvalgets opfattelse ikke udelukkes, at der

kan være konkrete afgørelsessager, der har offentlighedens interesse.

På den baggrund finder udvalget, at der er omstændigheder, der både taler

for og imod denne model.

Forslag til forbedringer

Udvalget har herudover opstillet en række anbefalinger til, hvordan en

eventuel obligatorisk åben postlisteordning kan indrettes med henblik på at

gøre ordningen mere brugbar for offentligheden og medierne og lettere at

administrere for myndighederne.

Udvalget anbefaler, at der på postlisterne medtages oplysninger om sagstit-

len og sagsområdet, som et dokument vedrører, da disse oplysninger efter

udvalgets opfattelse vil medvirke til at give et mere dækkende billede af,

hvad dokumentet vedrører.

Udvalget anbefaler endvidere, at en eventuel obligatorisk postlisteordning

ikke skal indebære en pligt til at medtage navnet på en fysisk person. En

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

myndighed kan dog

–

ligesom i dag

–

frivilligt vælge at medtage navnet,

hvis det ikke er i strid med reglerne om tavshedspligt og persondataloven.

Erfaringerne fra postlisteforsøget viser, at der for visse dokumenttyper kan

opstå tvivl hos myndighederne om, hvorvidt oplysninger om dokumenter-

ne bør medtages på postlisterne, eksempelvis fordi titlen på dokumenterne

indeholder oplysninger, der potentielt kan være omfattet af offentligheds-

lovens §§ 30-35 eller reglerne om tavshedspligt. Afgrænsningsvanskelig-

hederne kan imødegås ved, at det præciseres, at der for at undtage bestem-

te dokumenter fra postlisterne ikke kræves samme sikre grundlag som ved

en behandling af en anmodning om aktindsigt i de pågældende dokumen-

ter. Det bør eksempelvis ikke kræves, at der i sådanne tilfælde iværksættes

høringer. Hensynet til forvaltningsmyndighedens ressourcer tilsiger efter

udvalgets opfattelse, at oplysningerne om dokumenterne i sådanne tilfælde

ikke medtages på postlisterne.

Såfremt det besluttes, at der skal indføres en obligatorisk ordning med åb-

ne postlister, er det udvalgets opfattelse, at der med hensyn til opsætning af

postlisterne i høj grad kan hentes inspiration fra den norske postlisteord-

ning. Udvalget anbefaler således bl.a., at postlisterne offentliggøres som en

slags database, hvorfra der kan benyttes forskellige søgefunktioner, og at

opsætningen af postlisterne i videst muligt omfang bliver ensartede. Det

sidstnævnte kan f.eks. sikres ved, at der udpeges en myndighed, der er

ansvarlig for at implementere postlisteordningen hos de enkelte myndig-

heder, eller ved at der udstikkes konkrete retningslinjer for, hvordan postli-

sterne på myndighedernes hjemmesider skal opsættes.

På baggrund af forsøget med åbne postlister kan udvalget besvare

spørgs-

målene

i opgavebeskrivelsen på følgende måde:



Det kan efter udvalgets opfattelse ikke med sikkerhed nærmere

fastslås, i hvilket omfang medierne gør brug af de åbne postlister

på det statslige område sammenlignet med det kommunale område.

Forsøgsordningen med postlister viser dog, at interessen for postli-

sterne på det statslige område har været større. Forsøget med post-

lister har imidlertid haft nogle indbyggede svagheder, der kan have

påvirket interessen for postlisterne.

Det er ikke muligt ud fra forsøgsmyndighedernes besøgsstatistik

nærmere at fastslå, i hvilket omfang medierne bruger postlisterne.

Sundheds- og Ældreministeriet har oplyst, at ministeriet i det første



REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

år af forsøget modtog 28 anmodninger om aktindsigt på baggrund

af ministeriets postlister. 61 pct. af anmodningerne om aktindsigt

kom fra journalister. Ministeriet oplevede desuden en del henven-

delser fra pressen vedrørende postlisterne navnlig i starten af for-

søgsperioden. Søfartsstyrelsen har ikke modtaget pressehenvendel-

ser vedrørende styrelsens postlister, og styrelsen har ikke oplevet

en nævneværdig stigning i antallet af aktindsigter. Region Syd-

danmark har for hele forsøgsperioden modtaget seks anmodninger

om aktindsigt på baggrund af regionens postlister. Alle anmodnin-

ger kom fra pressen. Slagelse Kommune har i hele forsøgsperioden

alene modtaget én anmodning om aktindsigt på baggrund af kom-

munens postlister. Kommunen har ikke angivet, om den aktind-

sigtssøgende var journalist. Det er udvalgets opfattelse, at erfarin-

gerne med brugen af forsøgsmyndighedernes postlister skal tillæg-

ges begrænset betydning ved vurderingen af, hvor stor mediernes

interesse må antages at være for åbne postlister. For så vidt angår

de myndigheder, der fører åbne postlister på eget initiativ, er det

heller ikke muligt for udvalget ud fra de besøgsstatistikker, som

udvalget har modtaget, nærmere at fastslå, i hvilket omfang medi-

erne bruger postlisterne. Region Midtjylland har ifølge det oplyste

fra Danske Regioner oplevet, at pressen især i nyhedsmæssigt stille

perioder følger med i regionens postlister og sender en række an-

modninger om aktindsigt. Dansk Journalistforbund og Danske Me-

dier har oplyst, at deres medlemmer i høj grad ønsker at benytte

postlisterne som et arbejdsredskab til at følge et bestemt område af

offentlig og samfundsmæssig interesse, men at opsætningen af

postlisterne i forsøgsordningen i mindre grad har understøttet dette

ønske.



Erfaringerne fra forsøgsordningen med åbne postlister viser, at for-

søgsmyndighedernes ressourceforbrug med at etablere og føre

postlister har varieret. I Sundheds- og Ældreministeriet er der an-

vendt 593 timer på etablering og 1,4 årsværk til drift af ordningen.

I Søfartsstyrelsen er der brugt omkring 1/3 årsværk til etablering og

ca. 1,5 årsværk til drift af ordningen. I Region Syddanmark og Sla-

gelse Kommune er der til sammenligning anvendt væsentligt færre

ressourcer, idet der i regionen er brugt omkring 1/5 årsværk til

etablering og ca. 1/20 årsværk til drift af ordningen, og i kommu-

nen er anvendt ca. 1/6 årsværk til etablering og ca. 1/3 årsværk til

drift af ordningen.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren



Det fremgår af forsøgsmyndighedernes evalueringer, at alle myn-

dighederne har haft en form for kvalitetssikring af postlisterne med

henblik på at opfange og rette eventuelle fejl, inden postlisterne

blev offentliggjort på myndighedernes hjemmesider. Forsøgsmyn-

dighederne har ikke rapporteret, at der skulle være sket alvorlige

fejl som eksempelvis offentliggørelse af fortrolige eller følsomme

oplysninger. Udvalget har modtaget et uddrag af forsøgsmyndighe-

dernes åbne postlister for perioden fra den 5. til den 9. december

2016. Udvalget har gennemgået postlisterne for den pågældende

periode med henblik på at afdække, om der ved en fejl skulle være

offentliggjort sådanne oplysninger. Gennemgangen har vist, at det-

te ikke har været tilfældet i perioden. Herudover har Datatilsynet

–

i forsøgsperioden

–

ikke modtaget klager over, at forsøgsmyndig-

hederne skulle have offentliggjort fortrolige eller følsomme per-

sonoplysninger på deres postlister.

Forsøgsordningen med åbne postlister har været indrettet sådan, at

postlisterne er blevet trukket fra forsøgsmyndighedernes elektroni-

ske sags- og dokumenthåndteringssystem. Det er udvalgets opfat-

telse, at opsætningen af postlisterne, herunder muligheden for for-

skellige søgefunktioner, er afgørende for anvendeligheden. Evalue-

ringen af forsøget med åbne postlister viser, at der har været for-

skellige tilgange til, hvordan postlisterne er blevet offentliggjort.

Tre af forsøgsmyndighederne har således offentliggjort deres post-

lister ved hjælp af pdf-filer (typisk fordelt på dage samt ind- og ud-

gående post), hvor det har været muligt at søge i pdf-filen ved

hjælp af søgeord. En søgning efter et bestemt tema i en pdf-fil er

besværligt, da det typisk vil være nødvendigt at åbne og søge i et

stort antal filer, idet den, der søger efter et bestemt tema, typisk i de

fleste tilfælde ikke ved, hvilken dag der er sendt post inden for det

pågældende tema. Én af forsøgsmyndighederne har derimod på

myndighedens hjemmeside haft et søgefelt tilgængeligt, hvorfra det

ved hjælp af forskellige søgefunktioner har været muligt at søge i

hele myndighedens postliste. Det er udvalgets opfattelse, at jo mere

brugervenlig en it-løsning, der vælges til at offentliggøre postlister,

desto større er chancen for, at postlisterne vil blive brugt af offent-

ligheden. Under hensyntagen til postlisternes overordnede formål

–

at skabe åbenhed i forvaltningen

–

spiller valget af it-løsning i for-

bindelse med offentliggørelse af postlister således en væsentlig rol-

le. Dette blev også bekræftet af Dansk Journalistforbund og Danske

Medier på udvalgets møde med disse organisationer.



REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren



Det må efter udvalgets opfattelse bero på en politisk afgørelse, om

der skal indføres en obligatorisk åben postlisteordning, og hvilket

omfang en sådan ordning i givet fald skal have. Såfremt det beslut-

tes at indføre en obligatorisk åben postlisteordning, er udvalget af

den opfattelse, at ordningen som minimum bør omfatte alle mini-

sterielle departementer. I det omfang en eventuel ordning skal om-

fatte styrelser og direktorater, peger udvalget på muligheden for, at

ordningen begrænses til alene at omfatte udvalgte styrelser og di-

rektorater. Meget taler efter udvalgets opfattelse for, at regionerne

og kommunerne i hvert fald i første omgang ikke bør være omfattet

af en eventuel obligatorisk åben postlisteordning.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Kapitel 2. De gældende regler om åbne postlister

1. Indledning

Forsøgsordningen er gennemført i medfør af offentlighedslovens § 16, der

vedrører myndighedernes pligt til at føre åbne postlister. En myndighed

kan imidlertid også på eget initiativ føre åbne postlister. I givet fald skal

det ske inden for rammerne af reglerne om tavshedspligt og persondatalo-

ven.

I afsnit 2 er der redegjort for offentlighedslovens regler om åbne postlister,

herunder reglerne om forsøgsordningen.

I afsnit 3-4 er der redegjort for straffelovens og forvaltningslovens almin-

delige regler om tavshedspligt samt reglerne i persondataloven og databe-

skyttelsesforordningen.

2. Offentlighedslovens regler om åbne postlister

Efter offentlighedslovens § 16, stk. 1, kan justitsministeren efter forhand-

ling med vedkommende minister bestemme, at ministerielle departementer

samt nærmere angivne underliggende styrelser og direktorater skal udfær-

dige en fortegnelse over dokumenter, der den pågældende dag er modtaget

hos eller afsendt af myndigheden (postliste). Økonomi- og indenrigsmini-

steren kan efter forhandling med vedkommende kommune eller region

træffe bestemmelse om, at den centrale forvaltning i kommunen eller regi-

onen skal udfærdige en fortegnelse over dokumenter, der den pågældende

dag er modtaget hos eller afsendt af den centrale forvaltning.

Bliver der truffet beslutning efter offentlighedslovens § 16, stk. 1, skal

postlisten offentliggøres på myndighedens hjemmeside, jf. lovens § 16,

stk. 2, 1. pkt.

2.1. Hvilke myndigheder er omfattet?

Det følger af udtrykkene

”ministerielle

departementer samt underliggende

styrelser og direktorater” og

”den

centrale forvaltning i kommunen eller

regionen”, at postlisteordningen ikke skal gælde for hele den offentlige

forvaltning, men alene de nævnte myndigheder og forvaltningsgrene. Det

skyldes ifølge bestemmelsens forarbejder, at det må antages, at det vil væ-

re ind- og udgående post hos disse myndigheder og forvaltningsgrene, som

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

offentligheden vil have en særlig interesse i at få kendskab til. Der henvi-

ses i den forbindelse til bemærkningerne til § 16 i lovforslag nr. L 144

fremsat den 7. februar 2013.

Det bemærkes hertil, at (interne) dokumenter, som den centrale forvaltning

i en kommune eller en region modtager fra eller sender til andre dele af

den pågældende kommunale eller regionale enhedsforvaltning, ikke vil

skulle medtages på den åbne postliste, idet der ikke i bestemmelsens for-

stand er tale om modtagelse eller afsendelse.

Bestemmelsen i offentlighedslovens § 16, stk. 1, udelukker som nævnt

ikke, at andre end de i stk. 1 nævnte myndigheder eller forvaltningsgrene

på eget initiativ fører og offentliggør åbne postlister. Udvalget er bekendt

med, at en række kommuner og regioner enten fører eller tidligere har ført

sådanne åbne postlister. Der henvises til kapitel 6, afsnit 2-3 nedenfor.

2.2. Hvornår skal post fremgå af postlisterne?

Med udtrykket

”den

pågældende dag” forudsættes, at postlisten inddeles i

dage. Det er derimod ikke et krav, at post føres på listen samme dag, som

det modtages eller afsendes. Det er imidlertid ifølge bestemmelsens forar-

bejder en afgørende forudsætning for, at en postlisteordning kan tjene sit

formål, at myndighederne fører oplysningerne om dokumentet på listen for

den pågældende dag inden for få dage

–

som hovedregel 1-2 dage

–

fra

dokumentet er afsendt af eller modtaget i myndigheden. Oplysninger om

udgående dokumenter bør dog først føres på listen, når dokumentet må

anses for at være kommet frem til modtageren. Der henvises i den forbin-

delse til bemærkningerne til § 16 i lovforslag nr. L 144 fremsat den 7. fe-

bruar 2013.

2.3. Hvilke oplysninger skal postlisterne indeholde?

Efter offentlighedslovens § 16, stk. 2, nr. 1-4, skal en postliste indeholde

oplysninger om dato for dokumentets modtagelse eller afsendelse (nr. 1),

navnet på eller karakteren af modtageren eller afsenderen af dokumentet

(nr. 2), en kort, tematisk angivelse af dokumentets indhold (nr. 3) samt

journalnummer eller anden identifikationsbetegnelse (nr. 4).

Det er efter offentlighedslovens § 16, stk. 2, nr. 2, alene et krav, at navnet

på eller karakteren af afsenderen eller modtageren af dokumentet medtages

på postlisten. Ifølge forarbejderne bør adresseoplysninger eller oplysninger

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

om e-mailadresser af hensyn til beskyttelsen af borgernes privatsfære ikke

medtages på den åbne postliste.

Ved vurderingen af, om navnet på afsenderen eller modtageren af det på-

gældende dokument skal medtages på postlisten, eller om det er tilstrække-

ligt med en angivelse af karakteren af henvendelsen (f.eks.

”borgerhen-

vendelse”, hvis det er en enkeltperson, der har rettet henvendelse), skal der

ifølge forarbejderne lægges vægt på, om afsenderen eller modtageren er en

juridisk person eller en fysisk person.

I de tilfælde, hvor der er tale om en juridisk person, er udgangspunktet, at

navnet på afsenderen henholdsvis modtageren medtages på postlisten,

medmindre der i det enkelte tilfælde foreligger særlige omstændigheder,

der kan begrunde, at det undlades.

I de tilfælde, hvor der er tale om en fysisk person, er det helt klare ud-

gangspunkt derimod, at navnet på afsenderen eller modtageren ikke med-

tages. I sådanne tilfælde vil det således være tilstrækkeligt at angive karak-

teren af henvendelsen (”borgerhenvendelse” eller lignende).

Ved vurderingen af, om navnet på den juridiske eller fysiske person skal

medtages eller ej, er der overladt den enkelte forvaltningsmyndighed en

bred skønsmargin.

Efter offentlighedslovens § 16, stk. 2, nr. 3, skal den åbne postliste som

nævnt indeholde en kort, tematisk angivelse af dokumentets indhold. Iføl-

ge forarbejderne sigtes der herved til, at postlisten skal indeholde en kort-

fattet angivelse af, hvad det pågældende dokument vedrører, eksempelvis

”klage

over støj fra nabolejlighed” eller

”anmodning

om tilladelse til at

bygge en carport”. Angivelsen kan også bestå i stikord, der nærmere angi-

ver dokumentets indhold.

Der henvises til bemærkningerne til § 16 i lovforslag nr. L 144 fremsat den

7. februar 2013.

2.4. Sager, dokumenter og oplysninger, der ikke skal medtages på

postlisterne

Det er ikke alle dokumenter, som en myndighed modtager eller afsender,

der skal medtages på de åbne postlister.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Det er således forudsat i forarbejderne til offentlighedsloven, at der på

postlisten ikke medtages oplysninger om dokumenter, der indgår i sagsty-

per, som i medfør af loven er undtaget fra retten til aktindsigt. Det gælder

oplysninger om ind- og udgående post i sager inden for strafferetsplejen (§

19), sager om lovgivning (§ 20), sager om ansættelse og forfremmelse (§

21, stk. 1), konkrete personalesager (§ 21, stk. 2) samt sager om førelse af

en kalender (§ 22).

Det er endvidere forudsat i forarbejderne, at der på den åbne postliste ikke

medtages oplysninger om dokumenter, der er undtaget fra retten til aktind-

sigt efter offentlighedslovens §§ 23-27. Således skal oplysninger om hen-

holdsvis interne dokumenter, ministerbetjeningsdokumenter, visse interne

dokumenter udvekslet mellem KL, Danske Regioner og disses medlemmer

samt dokumenter, der er undtaget fra retten til aktindsigt efter lovens § 27,

nr. 1-5, ikke medtages på de åbne postlister.

Desuden er det forudsat i forarbejderne, at der på den åbne postliste ikke

medtages oplysninger, der er omfattet af offentlighedslovens §§ 30-35,

ligesom det er forudsat, at postlisten ikke indeholder fortrolige oplysnin-

ger, der er omfattet af persondatalovens §§ 6-8 (se afsnit 4) eller de almin-

delige tavshedspligtbestemmelser i forvaltningslovens § 27 og straffelo-

vens § 152 (se afsnit 3).

Det er således forudsat, at hensynet til bl.a. enkeltpersoners privatsfære

indebærer, at dokumenter, der indgår i bl.a. skattesager, udlændingesager,

familieretlige sager, sociale sager, arbejdsskadesager, inkassosager, retssa-

ger og sager om virksomheders økonomiske og forretningsmæssige for-

hold, ikke medtages på postlisten.

Der er imidlertid ifølge forarbejderne ikke noget til hinder for, at en for-

valtningsmyndighed

–

med respekt for bl.a. tavshedspligten

–

på postlisten

medtager oplysninger om dokumenter, der efter offentlighedsloven er und-

taget fra aktindsigt.

Det bemærkes i øvrigt, at Offentlighedskommissionen

–

der afgav betænk-

ning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, som den nuværende offentlig-

hedslov bygger på

–

overvejede, hvorledes det kunne sikres, at dokumen-

ter, der blev udvekslet mellem forskellige forvaltningsmyndigheder, blev

behandlet ens med hensyn til optagelse på en åben postliste af henholdsvis

den afgivende og den modtagende myndighed. Kommissionen fandt, at

den afgivende myndighed på det pågældende dokument kunne markere

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

myndighedens opfattelse af, om dokumentet bør optages på en åben postli-

ste. Markeringen ville ikke være bindende for den modtagende myndig-

hed, men ville kunne tjene som vejledning for, om dokumentet skulle op-

tages på myndighedens åbne postliste.

Der henvises til bemærkningerne til § 16 i lovforslag nr. L 144 fremsat den

7. februar 2013 samt Offentlighedskommissionens betænkning nr.

1510/2009 om offentlighedsloven, s. 840.

2.5. Forsøgsordning

Det fremgår af forarbejderne til offentlighedslovens § 16, at bestemmelsen

vil kunne danne grundlag for, at der indføres en pligtmæssig postlisteord-

ning for alle de forvaltningsmyndigheder, der er omfattet af bestemmelsen.

Det er imidlertid forudsat, at postlisteordningen først indføres som en for-

søgsordning med henblik på at indhente erfaringer om arbejds- og ressour-

cebelastningen ved at føre en postliste inden for det statslige område, samt

i hvilket omfang en postliste vil blive anvendt af bl.a. medierne for at iden-

tificere sager og dokumenter, der kunne være interesse i at søge om akt-

indsigt i.

For at få så dækkende erfaringer som muligt skal forsøgsordningen ifølge

forarbejderne som minimum omfatte et enkelt ministeriums departement,

en underliggende styrelse samt den centrale forvaltning i en region og i en

større kommune. Forsøgsordningen skulle være etableret senest et år efter

ikrafttrædelsen af offentlighedsloven.

Der henvises til bemærkningerne til § 16 i lovforslag nr. L 144 fremsat den

7. februar 2013.

På den baggrund blev der iværksat en forsøgsordning med virkning fra den

1. januar 2015 i Sundheds- og Ældreministeriet (oprindeligt Ministeriet for

Sundhed og Forebyggelse) og Søfartsstyrelsen, jf. bekendtgørelse nr. 1478

af 22. december 2014, samt Region Syddanmark og Slagelse Kommune,

jf. bekendtgørelse nr. 899 af 30. juni 2014. Forsøgsordningen ophørte ved

udgangen af 2016. Der henvises til kapitel 5 nedenfor om forsøgsordnin-

gen.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

3. Straffelovens og forvaltningslovens almindelige regler om tavsheds-

pligt

Straffelovens § 152 og forvaltningslovens § 27 sætter grænser for, hvilke

oplysninger myndighederne kan videregive på internettet. Det følger af de

nævnte regler, at en forvaltningsmyndighed ikke (uberettiget) må videre-

give fortrolige oplysninger, herunder ved at offentliggøre dem.

Efter straffelovens § 152, stk. 3, er en oplysning fortrolig, når den ved lov

eller anden gyldig bestemmelse er betegnet som fortrolig, eller når det i

øvrigt er nødvendigt at hemmeligholde oplysningen for at varetage væ-

sentlige hensyn til offentlige eller private interesser.

Ifølge forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 1, har den, der virker inden for

den offentlige forvaltning, tavshedspligt med hensyn til oplysninger om

enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold. Efter lovens § 27,

stk. 1, nr. 2, er der også tavshedspligt om tekniske indretninger eller frem-

gangsmåder eller om drifts- eller forretningsforhold eller lignende, for så

vidt det er af væsentlig økonomisk betydning for den person eller virk-

somhed, oplysningerne angår, at oplysningerne ikke videregives.

Efter forvaltningslovens § 27, stk. 2, 1. pkt., har den, der virker inden for

den offentlige forvaltning, desuden tavshedspligt, når det er af væsentlig

betydning for statens sikkerhed eller rigets forsvar. Det samme gælder, når

en oplysning ved lov eller anden gyldig bestemmelse er betegnet som for-

trolig, herunder når fortrolighed følger af en EU-retlig eller folkeretlig

forpligtelse eller lignende, jf. forvaltningslovens § 27, stk. 2, 2. pkt.

Ifølge forvaltningslovens § 27, stk. 3, er der tavshedspligt, når det er nød-

vendigt at hemmeligholde en oplysning til beskyttelse af væsentlige hen-

syn til rigets udenrigspolitiske interesser, herunder forholdet til andre lande

eller internationale organisationer.

Efter forvaltningslovens § 27, stk. 4, nr. 1-5, har den, der virker inden for

den offentlige forvaltning endvidere tavshedspligt med hensyn til oplys-

ninger, som det i øvrigt er nødvendigt at hemmeligholde for at varetage

væsentlige hensyn til bl.a. forebyggelse, efterforskning og forfølgning af

lovovertrædelser, gennemførelse af offentlig kontrol-, regulerings- eller

planlægningsvirksomhed eller af påtænkte foranstaltninger i henhold til

skatte- og afgiftslovgivningen, det offentliges økonomiske interesser, for-

skeres og kunstneres originale idéer samt foreløbige forskningsresultater

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

og manuskripter samt private og offentlige interesser, hvor hemmelighol-

delse efter forholdets særlige karakter er påkrævet.

Det bemærkes, at en forvaltningsmyndighed

–

på trods af reglerne om

tavshedspligt

–

kan videregive fortrolige oplysninger, hvor beskyttelsesin-

teressen er en offentlig interesse, som myndigheden selv kan råde over.

4. Persondataloven og databeskyttelsesforordningen

Persondataloven indeholder navnlig regler om, i hvilke tilfælde det er lov-

ligt for bl.a. offentlige myndigheder at behandle personoplysninger ved

hjælp af elektronisk databehandling.

Persondataloven finder bl.a. anvendelse, hvis oplysninger om en enkelt-

person gøres til genstand for behandling ved hjælp af elektronisk databe-

handling, jf. herved lovens § 1, stk. 1.

Det indebærer behandling af personoplysninger, som omfattes af person-

dataloven, hvis en postliste, der er tilgængelig på internettet, indeholder

oplysninger om enkeltpersoner. Der kan f.eks. være tale om, at der på li-

sten er medtaget oplysninger om, at en konkret person har ansøgt om tilla-

delse til at opføre en garage.

Det forhold, at persondataloven efter omstændighederne gælder i forhold

til åbne postlister, der føres ved hjælp af elektronisk databehandling og

offentliggøres på internettet, medfører, at behandlingen af personoplysnin-

ger, som en åben postliste indebærer, skal være i overensstemmelse med

behandlingsreglerne i persondataloven, jf. herved bl.a. lovens §§ 6-8. Det

er i øvrigt kendetegnende for disse behandlingsregler, at betingelserne for

at kunne behandle oplysninger om en person skærpes jo følsommere op-

lysninger, der er tale om.

Herudover rejser åbne postlister, der gøres offentligt tilgængelige på inter-

nettet, spørgsmål i forhold til bestemmelserne i persondatalovens §§ 28 og

29 om myndighedernes oplysningspligt over for den registrerede.

Datatilsynet har i en udtalelse af 22. juni 2005 (j.nr. 2004-322-0064) taget

stilling til betydningen af de nævnte spørgsmål i forhold til offentliggørel-

se af postlister på internettet.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Det fremgår bl.a. af udtalelsen, at det er Datatilsynets opfattelse, at en åben

postliste ikke må indeholde oplysninger, der er omfattet af persondatalo-

vens §§ 7-8. Det gælder uanset, om oplysningerne offentliggøres i en for

modtagerne ikke umiddelbart personhenførbar form, idet der fortsat er tale

om personoplysninger i persondatalovens forstand, når oplysning om bor-

gernes identitet findes i f.eks. de underliggende dokumenter, det vil sige de

dokumenter, som oplysningerne på postlisten vedrører.

Herudover fremgår det af udtalelsen, at det er Datatilsynets opfattelse, at

fortrolige oplysninger omfattet af persondatalovens § 6 vil kunne offent-

liggøres, hvis der er sket en sådan anonymisering, at det ikke er muligt for

udenforstående at identificere den person, som oplysningerne vedrører.

Derimod vil ikke-fortrolige oplysninger omfattet af § 6 kunne offentliggø-

res (uden at være anonymiserede) inden for rammerne af § 6, stk. 1, nr. 5-

Endvidere fremgår det af udtalelsen, at det er Datatilsynets opfattelse, at

offentliggørelse af postlister på internettet ikke indebærer, at der skal gives

den registrerede underretning efter persondatalovens §§ 28 og 29. Dette

synspunkt er bl.a. begrundet med, at offentliggørelsen må anses som et

sædvanligt sagsbehandlingsskridt på linje med eksempelvis journalisering,

og at der således ikke er tale om, at oplysningerne om borgerne anvendes

til et andet formål end til behandling af sagen.

Det bemærkes, at Datatilsynets udtalelse angår den situation, hvor førelse

af en postliste er frivillig, og det må antages, at det med hensyn til, hvilke

oplysninger der inden for rammerne af persondatalovens §§ 6-8 kan med-

tages på en postliste, vil have betydning, hvis førelse af en postliste havde

karakter af en retlig forpligtelse. Der kan således henvises til persondata-

lovens § 6, stk. 1, nr. 3, der fastsætter, at en behandling af personoplysnin-

ger omfattet af § 6 må finde sted, hvis behandlingen er nødvendig for at

overholde en retlig forpligtelse, som påhviler den dataansvarlige.

Europa-Parlamentet og Rådet har den 27. april 2016 vedtaget forordning

(EU) 2016/679 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med be-

handling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysnin-

ger og om ophævelse af direktiv 95/46/EF (generel forordning om databe-

skyttelse). Forordningen, som finder anvendelse den 25. maj 2018, afløser

persondatalovens regler.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Med forordningen sker der imidlertid i vidt omfang en videreførelse og

præcisering af, hvad der allerede gælder i Danmark i dag. Det er f.eks.

tilfældet med reglerne i persondatalovens §§ 6-8 om, under hvilke betin-

gelser der må behandles personoplysninger, og persondatalovens §§ 28-29

om oplysningspligt i forhold til den registrerede.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Kapitel 3. Tidligere overvejelser og tilblivelsen af offentlighedslovens

regler om åbne postlister

1. Indledning

Spørgsmålet om indførelse af pligt for myndighederne til at føre åbne post-

lister er tidligere blevet overvejet. I afsnit 2 er der redegjort for de forslag,

der tidligere er blevet fremsat herom. I afsnit 3 er tilblivelsen af offentlig-

hedslovens gældende regler om pligt til at føre åbne postlister beskrevet.

2. Overvejelser forud for Offentlighedskommissionens betænkning

2.1. Lovforslagene til offentlighedsloven af 1985

Justitsministeren fremsatte i folketingsårene 1983-84, 1984-85 og 1985-86

tre forslag til lov om offentlighed i forvaltningen, der alle byggede på Of-

fentlighedsudvalgets betænkning nr. 857/1978 om offentlighedslovens

revision.

De første to lovforslag

–

L 131 i folketingsåret 1983-84 (fremsat den 15.

marts 1984) og L 14 i folketingsåret 1984-85 (fremsat den 3. oktober

1984)

–

indeholdt begge i lovforslagenes § 6 en regulering af myndighe-

ders pligt til at føre postlister over indgående post, ligesom de i § 5, stk. 1,

nr. 3, indeholdt en bestemmelse om, at retten til aktindsigt skulle omfatte

postlister, der blev udarbejdet i henhold til den omtalte bestemmelse i § 6.

Bestemmelsen i lovforslagenes § 6, der byggede på en identisk bestem-

melse i Offentlighedsudvalgets lovudkast, havde følgende ordlyd:

”§

Justitsministeren kan efter forhandling med vedkommende mini-

ster bestemme, at nærmere angivne forvaltningsmyndigheder skal ud-

færdige fortegnelser over de dokumenter, der den pågældende dag er

indgået til myndigheden (postlister).

Stk. 2.

Nærmere regler herom og om retten til at blive gjort bekendt

med fortegnelserne fastsættes af vedkommende minister.

Stk. 3.

For kommunale myndigheder kan bestemmelse som nævnt i

stk. 1 træffes af indenrigsministeren, der ligeledes fastsætter regler ef-

ter stk. 2.”

Offentlighedsloven af 1985 kom imidlertid ikke til at indeholde en regule-

ring af forvaltningsmyndighedernes pligt til at føre postlister. I det tredje

og sidste forslag til offentlighedslov

–

L 5 fra folketingsåret 1985-86

(fremsat den 2. oktober 1985)

–

var således hverken § 5, stk. 1, nr. 3, eller

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

§ 6 medtaget. Om baggrunden herfor var følgende anført under pkt. 1.b. i

de almindelige bemærkninger til lovforslaget:

”I forbindelse med Folketingets behandling af det tidligere lovforslag,

blev der i retsudvalget fra flere sider rejst spørgsmål om berettigelsen

af en forsøgsordning med postlister. Der blev bl.a. lagt vægt på, at de

seneste erfaringer fra Norge og Sverige synes at vise, at pressens inte-

resse i en systematisk gennemgang af indgående post er relativt be-

skeden, samt på, at en postlisteordning vil betyde et ikke ubetydeligt

administrativt merarbejde. Det er endvidere af kommunernes lands-

forening oplyst, at pressen efter de foreliggende oplysninger, heller

ikke i Danmark synes at gøre brug af adgangen til at gennemse den

indgående post i de kommuner, hvor der allerede i dag føres postlister.

Forslaget i det tidligere lovforslags § 6 om en forsøgsordning med

postlister er på den baggrund udeladt i det foreliggende lovforslag.”

2.2. Socialistisk Folkepartis forslag til lov om ændring af offentlig-

hedsloven

En række af Socialistisk Folkepartis folketingsmedlemmer fremsatte i fol-

ketingsåret 1998-99 et forslag til lov om ændring af lov om offentlighed i

forvaltningen (L 202 fremsat den 19. marts 1999), som bl.a. indeholdt en

regulering af spørgsmålet om myndigheders anvendelse af postlister.

Ifølge bemærkningerne til lovforslaget ville gennemførelsen af bl.a. for-

slaget om postlister medføre, at offentligheden kunne få kendskab til

–

dermed mulighed for over for den pågældende myndighed at anmode om

aktindsigt i

–

en række sager og dokumenter, hvis eksistens der ellers ikke

ville være kendskab til. Det blev i den forbindelse anført, at dette ikke

mindst kunne styrke pressens muligheder, jf. pkt. 6. i de almindelige be-

mærkninger til lovforslaget.

Følgende bestemmelse om postlister blev foreslået indsat i offentligheds-

loven:

”§

6 a.

[…]

Stk. 2.

Ind- og udgående post skal senest den efterfølgende arbejdsdag

registreres i en fortegnelse over de dokumenter, der den pågældende

dag er indgået til og udgået fra forvaltningsmyndigheden (postliste).

Stk. 3.

[…] postlisten,

jf. stk. 2, skal indeholde

1) dato for dokumentets indgåelse, oprettelse og ekspedition,

2) journalnummer eller anden betegnelse,

3) oplysninger om, hvor dokumentet stammer fra, og i givet fald hvor-

til det er ekspederet,

4) kort beskrivelse af den

sag, som […] det enkelte dokument på post-

listen angår.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Stk. 4.

Vedkommende minister kan efter forhandling med justitsmini-

steren fastsætte regler om, at nærmere angivne forvaltninger, sagsom-

råder eller arter af dokumenter undtages for registreringspligt, jf. stk. 1

og 2.”

Ifølge lovforslaget skulle retten til aktindsigt omfatte elektronisk adgang til

bl.a. postlister, jf. forslaget til § 5, stk. 1, nr. 3. Der skulle dog efter lov-

forslaget være mulighed for, at vedkommende minister efter forhandling

med justitsministeren administrativt kunne fastsætte regler om, at nærmere

angivne forvaltningsmyndigheder eller sagsområder skulle undtages fra

adgangen til aktindsigt i bl.a. postlister, jf. forslaget til § 3 a. Sådanne und-

tagelser kunne ifølge bemærkningerne til bestemmelsen fastsættes for for-

valtninger eller sagsområder, der ikke havde væsentlig samfundsmæssig

interesse.

Lovforslaget blev ikke vedtaget.

3. Tilblivelsen af offentlighedslovens gældende regler om åbne postli-

ster

Den gældende offentlighedslov bygger som nævnt på Offentlighedskom-

missionens betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven. Loven inde-

holder som nærmere beskrevet i kapitel 2 en bestemmelse om en obligato-

risk postlisteordning, der dog i første omgang skal indføres som en for-

søgsordning.

Offentlighedskommissionens overvejelser om at indføre en postlisteord-

ning er gengivet i betænkningen, s. 840-844, hvor følgende fremgår:

”3.3.1.

Kommissionen har på baggrund af de generelle overvejelser,

der er foretaget ovenfor under pkt.

[…],

overvejet, om der er grundlag

for i offentlighedsloven at indføre en ordning, hvorefter de ”centrale

forvaltningsmyndigheder” –

det vil sige ministerielle departementer,

underliggende styrelser og direktorater samt den centrale forvaltning i

kommunerne og regionerne

–

skal være forpligtet til at udfærdige en

åben postliste, der skal offentliggøres på myndighedernes internet-

hjemmesider. Baggrunden for, at kommissionen har afgrænset overve-

jelserne til at angå de nævnte myndigheder og forvaltningsgrene, er, at

det må antages, at det vil være ind- og udgående post i disse myndig-

heder og forvaltningsgrene, som offentligheden vil have en særlig in-

teresse i at få aktindsigt i.

Kommissionens overvejelser har taget udgangspunkt i, at en postliste i

givet fald vil skulle indeholde de oplysninger, der er nævnt ovenfor

under pkt.

[…],

og at de enkelte myndigheder og forvaltningsgrene

ved administrationen af ordningen vil skulle tage højde for, at der ikke

på postlisten bl.a. medtages oplysninger, der er undtaget fra aktindsigt

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

efter lovudkastets §§ 30-33 og § 35, eller oplysninger om sager og do-

kumenter, der er undtaget fra aktindsigt efter lovudkastets §§ 19-22 og

23-25, jf. pkt.

[…].

I de lovforslag, som tidligere har været fremsat og som har lagt op til,

at der i offentlighedsloven skulle indføres en postlisteordning, jf. pkt.

[…],

har det til støtte for indførelse af en postlisteordning været an-

ført, at en sådan ordning vil medføre, at offentligheden vil kunne få

kendskab til

–

og dermed mulighed for over for den pågældende myn-

dighed at anmode om aktindsigt i

–

en række sager og dokumenter,

hvis eksistens der ellers ikke ville være kendskab til, og at dette ikke

mindst kunne styrke pressens indsigt i forvaltningen.

Det kan i forlængelse heraf anføres, at indførelse af en pligtmæssig

postlisteordning i offentlighedsloven vil harmonere med offentlig-

hedslovens grundsynspunkt om åbenhed i forvaltningen, jf. nærmere

herom

[…]

og lovudkastets § 1.

Det er imidlertid kommissionens opfattelse, at nogle forhold taler mod

i offentlighedsloven at indføre en postlisteordning af den karakter, der

er beskrevet i pkt.

[…].

Der kan i første række peges på, at den oprindelige tanke om i offent-

lighedsloven at regulere spørgsmålet om myndighedernes pligt til at

udfærdige postlister, er blevet til i en tid, hvor mængden af forvalt-

ningsmyndighedernes brevveksling med udenforstående var betydeligt

mere begrænset end i dag.

I den forbindelse bemærkes, at en postlisteordning, der indføres i dag,

ikke vil være begrænset til at omfatte papirbaserede dokumenter, men

også vil skulle omfatte bl.a. e-mail, jf. [...]. Dette ville indebære, at en

postliste, der indeholder en oversigt over de dokumenter, der den på-

gældende dag er modtaget i eller afsendt af myndigheden, i alminde-

lighed ville få et overordentligt stort omfang.

Der kan derfor rejses det spørgsmål, om det typiske omfang af en

postliste måtte antages i praksis at indebære, at en postliste ikke vil

kunne anvendes til, at der foretages en systematisk gennemgang af

postlisten med henblik på at identificere sager og dokumenter, som

der kunne være interesse i at søge om aktindsigt i. Postlisten ville der-

imod kunne anvendes som et søgeredskab, herunder navnlig for medi-

erne, der på postlisten vil kunne søge efter sager og dokumenter, som

medierne kunne have interesse i at søge om aktindsigt i.

Der kan i øvrigt henvises til, at der hverken i Sverige eller Norge gæl-

der en pligt for forvaltningsmyndighederne til at udfærdige fortegnel-

ser over de dokumenter, der den pågældende dag er modtaget i eller

afsendt af myndigheden. En sådan pligt er heller ikke indført i den nye

norske offentlighedslov, der træder i kraft den 1. januar 2009.

3.3.2.

Som omtalt ovenfor i pkt. 3.3.1 har det i forbindelse med de tid-

ligere forslag om indførelse af en pligtmæssig postlisteordning i of-

fentlighedsloven været fremhævet, at en postlisteordning vil medføre,

at offentligheden vil kunne få kendskab til en række sager og doku-

menter, hvis eksistens der ellers ikke ville være kendskab til, og at det-

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

te ikke mindst kunne styrke pressens muligheder for indsigt i forvalt-

ningen.

Som der videre er redegjort for i pkt. 3.3.1, er der imidlertid efter

kommissionens opfattelse nogle grunde, der taler mod i offentligheds-

loven at indføre en postlisteordning af den omhandlede karakter. Det

må således bl.a. forventes, at en ordning med åbne postlister som følge

af postlistens overordentligt store omfang vil kunne indebære en vis

arbejds- og ressourcebelastning i den enkelte forvaltningsmyndighed.

Det er imidlertid kommissionens opfattelse, at der bør søges indhentet

mere dækkende erfaringer, inden der tages endelig stilling til, om der i

offentlighedsloven skal indføres en permanent pligtmæssig postliste-

ordning. Dette skyldes, at de hidtidige erfaringer, der er indhøstet om

førelsen af postlister i særlig grad vedrører det kommunale (og amts-

kommunale) område, jf.

[…],

og der er således behov for, at der også

indhøstes erfaringer i forhold til det statslige område. Hertil kommer

også, at det kan belyses nærmere, i hvilket omfang medierne vil gøre

brug af postlisten i forhold til det statslige område, idet der kan tænkes

forskelle i forhold til den mediemæssige interesse i at bruge postlisten

inden for dette område i forhold til det kommunale område.

Det er på denne baggrund kommissionens opfattelse, at der er behov

for at indføre en (yderligere) forsøgsordning. En sådan ordning skal

være dækkende for formålet og derfor i det mindste omfatte et enkelt

ministeriums departement, en underliggende styrelse samt den centra-

le forvaltning i en region og i en større kommune. Det er i den forbin-

delse kommissionens opfattelse, at forsøgsordningen skal administre-

res i overensstemmelse med de retningslinjer, der er beskrevet ovenfor

under pkt.

[…].

Formålet med en forsøgsordning af den beskrevne karakter er også

bl.a., at indhente mere dækkende oplysninger om, i hvilket omfang

medierne

–

bl.a. i lyset af det ændrede identifikationskrav

–

gør brug

af postlisten og foretager en systematisk gennemgang af listen med

henblik på at identificere sager og dokumenter, der kunne være inte-

resse i at søge om aktindsigt i. Herudover kan der indhentes oplysnin-

ger om myndighedernes ressourceforbrug i forbindelse med admini-

strationen af ordningen, herunder med hensyn til spørgsmålet om på

postlisten at medtage navnet på afsenderen eller modtageren af det på-

gældende dokument, samt om, i hvilket omfang myndighederne begår

fejl ved den løbende administration af postlisten, f.eks. ved at offent-

liggøre fortrolige eller følsomme oplysninger, herunder om enkeltper-

soners private forhold.

Kommissionen forudsætter, at forsøgsordningen etableres således, at

der anvendes den mest hensigtsmæssige, tidssvarende teknologi. Der

er i øvrigt forskellige måder, hvorpå en postliste kan føres, men kom-

missionen skal dog fremhæve, at en postliste med fordel vil kunne in-

tegreres med et dokumenthåndteringssystem, f.eks. ESDH. Kommis-

sionen forudsætter i øvrigt, at der

–

i forhold til de forvaltningsmyn-

digheder, der vil blive omfattet af ordningen

–

vil blive afsat tilstræk-

kelige økonomiske midler til, at forsøgsordningen kan afvikles inden

for hensigtsmæssige rammer.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

I den forbindelse skal det bemærkes, at den forsøgsordning, der forud-

sættes etableret isoleret set vedrører førelse af en postliste. Sådanne li-

ster kan imidlertid også ses i sammenhæng med førelse af journallister

og myndighedens opfyldelse af den aktive informationspligt, der føl-

ger af lovudkastets §§ 15 og 17. Det er således kommissionens opfat-

telse, at den forsøgsordning, der skal etableres, i mange henseender vil

kunne kombineres (teknologisk) med bl.a. journallisten. Det forhold,

at den omhandlede forsøgsordning skal etableres, er i øvrigt ikke til

hinder for en stadig udvikling af den digitale teknologi, der anvendes

til at skabe det teknologiske grundlag for at føre postlister, herunder

med hensyn til eventuelt at kombinere og integrere førelsen af postli-

ster med førelsen af journallister, jf. i den forbindelse

[…].

Det er så-

ledes kommissionens opfattelse, at det er vigtigt at få afprøvet, hvor-

vidt IT-løsninger kan bidrage til at skabe en åben forvaltning.

Endelig forudsætter kommissionen, at forsøgsordningen er etableret

senest 1 år efter, at den nye offentlighedslov er trådt i kraft.

I forlængelse heraf finder kommissionen, at der bør indsættes en revi-

sionsbestemmelse i offentlighedsloven således, at der 3 år efter offent-

lighedslovens ikrafttræden i lyset af de indhøstede erfaringer med for-

søgsordningen kan tages stilling til, i hvilket omfang ordningen skal

gøres permanent, jf. således lovudkastets § 44. I den forbindelse vil

det også skulle overvejes, om ordningen skal omfatte samtlige mini-

sterielle departementer, underliggende styrelser og direktorater samt

alle centralforvaltninger i kommunerne og regionerne, eller om der er

visse af de omhandlede myndigheder, som f.eks. på grund af karakte-

ren af den virksomhed, som myndigheden udøver, i givet fald skal væ-

re undtaget fra pligten til at føre åbne postlister.

Der vil også kunne inddrages erfaringer med åbne postlister, som

myndigheder på frivilligt grundlag måtte vælge at føre.

Det bemærkes, at de teknologiske forhold kan indebære, at den oven-

for nævnte evaluering, der forudsættes gennemført 3 år efter offentlig-

hedslovens ikrafttræden, udskydes. En sådan udskydelse kan ske ved

en ændring af revisionsbestemmelsen.

Kommissionen finder i øvrigt, at den omhandlede evaluering af for-

søgsordningen skal foretages af en uafhængig ekspertgruppe. I det

omfang forsøgsordningen bliver administreret på en sådan måde, at

postlisten kombineres med journallisten og andre former for aktiv in-

formationspligt, vil ekspertgruppen også skulle foretage en evaluering

af dette spørgsmål. Det er efter kommissionens opfattelse vigtigt at

følge og gerne stimulere udvikling mod mere åben forvaltning, der er i

gang hos mange myndigheder. Der kan være grund til, at erfaringer

hos myndigheder, der ikke bliver omfattet af forsøgsordningen, ind-

drages i evalueringen. Det kan give evalueringen et bredere grundlag

for at vurdere forskellige modeller og søgefunktioner mv.

Forsøgsordningen er reguleret nærmere i lovudkastets § 16 med tilhø-

rende bemærkninger, hvortil der henvises.”

Det bemærkes, at offentlighedslovens revisionsbestemmelse i § 44, som

fastsatte, at justitsministeren i folketingsåret 2016-17 skulle fremsætte lov-

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

forslag om revision af lovens § 16 om åbne postlister, blev ændret ved lov

nr. 148 af 7. februar 2017, så revisionen udskydes til folketingsåret 2017-

18.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Kapitel 4. Tidligere undersøgelser om åbne postlister

1. Indledning

Som nævnt i kapitel 2 kan forvaltningsmyndigheder af egen drift føre åbne

postlister. Der er i de senere år gennemført en række undersøgelser af så-

danne postlisteordninger. I det følgende er nogle af disse undersøgelser

omtalt.

2. Forskningsministeriets, Amtsrådsforeningens og Kommunernes

Landsforenings pjece fra 1999

I 1999 udgav det daværende Forskningsministerium i samarbejde med den

daværende Amtsrådsforening og Kommunernes Landsforening en pjece,

der bl.a. beskriver erfaringerne med et forsøg med åbne postlister, der hav-

de været i 12 af landets daværende kommuner, fire af de daværende amter,

én af de daværende styrelser samt tre af de daværende ministerier, jf. pje-

cen, s. 47.

Det fremgår af pjecen

(

s. 24), at 50 pct. af alle offentlige institutioner på

daværende tidspunkt kunne kontaktes pr. e-mail.

Forsøget skulle bl.a. undersøge, om en åben postliste ville medføre en

uforholdsmæssig merbelastning af forvaltningen. Erfaringerne fra forsøget

viste ifølge pjecen (s. 12), at når den åbne postliste teknisk og organisato-

risk var kørt ind, var merbelastningen lille.

Deltagerne i forsøget havde ifølge pjecen (s. 12) alle en positiv vurdering

af deres erfaringer med den åbne postliste. Ingen af de deltagende amter og

kommuner kunne berette om væsentlige negative oplevelser. Tværtimod

havde deltagerne fået mange positive reaktioner på åbenheden, specielt fra

den lokale presse. Det blev desuden vurderet, at der var en positiv intern

nytteværdi i form af bedre kvalitet af journaliseringen og en større parat-

hed over for henvendelser fra pressen.

Ét amt havde dog ifølge pjecen (s. 12) et ekstraarbejde på �½-1 time dagligt

til kvalitetssikring af postlisten inden offentliggørelse. Én kommune havde

opgjort ressourceforbruget til ca. 10 timer om ugen, og i en anden kommu-

ne blev der anvendt ca. en time om ugen.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Ifølge pjecen (s. 12) viste erfaringerne fra forsøget endvidere, at alle amter

og kommuner i planlægnings- og indkøringsfasen havde ydet en vis ekstra-

indsats, men det var karakteristisk, at den åbne postliste blev udarbejdet

inden for den eksisterende organisation og arbejdsgang.

De gode erfaringer fra forsøget blev ifølge pjecen (s. 12) også bekræftet af,

at alle deltagende amter og kommuner, der havde indført åbne postlister,

havde valgt at fortsætte med dette efter forsøgets afslutning.

Flere amter og kommuner, der allerede havde åbne postlister, havde ifølge

pjecen (s. 38) haft et øget antal henvendelser om sager på postlisterne.

Men bortset fra den første tid, hvor postlisten havde nyhedens interesse,

havde henvendelserne ikke et større omfang eller udgjort et problem. Ét

amt havde 15-50 henvendelser fra pressen om ugen. I en kommune havde

man også oplevet en stigning i almindelige pressehenvendelser. Der var

dog ikke altid tale om anmodninger om aktindsigt. En anden kommune

havde omkring fire henvendelser om måneden fra pressen. I en tredje

kommune henvendte pressen sig 1-2 gange ugentligt.

Det var ifølge pjecen (s. 38) først og fremmest den lokale presse, som fulg-

te med i de åbne postlister og anvendte dem i det daglige. Endvidere blev

postlisterne anvendt af de politiske baglande. Borgerne anvendte postli-

sterne, når der var sager af særlig interesse. I

et amt var der ca. 175 ”hits”

på postlisten om ugen. Et andet amt havde knap 900 ”hits” om ugen. En

kommunes postliste havde knap 800 ”hits” om ugen, og i en anden kom-

mune var der ca. 10 besøgende på postlisten om ugen.

Ifølge pjecen (s. 38) var det amternes og kommunernes oplevelse, at pres-

sen var tilfreds med de åbne postlister, og at pressen oplevede denne åben-

hed som en klar forbedring. Pressen havde i et interview i forbindelse med

forsøget givet udtryk for, at det var helt afgørende, at der ikke skete en

politisk vurdering af, hvad der skulle medtages på postlisten. Deres opfat-

telse var, at de åbne postlister havde kvalificeret det journalistiske arbejde.

Der henvises til Kommunernes Landsforening, Amtsrådsforeningen og

Forskningsministeriet, Åbne postlister på Internettet

–

erfaringer og prakti-

ske anvisninger, 1999.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

3. DICAR’s rapport fra 2004

Institut for Computerstøttet Journalistik (DICAR) lavede i en rapport fra

januar 2004 en undersøgelse af, i hvilket omfang danske kommuner, amter

og statslige institutioner i 2003 førte postlister.

Ifølge undersøgelsen førte i alt 41 af landets daværende kommuner åbne

postlister på internettet med indgående post. Blandt disse 41 kommuner

medtog otte af kommunerne både ind- og udgående dokumenter. Med hen-

syn til postlister, der ikke blev offentliggjort, viste undersøgelsen, at 39

kommuner kun førte postlister med indgående dokumenter, og at 23 kom-

muner medtog både ind- og udgående dokumenter. 123 kommuner førte

ikke postlister.

Fire af de daværende amter førte åbne postlister på internettet. Postlisterne

i to af amterne indeholdt alene indgående dokumenter, mens de resterende

to amter medtog både ind- og udgående dokumenter. Også i amterne var

der eksempler på postlister, som ikke blev offentliggjort. Således førte to

amter postlister over indgående dokumenter, og to amter medtog både ind-

og udgående dokumenter. Tre amter førte ikke postlister.

Ét af de daværende 18 ministerier førte åbne postlister med både ind- og

udgående dokumenter. Hertil kom, at fire ministerier førte postlister med

ind- og udgående dokumenter, som ikke blev offentliggjort. Otte ministe-

rier førte ikke postlister.

Blandt andre statslige institutioner var der én institution, som førte åbne

postlister med både ind- og udgående dokumenter. Med hensyn til postli-

ster, der ikke blev offentliggjort, viste undersøgelsen, at syv statslige insti-

tutioner kun førte postlister med indgående dokumenter, og at 35 statslige

institutioner medtog både ind- og udgående dokumenter. 30 statslige insti-

tutioner førte ikke postlister.

Der henvises til Mikkel Toftlund og Nils Mulvad, DICAR, Rapport om

elektronisk åbenhed hos danske kommuner, amter og statslige institutio-

ner, 2004, s. 9 og 13.

4. Center for Digital Forvaltnings statusnotat fra 2004

Center for Digital Forvaltning udarbejdede efter anmodning fra Viden-

skabsministeriet i februar 2004 et statusnotat om brugen af åbne postlister.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Statusnotatet blev udarbejdet på baggrund af samtaler med 21 myndighe-

der, herunder kommuner, amter og ministerier. Blandt de 21 myndigheder

var der både myndigheder med åbne postlister og myndigheder uden åbne

postlister.

Statusnotatet indeholder bl.a. en gennemgang af de væsentligste erfaringer

og problemstillinger i forbindelse med indførelse og vedligeholdelse af

åbne postlister, som de 21 myndigheder pegede på under samtalerne.

I statusnotatet blev følgende anført om forholdet mellem postlister og elek-

tronisk sagsstyrings- og dokumenthåndteringssystemer (ESDH) (som gen-

givet i Offentlighedskommissionens betænkning nr. 1510/2009 om offent-

lighedsloven, s. 823):

”Undersøgelsen viser, at postlister og [ESDH-systemer]

på flere må-

der er tæt forbundne spørgsmål.

Det er således en helt klar tendens blandt myndighederne i undersø-

gelsen, at indførelsen af ESDH systemer betragtes som en væsentlig

forudsætning for, at det i praksis giver mening at have åbne postlister.

I kraft af ESDH-systemet bliver det muligt at danne postlisten som et

udtræk fra systemet. Beslutningen om at åbne eller lukke et brev er

som flere myndigheder

udtrykker det, ”blot et spørgsmål om at sætte

kryds ved ja eller nej” i forbindelse med journalisering af brevet –

selve dannelsen af postlisten kan derefter sættes op som en automati-

seret rutine i systemet. Her arbejder myndighederne løbende med at

optimere opsætningen af deres ESDH-system, så automatiske regler

hjælper medarbejderne med at sortere korrespondancen i åbne og luk-

kede emner. Eksempelvis således at breve vedrørende sagsområder,

der typisk omhandler personfølsomme oplysninger, altid får status

som lukket korrespondance og dermed frasorteres i forhold til dannel-

sen af postlisten.

Flere myndigheder peger på, at det ikke er indførelsen af åbne postli-

ster, der stiller de største krav til organisationen

–

det er implemente-

ringen af ESDH-systemet og de deraf følgende omlægninger af ar-

bejdsgange og rutiner. Nogle myndigheder har endda brugt de åbne

postlister aktivt i forbindelse med udrulning af nye ESDH-systemer og

overgang til decentral journalisering. I forbindelse med at ansvaret for

journaliseringen er blevet lagt ud til de enkelte sagsbehandlere, er

hensynet til offentliggørelse af dokumenttitler på postlisten hos flere

myndigheder blevet brugt internt i organisationen som et ”opdragen-

de” redskab, der har hjulpet til at sætte fokus de nye arbejdsrutiner,

som medarbejderne skal trænes i.

Omvendt peger en enkelt myndighed på, at opgraderingen af ESDH-

system til en ny version internt i organisationen bruges som anledning

til at ændre kulturen i retning af endnu større åbenhed, så flere breve,

der opfylder kriterierne, rent faktisk kommer på den åbne postliste.”

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Om den praktiske ordning af driften af åbne postlister over indgående do-

kumenter blev følgende bl.a. anført (som gengivet i Offentlighedskommis-

sionens betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, s. 824f.):

”Blandt de myndigheder, der har erfaringer med åbne postlister, teg-

ner der sig fire typiske fremgangsmåder omkring den praktiske orga-

nisering af arbejdet med at danne listen over indgående post (det er

som tidligere nævnt lister over indgående post, der er mest udbredt

blandt myndighederne):

• Centralt dannet postliste uden godkendelse.

Postlisten dannes af

den centrale journalenhed i forbindelse med indskanning af dagens

post. Arbejdet foretages typisk af en eller to journalmedarbejdere med

stor sagsrutine, og det er kun i tvivlstilfælde, at der ”spørges opad i

systemet” med hensyn til et brevs status som åbent eller lukket.

• Centralt dannet postliste med godkendelse.

Et udkast til postlisten

dannes af den centrale journalenhed i forbindelse med indskanning af

dagens post

–

dette arbejde foretages af journalmedarbejdere. Den en-

delige godkendelse af postlistens indhold sker enten ved forespørgsel

til de fagligt ansvarlige

chefer eller ved et centralt ”postmøde” med

deltagelse af en juridisk medarbejder eller chef.

• Decentralt dannet postliste uden godkendelse.

Den enkelte sags-

behandler har ansvaret for journalisering og tager i den sammenhæng

stilling til et brevs status som åbent eller lukket. Der er ikke nogen

egentlig godkendelsesprocedure i forbindelse med dannelsen af listen

over indgående post, men sagsbehandleren kan i tvivlstilfælde ”spørge

opad i systemet”.

• Decentralt dannet postliste med godkendelse.

Den enkelte sagsbe-

handler har ansvaret for journalisering og tager i den sammenhæng

stilling til et brevs status som åbent eller lukket. Den endelige god-

kendelse af postlistens indhold sker typisk i den centrale journalenhed,

hvor en trænet journalmedarbejder eller en jurist gennemgår listen.

[…]

Hos alle de myndigheder, der har deltaget i undersøgelsen, dannes li-

ster over udgående post decentralt

–

det sker i forbindelse med journa-

lisering hos den enkelte sagsbehandler. I nogle tilfælde kvalitetssikres

den udgående postliste efterfølgende i den centrale journalenhed, men

det er den gennemgående vurdering, at det ikke er muligt at skabe en

samlet liste over udgående post medmindre ansvaret for journalisering

–

og dermed stillingtagen til hvorvidt et brev skal være åbent eller

lukket

–

ligger decentralt hos den enkelte medarbejder.

De primære begrundelser for at have en egentlig godkendelsesproce-

dure anføres af flere myndigheder dels som hensynet til borgernes

retssikkerhed, dels som en kvalitetssikring af selve listen i journali-

stisk forstand. Hensynet til borgernes retssikkerhed handler om at

undgå offentliggørelse af korrespondance, der indeholder personføl-

somme oplysninger eller som på anden måde kan give anledning til

problemer for en borger eller virksomhed. Kvalitetssikring af postli-

sten i journalistisk forstand handler om, at de enkelte breves titler

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

fremstår meningsfulde og forståelige for andre end den sagsbehandler,

der sidder med sagen.

Blandt de myndigheder, som ikke gør brug af egentlige godkendelses-

procedurer, er vurderingen af hensynet til den enkelte borgers retssik-

kerhed, at sagsbehandlerne i udgangspunktet er godt nok uddannet til

at foretage denne vurdering selv. Samtidig har alle myndigheder, som

følger denne praksis, en ”sikkerhedsventil” i form

af medarbejdernes

mulighed for at ”spørge opad i systemet”. Hvad angår journalistisk

kvalitetssikring, anlægger disse myndigheder typisk den betragtning,

at postlisten i en vis forstand er et ”biprodukt” af sagsbehandlingen,

som myndigheden lige så godt kan stille til rådighed for offentlighe-

den. Denne tilgang betyder, at man ikke ofrer ekstra ressourcer på be-

arbejdning eller efterredigering til ære for borgere og presse. Hos flere

af myndighederne har offentliggørelsen af postlister dog affødt en

større intern opmærksomhed omkring kvaliteten af sagsbehandlernes

journaliseringsarbejde, herunder navngivning af dokumenter.”

I statusnotatet blev følgende bl.a. anført om ressourceforbruget ved indfø-

relse og drift af åbne postlister (som gengivet i Offentlighedskommissio-

nens betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, s. 825f.):

”Der er meget enslydende erfaringer omkring ressourceforbruget i

forbindelse med åbne postlister. Sammenfattende peger stort set alle

myndigheder med åbne postlister på, at der er et ekstra ressourcefor-

brug i forbindelse med indførelsen af åbne postlister, hvorefter res-

sourceforbruget falder kraftigt i takt med at organisationen får rutiner-

ne på plads.

Ressourceforbruget i forbindelse med indførelse af åbne postlister går

først og fremmest til at opstille overordnede retningslinier for håndte-

ring af de forskellige posttyper og sagsområder samt informere og evt.

uddanne medarbejderne omkring journalisering og i enkelte tilfælde

også pressehåndtering. Flere myndigheder peger i den forbindelse på,

at indførelsen af postlister ofte falder sammen med implementering el-

ler opgradering af myndighedens ESDH-system. Og at det ikke er ind-

førelsen af postlisten i sig selv, som udgør den ressourcemæssige be-

lastning, men som oftest den samlede omlægning af journaliserings-

praksis, hvor dannelse af postlisten blot indgår som et mindre aspekt

af den samlede arbejdsgang.

[…]

Hos de myndigheder, som ikke har etableret nogen form for godken-

delsesprocedure, betegnes ressourceforbruget som ”yderst minimalt”

eller vurderes til at ligge omkring et par timers arbejde om ugen for

håndtering af den indgående postliste. Begrundelserne for det lille res-

sourceforbrug er, at 1) udarbejdelsen af postlisten er blevet en integre-

ret del af postmodtagelse og journaliseringsarbejdet i øvrigt, 2) det er i

langt de fleste tilfælde uproblematisk at afgøre om et brev er åbent el-

ler lukket

– ”det sidder på rygraden” –

og 3) flere af rutinerne er au-

tomatiseret ved hjælp af myndighedens ESDH-system (jf. nedenståen-

de afsnit).

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Hos de myndigheder, som har en formel godkendelsesprocedure

og/eller har en eller anden form for efterredigering af postlisten er res-

sourceforbruget selvsagt noget højere. Det betegnes stadig af myndig-

hederne som en overkommelig opgave, der vurderes til at ligge om-

kring 10 timers ekstra arbejde om ugen for håndtering af den indgåen-

de postliste. Sammenlignet med myndigheder uden godkendelsespro-

cedure stammer det ekstra tidsforbrug i al væsentlighed fra 1) den

formaliserede godkendelsesprocedure med rutinemæssig inddragelse

af fagchefer og/eller jurister samt 2) kvalitetssikring og bearbejdning

af brevtitler og resuméer med henblik på at gøre postlisten mere læse-

venlig for borgere og presse.”

I forhold til pressens og andres brug af de åbne postlister blev følgende

bl.a. anført (som gengivet i Offentlighedskommissionens betænkning nr.

1510/2009 om offentlighedsloven, s. 826f.):

”Efterspørgslen efter postlister er generelt forholdsvis lille. Hovedpar-

ten af de adspurgte myndigheder fortæller således, at det i langt over-

vejende grad er journalister

–

først og fremmest fra lokalpressen

–

der

gør brug af de åbne postlister. Det er myndighedernes vurdering, at

journalisternes brug af postlisten afhænger af, hvilke sager der i øvrigt

kører i pressen, men at der med jævne mellemrum er henvendelser fra

pressen med reference til den åbne postliste

–

nogle af myndighederne

har et par henvendelser om ugen med reference til postlisten, andre

væsentligt færre. Typisk betragtes disse henvendelser som harmløse

og ikke særligt ressourcekrævende, da der for det meste spørges ind til

dokumenter, som uden videre kan udleveres. Denne type henvendelser

betragtes derfor ikke som aktindsigtssager, men nærmere som rene

ekspeditionssager, der er en del af en ordentlig servicering af pressen.

Når det gælder egentlige aktindsigtssager er det

–

på trods af en frygt

for at det modsatte ville være tilfældet

–

hos langt hovedparten af de

adspurgte myndigheder ikke indtrykket, at antallet er steget væsentligt

som følge af den åbne postliste. Denne vurdering understøttes i et vist

omfang af de konkrete antal aktindsigtssager, når man sammenligner

myndigheder med og uden åbne postlister. Som det fremgår af neden-

stående tabel er antallet af aktindsigtssager hos de kommunale og

amtslige myndigheder nogenlunde det samme uanset, om myndighe-

den har åbne postlister eller ej, mens der umiddelbart er væsentligt fle-

re aktindsigtssager hos de statslige myndigheder med postlister end

hos dem uden. Det væsentligste forbehold i relation til tabellen knytter

sig også til de statslige myndigheder, hvor forskellen i sagsområder

hos de interviewede myndigheder betyder, at antallet af aktindsigtssa-

ger umiddelbart er svært sammenligneligt. Tabellen bygger på oplys-

ninger fra de interviewede myndigheder om det nuværende niveau for

aktindsigtssager (ingen myndigheder har oplysninger om antallet af

aktindsigtssager før og efter indførelsen af postlister).

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Med åben postliste

Uden åben postliste

Statslige myndig-

103 aktindsigtssager 34 aktindsigtssager

pr. år

heder

41 aktindsigtssager

50 aktindsigtssager

Amter

pr. år

75 aktindsigtssager

60 aktindsigtssager

Kommuner

pr. år

Tabellens tal er gennemsnitstal, der ikke er korrigeret for forskelle

i myndighedernes størrelser samt for de statslige myndigheders

vedkommende forskellen i myndighedernes sagsområder.

[…]

I forlængelse af diskussionen om aktindsigtssager peger flere myndig-

heder på, at de åbne postlister har forbedret deres relation til pressen

som følge af de åbne postlister. Blandt de positive konsekvenser af

åbne postlister nævnes en større tillid og smidighed i samarbejdet med

journalisterne. En myndighed har afholdt egentlige kurser for pressen i

brug af den åbne postliste, mens en anden myndighed årligt afholder

et møde med journalister og borgere for på den måde at få tilbagemel-

dinger på brugen af den åbne postliste og andre af myndighedens in-

formationsaktiviteter.

To myndigheder har logfiler over antallet af besøgende på den del af

myndighedens hjemmeside, hvor den åbne postliste offentliggøres.

Det samstemmende indtryk fra disse to myndigheder er omkring 30-

40 unikke besøgende pr. dag.

[…]”

5. UPDATE’s rapport fra 2008

UPDATE, der er en del af Danmarks Medie- og Journalisthøjskole, lavede

i en rapport fra maj 2008 en undersøgelse af bl.a., i hvilket omfang statsli-

ge og kommunale myndigheder førte postlister, og om sådanne lister i gi-

vet fald blev offentliggjort på internettet, eller om der var planer om en

offentliggørelse på internettet.

Ifølge undersøgelsen var der ingen statslige myndigheder, der førte postli-

ster på internettet, og kun én statslig myndighed havde planer herom.

Undersøgelsen viser endvidere, at 39 af de 71 kommuner, der havde be-

svaret henvendelsen fra UPDATE, førte postlister. Af disse 39 kommuner

lagde 23 postlisterne på internettet, mens ni kommuner havde planer her-

om. Der var derimod 31 kommuner, som ikke førte postlister (en kommu-

ne vidste det ikke). Af disse 31 kommuner havde 14 planer om at føre

postlister i fremtiden, 13 kommuner havde ikke sådanne planer, mens fire

kommuner ikke vidste dette.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Der henvises til Nils Mulvad, UPDATE, Myndigheders åbenhed 2008,

2008, s. 20 og 23.

6. Kaas & Mulvads undersøgelse fra 2012

Analysevirksomheden Kaas & Mulvad har i en undersøgelse fra 2012 gi-

vet en status for åbenhed i forskellige offentlige myndigheder.

Undersøgelsen blev gennemført som en elektronisk rundspørge i oktober

og november 2012 i alle landets kommuner og regioner. Endvidere blev

der sendt spørgsmål til 20 af landets daværende ministerier og 74 af disse

ministeriers underliggende styrelser og direktorater.

Undersøgelsen viser, at ingen af de statslige myndigheder førte åbne post-

lister. Én region havde en postliste, mens en anden region ville genindføre

sine postlister. Undersøgelsen viser endvidere, at 68 af de i alt 98 adspurg-

te kommuner havde besvaret spørgsmålene vedrørende postlister. Af disse

havde 29 kommuner åbne postlister på internettet. Fire kommuner havde

planer om at føre åbne postlister.

Der henvises til Niels Mulvad, Kaas & Mulvad, Analyse af myndigheder-

nes åbenhed 2012, s. 5 og 18.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Kapitel 5. Postlisteforsøgsordningen

1. Indledning

Forsøgsordningen med åbne postlister har omfattet Sundheds- og Ældre-

ministeriet, Søfartsstyrelsen, Region Syddanmark og Slagelse Kommune.

Forsøgsordningen varede i perioden fra den 1. januar 2015 til den 1. januar

2017. Sundheds- og Ældreministeriet, Søfartsstyrelsen og Region Syd-

danmark har oplyst over for udvalget, at myndighederne foreløbig har

valgt at fortsætte med at føre åbne postlister, indtil der er taget stilling til,

–

og i givet fald i hvilket omfang

–

ordningen skal gøres obligatorisk.

I dette kapitel beskrives rammerne for forsøgsordningen på det statslige

område (afsnit 2), og herefter gengives forsøgsmyndighedernes erfaringer

med postlisteforsøget (afsnit 3).

2. Rammerne for forsøgsordningen på det statslige område

Forud for opstarten af forsøgsordningen med åbne postlister blev der op-

rettet en arbejdsgruppe med repræsentanter fra henholdsvis Sundheds- og

Ældreministeriet (oprindeligt Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse),

Søfartsstyrelsen, Erhvervsministeriet (oprindeligt Erhvervs- og Vækstmi-

nisteriet) og Justitsministeriet. Arbejdsgruppen havde til opgave at fastsæt-

te retningslinjer for forsøgsordningen på det statslige område.

Det blev bl.a. besluttet, at posten skulle fremgå af postlisten 1-2 arbejdsda-

ge efter afsendelsen fra eller modtagelsen i myndigheden. Af postlisterne

skulle det fremgå, hvilken dag den pågældende post blev sendt eller mod-

taget. Tjenesterejser, sygdom, kursusdeltagelse, ferie eller lignende kunne

dog medføre en længere journaliseringsfrist og dermed en forsinkelse af

optagelsen på postlisterne.

I forhold til, hvilke oplysninger der skulle fremgå af den åbne postliste,

nåede arbejdsgruppen til enighed om, at postlisterne ikke skulle indeholde

oplysninger om, hvorvidt indgående eller udgående post havde vedhæftede

bilag.

Det blev tillige besluttet, at navnet på afsenderen eller modtageren som

udgangspunkt skulle medtages på den åbne postliste, hvis der var tale om

en juridisk person, medmindre der i det konkrete tilfælde forelå særlige

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

omstændigheder, der kunne begrunde, at navnet skulle undlades. I tilfælde,

hvor der var tale om en fysisk person, skulle navnet på afsenderen eller

modtageren ikke medtages på den åbne postliste.

Det fremgår som nævnt i kapitel 2, afsnit 2.4 af forarbejderne til offentlig-

hedslovens § 16, at de åbne postlister ikke skal medtage oplysninger om

dokumenter i sager, der er undtaget fra retten til aktindsigt efter lovens §§

19-22, og dokumenter, der er undtaget fra retten til aktindsigt efter lovens

§§ 23-27. Det fremgår endvidere, at den åbne postliste ikke skal indeholde

oplysninger, der er omfattet offentlighedslovens §§ 30-35, ligesom postli-

sterne ikke skal medtage fortrolige oplysninger, der er omfattet af person-

datalovens §§ 6-8 eller de almindelige tavshedsbestemmelser i forvalt-

ningslovens § 27 og straffelovens § 152.

Det er som nævnt i kapitel 2, afsnit 2.4 forudsat i forarbejderne til offent-

lighedslovens § 16, at hensynet til bl.a. enkeltpersoners privatsfære inde-

bærer, at dokumenter, der indgår i bl.a. skattesager, udlændingesager, fa-

milieretlige sager, sociale sager, arbejdsskadesager, inkassosager, retssager

og sager om virksomheders økonomiske og forretningsmæssige forhold,

ikke skal medtages på en åben postliste.

På den baggrund tog arbejdsgruppen en række særligt relevante sagskate-

gorier op til drøftelse.

Det blev i den forbindelse fastsat, at korrespondance i sager, hvori politiet

blev anmodet om at rejse tiltale, ikke skulle medtages på den åbne postliste

fra det tidspunkt, hvor myndigheden besluttede at overgive sagen til politi-

et, idet der fra dette tidspunkt ville være tale om en sag inden for straffe-

retsplejen, jf. offentlighedslovens § 19. Omvendt skulle korrespondance i

sagen, inden beslutningen om tiltalerejsning var truffet, medtages på post-

listerne, da sagen på dette tidspunkt ikke ville være en straffesag.

I forhold til korrespondance i lovgivningssager, jf. offentlighedslovens §

–

hvorefter retten til aktindsigt ikke omfatter sager om lovgivning, før

lovforslag er fremsat for Folketinget

–

fastslog arbejdsgruppen, at der ikke

ville opstå en pligt til at optage korrespondance fra før fremsættelse af lov-

forslaget på postlisterne, når forslaget blev fremsat. Derimod ville eventuel

efterfølgende korrespondance i sagen skulle fremgå af postlisterne.

I de tilfælde, hvor der var adgang til aktindsigt i videre omfang efter anden

lovgivning, ville dette ifølge arbejdsgruppen ikke medføre, at dokumentet

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

skulle optages på den åbne postliste. Som eksempel herpå nævnte arbejds-

gruppen miljøoplysningsloven. Arbejdsgruppen var således af den opfat-

telse, at det i forbindelse med beslutningen om, hvorvidt et dokument skul-

le optages på postlisterne, ikke skulle vurderes, om dokumentet indeholdt

miljøoplysninger, der var omfattet af miljøoplysningsloven.

Arbejdsgruppen bemærkede, at det i en række tilfælde ville være nødven-

digt at foretage høring af private, andre offentlige myndigheder eller inter-

nationale organer for at kunne vurdere, om der kunne gives aktindsigt i et

dokument. Det ville eksempelvis gøre sig gældende i sager, hvor der blev

rejst spørgsmål om undtagelse af oplysninger efter offentlighedslovens §

30, nr. 2, om drifts- eller forretningsforhold, eller lovens § 32 vedrørende

EU-retlige regler om fortrolighed og rigets udenrigspolitiske interesser. I

en række tilfælde ville der være pligt til at rådføre sig med den EU-

institution, som et dokument hidrørte fra, jf. forordning (EF) 1049/2001

om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumen-

ter.

Arbejdsgruppen nåede i den forbindelse til enighed om, at der i sådanne

tilfælde ikke skulle optages oplysninger på postlisterne, som det ikke uden

høring kunne afklares, om der kunne meddeles aktindsigt i. I de tilfælde,

hvor et dokument ikke var optaget på en postliste, og hvor der efterfølgen-

de blev meddelt aktindsigt i dokumentet, fandt arbejdsgruppen, at doku-

mentet ikke efterfølgende skulle optages på postlisterne.

Ovenstående ville alene være relevant i de tilfælde, hvor det var selve op-

lysningerne i dokumenternes titler, der kunne undtages fra aktindsigt.

Arbejdsgruppen fandt, at EU-sager ikke generelt kunne undtages som

sagskategori fra optagelse på en åben postliste. Korrespondance mellem

danske myndigheder i EU-sager ville imidlertid ofte være undtaget fra

optagelse på postlisterne som ministerbetjeningsdokumenter, jf. offentlig-

hedslovens § 24.

Særligt for så vidt angår Sundheds- og Ældreministeriets område, var ar-

bejdsgruppen enig om, at korrespondance mellem Kongehuset og en for-

valtningsmyndighed i forbindelse med ordenstildelinger ikke skulle med-

tages på Sundheds- og Ældreministeriets åbne postliste. Arbejdsgruppen

lagde i den forbindelse vægt på, at oplysninger, der afspejlede, at en per-

son havde været indstillet til en orden, som den pågældende imidlertid ikke

havde fået, er undtaget fra retten til aktindsigt efter offentlighedslovens §

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

30, nr. 1. Ved oprettelsen af en sag om ordenstildelinger i en myndighed

ville det ikke være muligt at vide, om personen ville få den orden, som den

pågældende var indstillet til. Korrespondancen herom skulle derfor ifølge

arbejdsgruppen ikke medtages på postlisterne, da oplysningerne måtte an-

ses for at være omfattet af lovens § 30, nr. 1, i hvert fald indtil ordenen

måtte være tildelt.

Særligt for så vidt angår Søfartsstyrelsens område, fandt arbejdsgruppen,

at søfartssociale personsager, herunder sager om refusion af sygedagpenge

og ulykkesgodtgørelse samt indrapporteringer om lægelige forhold, ar-

bejdsulykker, dødsfald mv., er sager, hvor det primære indhold vedrørte

oplysninger om søfarendes og fiskeres helbred, hvorfor sådanne sager ikke

skulle fremgå af styrelsens åbne postliste.

Arbejdsgruppen nåede endvidere til enighed om, at korrespondance vedrø-

rende judiciel virksomhed på Skibsregisterets område ikke skulle medtages

på den åbne postliste. Det skyldtes, at de af Skibsregistrets opgaver, der

har judiciel karakter, ikke anses for at være en del af den offentlige for-

valtnings virksomhed og derfor ikke er omfattet af offentlighedsloven.

Korrespondance mellem Søfartsstyrelsen og Ankenævnet for Søfartsfor-

hold og Søsportens Sikkerhedsråd skulle heller ikke fremgå af styrelsens

åbne postliste, idet der er tale om sekretariatsbetjening, jf. offentlighedslo-

vens § 27, nr. 3, hvorefter retten til aktindsigt ikke omfatter dokumenter,

der udveksles i forbindelse med, at en myndighed udfører sekretariatsop-

gaver for en anden myndighed.

Arbejdsgruppen fandt endelig, at mønstringstal, som Søfartsstyrelsen mod-

tager fra rederierne, ikke skulle fremgå af styrelsens åbne postliste, da der

er tale om indberetninger, der indgives via et særligt elektronisk system.

Arbejdsgruppen lagde til grund, at dette system er omfattet af offentlig-

hedslovens § 10, stk. 1, hvorefter retten til aktindsigt ikke omfatter databa-

ser.

3. Forsøgsmyndighedernes erfaringer

Udvalget har modtaget evalueringer fra forsøgsmyndighederne om deres

erfaringer med postlisteforsøget. Evalueringerne er medtaget som bilag 1-4

til denne rapport. Forsøgsmyndighedernes erfaringer gengives i det føl-

gende.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

3.1. Sundheds- og Ældreministeriet

3.1.1. Arbejdsgange

Det fremgår af Sundheds- og Ældreministeriets evaluering (bilag 1), at

ministeriet i forbindelse med opstarten af forsøget med åbne postlister op-

byggede en række arbejdsgange, der blev anvendt gennem hele forsøget,

for at sikre, at der hver arbejdsdag kunne trækkes postlister på baggrund af

data i ministeriets elektroniske sags- og dokumenthåndteringssystem, der

kunne kvalitetssikres og offentliggøres på ministeriets hjemmeside.

Sundheds- og Ældreministeriet har beskrevet arbejdsgangene på følgende

måde:

”Trin

1: Registrering i forbindelse med journalisering

Sagsbehandlerne registrerer i forbindelse med journaliseringen på alle

deres dokumenter oplysning i et særligt ”postliste-felt” i dokument-

registreringsbilledet, om dokumentet skal på ”Åben postliste” eller

”Ikke på postliste” (ønskede

mulighed vælges på en lille drop-down-

menu).

Trin 2: Udtræk af data fra ESDH-systemet

Medarbejderne i ESDH-sekretariatet (central enhed) udtrækker data

fra ESDH-systemet hver arbejdsdag (i tidsrummet kl. 7.30-8.15). De

fire lister er: Åben postliste for indgående post, Åben postliste for ud-

gående post, Ikke på postliste for indgående post og Ikke på postliste

for udgående post. Listerne sendes videre til kvalitetssikring.

Trin 3: Kvalitetssikring

Kvalitetssikringsfunktionen gennemgår, finder og retter fejl i samar-

bejde med sagsbehandlerne. Når fejlene er rettet, beder kvalitetssik-

ringsfunktionen ESDH-sekretariatet om at udtrække nye lister.

Trin 4: Nyt udtræk af data

ESDH-sekretariatet laver et nyt dataudtræk, som sendes til kvalitets-

sikring igen.

Trin 5: Godkendelse fra kvalitetssikringsfunktionen

Kvalitetssikringsfunktionen gennemser og godkender (eller beder i

enkelte tilfælde om et nyt udtræk, hvis der fortsat er fejl).

Trin 6: Publiceringsfil

ESDH-Sekretariatet danner en publiceringsfil, der sendes til webma-

steren/afløser (inden kl. 14.00)

Trin 7: Publicering

Webmasteren/afløseren publicerer den åbne postliste på ministeriets

hjemmeside. Postlisten viser den foregående arbejdsdags ind- og ud-

gående post, der er sat på åben postliste.”

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Det bemærkes i den forbindelse, at der ifølge Sundheds- og Ældreministe-

riets evaluering teknisk blev foretaget en tilpasning i ministeriets elektro-

niske sags- og dokumenthåndteringssystem, der betyder, at postlistefeltet

blev gjort obligatorisk, således at sagsbehandlerne blev tvunget til at ud-

fylde feltet i forbindelse med journaliseringen af deres dokumenter med

værdien ”Åben postliste” eller ”Ikke på postliste”.

3.1.2. Udgifter og ressourceforbrug

Det fremgår af Sundheds- og Ældreministeriets evaluering, at ministeriet i

forbindelse med forsøgets opstart har haft udgifter på 141.171 kr. Udgif-

terne er gået til tilpasninger af ministeriets elektroniske sags- og doku-

menthåndteringssystem.

Sundheds- og Ældreministeriet har endvidere opgjort ministeriets ressour-

ceforbrug i forbindelse med opstarten af forsøget til i alt 593 arbejdstimer

fordelt på forskellige aktiviteter. Fordelingen af tidsforbruget på de for-

skellige aktiviteter er således:

Aktiviteter (perioden 1. oktober 2014 - 31. januar 2015)

2 husmøder på henholdsvis 1 time og 1�½ time for

ca. 120 chefer/medarbejdere

7 møder med postlisteambassadørerne af hver 1 times varighed

(7 deltagere)

Brev til Sundheds- og Ældreministeriets samarbejdspartnere og

tekst til hjemmeside

Møder i Justitsministeriet (2 personer fra Sundheds- og Ældre-

ministeriet) i alt 6 timer

Materiale til intranet/faktaark mv.

Tidsforbrug (oktober - december 2014) for lederen af sekretaria-

tet for det elektroniske sags- og dokumenthåndteringssystem

Kvalitetssikringsfunktionens forberedelse i forbindelse med

opstarten

Projektansvarlige konsulenter

Kontorchef i juridisk enhed (anslået tidsforbrug)

Klargøring og publicering af tekster på hjemmeside og intranet

I alt

Antal timer

300

593

Sundheds- og Ældreministeriet har i forbindelse med driften af forsøget

med åbne postlister haft årlige udgifter på 25.765 kr. til tilpasninger af

ministeriets elektroniske sags- og dokumenthåndteringssystem.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Sundheds- og Ældreministeriet har for en tilfældig dato (den 8. januar

2015) opgjort antallet af dokumenter, der blev journaliseret og dermed

fremgik af én af de fire postlister. Oplysningerne fremgår nedenfor og

danner baggrund for ministeriets beregning af registreringsopgavens om-

fang og dermed det ekstra ressourceforbrug, der har været hos sagsbehand-

lerne i forbindelse med postlisteforsøget:

Åben

postliste

Indgående

(antal dok.)

123

Åben

postliste

Udgående

(antal dok.)

Ikke

postliste

Indgående

(antal dok.)

290

Ikke

postliste

Udgående

(antal dok.)

195

Ikke

postliste

Notat

(antal dok)

Antal

dokumenter

pr. dag

I alt

720

Som det fremgår af tabellen ovenfor, har der været ca. 720 dokumenter på

en enkelt arbejdsdag, hvor sagsbehandlerne i hvert enkelt tilfælde i forbin-

delse med journalisering af dokumenterne har registreret, om dokumenter-

ne skulle på åben eller ikke åben postliste i et ekstra felt, der blev indsat i

registreringsdialogen i Sundheds- og Ældreministeriets elektroniske sags-

og dokumenthåndteringssystem.

Det er Sundheds- og Ældreministeriets forsigtige skøn, at det i gennemsnit

har taget ca. 10 sekunder for den enkelte sagsbehandler at overveje, beslut-

te og registrere, om et dokument skulle på åben eller ikke på åben postli-

ste. Det daglige tidsforbrug for sagsbehandlerne til denne ekstra registre-

ring svarer dermed til to timer pr. dag.

Sagsbehandlerne har derudover brugt tid på at rette fejl på baggrund af

henvendelser fra kvalitetssikringsfunktionen. I den indledende fase af for-

søget har der ifølge Sundheds- og Ældreministeriet været relativt flere fejl,

hvorefter niveauet for fejl blev stabiliseret på et niveau, hvor der i gen-

nemsnit har været ca. 10-20 fejl pr. dag. Fejlene har typisk bestået i mang-

lende tilknytning af adressater og indforståede eller tekniske titler, der ikke

har været sigende for indholdet af et dokument.

Det er Sundheds- og Ældreministeriets skøn, at det gennemsnitligt har

taget ca. 5 minutter for en sagsbehandler at rette en fejl. Det samlede res-

sourceforbrug på at rette 15 fejl udgør dermed ca. 75 minutter, hvilket sva-

rer til 1,25 time dagligt.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Sundheds- og Ældreministeriets ressourceforbrug i forbindelse med postli-

steforsøget har bestået i dels de centrale opgaver, herunder dataudtræk,

kvalitetssikring og publicering, dels de decentrale opgaver hos de enkelte

sagsbehandlere i centrene, herunder vurdering og registrering af postliste-

status på de enkelte dokumenter samt fejlrettelser. Ministeriet har vurderet,

at ressourceforbruget i forbindelse med driften af postlisteforsøget har væ-

ret følgende:

Dagligt

tidsforbrug

(timer)

1,00

Ugentligt

tidsforbrug

(timer)

5,00

Centrale opgaver

Ansvarlige

Sekretariatet for det

elektroniske sags- og

dokumenthåndte-

ringssystem

Én udpeget

medarbejder

Webmaster og aflø-

ser

5 konsulenter i cent-

rene, der blev udpe-

get som ambassadø-

rer for projektet

2 konsulenter

Udtræk af postlister

Kvalitetssikring af post-

lister

Publicering af postlister

på hjemmeside

Postlisteambassadører

(møder og backup på

kvalitetssikringsopga-

ven)

Projektansvarlige

I alt tidsforbrug på

centrale opgaver

5,50

0,25

27,50

1,25

0,50

2,50

0,20

7,45

1,00

37,25

Decentrale opgaver

Registrering på åben

postliste/ikke på postli-

ste i forbindelse med

journalisering

Retning af fejl (efter

anmodning fra kvali-

tetssikringsfunktionen)

I alt tidsforbrug på

decentrale opgaver

Ansvarlige

Dagligt

tidsforbrug

(timer)

2,00

Ugentligt

tidsforbrug

(timer)

10,00

Sagsbehandlere i

centrene

Sagsbehandlere i

centrene

1,25

3,25

6,25

16,25

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Tidsforbrug i alt på

centrale og decentrale

opgaver i forbindelse

med forsøget

10,70

53,50

Som det fremgår ovenfor, har Sundheds- og Ældreministeriet vurderet, at

ministeriets ressourceforbrug i forbindelse med forsøget med åbne postli-

ster samlet har udgjort ca. 53,50 arbejdstimer pr. uge, hvilket svarer til 1,4

årsværk for ministeriet pr. år.

Fordelingen af ressourceforbruget efter medarbejderkategori kan opdeles

således:

Tidsforbrug hos

kontorfunktionærer

Opgaver:

Udtræk af postlister og

publicering af postli-

ster

Tidsforbrug hos

primært fuldmægti-

ge og konsulenter

Opgaver:

Registrering i for-

bindelse med journali-

sering, retning af fejl

og kvalitetssikrings-

funktion

43,75 t./ugtl.

Tidsforbrug

hos primært

konsulenter

Opgaver:

Projektansvar-

lige og

postliste-

ambassadører

3,50 t./ugtl.

Tidsforbrug

(ugentligt) i

alt

Alle opgaver

6,25 t./ugtl.

53,5 t./ugtl.

Som gengivet nedenfor i afsnit 3.1.3 har Sundheds- og Ældreministeriet

det første år af forsøgsperioden modtaget en række anmodninger om akt-

indsigt på baggrund af ministeriets åbne postlister.

Sundheds- og Ældreministeriet har vurderet, at anmodningerne om aktind-

sigt på baggrund af de åbne postlister som udgangspunkt har været for-

holdsvis enkle og mindre tidskrævende at behandle end andre anmodnin-

ger om aktindsigt. Det skyldes ifølge ministeriet, at der typisk er blevet

anmodet om aktindsigt i ét eller flere dokumenter, der i sagens natur har

været præcist identificeret ved dets/deres sagnr. og dokumentnr. I nogle af

aktindsigtssagerne har der dog været anmodet om aktindsigt i dokumenter

fra flere sager hos forskellige enheder, hvor det har krævet lidt længere

sagsbehandlingstid, idet der har været behov for koordinering mellem de

forskellige enheder.

Sundheds- og Ældreministeriet har ifølge evalueringen anslået, at det res-

sourceforbrug, der er gået til behandlingen af anmodninger om aktindsigt

på baggrund af ministeriets åbne postlister, har været på ca. 140 arbejdsti-

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

mer i alt i 2015. Ministeriet har i den forbindelse skønnet, at det i gennem-

snit har taget ca. 5 sagsbehandlingstimer at behandle hver anmodning om

aktindsigt (AC-niveau).

Sundheds- og Ældreministeriet har således sammenfattende haft en udgift

på 141.171 kr. og et ressourceforbrug på 593 timer til etablering af forsø-

get med åbne postlister. Driften af forsøget har sammenfattende betydet en

årlig udgift på 25.765 kr. til tilpasning af ministeriets elektroniske sags- og

dokumenthåndteringssystem og et ressourceforbrug svarende til 1,4 års-

værk årligt for ministeriet. Herudover har ministeriet i 2015 anvendt om-

kring 140 timer på behandling af postlistegenererede anmodninger om

aktindsigt.

3.1.3. Interessen for Sundheds- og Ældreministeriets åbne postlister

Sundheds- og Ældreministeriet har opgjort antallet af besøg på ministeriets

hjemmeside med de åbne postlister gennem forsøgsperioden fra den 1.

januar 2015 til den 31. december 2016.

Besøgsstatistikken er således:

Statistikken medtager ikke besøg fra Sundheds- og Ældreministeriets egne

medarbejdere.

Sundheds- og Ældreministeriet har bemærket, at der navnlig ved forsøgs-

periodens opstart har været en del journalister, der har kontaktet ministeri-

et for at høre nærmere om forsøget og de åbne postlister.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

For så vidt angår anmodninger om aktindsigt på baggrund af Sundheds- og

Ældreministeriets åbne postlister, har ministeriet i det første år af forsøget

systematisk registreret, hvis der kunne konstateres en direkte forbindelse

mellem en anmodning om aktindsigt og ministeriets åbne postlister.

For denne periode fremgår det, at Sundheds- og Ældreministeriet modtog

28 af sådanne postlistegenererede anmodninger om aktindsigt. 61 pct. af

anmodningerne har været fra journalister, 25 pct. af anmodningerne har

været fra organisationer eller virksomheder, og de resterende 14 pct. af

anmodningerne har været fra borgere.

3.1.4. Sundheds- og Ældreministeriets samlede vurdering af postliste-

forsøget

Det har ifølge Sundheds- og Ældreministeriet i praksis været muligt at

opbygge stabile arbejdsgange omkring forsøget med åbne postlister og

offentliggøre ministeriets postlister hver dag i forsøgsperioden.

Sundheds- og Ældreministeriet har oplyst, at ministeriet har oplevet af-

grænsningsproblemer for visse kategorier af dokumenter, hvor det har væ-

ret vanskeligt at afgøre, hvorvidt dokumenterne skulle på åben postliste

eller ikke på postliste. Dette har gjort sig gældende for eksempelvis korre-

spondance på det internationale område med udenlandske myndigheder

eller organisationer. Tilsvarende har ministeriet jævnligt haft afgræns-

ningsproblemer i forhold til ministerbetjeningsdokumenter i en tidlig fase.

Herudover har kvalitetssikringsfunktionen dagligt opfanget og rettet even-

tuelle fejl i postlisterne før offentliggørelse. Der er således ifølge Sund-

heds- og Ældreministeriet ikke sket alvorlige fejl, herunder eksempelvis

offentliggørelse af personnavne eller personlige oplysninger, i forbindelse

med forsøget. Ministeriet har oplyst, at ministeriet alene har modtaget tre

henvendelser med klager over postlisterne.

Sundheds- og Ældreministeriet har erfaret, at forsøgets opstartsfase, her-

under tilpasning af ministeriets elektroniske sags- og dokumenthåndte-

ringssystem og udtrækssystem samt introduktion af medarbejdere og che-

fer til de nye rutiner, har været mere omfattende og belastende end forven-

tet før forsøgets opstart. Det har bl.a. været nødvendigt at afholde to

husmøder om forsøget for samtlige ansatte, og der blev udpeget en ”postli-

steambassadør” i hvert center, der kunne hjælpe med at svare på spørgsmål

fra sagsbehandlerne om praksis med hensyn til postlisterne.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Sundheds- og Ældreministeriet har vurderet, at det løbende ressourcefor-

brug til kvalitetssikring og rettelser formentlig vil være større i et departe-

ment, end det vil være i en styrelse med flere ensartede eller driftsprægede

ind- og udgående dokumenter, hvor man i større udstrækning på forhånd

vil kunne definere hele sagsområder, hvor dokumenterne som udgangs-

punkt bør føres på en åben postliste eller det modsatte.

Det har endvidere været Sundheds- og Ældreministeriets erfaring, at de

åbne postlister primært er blevet anvendt som et arbejdsredskab af journa-

lister

–

og i mindre grad af organisationer og virksomheder. Ministeriet har

oplevet, at der i starten har været en relativt større interesse for postlister-

ne, herunder bl.a. fra journalister, som har henvendt sig til ministeriet for

at høre nærmere om forsøget. Interessen har herefter været en anelse min-

dre i løbet af forsøgsperioden.

Endelig har Sundheds- og Ældreministeriet oplevet, at forsøget med åbne

postlister har øget kvaliteten i journaliseringen i ministeriet, i hvert fald for

så vidt angår de dokumenter, der blev offentliggjort på de åbne postlister.

3.2. Søfartsstyrelsen

3.2.1. Arbejdsgange

Det fremgår af Søfartsstyrelsens evaluering (bilag 2), at styrelsen i for-

søgsperioden har offentliggjort de åbne postlister på styrelsens hjemmeside

hver arbejdsdag bortset fra seks dage i 2016, hvor postlisterne ikke kunne

offentliggøres på grund af systemfejl.

Søfartsstyrelsen har beskrevet den daglige arbejdsgang på følgende måde:

”Trin

I forbindelse med journalisering registrerer sagsbehandler på

al ind- og udgående dokumenter en oplysning om, hvorvidt dokumen-

tet skal på ”postliste” eller ”ikke på postliste” (særligt felt i registre-

ringsbilledet). Der er endvidere mulighed for at "afskærme" oplysning

om afsender/modtager, hvis der fx er tale om en navngiven person.

Foruden den post, der registreres af hver enkelt sagsbehandler, sørger

en webservice for, at visse typer af post automatisk sættes på postli-

sten. Dette kan eksempelvis være ansøgninger om beviser, som udgør

mere end halvdelen af den samlede registrering på postlisterne.

Trin 2:

Journalsystemet (Public 360) genererer automatisk postlisten

dagligt (hverdage). Alle dokumenter optræder på postlisten med 2 da-

ges ”forsinkelse” af

hensyn til at sikre, at modtager af breve og e-

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

mails har haft mulighed for at gøre sig bekendt med indholdet, inden

oplysninger offentligøres på postlisten.

Trin 3:

Kvalitetssikringsfunktionen gennemlæser postlistens registre-

ringer og kontrollerer, at der ikke er registreret personhenførbare eller

andre fortrolige oplysninger. Findes sådanne oplysninger, rettes fejlen

i samarbejde med sagsbehandler.

Trin 4:

Når fejlene er fjernet fra listen, frigiver kvalitetssikringsfunk-

tionen den endelige postliste fra Public 360 til [Søfartsstyrelsens]

hjemmeside. Overførsel til web sker automatisk.”

Det fremgår af Søfartsstyrelsens evaluering, at styrelsen i 2015-16 journa-

liserede 320.698 interne og eksterne dokumenter, hvilket dækker over en

faldende tendens fra 2015-16.

Som følge af en misforståelse hos Søfartsstyrelsens it-leverandør har der i

april 2016 været driftsfejl i den webservice, der automatisk har sørget for

at overføre post til postlisterne. Fejlen har betydet, at det i perioden maj

2016 til december 2016 kun har været den post, der manuelt er blevet regi-

streret af sagsbehandlerne, som har fremgået af postlisterne. Fejlen blev

først rettet i februar 2017. I hele forsøgsperioden blev der i gennemsnit

lagt 48 pct. af de journaliserede dokumenter på styrelsens postlister, hvil-

ket illustreres således:

Tabel: Procentvis andel af Søfartsstyrelsens sager, der kommer på postlisten for-

delt på månederne i 2015-2016

3.2.2. Udgifter og ressourceforbrug

Det fremgår af Søfartsstyrelsens evaluering, at styrelsen i forbindelse med

forsøgets opstart har haft en udgift på 300.000 kr. til etablering af en it-

løsning som en del af styrelsens journaliseringssystem. I løbet af det første

år i forsøgsperioden har det ifølge styrelsen ikke været nødvendigt at gen-

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

nemføre tekniske justeringer af postlistemodulet. Styrelsen har herudover

løbende haft en årlig udgift på 100.000 kr. til bl.a. licenser.

Søfartsstyrelsen har i 2014 og frem mod forsøgets opstart den 1. januar

2015 anvendt omkring 1/3 årsværk på etableringen af postlisteordningen.

Ressourceforbruget er bl.a. gået til de tekniske tilpasninger af styrelsens

journalsystem, hjemmeside, udarbejdelse af vejledning til sagsbehandlere

og undervisning til disse samt intern og ekstern information om forsøget.

Endvidere har Søfartsstyrelsen haft et løbende ressourceforbrug i forbin-

delse med postlisteforsøget fra den 1. januar 2015 og frem, der af styrelsen

vurderes til samlet at være omkring 1,5 årsværk. Ressourceforbruget er

primært gået til kvalitetssikringsfunktionen, der har sikret, at der ikke er

kommet følsomme eller andre fortrolige oplysninger på styrelsens postli-

ster.

Omkring 75 pct. af ressourceforbruget (både etablering og drift) er anvendt

på HK-niveau, og omkring 25 pct. er anvendt på AC-niveau.

Søfartsstyrelsen har bemærket, at opgørelsen over ressourceforbruget tager

udgangspunkt i antallet af timer, der er blevet registreret på en bestemt sag

i styrelsen i forbindelse med arbejdet med de åbne postlister. I det omfang

der er registreret tid på andre sager, er tidsforbruget ikke medtaget i styrel-

sens opgørelse.

Der blev ifølge Søfartsstyrelsen i gennemsnit kvalitetssikret 266 dokumen-

ter dagligt i 2015, mens det gennemsnitlige antal kvalitetssikrede doku-

menter i 2016 var lidt lavere. Styrelsen har bemærket, at der er blevet ud-

ført et betydeligt og væsentligt arbejde i kvalitetssikringsfunktionen.

Søfartsstyrelsen har herudover bemærket, at de direkte målinger af tidsfor-

bruget viser, at det ikke synes at have taget væsentligt længere tid for

sagsbehandlerne at journalisere dokumenter under postlisteforsøget sam-

menlignet med tidligere, men der kan ifølge styrelsen have været et øget

tidsforbrug i forbindelse med, at der som led i kvalitetssikringen skulle ske

justeringer af det registrerede, f.eks. hvor henvisninger til privatpersoner

ikke er blevet skjult på postlisterne.

Som gengivet nedenfor i afsnit 3.2.3 har Søfartsstyrelsen kun i få sager

konstateret, at en anmodning om aktindsigt har været genereret af informa-

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

tioner på styrelsens åbne postlister. Styrelsen har ikke opgjort ressource-

forbruget i forbindelse med behandlingen af disse sager.

På den baggrund har Søfartsstyrelsen sammenfattende haft en udgift på

300.000 kr. og et ressourceforbrug på 1/3 årsværk til etableringen af post-

listeforsøget. Driften af forsøget har medført en årlig udgift på 100.000 kr.

og et samlet ressourceforbrug svarende til 1,5 årsværk. Herudover har sty-

relsen haft et ressourceforbrug til behandling af de få postlistegenerede

anmodninger om aktindsigt, der imidlertid ikke er opgjort.

3.2.3. Interessen for Søfartsstyrelsens åbne postlister

Søfartsstyrelsen har opgjort antallet af eksterne sidevisninger af styrelsens

hjemmeside med de åbne postlister for hele forsøgsperioden fra den 1.

januar 2015 til den 31. december 2016. Der har gennemsnitligt været 436

eksterne sidevisninger pr. måned, hvilket vil sige 14,5 sidevisninger gen-

nemsnitligt pr. dag.

Søfartsstyrelsen har ikke umiddelbart kunnet konstatere en stigning i antal-

let af anmodninger om aktindsigt som følge af forsøget med åbne postli-

ster. Det har ifølge styrelsen kun været i få sager, at det har kunnet konsta-

teres, at aktindsigtsanmodningen har været genereret af informationer på

styrelsens postlister.

Søfartsstyrelsen har ikke modtaget (presse)henvendelser vedrørende sty-

relsens åbne postlister eller forsøgsordningen.

3.2.4. Søfartsstyrelsens samlede vurdering af postlisteforsøget

Det er Søfartsstyrelsens umiddelbare vurdering, at styrelsen ikke har haft

store eller alvorlige fejl på postlisterne i form af offentliggørelse af fortro-

lige eller følsomme oplysninger.

Etableringsopgaven, herunder tilpasning af Søfartsstyrelsens journalsystem

og introduktion af huset til nye rutiner, har ifølge styrelsen ikke været me-

re omfattende end forventet.

Søfartsstyrelsen har vurderet, at sagsbehandlerne på relativt kort tid har

fået rutine med at registrere dokumenter på postlisterne. Kvalitetssikrings-

funktionen har brugt mindre tid end i starten af forsøget, men vil ifølge

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

styrelsen formentligt aldrig kunne udelades, eftersom der dagligt er blevet

justeret i registreringerne.

3.3. Region Syddanmark

Det fremgår af Region Syddanmarks evaluering (bilag 3), at forsøget med

de åbne postlister alene har fundet anvendelse for regionshuset i Vejle.

Derimod har egentlige driftsenheder og enheder, der organisatorisk hører

under regionshuset

–

men som rent fysisk er placeret et andet sted

–

ikke

været omfattet af forsøgsordningen.

Region Syddanmark har bemærket, at postlisteordningen alene har omfat-

tet dokumenter i regionens emnesager. Emnesagerne omfatter alle de sa-

ger, der ikke journaliseres i regionens personale- eller borgersager. Doku-

menter vedrørende ansatte i regionen journaliseres som personalesager.

Dokumenter vedrørende borgere, der kontakter regionshuset i forhold til

de pågældende borgeres helbredsforhold, journaliseres som borgersager.

Regionen har hertil oplyst, at en stor del af regionens eksterne korrespon-

dance journaliseres som borgersager.

3.3.1. Arbejdsgange

Det fremgår af Region Syddanmarks evaluering, at postlisteordningen har

været indrettet med fokus på, at det daglige ressourceforbrug blev holdt

nede samtidig med, at det blev sikret, at følsomme oplysninger, herunder

eksempelvis personlige oplysninger om borgere, ikke fremgik af postli-

sterne.

Region Syddanmark har beskrevet fremgangsmåden og den tekniske løs-

ning i forhold til de åbne postlister på følgende måde:

”Den indgående og udgående post journaliseres som en del af den al-

mindelige sagsbehandling i regionens ESDH-system, Acadre, af den

sagsbehandler, som er ansvarlig for den enkelte sag. Ved journalise-

ringen følges retningslinjerne for journalisering til de åbne postlister,

herunder for navngivningen af dokumenterne i Acadre.

De indgående og udgående dokumenttitler, som i henhold til kriterier-

ne for de åbne postlister, vil blive offentlige på Region Syddanmarks

hjemmeside, overføres til et excelark

– kaldet ”skyggelisten”.

Dokumenttitlerne fra skyggelisten offentliggøres efter 4 dage på regi-

onens hjemmeside. Følgende data om det enkelte dokument er offent-

ligt tilgængeligt:

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren



[…]

Dato for afsendelse/modtagelse.

Indgående eller udgående.

Dokumenttitel.

Dokumentnummer.

Når der er tale om indgående post låses disse automatisk i Acadre, når

sagsbehandleren journaliserer dokumentet. Ved udgående post skal

sagsbehandleren aktivt vælge at låse dokumentet, når dette er afsendt

til modtageren. Dette skyldes, at kladder eller udkast til udgående post

ellers fejlagtigt ville fremgå af postlisterne, inden de er afsendt.

Når dokumenter er journaliseret som ind- eller udgående post, der skal

på postliste, vil de automatisk fremgå af skyggelisten, der opdateres

hver nat med dagens ind- og udgående post.

Råds- og direktionssekretariatet bruger hver dag 5-10 min på at gen-

nemgå skyggelisten vedrørende de dokumenter, der er journaliseret

dagen før. Sekretariatet kontrollerer, at der ikke af dokumentnavnene

fremgår fortrolige oplysninger, borgeres navne mm. Den kvalitetssik-

ring, der foretages, inden dokumenttitlerne offentliggøres på regionens

hjemmeside, har således fokus på borgerne og oplysninger om disse.

Skyggelisten bliver ikke gennemgået for at se, om de enkelte doku-

menter hører hjemme på postlisten.

Der er typisk mellem 0-2 fejl om dagen på dokumenttitlerne på skyg-

gelisten. Fejlene består typisk i, at dokumenttitlen indeholder borgeres

navne.

Når der opdages dokumenttitler, der ikke lever op til retningslinjerne,

kontaktes sagsbehandleren, der bliver bedt om at rette dokumenttitlen

hurtigst muligt. Herefter skal sagsbehandleren først kontakte sin su-

perbruger for, at dokumentet kan blive låst op. Det er først, når doku-

mentet igen er låst op at sagsbehandleren har mulighed for at ændre

dokumenttitlen. Alt afhængig af hvor nemt det er for den enkelte

sagsbehandler at få fat i sin superbruger, kan denne proces tage korte-

re eller længere tid.

[…]

[S]agsbehandleren [skal] ved journaliseringen i Acadre manuelt

[…] notere, om dokumentet er (I) indgående, (U) udgående eller (N)

internt.”

Det fremgår af Region Syddanmarks evaluering, at der i juli måned 2015

har været problemer med at få postlisterne offentliggjort på regionens

hjemmeside. De tekniske problemer har ifølge regionen været større end

først antaget, og de blev først løst medio september måned 2015. I perio-

den herefter til den 31. december 2016 har der ifølge regionen været peri-

odiske udfald med de åbne postlister på grund af tekniske problemer. Ud-

faldene har ifølge regionen været af kortere varighed.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Dokumenttitlerne på Region Syddanmarks åbne postlister har ifølge regio-

nen været tilgængelige for en periode på tre måneder tilbage i tid. Dette

har ikke været udgangspunktet ved projektet start, men det har ifølge regi-

onen været nødvendigt at foretage denne afgrænsning, da regionens så-

kaldte CMS-system ikke har kunnet håndtere den store mængde data fra

postlisterne på regionens hjemmeside.

3.3.2. Udgifter og ressourceforbrug

Det fremgår af Region Syddanmarks evaluering, at regionen ved opstart

har haft udgifter til den it-mæssige opsætning af postlisteordningen i regi-

onens elektroniske sags- og dokumenthåndteringssystem samt til hjemme-

sideløsningen på i alt 77.500 kr.

Region Syddanmark har desuden haft et ressourceforbrug i forbindelse

med opstarten af forsøget med åbne postlister, idet regionens Råds- og

direktionssekretariat har informeret de berørte afdelinger via møder og

udarbejdelse af skriftligt materiale. Regionen har hertil oplyst, at hoved-

parten af timeantallet er brugt inden den 1. januar 2015. Endvidere har

regionens kommunikationsafdeling i forbindelse med opstarten udarbejdet

skriftligt materiale til brug for regionshusets medarbejdere. Herudover har

regionshusets it-afdeling haft et ressourceforbrug ved opstarten af forsøget.

Region Syddanmark har opgjort regionens ressourceforbrug i forbindelse

med opstarten af forsøget således:

Afdeling

Råds- og direktionssekretariatet

Kommunikation

I alt

Antal timer

154 (vedrører også perioden

indtil den 1. juli 2015)

163

354

Årsværk

0,1

0,02

0,1

0,22

Region Syddanmarks Råds- og direktionssekretariat har

–

udover det

ovenfor nævnte ressourceforbrug

–

afholdt møder med en række af de be-

rørte afdelinger i regionshuset om postlisterne.

Det har imidlertid ikke været muligt for Region Syddanmark at angive et

relevant skøn over varigheden af disse møder samt over antallet af ansatte,

der deltog i møderne. Regionen har dog oplyst, at der pr. 1. januar 2015

var ansat 922 personer i regionshuset. Af disse ansatte var 44 pct. ansat på

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

en AC overenskomst, 31,9 pct. var ansat på en HK overenskomst og 23,8

pct. var ansat på en anden overenskomst end de to nævnte.

Region Syddanmark har i forbindelse med driften og vedligeholdelsen af

forsøget med åbne postlister haft årlige udgifter på 8.400 kr., hvilket i

2016 svarede til 8.678,24 kr. pr. år.

Region Syddanmark har for fem tilfældige datoer opgjort antallet af do-

kumenter, der blev journaliseret (se tabel nedenfor). Oplysningerne giver

et billede af, hvor stor en del af regionens journaliserede dokumenter, der

blev medtaget på regionens åbne postlister de pågældende dage. En del af

datoerne falder udenfor forsøgsperioden (regionen har som nævnt i afsnit 1

ovenfor valgt at fortsætte med at føre åbne postlister efter forsøgets ophør).

Indgående

dokumenter på

postlister

Udgående

dokumenter på

postlister

Dokumenter,

der i alt blev

journaliseret

1.396

1.752

2.671

1.778

1.743

Dato

8. september 2016

14. december 2016

9. januar 2017

8. februar 2017

7. marts 2017

Tallene viser ifølge Region Syddanmark, at der har været en opadgående

tendens i forhold til antallet af dokumenter, der er blevet medtaget på regi-

onens åbne postlister ved årsskiftet 2016-17, sammenlignet med antallet af

dokumenter, der blev medtaget på postlisterne i september 2016.

Region Syddanmark har i forbindelse med driften af postlisteforsøget haft

et ressourceforbrug på sagsbehandlerniveau i forbindelse med registrering

af, om et dokument skulle medtages på åben postliste, og foretagelse af

eventuelle rettelser i journaliseringen. Desuden har der været et ressource-

forbrug i Råds- og direktionssekretariatet i forbindelse med gennemgangen

af postlisterne samt i regionens it-afdeling, der er gået til at rette eventuelle

fejl i systemet.

Region Syddanmarks vurdering af ressourceforbruget i forbindelse med

driften af de åbne postlister er følgende:

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Afdeling

Råds- og direktionsse-

kretariatet

It-afdelingen

I alt

Tidsforbrug

pr. dag

5-10 minutter

Ej angivet

Tidsforbrug

pr. måned

1,5

–

3 timer

–

3 timer

3,5

–

6 timer

Årsværk

0,01

–

0,02

0,03

–

0,05

Region Syddanmark har ikke foretaget en vurdering af, hvor lang tid de

enkelte sagsbehandlere har brugt på dels at vurdere, om et dokument skulle

medtages på de åbne postlister, dels at rette en dokumenttitel efter journa-

lisering af et dokument. Det skyldes ifølge regionen, at det ikke har været

muligt at angive et realistisk skøn over antallet af sekunder denne proces

har taget for den enkelte sagsbehandler.

Som gengivet nedenfor i afsnit 3.3.3 har Region Syddanmark i forsøgspe-

rioden i alt modtaget seks anmodninger om aktindsigt, der har taget ud-

gangspunkt i regionens åbne postlister. Regionen har hertil bemærket, at

ordningen med de åbne postlister ikke har medført en nævneværdig stig-

ning i antallet af anmodninger aktindsigt.

Region Syddanmark har ikke opgjort ressourceforbruget forbundet med

behandling af disse aktindsigtsanmodninger. Regionen har dog vurderet, at

ressourceforbruget i forbindelse med behandlingen af anmodninger om

aktindsigt på baggrund af de åbne postlister har været højere i forhold til

behandlingen af øvrige anmodninger om aktindsigt. Det skyldes ifølge

regionen bl.a., at anmodningerne om aktindsigt på baggrund af de åbne

postlister typisk har omfattet 15-25 dokumenter i sager hos forskellige

afdelinger.

Region Syddanmark har således til etableringen af postlisteforsøget haft en

udgift på 77.500 kr. til den it-mæssige opsætning af forsøget og et ressour-

ceforbrug på 0,22 årsværk. Regionen har herudover haft et ressourcefor-

brug til afholdelse af en række møder i forbindelse med opstarten af forsø-

get. Det har imidlertid ikke været muligt for regionen at foretage et skøn

over ressourceforbruget i forbindelse med afholdelsen af møderne. Driften

af forsøget har sammenfattende medført en årlig udgift på 8.400 kr. (sva-

rende til 8.678,24 kr. i 2016) og et samlet ressourceforbrug på omkring

0,03-0,05 årsværk. Regionen har imidlertid ikke foretaget et skøn over

ressourceforbruget på sagsbehandlerniveau i forbindelse med driften af

forsøget. Desuden har regionen haft et ressourceforbrug til behandling af

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

seks postlistegenerede anmodninger om aktindsigt, der imidlertid ikke er

opgjort.

3.3.3. Interessen for Region Syddanmarks åbne postlister

Region Syddanmark har opgjort antallet af besøg på regionens hjemmeside

med de åbne postlister i perioden fra den 1. januar 2015 til den 1. januar

2017.

Besøgsstatistikken er således:

Statistikken medtager ikke besøg fra Regions Syddanmarks egne

medarbejdere.

Regionen har bemærket, at udsvingene i antallet af besøg har været

mellem ca. 2 til ca. 27 pr. måned.

Region Syddanmark har endvidere udarbejdet en graf, der viser antallet af

tilbagevendende besøgende:

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Grafen viser ifølge Region Syddnamark, at udsvingene i antallet af tilba-

gevendende besøgende har været mellem ca. 0 til ca. 2 om måneden i peri-

oden fra sommeren 2015 til 1. januar 2017. Region Syddanmark har til

statistikken over de tilbagevendende besøgende bemærket, at

oplysningerne kan være usikre, idet cookies er browser- og

enhedsspecifikke.

Region Syddanmark har vurderet, at der har været en interesse for

regionens åbne postlister, men at interessen ikke har været overvældende.

Tværtimod vurderer regionen, at der har været et forholdvis lille antal

tilbagevendende besøgende på de åbne postlister.

Region Syddanmark har i forsøgsperioden som nævnt ovenfor i alt modta-

get seks anmodninger om aktindsigt, der har taget udgangspunkt i regio-

nens åbne postlister. Alle anmodninger har været fra journalister.

3.3.4. Region Syddanmarks samlede vurdering af postlisteforsøget

På baggrund af antallet af anmodninger om aktindsigt har Region Syd-

danmark vurderet, at der har været en forholdsvis lille interesse for regio-

nens åbne postlister.

Region Syddanmarks postlister har ifølge regionen ikke givet et fuldstæn-

digt billede af regionshusets udgående post, idet posten ikke er blevet låst

automatisk i Acadre. I det omfang de udgående dokumenter ikke er blevet

låst, er de ikke blevet overført til skyggelisten. Det er regionens erfaring, at

sagsbehandlerne relativt ofte ikke har låst deres udgående dokumenter ved

afsendelsen.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

På baggrund af antallet af dokumenter på Region Syddanmarks postlister

har regionen vurderet, at der er et potentiale i forhold til at få flere doku-

menter medtaget på regionens postlister. Der har ifølge regionen forment-

lig været en vis usikkerhed blandt sagsbehandlerne i forhold til, hvilke

indgående dokumenter der skulle medtages på de åbne postlister, og sags-

behandlerne har formentlig ikke været tilstrækkeligt opmærksomme på

forskellen i at notere i Acadre, at et dokument har været (I) indgående eller

(N) internt.

Region Syddanmark har endelig vurderet, at der

–

med henblik på at mi-

nimere de uhensigtsmæssigheder, som evalueringen har påvist

–

kan ar-

bejdes på en bedre teknisk løsning, som minimerer antallet af udfald, der

har været på regionens hjemmeside med de åbne postlister, og at der kan

iværksættes en informationskampagne, der kan give sagsbehandlerne en

bedre indsigt i retningslinjerne for journaliseringen af dokumenter.

3.4. Slagelse Kommune

3.4.1. Arbejdsgange og synlighed

Det fremgår af Slagelse Kommunes evaluering (bilag 4), at arbejdsgangen

i forbindelse med postlisteforsøget har været sådan, at der er blevet genere-

ret et postlistetræk, det vil sige et træk fra kommunens journalsystem. Her-

efter er listerne over ind- og udgående dokumenter blevet gennemgået,

hvorefter der er blevet foretaget eventuelle rettelser af listerne. Listerne er

til sidst blevet offentliggjort på kommunens hjemmeside.

Postlisterne har ifølge Slagelse Kommune været trukket minimum hver

anden arbejdsdag.

De dokumenter, der blev medtaget på Slagelse Kommunes åbne postlister,

blev offentliggjort på postlisterne senest 1-2 dage efter kommunens mod-

tagelse af dokumentet og 2-3 dage efter kommunens afsendelse af doku-

mentet. Forskellen på antallet af dage i forhold til ind- og udgående post

skyldes ifølge kommunen, at modtageren af den udgående post skulle have

mulighed for at læse brevet, inden det fremgik af kommunens postliste.

Adgangen til Slagelse Kommunens åbne postlister blev forsøgt placeret

hierarkisk på kommunens hjemmeside, hvor en besøgende typisk ville

forvente at finde informationen. Se billedet nedenfor:

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Slagelse Kommune har desuden oplyst, at der på kommunens hjemmeside

med postlisterne har været et link til en selvbetjeningsløsning, hvorfra der

har været mulighed for at anmode om aktindsigt i kommunens dokumen-

ter.

3.4.2. Udgifter og ressourceforbrug

Det fremgår af Slagelse Kommunes evaluering, at kommunen i forbindelse

med forsøgets opstart har haft en udgift på 100.000 kr. til indkøb af et

CPR- og navneskanningsprogram. Systemet blev ifølge kommunen brugt i

opstartsfasen, men efterfølgende har der været visse udfordringer med sy-

stemet. Systemet blev derfor brugt i begrænset omfang herefter.

Ud over en intern ændring i opsætningen af Slagelse Kommunes elektroni-

ske sag- og dokumenthåndteringssystem har der ifølge kommunen ikke

været foretaget systemopdateringer, og der har derfor ikke været udgifter

forbundet hermed. Kommunen har i øvrigt bemærket, at alle udgifter i

forbindelse med opstarten af forsøget har været afholdt centralt i kommu-

nen, og at der kun har været begrænsede udgifter decentralt i kommunen.

For så vidt angår ressourceforbruget i Slagelse Kommune i forbindelse

med opstarten af forsøget, fremgår det af kommunens evaluering, at kom-

munen i 2014 oprettede en projektgruppe, der skulle gennemføre etable-

ringen af projektet. Projektlederen har i opstartsfasen haft møder med cen-

trale it-medarbejdere for at klarlægge mulighederne og begrænsningerne i

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

kommunens elektroniske sags- og dokumenthåndteringssystem. Herudover

har der været afholdt et informationsmøde med kommunens superbrugere

om opsætningen af systemet for de enkelte brugere i kommunen. Der blev

ikke afholdt møder for alle medarbejdere i kommunen, da der i forvejen

var igangsat et uddannelsesforløb om bedre arkivering og journalisering,

hvor dette element indgik.

Slagelse Kommune har opgjort kommunens ressourceforbrug i forbindelse

med opstarten af forsøget til 1/12 årsværk for projektleder på AC-niveau

og 1/12 årsværk for andre ansatte på HK-niveau (90 pct.) og AC-niveau

(10 pct.).

I forbindelse med driften af forsøget med åbne postlister har Slagelse

Kommune haft et ressourceforbrug på 1/3 årsværk på HK-niveau.

Ressourceforbruget dækker over generering af postlistetræk, gennemgang

af listerne over ind- og udgående dokumenter, rettelser og offentliggørelse

af postlisterne på Slagelse Kommunes hjemmeside. Det samlede ressour-

ceforbrug skal ses på baggrund af, at kommunen har skønnet, at processen

med at føre postlister har taget ca. 5 timer pr. gang, og at der er blevet ge-

nereret et postlistetræk 2-3 gange om ugen.

Slagelse Kommune har hertil oplyst, at der i kommunen vil skulle gennem-

føres en større runde med undervisning af decentrale medarbejdere, hvis

postlisteordningen gøres obligatorisk, med henblik på at sikre kvaliteten af

dokumenttitler, der offentliggøres på postlisterne, og optimere processen

omkring generering af træk og gennemgang af listerne.

Slagelse Kommune har for en række tilfældige datoer opgjort antallet af

dokumenter, der i forsøgsperioden kom på kommunens ind- og udgående

postlister. Oplysningerne fremgår nedenfor og giver et billede af kommu-

nens ressourceforbrug forbundet med at foretage rettelser af listerne:

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

14.01.15-

15.01.15

Dokumenter

på udgående

liste

Ressourcer til

nødvendige

rettelser

Dokumenter

på indgående

liste

Ressourcer til

nødvendige

rettelser

137

minutter

134

minutter

08.06.15-

09.06.15

174

minutter

243

minutter

05.01.16-

06.01.16

154

minutter

185

minutter

06.06.16-

07.06.16

158

minutter

120

minutter

08.12.16-

09.12.16

129

minutter

182

minutter

Som gengivet nedenfor i afsnit 3.4.3 har Slagelse Kommune i forsøgsperi-

oden kun modtaget én anmodning om aktindsigt, der har taget udgangs-

punkt i kommunens åbne postlister. Kommunen har anslået, at en alminde-

lig anmodning om aktindsigt behandles på gennemsnitligt fem timer (AC-

niveau).

På den baggrund har Slagelse Kommune samlet haft en udgift på 100.000

kr. til indkøb af et it-system og et ressourceforbrug på 1/6 årsværk til etab-

leringen af forsøget med åbne postlister. Driften af forsøget har medført et

samlet ressourceforbrug på 1/3 årsværk. Kommunen har ifølge det oplyste

ikke haft udgifter til eksempelvis it-tilpasninger i forbindelse med driften

af forsøget. Herudover har kommunen haft et ressourceforbrug til behand-

ling af én postlistegeneret anmodning om aktindsigt på omkring fem timer.

3.4.3. Interessen for Slagelse Kommunes åbne postlister

Det fremgår af Slagelse Kommunes evaluering, at kommunen ved postli-

steforsøgets opstart modtog flere henvendelser fra den lokale presse og fra

interesserede borgere om postlisteforsøget og det generelle indhold af li-

sterne.

Slagelse Kommune har opgjort antallet af besøg på kommunens hjemme-

side med de åbne postlister gennem forsøgsperioden fra den 1. januar 2015

til den 31. december 2016. Besøgstallene er følgende:

År

2015

2016

Besøg

121

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Slagelse Kommune har over for udvalget oplyst, at besøgstallene ikke

medtager besøg fra kommunens ansatte.

Kommunen har bemærket, at besøgstallene først i 2015 har været en del

højere, hvorefter interessen har aftaget.

Slagelse Kommune har som nævnt ovenfor siden forsøgets opstart modta-

get én anmodning om aktindsigt på baggrund af de åbne postlister.

3.4.4. Slagelse Kommunes samlede vurdering af postlisteforsøget

Slagelse Kommune har brugt betydelige ressourcer på at deltage i postli-

steforsøget, men kommunen har vurderet, at postlisterne ikke i sig selv har

fungeret som et redskab til øget offentlighed.

Slagelse Kommune har oplyst, at der ikke, siden kommunen den 1. januar

2017 ophørte med at offentliggøre postlister på kommunens hjemmeside,

har været henvendelser fra borgere eller medier om årsagen hertil eller

efterspørgsel på postlisterne.

Slagelse Kommune har oplyst, at kommunen offentliggør dagsordener for

møder i kommunalbestyrelsen og udvalgene på kommunens hjemmeside,

hvor sagsfremstillinger og sagernes dokumenter som udgangspunkt er di-

rekte tilgængelige.

Det er Slagelse Kommunes vurdering, at kommunens åbne dagsordener

allerede fungerer som fortegnelser over kommunens igangværende sager

og som et redskab til brug for aktindsigt. Det er endvidere kommunens

vurdering, at der i kommunen er en åben og offentlig dialog om aktivite-

terne i den kommunale forvaltning. Der er således ifølge kommunen man-

ge andre veje til oplysninger om kommunens igangværende aktiviteter.

4. Gennemgang af forsøgsmyndighedernes åbne postlister

Udvalget har modtaget et uddrag af forsøgsmyndighedernes åbne postlister

for perioden fra den 5. til den 9. december 2016.

Nedenfor gengives et uddrag af én af forsøgsmyndighedernes åbne postli-

ster til illustration af, hvordan en postliste kan se ud:

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Udvalget har gennemgået forsøgsmyndighedernes åbne postlister for den

pågældende periode med henblik på at afdække, om der ved en fejl skulle

være offentliggjort oplysninger om enkeltpersoners private forhold. Ud-

valgets gennemgang har vist, at dette ikke har været tilfældet i perioden.

Herudover har Datatilsynet

–

i forsøgsperioden

–

ikke modtaget klager

over, at forsøgsmyndighederne skulle have offentliggjort fortrolige eller

følsomme personoplysninger på deres postlister.

Udvalgets gennemgang har endvidere vist, at detaljeringsgraden på for-

søgsmyndighedernes åbne postlister har varieret. Følgende uddrag fra en

postliste er et eksempel på en mindre detaljeret beskrivelse:

Følgende uddrag fra en postliste er et eksempel på en mere detaljeret be-

skrivelse:

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Kapitel 6. Øvrige erfaringer med åbne postlister

1. Indledning

Der er som nævnt intet til hinder for, at forvaltningsmyndigheder på eget

initiativ fører åbne postlister, når det sker inden for rammerne af tavsheds-

pligten og persondataloven. Flere kommuner og regioner har således valgt

at føre åbne postlister. Disse erfaringer er beskrevet i afsnit 2 og 3.

Udvalget har endvidere på et møde med Dansk Journalistforbund og Dan-

ske Medier hørt nærmere om mediernes erfaringer med de åbne postlister.

I afsnit 4 er der redegjort nærmere herfor.

2. Regionernes erfaringer

Danske Regioner har oplyst, at Region Sjælland og Region Hovedstaden

hverken fører eller tidligere har ført åbne postlister af egen drift.

Region Nordjylland har på eget initiativ haft åbne postlister, men beslutte-

de i forbindelse med etableringen af postlisteforsøgsordningen, at regionen

ikke ville bruge yderligere ressourcer på postlister, før resultatet af forsø-

get har ført til en overordnet beslutning om postlister. Regionen opdaterer

derfor ifølge det oplyste fra Danske Regioner ikke længere postlisterne.

Ud fra tidligere analyser af Region Nordjyllands åbne postlisteordning har

regionen ifølge det oplyste konstateret, at brugen af postlisterne var mini-

mal og i overvejende grad intern. De områder, som borgere og medier tid-

ligere var interesseret i, overgik ved strukturreformen til kommunerne,

hvorfor interessen for regionens postlister faldt drastisk. Regionen konsta-

terede på den baggrund, at regionen havde et uforholdsmæssigt stort res-

sourceforbrug på noget, der ikke blev anvendt, og derfor blev det besluttet,

at regionen ikke længere skulle føre postlister.

Region Midtjylland fører af egen drift åbne postlister og har gjort det siden

2009.

Danske Regioner har oplyst, at de åbne postlister i Region Midtjylland har

til formål at skabe større åbenhed i regionens arbejde. Borgerne skal sikres

størst mulig indsigt i den regionale administration og have mulighed for at

følge med i de aktuelle sager. Postlisterne i regionen har med andre ord til

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

formål at fremme dialog og åbenhed i forhold til borgere, virksomheder og

presse.

Danske Regioner har oplyst, at Region Midtjylland fører åbne postlister

for alt ind- og udgående post til og fra administrationens emnesager

. Post-

listerne trækkes automatisk fra regionens elektroniske sags- og dokument-

håndteringssystem, hvilket sker flere gange dagligt. I den forbindelse

skannes postlisterne for CPR-numre af et andet system. Regionen har iføl-

ge det oplyste interne retningslinjer for administrationen af postlisterne,

herunder en klar procedure for, hvordan oplysninger fjernes fra postlister-

ne.

Regionen har i tillæg hertil oplyst over for udvalget, at postlisterne en gang

imellem bliver gennemgået manuelt. Tidligere blev postlisterne oftere

gennemgået manuelt, men det er regionens erfaring, at eventuelle følsom-

me personoplysninger bliver opfanget allerede inden, at oplysningen om

dokumentet fremgår af postlisterne (enten af den enkelte sagsbehandler,

der tager stilling til, om oplysninger om et dokument skal medtages på

postlisterne, eller af regionens system, der foretager skanning).

Region Midtjyllands åbne postlister indeholder oplysninger om dokumen-

tets titel, dato for afsendelse eller modtagelse, dato for journalisering,

sagsnummer, sagstitel, sagsbehandlende afdeling, afsender eller modtager

af dokumentet samt dokumentets art (ind- eller udgående post).

Danske Regioner har endvidere oplyst, at Region Midtjylland har modta-

get begrænsede reaktioner fra borgere og presse på regionens åbne postli-

ster. Reaktionerne har ifølge det oplyste oftest været positive. Regionen

har imidlertid også modtaget henvendelser fra borgere, der har gjort regio-

nen opmærksom på en række oplysninger på postlisterne, der ikke burde

offentliggøres. Regionen har foretaget forskellige tekniske og organisatori-

ske tiltag, der skal modvirke dette.

Ifølge det oplyste anvendes Region Midtjyllands åbne postlister i et be-

grænset omfang. Regionen havde følgende besøgstal for hjemmesiden med

åbne postlister de første tre kvartaler i 2016:

Ved ”administrationens emnesager” forstås de sager, der behandles centralt i regionshu-

set, i modsætning til de sager, der behandles decentralt på eksempelvis regionens hospita-

ler.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

1. kvartal 2016

2. kvartal 2016

3. kvartal 2016

Postliste set

175

125

197

Antal besøgende

124

103

Region Midtjyllands hjemmeside med de åbne postlister er således blevet

”set” gennemsnitligt 55

gange månedligt, og i gennemsnit har der været 36

besøgende på siden om måneden.

Danske Regioner har om besøgstallene oplyst, at en del af de besøgende er

ansatte i Region Midtjylland, idet de ansatte sandsynligvis skal tjekke de

oplysninger, der offentliggøres på de åbne postlister.

Danske Regioner har desuden oplyst, at Region Midtjylland med jævne

mellemrum har modtaget anmodninger om aktindsigt på baggrund af de

åbne postlister, men at regionen ikke har en opgørelse over dette. Det er

regionens vurdering, at pressen

–

især i nyhedsmæssigt stille perioder

–

følger med i postlisterne og sender en række anmodninger om aktindsigt.

Regionen oplever oftest, at disse aktindsigtssager ikke fører til artikler mv.

3. Kommunernes erfaringer

KL har til brug for udvalgets arbejde foretaget en spørgeskemaundersøgel-

se blandt kommunerne. 60 kommuner har besvaret spørgeskemaet. Ud fra

det oplyste fører 24 af kommunerne åbne postlister. De resterende 36

kommuner fører ikke postlister, men 11 af disse kommuner har tidligere

ført postlister. Én af disse kommuner er Slagelse Kommune, der deltog i

forsøgsordningen med åbne postlister i perioden 2015-16. I det følgende

medtages der ikke eventuelle oplysninger, som KL har modtaget fra Sla-

gelse Kommune, idet kommunens erfaringer er gengivet i kapitel 5, afsnit

3.4 ovenfor.

At de 24 kommuner fører åbne postlister skal ifølge oplysningerne fra KL

hovedsageligt ses som et udslag af en politisk beslutning om øget åbenhed

i de pågældende kommuners sager.

Ifølge oplysningerne fra KL er der forskellige årsager til, at de resterende

35 kommuner ikke fører åbne postlister. Den mest benyttede begrundelse

for ikke at føre postlister i kommunerne er, at ressourceforbruget forbundet

med at føre postlister ikke står mål med udbyttet for borgere og presse.

Dernæst begrundes det med, at der ikke vurderes at være den fornødne

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

efterspørgsel på indførelse af postlisteordninger. For nogle få kommuners

vedkommende er det på nuværende tidspunkt ikke teknisk muligt med de

pågældende kommuners elektroniske sags- og dokumenthåndteringssy-

stemer at indføre postlisteordninger. Der er endvidere ganske få kommu-

ner, der har angivet, at risikoen for offentliggørelse af følsomme personop-

lysninger er for stor.

En stor del af de 35 kommuner, der ikke fører åbne postlister, har ifølge

oplysningerne fra KL desuden angivet, at de på anden vis søger at maksi-

mere gennemsigtigheden i det kommunale arbejde. Der henvises i den

forbindelse til kapitel 7, afsnit 4 om øvrige åbenhedsforanstaltninger.

Der er ifølge KL adskillige kommuner, der har retningslinjer for deres åb-

ne postlister. En række kommuner har i øvrigt oplyst, at der af postlisterne

fremgår oplysninger om dokumentets dato, ansvarlig afdeling, afsender

eller modtager samt sags- og dokumenttitel.

Efter det oplyste har 23 kommuner enten modtaget positive eller meget

positive reaktioner fra borgere, presse mv. på de pågældende kommuners

åbne postlister. Enkelte kommuner har angivet, at der ikke er efterspørgsel

på postlisterne, og at der derfor heller ikke har været reaktioner herpå. Der

har ifølge det oplyste ikke været negative reaktioner på, at kommunerne

fører eller tidligere har ført åbne postlister.

Efter det oplyste fra KL er besøgstallene på mange af kommunernes

hjemmesider med de åbne postlister lave. Andre kommuner har ifølge KL

oplyst, at de gennem aflæsning af IP-adresser har vurderet, at der har været

meget få udefrakommende besøg på hjemmesiderne med postlisterne, idet

størstedelen af besøgene har været fra ansatte i kommunerne.

Otte af de kommuner, der på nuværende tidspunkt fører åbne postlister,

har givet statistiske oplysninger om brugen af deres hjemmesider med åb-

ne postlister. Tallene er beregnet som et gennemsnit pr. måned for forskel-

lige perioder og fordeler sig således (det bemærkes, at kommunerne har

givet forskellige typer af oplysninger, og det er derfor ikke alle nedenstå-

ende felter, der er udfyldt):

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Antal

Antal besøg

sidevisninger

Assens

Favrskov

Kalundborg

Odense

Randers

Silkeborg

Aalborg

Aarhus

127

397

121

Antal

besøgende

Antal unikke

besøgende

Silkeborg og Aarhus Kommune har angivet, at deres besøgstal ikke med-

tager besøg fra kommunernes egne medarbejdere.

Ifølge KL har én kommune angivet, at kommunen jævnligt modtager an-

modninger om aktindsigt fra journalister i dokumenter, der fremgår af den

pågældende kommunes åbne postliste. En anden kommune har oplyst, at

kommunen skønsmæssigt pr. måned besvarer ca. 3-5 anmodninger om

aktindsigt på baggrund af kommunens postlister.

Ni kommuner har ifølge KL angivet et skønsmæssigt tidsforbrug forbundet

med administrationen af de åbne postlister. Fordelingen af ressourcefor-

bruget hos de kommuner, der på nuværende tidspunkt fører åbne postlister,

varierer. Én kommune (Aarhus Kommune, der fører postlister for både

ind- og udgående dokumenter) bruger således skønsmæssigt 100 timer om

måneden, fem kommuner (herunder Silkeborg Kommune) har et skøns-

mæssigt tidsforbrug på mellem tre og fem timer om måneden. Af disse

fem kommuner fører tre af kommunerne alene postlister for indgående

dokumenter, mens de resterende to kommuner fører postlister for både ind-

og udgående dokumenter. Tre kommuner (herunder Kolding kommune)

har et skønsmæssigt tidsforbrug på mellem 10 og 18 timer om måneden.

Alle tre kommuner fører efter det oplyste postlister for både ind- og udgå-

ende dokumenter.

Aarhus Kommune fører ifølge det oplyste åbne postlister for alle kommu-

nens seks magistratsafdelinger. I Silkeborg Kommune fører 3-4 ud af

kommunens i alt 7 afdelinger åbne postlister, og i Kolding Kommune er

postlisterne fordelt på 4 ud af kommunens i alt 5 forvaltninger. Udvalget

har ikke herudover modtaget oplysninger om omfanget af de enkelte

kommuners åbne postlisteordninger, der føres på kommunernes eget initia-

tiv.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

4. Mediernes erfaringer

Udvalget har på et møde med Dansk Journalistforbund og Danske Medier

haft lejlighed til at høre nærmere om mediernes erfaringer med åbne post-

lister.

Dansk Journalistforbund og Danske Medier gav først og fremmest udtryk

for, at det er deres klare indtryk, at deres medlemmer ønsker at få indført

en obligatorisk ordning med åbne postlister. Det kunne ifølge de to organi-

sationer ikke oplyses, hvilke myndigheder det vil være mest relevant for

mediernes arbejde at indføre postlisteordninger for. Nogle myndigheder

kan være relevante for én type medier, og andre myndigheder kan have

relevans for andre. Der er derfor ikke myndigheder, som i denne sammen-

hæng er mere relevante end andre. Postlister i kommuner og regioner er

også et vigtigt arbejdsredskab.

Dansk Journalistforbund og Danske Medier fremhævede, at det er afgø-

rende for, at en åben postliste vil blive anvendt af medierne i deres journa-

listiske arbejde, at listen indeholder tilstrækkeligt informative oplysninger.

I den forbindelse blev der henvist til, at myndighedernes tematiske angi-

velse af dokumenters indhold somme tider for medierne kan forekomme

indforståede. Det er vigtigt, at der foreligger en reel beskrivelse af, hvad

henvendelsen drejer sig om. En klar indholdsbeskrivelse har også en res-

sourcebesparende gevinst, idet den modvirker unødige aktindsigtsanmod-

ninger. Det er i øvrigt positivt, at nogle myndigheders åbne postlister tilli-

ge indeholder titlen på den sag, som et dokument vedrører. Dansk Journa-

listforbund og Danske Medier henviste udvalget til at se nærmere på post-

listerne hos nogle af de mange kommuner, der har ført postlister i årevis,

idet deres postlister viser, at det ikke er svært af lave brugbare og informa-

tive postlister.

Der blev endvidere henvist til vigtigheden af, at der på den åbne postliste

er oplysninger om navnet på afsender og modtager, når der er tale om en

virksomhed. F.eks. bør oplysninger om navnet på en virksomhed eller or-

ganisation, som henvender sig til en myndighed, fremgå af postlisterne. I

de tilfælde, hvor dokumentet er sendt til eller modtaget fra en borger, er

det derimod ikke af interesse for medierne, at der fremgår oplysninger om

navnet på den pågældende borger. I sådanne tilfælde vil det således være

tilstrækkeligt,

at det af postlisterne fremgår, at der er tale om en ”borger-

henvendelse”.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Dansk Journalistforbund og Danske Medier fremhævede endvidere, at

opsætningen af en åben postliste er afgørende for anvendeligheden for

medierne, ligesom vigtigheden af søgefunktioner blev understreget. Op-

sætningen af postlisterne i forsøgsordningen har i mindre grad understøttet

dette.

Der blev i den forbindelse henvist til den norske postelisteordning ”Offent-

lig elektronisk postjournal” på hjemmesiden

www.oep.no,

der samler en

lang række af de norske myndigheders åbne postlister (se herom kapitel 8,

afsnit 3). På den norske hjemmeside kan der søges efter postfortegnelser

ved hjælp af forskellige kategorier, herunder sags- og dokumenttitler, da-

toer samt afsender og modtager. Den norske postlisteordning gør det end-

videre muligt at søge efter bestemte journaler eller emner og giver adgang

til at bestille aktindsigt digitalt via systemet.

Det blev endvidere fremhævet, at postlisterne med fordel kan inddeles i

relevante sagsområder for en myndighed.

I forbindelse med opsætningen af åbne postlister blev det endvidere be-

mærket, at myndighedernes postlister i videst muligt omfang bør være

ensartede med ens søgefunktioner. Det vil gøre postlisterne lettere at an-

vende for medierne.

Det var Dansk Journalistforbunds og Danske Mediers opfattelse, at der

med fordel på de pågældende myndigheders hjemmesider kan være en

vejledning om myndighedens åbne postliste. Der skal heri vejledes om

opsætningen af postlisterne, og om hvordan der kan søges efter post på

listen. I forlængelse heraf blev det bemærket, at der med fordel tilsvarende

kan være en vejledning om, hvordan man anmoder om aktindsigt hos

myndigheden. Endelig er det vigtigt, at de enkelte journalmedarbejde-

re/sagsbehandlere modtager vejledning i udarbejdelsen af postlister.

Dansk Journalistforbund og Danske Medier bemærkede, at deres med-

lemmer har gode erfaringer med brugervenligheden på Folketingets hjem-

meside. Der blev også peget på, at Folketinget løbende inddrager bruger-

nes erfaringer med hjemmesiden med henblik på at optimere brugerven-

ligheden.

Det blev af Dansk Journalistforbund og Danske Medier tillige fremhævet,

at en mere detaljeret åben postliste kan afføde mere præcise anmodninger

om aktindsigt fra medierne. Sådanne anmodninger om aktindsigt vil være

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

enklere og dermed også hurtigere at behandle for myndighederne sammen-

lignet med de tilfælde, hvor medierne anmoder om aktindsigt i et bestemt

tema. Indførelse af postlister kan således være med til at varetage et effek-

tivitetshensyn hos det offentlige i forhold til behandling af anmodninger

om aktindsigt.

Det blev af Dansk Journalistforbund og Danske Medier pointeret, at erfa-

ringsgrundlaget omkring åbne postlister i høj grad skal findes fra de frivil-

lige ordninger med åbne postlister, som særligt en række af landets kom-

muner har ført.

Dansk Journalistforbund og Danske Medier understregede desuden, at me-

diernes anvendelse af åbne postlister ikke alene kan afspejles i antallet af

anmodninger om aktindsigt på baggrund af postlisterne, idet postlister også

i høj grad bliver anvendt af medierne til at tage telefonisk kontakt til myn-

dighederne eller politikerne omkring oplysninger, der fremgår af postli-

sterne.

Dansk Journalistforbund og Danske Medier bemærkede i den forbindelse,

at deres medlemmer i høj grad benytter den åbne postliste som et arbejds-

redskab til at følge et bestemt område af offentlig og samfundsmæssig

interesse.

Dansk Journalistforbund og Danske Medier bemærkede endelig, at de åbne

postlister bør medtage alle de dokumenter, som fremgår af myndigheder-

nes fortegnelser over den pågældende sags dokumenter (aktlisten), idet der

er adgang til aktindsigt i disse fortegnelser. I den forbindelse nævnte orga-

nisationerne, at der især er interesse for, at ministerbetjeningsdokumenter

medtages på listen.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Kapitel 7. Øvrige åbenhedsforanstaltninger

1. Indledning

Efter reglerne i offentlighedsloven har enhver som udgangspunkt adgang

til at blive gjort bekendt med myndighedernes dokumenter. Dette forud-

sætter imidlertid en ansøgning fra den pågældende. Lovgivningen indehol-

der herudover regler, der forpligter myndighederne til at offentliggøre be-

stemte oplysninger. Desuden offentliggør myndighederne i en række til-

fælde forskellige oplysninger af egen drift.

Nedenfor i afsnit 2-3 er der redegjort for offentlighedslovens, kommune-

styrelseslovens og regionslovens regler om pligt til at offentliggøre oplys-

ninger. I afsnit 4 omtales en række eksempler på øvrige offentliggørelses-

ordninger, og myndighedernes praksis er omtalt.

2. Aktiv informationspligt efter offentlighedsloven

Efter offentlighedslovens § 17, stk. 1, jf. stk. 3, skal ministerielle departe-

menter, underliggende styrelser og direktorater, uafhængige råd og nævn

samt den centrale forvaltning i kommunerne og regionerne på deres hjem-

mesider give borgerne information om deres virksomhed. Myndighederne

skal ifølge § 17, stk. 2, fastsætte retningslinjer vedrørende den aktive in-

formationspligt, der følger af stk. 1.

Det beror efter forarbejderne til bestemmelsen på en konkret vurdering i

forhold til den enkelte myndighed, hvilke oplysninger der er omfattet af

informationspligten, og der er således overladt et skøn til den enkelte for-

valtningsmyndighed med hensyn til vurderingen af, hvilken information

der skal gives på hjemmesiden.

I forarbejderne nævnes dog som eksempler på information, der umiddel-

bart kan tænkes meddelt på hjemmesiden, bl.a. information om myndighe-

dens organisatoriske forhold (forretningsorden, organisationsdiagram mv.)

og økonomiske forhold (navnlig vedtagne budgetter og årsregnskaber).

Derudover nævnes i forarbejderne information om myndighedernes eks-

terne og interne målsætninger og lignende, f.eks. eventuelt fastsatte værdi-

og servicemål, løn-, personale- og trivselspolitik samt eventuelle resultat-

kontrakter med underliggende myndigheder.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Herudover nævnes information om eventuelle politiske aftaler samt hand-

lingsplaner for et bestemt område og lignende, herunder opfølgninger på

sådanne aftaler og planer. Desuden nævnes information om eventuelle

generelle redegørelser, analyser og rapporter om områder, der hører under

myndighedens ressort samt eventuelle årsberetninger og statistiske oplys-

ninger om myndighedens virksomhed.

Endvidere nævnes information om de opgaver, myndigheden varetager,

samt information om de væsentligste love og administrative forskrifter

(bekendtgørelser, cirkulærer og vejledninger mv.), der regulerer myndig-

hedernes opgavevaretagelse. Information om det nævnte regelsæt kan gi-

ves ved, at myndigheden på hjemmesiden etablerer et link til reglerne.

Desuden nævnes i forarbejderne dokumenter omfattet af retten til aktind-

sigt efter offentlighedslovens § 26, nr. 5

–

det vil sige dokumenter, der

indeholder en systematiseret gengivelse af praksis på bestemte sagsområ-

der, der hører under den pågældende myndighed (praksisoversigter).

Herudover nævnes dagsordener med bilagsfortegnelser og mødereferater

ved politiske organer i kommunerne og regionerne.

I det omfang myndigheden har nedsat råd, nævn eller udvalg, kan informa-

tion om disse organers forretningsorden, opgaver, sammensætning mv.

også offentliggøres på hjemmesiden, eventuelt ved et link til det pågæl-

dende nævns eller råds hjemmeside. Endvidere kan der på hjemmesiden

for de enkelte nævn, råd mv. gives information om eventuelle dagsordener

med bilagsfortegnelser samt oplysninger om mødedatoer mv.

Endelig kan nævnes retningslinjer om aktiv informationspligt omfattet af

offentlighedslovens § 17, stk. 2.

De nævnte eksempler på information, der kan tænkes offentliggjort på

forvaltningsmyndighedernes hjemmesider, er ifølge forarbejderne til be-

stemmelsen ikke udtømmende, og der kan

–

i lyset af variationen af myn-

digheder og den information, de er i besiddelse af

–

tænkes offentliggjort

anden form for information, ligesom det kan tænkes, at den enkelte for-

valtningsmyndighed ikke offentliggør al den information, der er nævnt

ovenfor.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Den enkelte forvaltningsmyndighed skal i forbindelse med informations-

virksomheden efter stk. 1 være særlig opmærksom på, at der ikke offent-

liggøres dokumenter, der indeholder følsomme personoplysninger.

Der henvises til bemærkningerne til § 17 i lovforslag nr. L 144 fremsat den

7. februar 2013.

3. Kommunestyrelseslovens og regionslovens regler om pligt til offent-

liggørelse af oplysninger

Det følger af kommunestyrelseslovens § 8, stk. 1, 2. pkt., at kommunalbe-

styrelsens mødeplan skal offentliggøres i begyndelsen af hvert regnskabs-

år. Regionslovens § 10, stk. 1, 2. pkt., indeholder tilsvarende en regel om,

at regionsrådets mødeplan skal offentliggøres i begyndelsen af hvert regn-

skabsår.

Endvidere er det i kommunestyrelseslovens § 8, stk. 7, fastsat, at en for-

tegnelse over de sager, der vil komme til behandling på kommunalbesty-

relsens møde, samt en udskrift af beslutningsprotokollen

–

med de be-

grænsninger, der følger af lovgivningens regler om tavshedspligt

–

så vidt

muligt offentliggøres. Det bemærkes hertil, at fortegnelsen over sagerne

ikke (nødvendigvis) er identisk med dagsordensudkastet. Fortegnelsen skal

dog som minimum indeholde en angivelse af sagernes emner. Det fremgår

af regionslovens § 10, stk. 2, at kommunestyrelseslovens § 8, stk. 2-7, fin-

der tilsvarende anvendelse for regionerne.

Herudover fastslår kommunestyrelseslovens § 20, stk. 7, at en fortegnelse

over de sager, der vil komme til behandling på udvalgenes møder

–

med de

begrænsninger, der følger af lovgivningens regler om tavshedspligt

–

så

vidt muligt offentliggøres. Bestemmelsen finder tilsvarende anvendelse for

regionernes forretningsudvalg, jf. regionslovens § 15, stk. 1.

Lovgivningen indeholder også regler om, at en kort redegørelse for ind-

holdet af årsbudgettet og budgetoverslagene skal offentliggøres inden det

kommende regnskabsårs begyndelse, jf. kommunestyrelseslovens § 39,

stk. 2, og regionslovens § 20, stk. 2.

4. Eksempler på øvrige offentliggørelsesordninger og praksis

På det statslige område offentliggøres meget information på Folketingets

hjemmeside. Materiale, som ministerierne sender til Folketinget af egen

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

drift eller som svar på spørgsmål fra udvalg eller folketingsmedlemmer,

offentliggøres således som udgangspunkt på hjemmesiden. Åbne samråd

og møder i folketingssalen videotransmitteres på hjemmesiden.

Herudover kan det bl.a. nævnes, at den daværende regering (Venstre og

Det Konservative Folkeparti), Dansk Folkeparti, Socialdemokratiet, Socia-

listisk Folkeparti og Radikale Venstre den 30. april 2009 indgik en politisk

aftale om en ny åbenhedsordning om ministres udgifter og aktiviteter.

Åbenhedsordningen indebærer, at alle regeringens ministre af egen drift

skal offentliggøre oplysninger om månedlige repræsentationsudgifter, ud-

gifter til tjenesterejser og modtagne gaver. Ordningen indebærer yderlige-

re, at regeringens ministre skal offentliggøre oplysninger om officielle

repræsentative opgaver, som de har deltaget i inden for den seneste måned.

Tilsvarende omfatter ordningen en vis fremadrettet information om offici-

elle ministeraktiviteter for den kommende måned.

Oplysningerne skal ifølge Statsministeriets vejledning nr. 113 af 3. juni

2009 om en ny åbenhedsordning om ministres udgifter og aktiviteter of-

fentliggøres senest den 8. hverdag i den efterfølgende måned. Oplysnin-

gerne er tilgængelige på hjemmesiden

www.aabenhedsordning.dk.

Det er herudover udvalgets indtryk, at kommuner og regioner i stor ud-

strækning offentliggør information på deres hjemmesider.

Udvalget har således fra Danske Regioner fået oplysninger om, at regio-

nerne offentliggør dagsordener og referater fra regionsrådsmøder, forret-

ningsudvalgsmøder og møder i diverse udvalg. Det er desuden muligt at få

oplysninger om regionernes politikker, planer mv. på regionernes hjemme-

sider, hvor det også er muligt at blive opdateret på regionernes arbejde

gennem nyheder og pressemeddelelser. På regionernes hjemmesider er der

endvidere adgang til at følge regionsrådsmøderne gennem videotransmis-

sioner.

Herudover er alle regionerne til stede på de sociale medier.

Region Syddanmark, der deltog i postlisteforsøgsordningen, har i regio-

nens evaluering af forsøget (bilag 3) oplyst, at regionen støtter øget åben-

hed i den offentlige forvaltning. Regionen har i den forbindelse bemærket,

at alle dagsordener og referater fra politiske udvalg samt politisk fastsatte

råd og lovpligtige udvalg offentliggøres på regionens hjemmeside.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Region Syddanmark har endvidere en åbenhedsordning, hvorefter regions-

rådsformandens kalender i hovedtræk offentliggøres for hver måned.

Åbenhedsordningen omfatter også alle regionsrådsformandens udgifter til

gaver, repræsentation og rejser.

På Region Syddanmarks hjemmeside kan der endvidere findes oplysninger

om, hvilke hverv de enkelte regionrådsmedlemmer er udpeget til, samt

oplysninger om, hvad de enkelte medlemmer modtager i vederlag for deres

deltagelse i de enkelte hverv.

Herudover offentliggøres tilladelser til råstofindvinding, diverse samar-

bejdsaftaler, projekter, der har modtaget tilskud fra kulturpuljen, mv. på

Region Syddanmarks hjemmeside.

Udvalget har fra KL modtaget oplysninger fra 51 kommuner om deres

åbenhedstiltag, og det fremgår heraf, at mange kommuner offentliggør

dagsordener og referater med bilag fra politiske udvalgs- og kommunalbe-

styrelsesmøder på kommunernes hjemmesider.

Enkelte kommuner har angivet, at kommunerne foretager videotransmissi-

oner af kommunalbestyrelsesmøder eller byrådsmøder på kommunernes

hjemmesider. Én kommune har desuden angivet, at kommunen anvender

sociale medier som åbenhedstiltag. Herudover offentliggøres høringer,

hvor borgere kan indsende svar og indsigelser via kommunernes hjemme-

sider. Samtlige af kommunernes visioner, politikker, strategier og handle-

planer offentliggøres også.

Flere kommuner offentliggør desuden ifølge KL politikeres udgifter bl.a.

til rejser, pressemeddelelser, dokumenter om budgetter mv. på kommuner-

nes hjemmesider.

Slagelse Kommune, der deltog i forsøgsordningen med åbne postlister, har

oplyst i kommunens evaluering af postlisteforsøget (bilag 4), at kommunen

offentliggør dagsordener for møder i kommunalbestyrelsen og udvalgene

på kommunens hjemmeside, hvor sagsfremstillinger og sagernes doku-

menter som udgangspunkt er direkte tilgængelige.

Det er Slagelse Kommunes vurdering, at dagsordenerne fungerer som for-

tegnelser over de igangværende sager i kommunen og som et redskab til

aktindsigt.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Herudover benyttes Slagelse Kommunes hjemmeside som en aktiv infor-

mationskanal, hvilket vil sige, at i de tilfælde, hvor en sag eller et doku-

ment vurderes at have offentlighedens interesse, skal det i kommunen

overvejes, om sagen eller dokumentet skal offentliggøres på kommunens

hjemmeside. Det gælder eksempelvis rejseudgifter til kommunens udvalg.

Flere kommuner og én af regionerne fører herudover af egen drift åbne

postlister. Der henvises til kapitel 6, afsnit 2-3, hvor disse myndigheders

erfaringer er nærmere beskrevet.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Kapitel 8. Åbne postlister i Sverige og Norge

1. Indledning

Udvalget har indhentet oplysninger fra de svenske og norske myndigheder

om obligatoriske postlisteordninger i disse lande og erfaringerne med ord-

ningerne. Afsnit 2 vedrører Sverige, og afsnit 3 vedrører Norge.

2. Sverige

Justitiedepartementet har oplyst, at der ikke i Sverige findes en obligato-

risk åben postlisteordning, men at mange svenske myndigheder af egen

drift

offentliggør såkaldte søgbare ”webbdiarier”, det vil sige journaler, for

at øge myndighedernes åbenhed.

Justitiedepartementet har oplyst, at der

–

så vidt vides

–

ikke er offentlig-

gjort rapporter om erfaringerne med disse ”webbdiarier”.

3. Norge

3.1. Regler om postlister

Offentlighedens ret til

aktindsigt i Norge er navnlig reguleret i ”offent-

leglova” (lov nr. 16 af 19. maj 2006 om ”rett til innsyn i dokument i of-

fentleg verksemd”).

”Offentleglova” § 10 om ”Plikt

til å føre journal. Tilgjengeleggjering av

journalar og dokument på Internett” har følgende ordlyd:

”Organet

skal føre journal etter reglane i arkivlova med forskrif-

ter.

Kongen kan gi forskrift om at organ som fører elektronisk jour-

nal, skal gjere han allment tilgjengeleg på Internett, og om kor-

leis det skal gjerast.

Organ som er omfatta av lova her, kan gjere dokument allment

tilgjengelege på Internett, med unntak for opplysningar som er

underlagde teieplikt i lov eller i medhald av lov. Kongen kan gi

forskrift om tilgjengeleggjering av dokument på Internett og om

at visse typar personopplysningar, jf. personopplysningsloven §

2 nr. 1, og dokument som ein tredjeperson har immaterielle ret-

tar til, ikkje skal gjerast tilgjengelege på denne måten.”

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Det følger således af bestemmelsens andet led, at der kan udstedes forskrift

om, at organer, der fører elektroniske journaler, skal gøre disse offentligt

tilgængelige på internettet.

Der er i medfør af bestemmelsen udstedt forskrift nr. 1119 af 17. oktober

2008 til ”offentleglova” (”offentlegforskrifta”).

Bestemmelsen i § 6 i ”offentlegforskrifta” indeholder regler om, hvilke

offentlige myndigheder der skal offentliggøre deres elektroniske journaler

på internettet, samt hvilke oplysninger der skal fremgå af journalen.

Det følger af første led i bestemmelsen i § 6, at alle departementer (og

statsministerens kontor), der fører elektroniske journaler, skal gøre disse

offentligt tilgængelige på internettet. Det samme gælder alle statslige di-

rektorater og tilsyn, der har hele landet som virkeområde, samt ”fyl-

kesmennene”. Derimod omfatter offentliggørelsespligten

ikke kommuner

”fylkeskommuner”.

Det følger af tredje led i § 6 i ”offentlegforskrifta”, at indholdet af journa-

len skal stemme overens med § 2-7,

første led, andet punktum, i ”arkiv-

forskrifta” (forskrift nr. 1193 af 11. december 1998 om ”offentlege ar-

kiv”). Det følger af denne bestemmelse, at en registrering af et dokument i

journalen skal indeholde journalføringsdato, sags- og dokumentnummer,

afsender og/eller modtager, oplysninger om sag, indhold eller emne samt

dato for dokumentet.

Herudover skal der ifølge tredje led i § 6 i ”offentleg-

forskrifta” af journalen fremgå kontaktoplysninger på den myndighed, som

den enkelte sag ligger hos.

Efter ”arkivforskrifta” § 2-7,

andet led, kan der undtages oplysninger om

et dokument i den kopi eller udskrift af journalen, som offentligheden har

ret til aktindsigt i, hvis oplysningerne bl.a. er undergivet tavshedspligt. I de

tilfælde, hvor oplysninger om et dokument ikke medtages på journalen

efter ”arkivforskrifta” § 2-7,

andet led, skal dette fremgå af journalen med

angivelse af undtagelseshjemmel.

Det fremgår af forarbejderne til § 6 i ”offentlegforskrifta”, at journalerne

skal have et standardiseret indhold, og der er derfor hverken mulighed for

at medtage færre eller flere oplysninger om et dokument på journalen, end

det der er angivet i ”arkivforskrifta” § 2-7.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

”Offentlegforskrifta” § 6, fjerde led, fastslår, at de oplysninger, der er

nævnt i § 7, andet led, ikke skal fremgå af journalen. Det gælder bl.a. op-

lysninger, der ved lov eller i medfør af lov er underlagt tavshedspligt, samt

oplysninger, der er omfattet af § 2, nr. 8, i ”personopplysningslova” (lov

nr. 31 af 14. april 2000 om ”behandling av personopplysninger”), herunder

særligt oplysninger om racemæssig eller etnisk baggrund, politisk, filoso-

fisk eller religiøs overbevisning, helbredsforhold, seksuelle relationer og

medlemskab af fagforeninger.

De myndigheder, der efter ”offentlegforskrifta” § 6, første led, skal offent-

liggøre elektroniske journaler, skal efter bestemmelsens fjerde led, tredje

punktum, indrette ordningen således, at det ikke er muligt at få søgeresul-

tater på personnavne i journalindførelser, der er ældre end et år.

Det følger af § 12 i ”offentlegforskrifta”, at forskriften er gældende fra den

1. januar 2009 med undtagelse af bestemmelsen i § 6, som først træder i

kraft fra det tidspunkt, hvor det norske Justis- og politidepartement (det

nuværende Justis- og beredskapsdepartement) fastsætter det. Bestemmel-

sen i ”offentlegforskrifta” § 6 er endnu ikke sat i kraft. Det

er således

(endnu) ikke obligatorisk for de pågældende norske myndigheder at of-

fentliggøre deres journaler på internettet, men ifølge det norske Justis- og

beredskapsdepartement offentliggør en stor del af myndighederne i praksis

allerede deres journaler i overensstemmelse med bestemmelsen.

3.2. Offentlig elektronisk postjournal

De norske postlister er tilgængelige på ”Offentlig elektronisk postjournal”

(herefter ”OEP”) på hjemmesiden

www.oep.no,

der blev lanceret i maj

2010. Ved opstart af OEP blev der offentliggjort postlister for 68 offentlige

myndigheder. I 2014 var dette tal 113 offentlige myndigheder.

OEP’s hjemmeside kan bruges til at søge i de åbne postlister på tværs af de

offentlige myndigheder. Der findes en enkel søgefunktion, hvor der kan

søges i listerne ved hjælp af et eller flere søgeord, samt en avanceret søge-

funktion, hvor der kan benyttes forskellige søgekriterier. Der kan også

søges kronologisk i postlisterne.

På OEP’s hjemmeside kan der endvidere anmodes

om aktindsigt i de do-

kumenter, der fremgår af de åbne postlister.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Forinden lanceringen af OEP havde der i Norge været et pilotprojekt kal-

det ”Elektronisk postjournal” (herefter ”EPJ”). EPJ startede op i 1993 og

var udelukkende tilgængelig for pressen med tilsvarende funktioner som

OEP. 155 medieredaktioner havde adgang til EPJ. EPJ blev over tid udvi-

det til at omfatte elektroniske journaler fra 36 offentlige myndigheder. Pi-

lotprojektet blev afsluttet i 2010, da OEP blev lanceret.

Der henvises til Direktoratet for forvaltning og IKT, Brukerundersøkelse

for Offentlig elektronisk postjournal 2011 (2012), s. 11, og Proba Sam-

funnsanalyse, Innsyn i forvaltningen

–

Kompetanse, etterspørgsel og makt,

Evaluering av offentleglova (2016), s. 83.

De norske myndigheder arbejder ifølge det oplyste på nuværende tids-

punkt med en ny løsning

– ”eInnsyn” –

der skal erstatte OEP fra den 1.

januar 2018. Den nye løsning vil bl.a. have mere effektive funktioner for

brugerne med hensyn til aktindsigt og gøre det muligt at offentliggøre do-

kumenter i tilknytning til postlisterne i de tilfælde, hvor det er hensigts-

mæssigt.

3.3. Erfaringer

Det norske Direktorat for forvaltning og IKT er ansvarlig for OEP og gen-

nemførte i 2012 en brugerundersøgelse af OEP, der mundede ud i en rap-

port.

Rapporten bygger på besvarelserne af en række spørgeskemaer, der var

rettet mod henholdsvis brugere af OEP, arkivmedarbejdere, der sad med

OEP-relaterede opgaver (medarbejderniveau), samt myndigheder, der of-

fentliggjorde deres postlister på OEP’s

hjemmeside (myndighedsniveau).

Ifølge rapporten (s. 8) var det gennemsnitlige besøgstal på OEP’s hjemme-

side i perioden fra april til november 2011 på 14.508 pr. måned. Gennem-

snittet for såkaldte unikke besøg var på 7.747 pr. måned. Ifølge rapporten

(s. 11) svarede 80 pct. af brugerne, at de brugte OEP 1-3 gange om måne-

den eller oftere. 37 pct. svarede, at de brugte tjenesten ugentligt.

Rapporten (s. 10) indeholder følgende figur, der viser, i hvilken sammen-

hæng OEP’s hjemmeside besøges:

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Størstedelen af besøgene på hjemmesiden (61 pct.) skete således i arbejds-

sammenhæng. Af de besøg, der skete i arbejdssammenhæng, var fordelin-

gen på jobtype ifølge rapporten (s. 11) således:

28 pct. af arkivmedarbejderne skønnede ifølge rapporten (s. 20), at deres

tidsforbrug knyttet til produktion, kvalitetssikring og offentliggørelse af

hver enkelt postliste var på omkring en time. 19 pct. vurderede, at de brug-

te mere end to timer.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

På myndighedsniveau blev det angivet, at et øget ressourceforbrug hoved-

sageligt gik til behandlingen af aktindsigtsanmodninger. Dernæst gik det

øgede ressourceforbrug til oplæring af ansatte og herefter produktion, kva-

litetssikring og offentliggørelse af postlisterne. Der henvises til s. 28 i rap-

porten.

Rapporten (s. 9) viser endvidere, at flere og flere har brugt OEP til at an-

mode om aktindsigt i takt med indførelsen af ordningen. Rapporten inde-

holder følgende graf, hvor udviklingen i antallet af aktindsigtsanmodnin-

ger kan ses:

1800

1600

1400

1200

6000

4000

2000

Jan. Feb.Mars April Mai Juni Juli Aug Sep Okt. Nov

Des.

år 2010

år 2011

(Figur 2. Antall innsynskrav fra oppstart til desember 2011)

Antallet af anmodninger om aktindsigt ved brug af OEP var således på sit

højeste i november 2011 (16.630), jf. s. 8 i rapporten, hvor det højeste an-

tal til sammenligning året forinden var på omkring 12.000 anmodninger

om aktindsigt. På myndighedsniveau blev det rapporteret (s. 27), at 92 pct.

af myndighederne oplevede, at de havde modtaget flere anmodninger om

aktindsigt efter indførelsen af åbne postlister. På medarbejderniveau skøn-

nede 85 pct. af medarbejderne, at der havde været en stigning (s. 25).

På medarbejderniveau var 45 pct. enten lidt eller helt enige i, at den åbne

postlisteordning havde gjort det mere effektivt for myndighederne at be-

handle anmodninger om aktindsigt. Derimod var omkring 21 pct. af med-

arbejderne enten lidt eller helt uenige i dette (s. 25).

Omkring 91 pct. af medarbejderne var enten lidt eller helt enige i, at den

åbne postlisteordning havde en samfundsmæssig nytteværdi (s. 25). På

myndighedsniveau var det opfattelsen hos omkring 94 pct., at myndighe-

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

derne bidrog positivt til en mere åben forvaltning og et mere demokratisk

samfund i lyset af myndighedernes tilknytning til OEP (s. 29).

Brugerne af OEP blev i undersøgelsen (s. 15) spurgt til, hvordan de opfat-

tede opfølgningen fra myndighederne på brugernes anmodninger om akt-

indsigt. Der var ifølge rapporten en relativt stor andel af brugerne (76,3

pct.), der opfattede myndighedernes opfølgning som god, men en for-

holdsvis stor andel af brugerne (23,6 pct.) mente, at opfølgningen var dår-

lig.

Ifølge rapporten (s. 17) var der fra brugerne af OEP en række forslag til

forbedringer af hjemmesiden. Det var således bl.a. ønsket, at flere myn-

digheder skulle føre åbne postlister, og at dokumenterne på postlisterne

skulle offentliggøres i deres helhed. Endvidere blev der peget på, at postli-

sterne blev offentliggjort for langsomt.

Der henvises til Direktoratet for forvaltning og IKT, Brukerundersøkelse

for Offentlig elektronisk postjournal 2011 (2012).

Det norske Justis- og beredskapsdepartement udgav i januar 2016 en rap-

port om evaluering af ”offentleglova”. Baggrunden for rapporten var, at

Stortinget i Norge i forbindelse med vedtagelsen af den nye norske offent-

lighedslov, der trådte i kraft den 1. januar 2009, ønskede en evaluering af,

om lovens intention om mere åbenhed blev opfyldt, jf. rapporten, s. 22.

Rapporten indeholder herudover oplysninger om omkostningerne forbun-

det med OEP.

Ifølge rapporten (s. 90) var det gennemsnitlige tidsforbrug knyttet til kvali-

tetssikring og offentliggørelse på OEP 5,09 minutter pr. dokument. Kvali-

tetssikring og offentliggørelse blev udført af en arkivmedarbejder. Der var

stor forskel i tidsforbruget blandt myndighederne. Forskellen skyldtes især,

at nogle informationer om et dokument var vanskelige at opdrive, herunder

eksempelvis oplysning om navnet på afsender.

Der var ifølge rapporten (s. 89) en tendens til, at tidsforbruget forbundet

med kvalitetssikring af dokumenter, der skulle medtages på postlisten, var

faldende jo flere dokumenter, der skulle medtages på postlisten. Dette

kunne indikere, at der var stordriftsfordele forbundet med opgaven med at

kvalitetssikre.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

For så vidt angår omkostningerne ved kvalitetssikring og offentliggørelse,

tog rapporten (s. 90) udgangspunkt i antallet af indførsler af dokumenter

på OEP sammenholdt med det gennemsnitlige tidsforbrug for hvert doku-

ment. I 2014 blev der offentliggjort 3.326.645 indførsler på OEP. De årlige

omkostninger for en fuldtidsansat arkivmedarbejder var på i alt 645.578

norske kr. i 2014 (s. 90f.). De samlede omkostninger til kvalitetssikring og

offentliggørelse af postlister i 2014 kunne på den baggrund opgøres til

108,4 millioner norske kr. (s. 91).

Hertil kom omkostningerne til oplæring af medarbejdere i OEP, som blev

vurderet til 4,86 millioner norske kroner. Oplæringsomkostningerne var

dog ifølge rapporten forbundet med en vis usikkerhed, idet oplæringen

skete som led i den generelle oplæring af nyansatte, og fordi omkostnin-

gerne bl.a. var afhængige af antallet af nyansatte (s. 94).

Omkostningerne til etablering af OEP udgjorde ifølge rapporten (s. 94) 3,5

millioner norske kr. I 2014 blev drifts- og vedligeholdelsesudgifterne vur-

deret til 3,3 millioner norske kr.

I 2008 blev der ifølge rapporten (s. 93) registreret 69.621 anmodninger om

aktindsigt gennem EPJ. Det er lagt til grund, at det gennemsnitligt tog 3,5

timer at behandle en aktindsigtsanmodning gennem EPJ. De samlede om-

kostninger til behandling af aktindsigtsanmodninger gennem EPJ i 2008 er

på den baggrund opgjort til 103,4 millioner norske kroner.

Til sammenligning blev der ifølge rapporten (s. 93) i 2014 registreret

198.154 anmodninger om aktindsigt gennem OEP, det vil sige 128.533

flere end gennem EPJ i 2008. Det er lagt til grund, at den gennemsnitlige

sagsbehandlingstid forbundet med at behandle en aktindsigtsanmodning

gennem OEP i 2014 var faldet til 2,63 timer. De samlede omkostninger til

behandling af aktindsigtsanmodninger gennem OEP i 2014 er på den bag-

grund opgjort til 220,7 millioner norske kroner, det vil sige en forøgelse på

117,3 millioner norske kroner i forhold til 2008.

Det skal dog i den forbindelse bemærkes, at EPJ omfattede færre offentlige

myndigheder end OEP. EPJ omfattede 36 myndigheder. OEP omfattede i

2014

–

da undersøgelsen blev gennemført

–

væsentligt flere myndigheder,

nemlig 113.

Undersøgelsen (s. 95) indeholder følgende opgørelse over de samlede om-

kostningerne ved henholdsvis EPJ og OEP:

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Tabell 29: Endring i kostnader fra EPJ (målt i 2008/2009) til OEP (målt i 2014). Alle kostnader er i

2014-kroner. Alle tall i mill. kroner.

EPJ (år 2008/2009) OEP (år 2014) Merkostnad av OEP

Kvalitetssikring og publisering av

journalposter

Behandling av innsynskrav

Behandling av klagesaker

Opplæringskostnader

Drift- og vedlikeholdskostnader

Etableringskostnader

Totale kostnader

Kilde: Proba Samfunnsanalyse

26,4

103,4

0,5

1,8

133,9

108,4

220,7

1,0

4,9

3,3

3,5

341,8

82,0

117,3

0,5

3,1

1,5

3,5

208,0

Det bemærkes, at der ifølge rapporten (s. 97) er en række usikkerheder

forbundet med talgrundlaget. Det gælder bl.a. i forhold til antallet af akt-

indsigtsanmodninger, der kan være indgivet på andre måder end gennem

EPJ og OEP.

Der henvises til Proba Samfunnsanalyse, Innsyn i forvaltningen

–

Kompe-

tanse, etterspørgsel og makt, Evaluering av offentleglova (2016).

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Kapitel 9. Overvejelser og anbefalinger

1. Indledning

Udvalgets overvejelser om åbne postlister og anbefalinger hertil er gengi-

vet i det nedenstående.

Opgavebeskrivelsen giver efter udvalgets opfattelse anledning til nogle

generelle overvejelser om de tidligere undersøgelser om åbne postlister

(afsnit 2), behovet for åbne postlister (afsnit 3), forsøgsordningen (afsnit

4), regionernes og kommunernes erfaringer med åbne postlister, der føres

af egen drift (afsnit 5), mediernes erfaringer (afsnit 6) samt erfaringerne fra

Sverige og Norge (afsnit 7).

Det må efter udvalgets opfattelse bero på en politisk afgørelse, om der skal

indføres en obligatorisk åben postlisteordning, og hvilket omfang en sådan

ordning i givet fald skal have. I afsnit 8 har udvalget opstillet forskellige

modeller for, hvordan en eventuel ordning kan indrettes.

Endelig gengives udvalgets forslag til, hvordan en eventuel obligatorisk

åben postlisteordning

–

uanset valget af model

–

kan forbedres (afsnit 9).

2. De tidligere undersøgelser om åbne postlister

Forvaltningsmyndigheder kan inden for rammerne af persondataloven og

reglerne om tavshedspligt vælge at føre åbne postlister. Der er tidligere

foretaget en række undersøgelser vedrørende sådanne ordninger.

Forskningsministeriet, Amtsrådsforeningen og Kommunernes Landsfor-

ening udgav således i 1999 en pjece om et forsøg med åbne postlister.

Center for Digital Forvaltning udarbejdede i 2004 et statusnotat om brugen

af postlister. Herudover undersøgte henholdsvis DICAR, UPDATE og

Kaas & Mulvad i rapporter fra 2004, 2008 og 2012, i hvilket omfang of-

fentlige forvaltningsmyndigheder førte postlister. Der henvises i den for-

bindelse til kapitel 4 ovenfor.

De tidligere undersøgelser om åbne postlister giver efter udvalgets opfat-

telse et overblik over udbredelsen af de åbne postlister, der føres af egen

drift, i forskellige perioder, og der synes på baggrund af undersøgelserne at

være et fald i antallet af forvaltningsmyndigheder, der fører sådanne post-

lister.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Det er alene Forskningsministeriets, Amtsrådsforeningens og Kommuner-

nes Landsforenings pjece fra 1999 og statusnotatet fra Center for Digital

Forvaltning fra 2004, der indeholder oplysninger om ressourceforbruget

forbundet med at føre åbne postlister samt oplysninger om, i hvilket om-

fang postlisterne bliver brugt. I de to undersøgelser er erfaringerne over-

ordnet beskrevet som meget positive.

Det fremgår således af pjecen fra 1999, at ressourcebelastningen var lille,

så snart den åbne postliste teknisk og organisatorisk var etableret i en for-

valtningsmyndighed. Ifølge pjecen var det ugentlige ressourceforbrug i

forsøgsperioden mellem 1 og 10 timer. Det fremgår endvidere af pjecen fra

1999, at de åbne postlister i forsøgsperioden ugentligt havde mellem 175

og 900 ”hits”.

Dette er dog baseret på oplysninger fra ganske få amter og kommuner.

Pjecen indeholder således ikke oplysninger om ressourceforbrug og be-

søgstal for samtlige forsøgsmyndigheder, herunder for de statslige myn-

digheder. Desuden fremgår det ikke, hvor stor en del af besøgstallet der

stammer fra henholdsvis eksterne besøgende og ansatte i den pågældende

myndighed.

Statusnotatet fra Center for Digital Forvaltning fra 2004 peger på, at det

ikke var indførelsen af de åbne postlister, der stillede de største krav til

myndighedernes organisation, men implementeringen af det elektroniske

sags- og dokumenthåndteringssystem og de deraf følgende omlægninger af

arbejdsgange og rutiner.

Undersøgelsen viser desuden, at stort set alle 21 involverede myndigheder

pegede på, at der var et ekstra ressourceforbrug i forbindelse med indførel-

sen af åbne postlister, men at ressourceforbruget herefter faldt kraftigt i

takt med, at organisationen fik rutinerne på plads. Ressourceforbruget til

håndtering af den indgående postliste blev angivet som værende fra

”yderst minimalt” til ”10 timer om ugen”. Det bemærkes, at undersøgelsen

af ressourceforbruget alene vedrører indgående post.

Undersøgelsen viser endvidere, at efterspørgslen efter åbne postlister gene-

relt var forholdsvis lille. Det var myndighedernes vurdering, at der ”med

jævne mellemrum” var henvendelser fra pressen med reference til den

åb-

ne postliste. Nogle af forsøgsmyndighederne havde således ”et par hen-

vendelser fra pressen om ugen med reference til postlisten, andre væsent-

ligt færre”. Det var tilsvarende indtrykket hos hovedparten af forsøgsmyn-

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

dighederne, at antallet af anmodninger om aktindsigt ikke var steget væ-

sentligt som følge af postlisten.

Både Forskningsministeriets, Amtsrådsforeningens og Kommunernes

Landsforenings pjece (1999) og Center for Digital Forvaltnings statusnotat

(2004) om åbne postlister er af ældre dato.

E-mailkorrespondance må antages sidenhen i vidt omfang at have erstattet

den fysiske skriftlige korrespondance og telefonopkald hos de offentlige

forvaltningsmyndigheder. Det fremgår eksempelvis af pjecen fra 1999, s.

24, at 50 pct. af alle offentlige institutioner på daværende tidspunkt kunne

kontaktes pr. e-mail. Det må antages, at tallet i dag er markant højere.

Efter udvalgets opfattelse bør det endvidere kunne lægges til grund, at der

er sket en væsentlig stigning i antallet af ind- og udgående dokumenter hos

forvaltningsmyndighederne, siden de to undersøgelser blev udarbejdet.

De to undersøgelser bør læses med ovennævnte for øje, og undersøgelser-

nes konklusioner, herunder angående ressourceforbrug, vil efter udvalgets

opfattelse ikke nødvendigvis være de samme i dag. Dette bør man være

opmærksom på ved vurderingen af, om der skal indføres en obligatorisk

åben postlisteordning.

3. Behovet for åbne postlister

Udvalget har overvejet, om behovet for at indføre en obligatorisk åben

postlisteordning kan have ændret sig som følge af den teknologiske udvik-

ling.

Som det fremgår af kapitel 7, bruger forvaltningsmyndigheder i dag

–

både

af egen drift og som følge af lovkrav herom

–

i videre omfang end tidligere

internettet til at oplyse om den pågældende myndigheds organisation og

virksomhed. Flere forvaltningsmyndigheder, herunder særligt kommuner

og regioner, benytter endvidere deres hjemmesider til at offentliggøre for-

skellige dagsordener, referater af møder mv.

Det bør indgå i overvejelserne, om denne øgede brug af aktiv information

på forvaltningsmyndighedernes hjemmesider indebærer, at der ikke i

samme udstrækning

–

som tidligere vurderet

–

er behov for at indføre ob-

ligatoriske åbne postlister.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Udvalget bemærker i den forbindelse, at de åbne postlisters overordnede

formål er at styrke offentlighedens og mediernes indsigt i og kontrol med

forvaltningen.

Forvaltningsmyndighedernes, herunder særligt regionernes og kommuner-

nes, brug af aktiv information på internettet imødekommer efter udvalgets

opfattelse til en vis grad hensynet til åbenhed i forvaltningen. Det er imid-

lertid udvalgets opfattelse, at aktiv information på forvaltningsmyndighe-

dernes hjemmesider ikke på samme måde tilgodeser hensynet til offentlig-

hedens kontrol med forvaltningen, idet en sådan aktiv information beror på

den pågældende myndigheds udvælgelse af, hvad der er aktuelt og relevant

at informere om. Offentliggørelse af dagsordener for og referater af møder

i kommunalbestyrelser og regionsråd samt i de kommunale og regionale

udvalg imødekommer dog i et vist omfang dette kontrolhensyn.

Udvalget finder på den baggrund, at det

–

uanset myndighedernes øgede

brug af aktiv information på internettet

–

fortsat er relevant at overveje, om

der bør indføres en ordning med obligatoriske åbne postlister. Man kan

imidlertid ikke se bort fra, at særligt regionerne og kommunerne offentlig-

gør meget information på anden vis. Dette bør efter udvalgets opfattelse

indgå i overvejelserne om indretningen af en eventuel obligatorisk postli-

steordning, jf. nærmere afsnit 8 nedenfor.

4. Forsøgsordningen med åbne postlister

Forsøgsordningen med åbne postlister, som blev gennemført i perioden

2015-16, giver udvalget anledning til en række overvejelser.

Forsøgsmyndighedernes hjemmesider med åbne postlister havde følgende

besøgstal:

Sundheds- og Ældreministeriet

Søfartsstyrelsen

Region Syddanmark

Slagelse Kommune

155 besøg pr. md.

436 sidevisninger pr. md.

14 besøg pr. md.

9 besøg pr. md.

I forsøgsmyndighedernes besøgsstatistikker indgår ikke besøg fra ansatte i

myndighederne.

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

For så vidt angår antallet af modtagne anmodninger om aktindsigt på bag-

grund af de åbne postlister i forsøgsperioden, har forsøgsmyndighederne

oplyst følgende:

Sundheds- og Ældreministeriet

Søfartsstyrelsen

Region Syddanmark

Slagelse Kommune

28 (2015)

Få aktindsigter (hele forsøgsperioden)

6 (hele forsøgsperioden)

1 (hele forsøgsperioden)

Oplysningerne om besøgstal og antal aktindsigtsanmodninger tyder efter

udvalgets opfattelse på, at interessen for regionens og kommunens postli-

ster har været mindre.

Udvalget bemærker, at en række elementer i forsøgsordningen kan have

påvirket omfanget af brugen af forsøgsmyndighedernes postlister.

Udvalgets gennemgang af forsøgsmyndighedernes udtræk af de åbne post-

lister (se kapitel 5, afsnit 4) har således vist, at der til tider mangler oplys-

ninger om modtager eller afsender, dato for dokumentets modtagelse eller

afsendelse samt tematisk angivelse af dokumentets indhold. I nogle af de

tilfælde, hvor de pågældende oplysninger fremgår, er teksten endvidere så

indforstået, at det er vanskeligt at gennemskue, hvad dokumentet vedrører.

Det kan efter udvalgets opfattelse ikke udelukkes, at disse omstændigheder

kan have haft betydning for omfanget af brugen af postlisterne. Der henvi-

ses i den forbindelse også til beskrivelsen af mediernes erfaringer i kapitel

6, afsnit 4.

Udvalget bemærker desuden, at åbne postlister er mindre brugbare, hvis

der ikke er mulighed for at søge i dem. Postlisterne har for tre af forsøgs-

myndighedernes vedkommende bestået af pdf-filer (typisk fordelt på dage

samt ind- og udgående post), der kunne tilgås via myndighedernes hjem-

mesider. Det er muligt at søge i en pdf-fil ved hjælp af relevante søgeord,

men en søgning efter et bestemt tema er besværligt, da det typisk vil være

nødvendigt at åbne og søge i et stort antal pdf-filer, idet den, der søger

efter et bestemt tema, formentlig i de fleste tilfælde ikke ved, hvilken dag

der er sendt eller modtaget post inden for det pågældende tema.

Én af forsøgsmyndighederne har derimod på myndighedens hjemmeside

haft et søgefelt, hvorfra det ved hjælp af forskellige søgefunktioner har

været muligt at søge i al ind- og udgående post. Det er udvalgets opfattel-

se, at jo mere brugervenlig en it-løsning, der vælges til at offentliggøre

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

postlister, jo større er chancen for, at postlisterne vil blive brugt af offent-

ligheden.

Endvidere har postlisterne for tre af forsøgsmyndighedernes vedkommen-

de ikke været emneopdelt, hvilket kan have gjort det vanskeligt at danne

sig et overblik over postlisterne.

For så vidt angår omfanget af brugen af Region Syddanmarks åbne postli-

ster, bemærker udvalget, at regionen har haft tekniske udfordringer, idet

regionens postlister ikke kunne vises på regionens hjemmeside i perioden

fra juli til september 2015, og at der herefter i resten af forsøgsperioden

frem til udgangen af 2016 har været periodiske udfald. Det bemærkes end-

videre, at regionens åbne postlister alene har været tilgængelige for en pe-

riode på tre måneder tilbage i tiden.

Det kan ikke udelukkes, at disse tekniske problemer samt den tidsmæssigt

begrænsede tilgængelighed af postlisterne på Region Syddanmarks hjem-

meside kan have haft betydning for det omfang, postlisterne er blevet

brugt.

Det bemærkes i den forbindelse, at Søfartsstyrelsen også har haft tekniske

udfordringer. Dette har betydet, at styrelsens postlister i seks dage i 2016

ikke blev offentliggjort. Styrelsen har desuden oplevet driftsfejl, hvilket

har betydet, at det i de sidste otte måneder af forsøget kun var den post,

som manuelt blev registreret af sagsbehandlerne, der fremgik af postlister-

ne. Der har således været en forholdsvis stor mængde af dokumenter, der

formentlig skulle medtages på styrelsens åbne postlister, men som på

grund af driftsfejlen ikke er kommet med på postlisterne.

Udvalget finder på baggrund af ovenstående, at erfaringerne fra forsøgs-

ordningen om offentlighedens brug af postlisterne skal tillægges begrænset

betydning ved vurderingen af, hvor stor interessen generelt kan antages at

være for åbne postlister.

5. Regionernes og kommunernes erfaringer med at føre åbne postli-

ster af egen drift

Udvalget finder som nævnt i foregående afsnit, at erfaringerne fra forsøgs-

ordningen om offentlighedens brug af åbne postlister skal tillægges be-

grænset vægt ved vurderingen af, hvor stor interessen generelt kan antages

at være for postlister. Dette er en af grundene til, at udvalget har inddraget

100

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

erfaringerne fra regioner og kommuner, som af egen drift fører åbne post-

lister, jf. nærmere ovenfor i kapitel 6, afsnit 2-3.

På det regionale område er det alene Region Midtjylland, der på nuværen-

de tidspunkt fører åbne postlister af egen drift. Interessen for regionens

postlister må efter udvalgets opfattelse anses for beskeden, idet der på re-

gionens hjemmeside med postlisterne

i gennemsnit er blevet ”set” 55 gan-

ge om måneden, hvoraf en del besøg er foretaget af ansatte i regionen.

Regionen er ifølge det oplyste også selv af den opfattelse, at postlisterne

anvendes i et begrænset omfang.

Region Nordjylland

–

der tidligere har haft åbne postlister

–

har konstate-

ret, at brugen af regionens postlister var minimal og hovedsagelig intern.

De områder, som borgere og medier tidligere var interesseret i, overgik

ved strukturreformen til kommunerne, hvorfor interessen for postlisterne

faldt drastisk i regionen. Én af årsagerne til, at regionen stoppede med at

føre postlisterne var derfor, at regionen havde et uforholdsmæssigt stort

ressourceforbrug på postlister, der ikke blev brugt.

På den baggrund må interessen for postlisteordningerne, der føres på regi-

onernes eget initiativ, efter udvalgets opfattelse anses for begrænset.

På det kommunale område har udvalget modtaget oplysninger fra KL om

besøgstal på otte kommuners hjemmesider med åbne postlister, der føres

på kommunernes eget initiativ. Det gennemsnitlige antal besøg om måne-

den på hjemmesiderne varierer mellem 19 til 397. Det er uklart, om kom-

munernes besøgstal medtager besøg fra kommunernes egne medarbejdere,

idet alene to kommuner har angivet oplysninger om dette. Ifølge oplysnin-

gerne fra KL har nogle af kommunerne beskrevet, at de gennem aflæsning

af IP-adresser

har vurderet, at der har været ”meget få” udefrakommende

besøg på postlisterne, idet størstedelen af besøgene har været fra ansatte i

kommunerne.

35 kommuner har oplyst, at de ikke fører åbne postlister af egen drift. Den

hyppigst angivne årsag hertil er, at ressourceforbruget forbundet med at

føre postlisterne ikke står mål med udbyttet for offentligheden. Dernæst

skyldes det, at der ikke er den fornødne efterspørgsel på indførelse af post-

listeordninger.

101

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

På baggrund af erfaringerne på det kommunale område med postlister, der

føres på kommunernes eget initiativ, må offentlighedens interesse herfor

efter udvalgets opfattelse siges at være forholdsvis begrænset.

6. Mediernes erfaringer med åbne postlister

Udvalget har som nævnt på et møde med Dansk Journalistforbud og Dan-

ske Medier haft lejlighed til at høre om mediernes erfaringer med åbne

postlister.

Ifølge Dansk Journalistforbund og Danske Medier bør førelse af åbne post-

lister gøres obligatorisk for flest mulige forvaltningsmyndigheder. Nogle

myndigheder kan være relevante for én type medier, og andre myndighe-

der kan have relevans for andre. Der kan derfor ikke foretages en priorite-

ring af, hvilke myndigheder det vil være mest relevant for mediernes ar-

bejde at indføre postlisteordninger for.

Dansk Journalistforbund og Danske Medier har især understreget, at op-

lysningerne, der fremgår af de åbne postlister, og opsætningen af listerne

på forvaltningsmyndighedernes hjemmesider er afgørende for, hvor brug-

bare postlisterne er. Opsætningen af postlisterne i forsøgsordningen har i

mindre grad understøttet dette.

For så vidt angår oplysningerne på de åbne postlister, har Dansk Journa-

listforbund og Danske Medier anført, at myndighedernes tematiske angi-

velse af et dokuments indhold til tider kan forekomme indforstået. Det vil

gøre en postliste mere brugbar, hvis listen også indeholder oplysninger om

titlen på den sag, som et dokument angår. I de tilfælde, hvor et dokument

er sendt til eller modtaget fra en borger, har det ikke interesse for medier-

nes arbejde, at listen indeholder oplysninger om navnet på den pågældende

borger. I sådanne tilfælde vil det være tilstrækkeligt, at det fremgår, at der

er tale om en borgerhenvendelse.

Udvalget er enigt i, at det er vigtigt, at de oplysninger, der fremgår af de

åbne postlister, er forståelige for udenforstående, idet postlisterne ellers

ikke vil have reel nytteværdi. Dette bør indgå ved overvejelserne om,

hvordan en eventuel obligatorisk postlisteordning bør indrettes.

Vedrørende opsætningen af de åbne postlister har Dansk Journalistforbund

og Danske Medier bemærket, at forvaltningsmyndighedernes postlister i

videst muligt omfang bør være ensartede, og at det er vigtigt, at der er mu-

102

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

lighed for at søge i postlisterne. Det blev også påpeget, at postlisterne med

fordel kan inddeles i relevante sagsområder for den enkelte myndighed.

Dansk Journalistforbund og Danske Medier har herudover bl.a. bemærket,

at mere detaljerede åbne postlister kan afføde mere præcise anmodninger

om aktindsigt fra medierne. Sådanne anmodninger vil være enklere og

dermed hurtigere at behandle for myndighederne sammenlignet med de

tilfælde, hvor der anmodes om aktindsigt i et bestemt tema.

Udvalget bemærker hertil, at det fremgår af Sundheds- og Ældreministeri-

ets evaluering af postlisteforsøget, at anmodningerne om aktindsigt på

baggrund af ministeriets åbne postlister som udgangspunkt har været for-

holdsvis enkle og mindre tidskrævende at behandle end andre anmodnin-

ger om aktindsigt. Ministeriet har dog også oplevet, at der i nogle af akt-

indsigtssagerne er blevet anmodet om aktindsigt i dokumenter i sager hos

flere enheder, hvor det har krævet lidt flere ressourcer at behandle sagen,

da der har været behov for koordinering mellem de forskellige enheder.

Region Syddanmark har endvidere vurderet, at ressourceforbruget i for-

bindelse med behandlingen af aktindsigtsanmodninger på baggrund af re-

gionens åbne postlister har været højere sammenlignet med behandlingen

af andre anmodninger om aktindsigt, fordi der typisk er blevet anmodet om

aktindsigt i en række dokumenter i sager hos forskellige afdelinger.

Det er efter udvalgets opfattelse vanskeligt at forudsige, om en obligato-

risk ordning med åbne postlister vil føre til mere præcise aktindsigtsan-

modninger.

Dansk Journalistforbund og Danske Medier har desuden bemærket, at me-

diernes brug af de åbne postlister ikke alene kan vurderes ud fra antallet af

anmodninger om aktindsigt på baggrund af postlisterne, da postlisterne

også i høj grad anvendes af medierne som et arbejdsredskab til at følge et

bestemt område og til på anden måde end ved anmodning om aktindsigt at

tage kontakt til myndighederne eller politikerne om oplysningerne, der

fremgår af postlisterne.

Udvalget er enigt i, at interessen for de åbne postlister ikke alene skal vur-

deres ud fra, hvor ofte der anmodes om aktindsigt i dokumenter på bag-

grund af postlisterne. Det er også baggrunden for, at udvalget har indhentet

oplysninger om besøgstal på forsøgsmyndighedernes hjemmesider med

åbne postlister.

103

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Dansk Journalistforbund og Danske Medier har endvidere peget på, at de

åbne postlister bør medtage alle de dokumenter, der fremgår af myndighe-

dernes fortegnelser over den pågældende sags dokumenter (aktlisten), idet

der er adgang til aktindsigt i disse fortegnelser. I den forbindelse kom det

frem, at der især er interesse for, at ministerbetjeningsdokumenter medta-

ges på postlisterne. Udvalget henviser i den forbindelse til afsnit 8.2.1 ne-

denfor.

7. Erfaringer fra Sverige og Norge

Som beskrevet ovenfor i kapitel 8 findes der hverken i Norge eller Sverige

obligatoriske åbne postlisteordninger. Der er i Norge fastsat en pligt for en

række norske myndigheder til at offentliggøre deres journaler på internet-

tet, men bestemmelsen herom er endnu ikke trådt i kraft. På trods af dette

offentliggør en stor del af de norske myndigheder allerede deres journaler i

overensstemmelse med bestemmelsen.

Den norske postlisteordning er tilgængelig på hjemmesiden

www.oep.no,

der blev lanceret i maj 2010. OEP er løbende blevet udvidet, og i 2014

blev der offentliggjort postlister for 113 offentlige myndigheder.

OEP fungerer som en form for database, hvor der med forskellige søge-

funktioner kan søges i de åbne postlister på tværs af de offentlige myndig-

heder, og der kan direkte fra hjemmesiden søges om aktindsigt i de doku-

menter, der fremgår af postlisterne. Dette står i modsætning til forsøgsord-

ningen med åbne postlister, hvor forsøgsmyndighedernes postlister alene

kunne tilgås fra den enkelte myndigheds hjemmeside, og hvor postlisterne

hos tre af myndighederne som nævnt har bestået af pdf-filer, hvor det ale-

ne har været muligt at søge i postlisterne i pdf-filen.

Etableringen af OEP har baggrund i pilotprojektet EPJ, der har eksisteret i

perioden fra 1993 til 2010. Der har således været tale om en trinvis udvik-

ling af OEP, der bygger på mange års erfaringer med åbne postlister.

Den norske ordning må anses for velfungerende og bliver i vidt omfang

brugt af såvel medier som borgere og ansatte. Dette kan

–

foruden den

forholdsvis store økonomiske prioritering af ordningen

–

have sammen-

hæng med, at ordningen er udviklet over længere tid, herunder på bag-

grund af det længerevarende pilotprojekt EPJ.

104

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Erfaringerne med OEP viser således, at hjemmesiden i perioden fra april til

november 2011 havde et gennemsnitligt besøgstal på 14.508 pr. måned, og

at en stor del af brugerne var tilbagevendende brugere. Langt de fleste be-

søg skete i arbejdssammenhæng, og af disse besøg var omkring halvdelen

fra journalister.

Imidlertid viser den norske evaluering af ”offentleglova” fra 2016, at om-

kostningerne med såvel etablering som løbende drift af OEP er forholdsvis

store.

Det har således medført en udgift på 3,5 millioner norske kr. at etablere

OEP, og i 2014 udgjorde drifts- og vedligeholdelsesudgifterne skønsmæs-

sigt 3,3 millioner norske kr. Hertil kommer omkostninger til oplæring af

medarbejdere i OEP, der i 2014 blev vurderet til 4,86 millioner norske kr.

Oplæringsomkostningerne er dog forbundet med en vis usikkerhed. Om-

kostningerne ved den løbende kvalitetssikring og offentliggørelse af postli-

ster på OEP’s hjemmeside udgjorde i 2014 108,4 millioner norske kr.

Omkostningerne til behandling af anmodninger om aktindsigt gennem

OEP udgjorde i 2014 220,7 millioner norske kr. Til sammenligning ud-

gjorde omkostningerne til behandling af anmodninger om aktindsigt gen-

nem EPJ i 2008 103,4 millioner norske kr. Omkostningerne er steget, selv

om tidsforbruget pr. anmodning om aktindsigt er faldet. Det skyldes, at

antallet af aktindsigtsanmodninger er steget. Det bemærkes, at der er en

række usikkerheder forbundet med talgrundlaget. Det bemærkes endvide-

re, at tallene fra 2008 vedrører den tidligere norske offentlighedslov. Selv-

om det er uomtvisteligt, at øget åbenhed i sig selv må have genereret flere

aktindsigtsanmodninger, er det vanskeligt at give noget præcist bud på,

hvor stor en del af aktindsigterne

–

og dermed udgifterne

–

der kan henfø-

res til udbredelsen af OEP til 113 myndigheder, og hvor stor en del der er

en følge af den større åbenhed, som OEP har medført.

8. Mulige modeller for en eventuel obligatorisk åben postlisteordning

En åben postlisteordning kan bidrage til at gøre offentligheden, herunder

medierne, opmærksom på eksistensen af sager og dokumenter, der kan

søges om aktindsigt i. Herved kan postlister medvirke til at styrke offent-

lighedens indsigt i og kontrol med forvaltningen.

I praksis afhænger dette dog af, om de åbne postlister bruges af offentlig-

heden og medierne, hvilket igen afhænger af tilgængeligheden og anven-

105

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

deligheden af postlisterne. Det er udvalgets vurdering, at der samlet set har

været en begrænset interesse for at bruge de åbne postlister, herunder især

i regionerne og kommunerne. Dette bør efter udvalgets opfattelse indgå i

overvejelserne om, hvorvidt en postlisteordning skal gøres obligatorisk, og

hvilke myndigheder der i givet fald skal være omfattet.

Udvalget bemærker endvidere, at en obligatorisk ordning med åbne postli-

ster

–

uafhængigt af hvilke forvaltningsmyndigheder der måtte blive om-

fattet

–

vil indebære en ikke uvæsentlig (økonomisk) ressourcebelastning

for den enkelte myndighed.

Det må efter udvalgets opfattelse bero på en politisk beslutning, om der

skal indføres en obligatorisk åben postlisteordning, og hvilket omfang en

sådan ordning i givet fald skal have. Det gælder både med hensyn til, hvil-

ke myndigheder der skal være omfattet (afsnit 8.1), og hvilke dokumenter

der skal fremgå af postlisterne (afsnit 8.2). På den ene side taler hensynet

til offentlighedens indsigt i og kontrol med den offentlige forvaltning for

en indførelse af en pligtmæssig postlisteordning, og på den anden side er

der et hensyn til det offentliges ressourcer. I afvejningen skal der også ta-

ges hensyn til, i hvilket omfang de åbne postlister kan antages at blive

brugt af offentligheden og medierne, idet postlisterne ellers mister deres

reelle nytteværdi.

I det følgende har udvalget opstillet forskellige modeller for, hvordan en

eventuel obligatorisk åben postlisteordning kan indrettes, hvis det bliver

besluttet at indføre en sådan ordning.

8.1. Hvilke myndigheder kan en eventuel ordning omfatte?

Offentlighedskommissionen afgrænsede overvejelserne om at indføre en

obligatorisk åben postlisteordning

til at angå de ”centrale forvaltnings-

myndigheder”, det vil sige ministerielle departementer, underliggende sty-

relser og direktorater samt den centrale forvaltning i kommunerne og regi-

onerne, idet det måtte antages, at det måtte være disse myndigheders og

forvaltningsgrenes ind- og udgående post, som offentligheden ville have

en særlig interesse i at få aktindsigt i. Der henvises i den forbindelse til

betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, s. 840.

Det var således Offentlighedskommissionens opfattelse, at der ikke skulle

indføres obligatoriske åbne postlisteordninger i samtlige offentlige myn-

digheder, herunder eksempelvis i DMI, Danmarks Statistik og Dansk

106

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Sprognævn. Udvalget er enigt i Offentlighedskommissionens betragtnin-

ger. Udvalget har derfor ikke overvejet, om en eventuel obligatorisk postli-

steordning skal udvides i forhold til de myndigheder, som kommissionen

mente var relevante at indføre postlisteordninger i.

8.1.1. Ministerielle departementer

Såfremt man beslutter at indføre en obligatorisk åben postlisteordning, er

det udvalgets opfattelse, at postlisteordningen som minimum bør omfatte

alle ministerielle departementer. Det må efter udvalgets opfattelse kunne

lægges til grund, at det er ind- og udgående post hos disse myndigheder,

som offentligheden og ikke mindst medierne har den største interesse i at

få kendskab til.

Udvalget har på baggrund af Sundheds- og Ældreministeriets forsøg med

åbne postlister foretaget et skøn over de økonomiske konsekvenser ved

indførelse af en obligatorisk ordning med åbne postlister i alle departemen-

ter. Skønnet er behæftet med betydelig usikkerhed.

I årsværkspriser er der taget udgangspunkt i følgende inkl. overhead:



Kontorfunktionærer: 500.000 kr. pr. årsværk

Fuldmægtige: 650.000 kr. pr. årsværk

Konsulenter: 750.000 kr. pr. årsværk

Det fremgår af Sundheds- og Ældreministeriets evaluering, at ministeriet i

forbindelse med etableringen af postlisteordningen har haft en udgift til

tilpasning af ministeriets it-system på ca. 140.000 kr.

Herudover har Sundheds- og Ældreministeriet i forbindelse med etablering

af postlisterne anvendt 593 arbejdstimer til afholdelse af husmøder, udar-

bejdelse af faktaark, klargøring og offentliggørelse af tekster om postliste-

forsøget på intranet og hjemmeside mv. Det er lagt til grund, at opgaverne

blev varetaget af fuldmægtige. Med udgangspunkt i ovenstående års-

værkspriser er de estimerede udgifter til den øvrige etablering af postliste-

ordningen på omkring 200.000 kr.

Det fremgår endvidere af Sundheds- og Ældreministeriets evaluering, at

postlisteordningen har betydet årlige driftsomkostninger på ca. 25.000 kr.

til tilpasninger af ministeriets it-system samt licenser på postlisteudtræks-

systemet.

107

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Herudover har Sundheds- og Ældreministeriet i forbindelse med driften af

postlisteforsøget haft et ressourceforbrug svarende til ca. 1,4 årsværk til

bl.a. udtræk af postlister (kontorfunktionærer), offentliggørelse af postli-

ster (kontorfunktionærer), registrering og kvalitetssikring (fuldmægtige og

konsulenter). Heraf udgør kontorfunktionærerne ca. 12 pct. og fuldmægti-

ge og konsulenter ca. 88 pct. Med udgangspunkt i ovenstående årsværks-

priser er de estimerede udgifter til den løbende drift af postlisteordningen

på omkring 950.000 kr.

Sundheds- og Ældreministeriet har ifølge evalueringen herudover haft af-

ledte udgifter til behandling af et ekstra antal aktindsigtssager, der er an-

slået til et merforbrug svarende til 140 arbejdstimer, det vil sige 7 pct. af et

årsværk. Med udgangspunkt i ovenstående årsværkspriser er de estimerede

afledte udgifter til behandling af yderligere anmodninger om aktindsigt på

baggrund af postlister på omkring 47.000 kr.

Ud fra oplysningerne om postlisteforsøget fra Sundheds- og Ældreministe-

riet er de estimerede udgifter for ministeriet på denne baggrund følgende:

It-etablering

Øvrig etablering

It-vedligehold (årligt)

Løbende drift (årligt)

Løbende afledte udgifter til behandling af

yderligere anmodninger om aktindsigt (årligt)

I alt (etablering og 1 års drift)

140.000

200.000

25.000

950.000

47.000

1.362.000

Til brug for vurderingen af, hvad en eventuel obligatorisk åben postliste-

ordning for de øvrige departementer vil beløbe sig til, er det ved beregnin-

gen forudsat, at Sundheds- og Ældreministeriet er repræsentativt for de

øvrige departementer. Der er således ikke taget højde for omfanget af ind-

og udgående post i de enkelte ministerier. Der er dog taget højde for de

forskellige ministeriers størrelse (antallet af årsværk) med udgangspunkt i

Finansministeriets forhandlingsdatabases årsværkstal for 1. kvartal 2017.

Da it-udgifterne er afhængige af det enkelte ministeriums it-system, er der

ikke lavet en særskilt beregning herpå. I sådanne beregninger må det ind-

gå, hvilket it-system det enkelte departement har, herunder om der findes

et dokumenthåndteringssystem, der vil kunne anvendes. Det er som nævnt

lagt til grund, at Sundheds- og Ældreministeriets indledende etablering

blev varetaget af fuldmægtige. Den løbende drift er udarbejdet som en

108

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

vægtning mellem kontorfunktionærer, fuldmægtige og konsulenter på bag-

grund af anvisningerne fra ministeriets evaluering.

I forhold til afledte udgifter til øget sagsbehandling af aktindsigtssager er

der taget udgangspunkt i, at et ministerium på størrelse med Sundheds- og

Ældreministeriet må formodes at skulle anvende ca. 10 pct. af et årsværk

hertil. Ifølge ministeriets evaluering af forsøgsordningen er der brugt ca. 7

pct. af et årsværk. Der er taget højde for ministeriernes størrelse ved be-

regningen.

Udvalget har på den baggrund skønnet, at en obligatorisk postlisteordning

i alle departementer samlet vil indebære omkostninger i størrelsesordenen

ca. 5 millioner kr. til etablering og ca. 25 millioner kr. årligt i løbende

drift, herunder ca. 1 million kr. til behandling af yderligere aktindsigtsan-

modninger. Herudover vil der være omkostninger til etablering og vedli-

geholdelse af it-løsninger. Skønnet er som nævnt behæftet med betydelig

usikkerhed.

Det bemærkes hertil, at erfaringerne med postlisteforsøget har vist, at for-

søgsordningen har haft nogle svagheder, der kan have haft betydning for

omfanget af offentlighedens og mediernes brug af ordningen. Det kan der-

for ikke udelukkes, at en obligatorisk postlisteordning i alle departementer

kan generere flere anmodninger om aktindsigt, end det var tilfældet i

Sundheds- og Ældreministeriet. Der er heller ikke taget højde for, om inte-

ressen for at søge om aktindsigt kan forventes at være større eller mindre i

andre ministerier end Sundheds- og Ældreministeriet. Endelig er der i

skønnet ikke taget højde for de eventuelle merudgifter, der må kunne for-

ventes, hvis det besluttes at ændre den grundlæggende opsætning af postli-

sterne med udgangspunkt i den norske model.

8.1.2. Underliggende styrelser og direktorater

En anden mulighed kunne være at indføre obligatoriske åbne postlister i

alle ministerielle departementer og underliggende styrelser og direktorater.

Det kan imidlertid næppe antages, at der er lige stor offentlig interesse for

ind- og udgående post i alle styrelser og direktorater. Hvis det måtte blive

besluttet, at der skal indføres en obligatorisk åben postlisteordning, og at

denne også skal omfatte departementernes underliggende styrelser og di-

rektorater, vil udvalget derfor pege på muligheden for at begrænse ordnin-

gen til alene at omfatte udvalgte styrelser og direktorater. Styrelserne og

109

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

direktoraterne kan udvælges ud fra, om de har meget ministerbetjening,

eller i øvrigt har interesse for offentligheden, f.eks. fordi de udfører opga-

ver af stor samfundsmæssig betydning. I den forbindelse kan der lægges

vægt på antallet af aktindsigtssager i styrelserne og direktoraterne.

Omkostningerne forbundet med en postlisteordning, som foruden depar-

tementer omfatter udvalgte styrelser og direktorater, vil afhænge af, hvilke

styrelser og direktorater der nærmere bliver omfattet. Det skyldes, at der er

stor variation i størrelsen af styrelserne og direktoraterne og i karakteren af

de opgaver, som de varetager.

For at give et billede af de økonomiske konsekvenser af en ordning, der

omfatter udvalgte styrelser og direktorater, har udvalget foretaget et skøn

over, hvad de økonomiske konsekvenser af en postlisteordning vil være for

Søfartsstyrelsen, hvis man tager udgangspunkt i styrelsens erfaringer fra

forsøgsordningen. Skønnet er behæftet med betydelig usikkerhed.

I årsværkspriser er der taget udgangspunkt i følgende inkl. overhead:



Kontorfunktionærer: 500.000 kr. pr. årsværk

AC-medarbejdere (fuldmægtige): 650.000 kr. pr. årsværk

Det fremgår af Søfartsstyrelsens evaluering, at styrelsen i forbindelse med

etableringen af postlisteordningen har haft en udgift til tilpasning af styrel-

sens journaliseringssystem på i alt ca. 300.000 kr.

Herudover har styrelsen i forbindelse med etableringen af postlisterne an-

vendt ca. 1/3 årsværk på bl.a.

tilpasninger af hjemmeside, udarbejdelse af

vejledning til og undervisning af sagsbehandlere samt intern og ekstern in-

formation om forsøget. Det er lagt til grund, at opgaverne blev

varetaget af

kontorfunktionærer (75 pct.) og fuldmægtige (25 pct.).

Med udgangspunkt i

de ovenstående årsværkspriser

er de estimerede udgifter til den øvrige etab-

lering af postlisteordningen på omkring 180.000 kr.

Det fremgår endvidere af Søfartsstyrelsens evaluering, at postlisteordnin-

gen har betydet årlige driftsomkostninger til bl.a. licenser på 100.000 kr.

Herudover har Søfartsstyrelsen anvendt ca. 1,5 årsværk til bl.a. løbende

kvalitetssikring af postlisterne. Det er lagt til grund, at opgaverne blev va-

retaget af kontorfunktionærer (75 pct.) og fuldmægtige (25 pct.).

Med ud-

110

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

gangspunkt i de ovenstående årsværkspriser

er de estimerede udgifter til den

løbende drift af postlisteordningen på omkring 800.000 kr.

Søfartsstyrelsen har ifølge evalueringen ikke umiddelbart kunnet konstate-

re en stigning i antallet af aktindsigtssager.

Ud fra oplysningerne om postlisteforsøget fra Søfartsstyrelsen er de esti-

merede udgifter på denne baggrund følgende:

It-etablering

Øvrig etablering

It-vedligehold (årligt)

Løbende drift (årligt)

I alt (etablering og 1 års drift)

300.000

180.000

100.000

800.000

1.380.000

På den baggrund skønner udvalget, at en obligatorisk åben postlisteordning

i en myndighed som Søfartsstyrelsen samlet vil indebære omkostninger i

størrelsesordenen en halv million kr. til etablering og en million kr. årligt i

løbende drift.

Som nævnt er der stor variation i størrelsen af styrelserne og direktoraterne

og i karakteren af de opgaver, som de varetager. Omkostningerne forbun-

det med at indføre en obligatorisk åben postlisteordning i udvalgte styrel-

ser og direktorater vil derfor afhænge af, hvilke styrelser og direktorater

der nærmere bliver omfattet. Det må formodes, at en sådan ordning kan

generere yderligere anmodninger om aktindsigt og dermed yderligere ud-

gifter hos de styrelser og direktorater, som bliver omfattet af ordningen,

selv om dette ikke har været tilfældet i Søfartsstyrelsen.

8.1.3. Regioner og kommuner

En tredje mulighed er tillige at indføre obligatoriske åbne postlister i alle

regioner og kommuner.

For at give et billede af de økonomiske konsekvenser har udvalget først

foretaget et skøn over, hvad de økonomiske konsekvenser af en obligato-

risk åben postlisteordning vil være for Region Syddanmark, der har delta-

get i forsøgsordningen (afsnit 8.1.3.1). På baggrund af erfaringerne fra

regionen er der foretaget et skøn over, hvad de økonomiske konsekvenser

vil være, hvis alle regioner bliver omfattet af en sådan ordning.

111

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Dernæst har udvalget foretaget et skøn over, hvad de økonomiske konse-

kvenser af en obligatorisk åben postlisteordning vil være for Slagelse

Kommune, der også har deltaget i forsøgsordningen (afsnit 8.1.3.2). Der er

på baggrund af erfaringerne fra kommunen foretaget et skøn over, hvad de

økonomiske konsekvenser vil være, hvis alle kommuner bliver omfattet af

en sådan ordning.

Udvalgets bemærkninger til disse skøn fremgår af afsnit 8.1.3.3, som også

indeholder udvalgets overvejelser om indførelse af en obligatorisk åben

postlisteordning i regioner og kommuner.

8.1.3.1. Regionerne

På baggrund af Region Syddanmarks forsøg med åbne postlister har ud-

valget som nævnt foretaget et skøn over de økonomiske konsekvenser ved

indførelse af en obligatorisk åben postlisteordning i alle regioner. Skønnet

er behæftet med meget betydelig usikkerhed.

I årsværkspriser er der taget udgangspunkt i følgende inkl. overhead:



Kontorfunktionærer: 500.000 kr. pr. årsværk

AC-medarbejdere (fuldmægtige): 650.000 kr. pr. årsværk

Det fremgår af Region Syddanmarks evaluering, at regionen i forbindelse

med etableringen af postlisteordningen har haft en udgift til tilpasning af

regionens journaliseringssystem på ca. 40.000 kr. samt en udgift til en

hjemmesideløsning på 37.500 kr.

Herudover har Region Syddanmark i forbindelse med etableringen af post-

listeordningen anvendt ca. 1/5 årsværk på bl.a.

tilpasninger af hjemmeside,

udarbejdelse af vejledning til og undervisning af sagsbehandlere samt intern

og ekstern information om forsøget.

Det er forudsat, at disse opgaver blev

varetaget af fuldmægtige. Med udgangspunkt i de ovenstående årsværks-

priser er de estimerede udgifter til den øvrige etablering af postlisteordnin-

gen på omkring 115.000 kr.

Det fremgår endvidere af Regions Syddanmarks evaluering, at postliste-

ordningen har betydet årlige driftsomkostninger til vedligeholdelse af it-

løsningen på ca. 8.500 kr.

112

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Herudover har Region Syddanmark i forbindelse med driften af postliste-

ordningen anvendt ca. 1/20 årsværk til bl.a. løbende kvalitetssikring af

postlisterne. Det er lagt til grund, at disse opgaver blev varetaget af fuld-

mægtige. Med udgangspunkt i de ovenstående årsværkspriser er de estime-

rede udgifter til den løbende drift af postlisteordningen på omkring 30.000

kr.

Region Syddanmark har ifølge evalueringen ikke umiddelbart konstateret

en nævneværdig stigning i antallet af aktindsigtssager.

Ud fra oplysningerne om postlisteforsøget fra Region Syddanmark er de

estimerede udgifter for en region af samme størrelse på denne baggrund

følgende:

It-etablering

Øvrig etablering

It-vedligehold (årligt)

Løbende drift (årligt)

I alt (etablering og 1 års drift)

77.500

115.000

8.500

30.000

231.000

Til brug for vurderingen af, hvad en eventuel obligatorisk åben postliste-

ordning for de øvrige regioner vil beløbe sig til, er det ved beregningen

lagt til grund, at Region Syddanmark er repræsentativ for de øvrige regio-

ner. Der er således ikke taget højde for omfanget af ind- og udgående post

i de enkelte regioner. Der er dog taget højde for de forskellige regioners

størrelse med udgangspunkt i regionernes indbyggertal.

Da it-udgifterne er afhængige af den enkelte regions it-system, er der ikke

lavet en særskilt beregning herpå.

Det er som nævnt lagt til grund, at opgaverne forbundet med Region Syd-

danmarks indledende etablering og den efterfølgende drift af postlisteord-

ningen blev varetaget af fuldmægtige.

Det skønnes på denne baggrund, at en obligatorisk åben postlisteordning i

alle regioner samlet vil indebære omkostninger i størrelsesordnen ca.

675.000 kr. til etablering og ca. 200.000 kr. årligt i løbende drift. Herud-

over vil der være omkostninger til etablering og vedligeholdelse af it-

løsninger.

113

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

8.1.3.2. Kommunerne

På baggrund af Slagelse Kommunes forsøg med åbne postlister har udval-

get som nævnt foretaget et skøn over de økonomiske konsekvenser ved

indførelse af en obligatorisk åben postlisteordning i alle kommuner. Skøn-

net er behæftet med meget betydelig usikkerhed.

I årsværkspriser er der taget udgangspunkt i følgende inkl. overhead:



Kontorfunktionærer: 500.000 kr. pr. årsværk

AC-medarbejdere (fuldmægtige): 650.000 kr. pr. årsværk

Det fremgår af Slagelse Kommunes evaluering, at kommunen i forbindelse

med etableringen af postlisteordningen har haft en udgift til indkøb af et it-

system på ca. 100.000 kr.

Herudover har kommunen i forbindelse med etableringen at postlisteord-

ningen anvendt ca. 1/6 årsværk på bl.a. tilpasning af kommunens journal-

system og undervisning af sagsbehandlere. Det er lagt til grund, at opga-

verne blev varetaget af kontorfunktionærer (45 pct.) og fuldmægtige (55

pct.). Med udgangspunkt i ovenstående årsværkspriser er de estimerede

udgifter til den øvrige etablering af postlisterne på omkring 100.000 kr.

Slagelse Kommune har ifølge evalueringen ikke haft udgifter til eksem-

pelvis vedligeholdelse af it-løsninger i forbindelse med driften af forsøget.

Det fremgår endvidere af Slagelse Kommunes evaluering, at kommunen i

forbindelse med driften af postlisterne har anvendt ca. 1/3 årsværk på bl.a.

generering af et postlistetræk, gennemgang af lister over udgående og ind-

gående post, de nødvendige rettelser af disse samt upload af listerne på

kommunens hjemmeside. Det er lagt til grund, at disse opgaver udeluk-

kende blev varetaget af kontorfunktionærer. Med udgangspunkt i ovenstå-

ende årsværkspriser er de estimerede udgifter til den løbende drift af post-

listeordningen på omkring 165.000 kr.

Slagelse Kommune har ifølge evalueringen ikke umiddelbart konstateret

en nævneværdig stigning i antallet af aktindsigtssager.

Ud fra oplysningerne om postlisteforsøget fra Slagelse Kommune er de

estimerede udgifter for en kommune af samme størrelse på denne bag-

grund følgende:

114

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

It-etablering

Øvrig etablering

Løbende drift (årligt)

I alt (etablering og 1 års drift)

100.000

165.000

365.000

Til brug for vurderingen af, hvad en eventuel obligatorisk åben postliste-

ordning for de øvrige kommuner vil beløbe sig til, er det ved beregningen

forudsat, at Slagelse Kommune er repræsentativ for de øvrige kommuner.

Der er således ikke taget højde for omfanget af ind- og udgående post i de

enkelte kommuner. Der er dog taget højde for de forskellige kommuners

størrelse med udgangspunkt i kommunernes indbyggertal.

Da it-udgifterne er afhængige af den enkelte kommunes it-system, er der

ikke lavet en særskilt beregning herpå.

Det er som nævnt forudsat, at opgaverne forbundet med Slagelse Kommu-

nes indledende etablering af postlisteordningen blev varetaget af kontor-

funktionærer (45 pct.) og fuldmægtige (55 pct.). Det er endvidere lagt til

grund, at opgaverne forbundet med driften af postlisterne udelukkende

blev varetaget af kontorfunktionærer.

Det skønnes på denne baggrund, at en obligatorisk åben postlisteordning i

alle kommuner samlet vil indebære omkostninger i størrelsesordenen ca. 7

millioner kr. til etablering og ca. 12 millioner kr. årligt i løbende drift.

Herudover vil der være omkostninger til etablering og vedligeholdelse af

it-løsninger.

8.1.3.3. Vurdering

Erfaringerne fra Region Syddanmark og Slagelse Kommune viser, at om-

kostningerne forbundet med etablering og drift af postlisteordningen har

været væsentligt lavere end de omkostninger, som har været forbundet

med Sundheds- og Ældreministeriets og Søfartsstyrelsens etablering og

drift af ordningen. Det skyldes navnlig, at Region Syddanmark og Slagelse

Kommune har anvendt markant færre personaleressourcer på centralt ni-

veau til at kvalitetssikre oplysningerne på postlisterne inden offentliggørel-

se. Såfremt en pligtmæssig ordning med postlister vil kræve, at regioner og

kommuner anvender tilsvarende personaleressourcer som de estimerede

for Sundheds- og Ældreministeriet og Søfartsstyrelsen, vil omkostningerne

for regionerne og kommunerne være markant højere, end de ovenfor an-

førte i afsnit 8.1.3.1 og 8.1.3.2.

115

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Det bemærkes desuden, at erfaringerne med postlisteforsøget som nævnt

har vist, at forsøgsordningen har haft nogle svagheder, der kan have haft

betydning for omfanget af offentlighedens og mediernes brug af ordnin-

gen. Det kan derfor ikke udelukkes, at en obligatorisk postlisteordning i

alle regioner og kommuner kan generere flere anmodninger om aktindsigt,

end det var tilfældet i Region Syddanmark og Slagelse Kommune. Det

bemærkes dog, at erfaringerne fra de kommuner og regioner, der af egen

drift har eller tidligere har haft åbne postlister, ikke tyder på, at der vil væ-

re meget stor interesse for postlister i regioner og kommuner.

I vurderingen af, om der skal indføres obligatoriske åbne postlister i regio-

ner og kommuner, bør det efter udvalgets opfattelse indgå, at disse myn-

digheder i vidt omfang benytter andre åbenhedsforanstaltninger, der med-

virker til at opfylde offentlighedens behov for indsigt i og kontrol med

forvaltningen. Erfaringerne med at føre åbne postlister på det regionale og

kommunale område har også vist, at der har været en ret begrænset offent-

lig interesse for postlisterne hos disse myndigheder, hvilket Danske Regi-

oner og KL også har peget på. Behovet for at indføre obligatoriske åbne

postlister på dette område må derfor efter udvalgets opfattelse vurderes

som mindre.

Endelig kan der peges på, at man i Norge

–

hvor man har en omfattende

postlisteordning

–

ikke har ladet ordningen omfatte kommuner og

”fyl-

keskommuner”.

Meget taler på den baggrund for, at regionerne og kommunerne i hvert fald

i første omgang ikke bør være omfattet af en eventuel obligatorisk åben

postlisteordning.

8.2. Hvilke dokumenter kan medtages i en eventuel ordning?

Ovenfor i afsnit 8.1 er en række forskellige modeller for, hvilke myndig-

heder en eventuel obligatorisk postlisteordning kan omfatte, beskrevet. Der

kan herudover tænkes forskellige modeller for, hvilke dokumenter der skal

fremgå af postlisterne.

Efter den gældende bestemmelse om obligatoriske postlister, som har dan-

net grundlag for forsøgsordningen, skal der bl.a. ikke medtages oplysnin-

ger på listen om dokumenter i sager, der er undtaget fra retten til aktindsigt

efter offentlighedsloven §§ 19-22, og dokumenter, der er undtaget fra ret-

ten til aktindsigt efter offentlighedslovens §§ 24-27. Det er desuden forud-

116

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

sat, at hensynet til bl.a. enkeltpersoners privatsfære indebærer, at doku-

menter, der indgår i bl.a. skattesager, udlændingesager, familieretlige sa-

ger, sociale sager, arbejdsskadesager, inkassosager, retssager og sager om

virksomheders økonomiske og forretningsmæssige forhold, ikke medtages

på postlisterne. Der henvises i den forbindelse til kapitel 2, afsnit 2.4 oven-

for.

8.2.1. Udvidelse af kredsen af dokumenter

En mere omfattende model for en eventuel obligatorisk postlisteordning

kunne være at udvide kredsen af dokumenter, der skal fremgå af postli-

sterne, således at der på postlisterne medtages oplysninger om alle ind- og

udgående dokumenter med undtagelse af dokumenter i de sager, der er

undtaget fra retten til aktindsigt efter offentlighedslovens §§ 19-22 (sager

inden for strafferetsplejen, sager om lovgivning, ansættelse og forfremmel-

se, konkrete personalesager samt sager om førelse af en kalender).

Det kan efter udvalgets opfattelse tale for denne model, at der efter offent-

lighedslovens § 7, stk. 2, nr. 2, er adgang til aktindsigt i en fortegnelse

over dokumenter, der indgår i en forvaltningsmyndigheds sag (aktliste)

med undtagelse af de sager, der kan undtages fra retten til aktindsigt efter

offentlighedslovens §§ 19-22.

En sådan afgrænsning, hvorefter der skal medtages oplysninger om doku-

menter, der er omfattet af offentlighedslovens §§ 24-27, på en åben postli-

ste, vil bl.a. medføre, at oplysninger om ministerbetjeningsdokumenter

efter lovens § 24, stk. 1, medtages på listen. Udvalget har i den forbindelse

gjort sig en række overvejelser om på den ene side de hensyn, der ligger

bag ministerbetjeningsreglen, og på den anden side de hensyn, der ligger

bag åbne postlister.

Hensynet bag ministerbetjeningsreglen er først og fremmest at sikre en

beskyttelse af den interne og politiske beslutningsproces, jf. bemærknin-

gerne til § 24 i lovforslag nr. L 144 fremsat den 7. februar 2013.

Det er udvalgets opfattelse, at det i et vist omfang vil modvirke de hensyn,

der ligger bag ministerbetjeningsreglen, hvis oplysninger om ministerbe-

tjeningsdokumenter skal medtages på en åben postliste.

Det kan efter udvalgets opfattelse eksempelvis udgøre en blotlæggelse af

et ministeriums eller en regerings interne og politiske beslutningsproces, at

117

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

oplysninger om et ministerbetjeningsdokument vedrørende et kommende

politisk initiativ, der sendes fra et departement til en styrelse eller et andet

departement, skal medtages på en åben postliste. Det kan således eksem-

pelvis tænkes, at det endelige indhold af initiativet, herunder initiativets

nærmere konsekvenser, endnu ikke er fastlagt, og at initiativet

–

afhængig

af hvad processen fører til

–

ændres eller helt droppes.

Medtagelse af ministerbetjeningsdokumenter på postlisterne vil efter ud-

valgets opfattelse kunne udgøre en blotlæggelse af den interne og politiske

beslutningsproces, uanset at der er adgang til aktindsigt i de samme oplys-

ninger via aktlisten i den pågældende sag. Det er således udvalgets opfat-

telse, at der er stor forskel på, at offentligheden løbende kan følge med i en

myndigheds åbne postliste via internettet, og at offentligheden har adgang

til de samme oplysninger ved at anmode om aktindsigt. Forskellen består

efter udvalgets opfattelse i, at adgangen til at tilgå oplysningerne via en

åben postliste giver mulighed for løbende at følge med i, hvilke dokumen-

ter der sendes og modtages som led i beslutningsprocessen.

Omvendt vil det dog efter udvalgets opfattelse harmonere med postliste-

ordningens overordnede formål

–

at styrke offentlighedens og pressens

indsigt i og kontrol med forvaltningen

–

at oplysninger om flest mulige

dokumenter, herunder ministerbetjeningsdokumenter, medtages på de åbne

postlister. Det må i den forbindelse efter udvalgets opfattelse antages, at

særligt ministerbetjeningsdokumenter har offentlighedens interesse. Der

henvises i den forbindelse også til mediernes erfaringer med åbne postli-

ster i kapitel 6, afsnit 4.

Udkast til ministerbetjeningsdokumenter er imidlertid ikke omfattet af

journaliseringspligten i offentlighedslovens § 15, stk. 1, hvorefter doku-

menter, der er modtaget eller afsendt af en forvaltningsmyndighed som led

i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed, skal

journaliseres, i det omfang dokumentet har betydning for en sag eller sags-

behandlingen i øvrigt. Det samme gælder interne dokumenter, der forelig-

ger i endelig form. Med ”interne dokumenter” sigtes ikke

alene til traditio-

nelle interne dokumenter, men også til ministerbetjeningsdokumenter. Der

henvises i den forbindelse til Mohammad Ahsan, Offentlighedsloven med

kommentarer, 2014, s. 293. Dette indebærer, at journaliseringspligten som

udgangspunkt ikke gælder for så vidt angår udkast til ministerbetjenings-

dokumenter.

118

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Journaliseringspligten er relevant at nævne i forhold til ministerbetjenings-

dokumenter, idet registrering af ind- og udgående dokumenter på postli-

sterne vil skulle ske i forbindelse med journalisering af dokumenterne.

Indholdet af de åbne postlister er således afhængig af, hvilke dokumenter

der journaliseres.

Dette vil indebære, at udkast til ministerbetjeningsdokumenter kun vil

fremgå af postlisterne, hvis en myndighed

–

selv om der ikke er pligt hertil

–

vælger at journalisere udkastet.

Om oplysninger om ministerbetjeningsdokumenter bør fremgå af postli-

sterne, må efter udvalgets opfattelse grundlæggende bero på en politisk

afvejning af hensynet til at beskytte den interne og politiske beslutnings-

proces over for de hensyn, der ligger bag postlisteordningen.

Udvalgets overvejelser ovenfor gør sig tilsvarende gældende for dokumen-

ter, der er omfattet af offentlighedslovens § 25, hvorefter retten til aktind-

sigt ikke omfatter interne dokumenter og oplysninger, der udveksles mel-

lem KL, Danske Regioner samt disses medlemmer i forbindelse med øko-

nomiske eller politiske forhandlinger med staten eller i forbindelse med

drøftelser om fælles kommunale og regionale politiske initiativer.

Det må også efter udvalgets opfattelse bero på en politisk afvejning af hen-

synet til at beskytte den interne og politiske beslutningsproces over for

hensynet bag postlisteordningen, om dokumenter, der er omfattet af offent-

lighedslovens § 27, nr. 2, bør fremgå af postlisterne. Efter denne bestem-

melse omfatter retten til aktindsigt ikke dokumenter, der udarbejdes og

udveksles mellem ministre og folketingsmedlemmer i forbindelse med

sager om lovgivning eller anden tilsvarende politisk proces.

Denne model, hvorefter der skal medtages oplysninger om dokumenter,

der er omfattet af offentlighedslovens §§ 24-27, på den åbne postliste, vil

desuden bl.a. medføre, at oplysninger om dokumenter, der er undtaget fra

retten til aktindsigt efter lovens § 27, nr. 4, medtages på postlisterne.

Efter offentlighedslovens § 27, nr. 4, omfatter retten til aktindsigt ikke

brevveksling med sagkyndige til brug i retssager eller ved overvejelse af,

om retssag bør føres.

Bestemmelsen har til formål at sikre, at en myndighed på samme måde

som en eventuel modpart i en retssag har ret til

–

som grundlag for sine

119

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

overvejelser om at føre en retssag eller vedrørende en verserende retssag

–

at modtage fornøden sagkyndig vejledning, uden at andre har adgang til

gøre sig bekendt med vejledningen, jf. betænkning nr. 325/1963 om of-

fentlighed i forvaltningen, s. 67.

Offentlighedslovens § 27, nr. 4, vedrører ikke blot brevveksling med sag-

kyndige i forbindelse med verserende retssager, men også i forbindelse

med overvejelser, om retssag bør føres. Dette gør sig gældende, uanset at

sandsynligheden for et sagsanlæg må betegnes som ringe. Der henvises i

den forbindelse til betænkning nr. 857/1978 om offentlighedslovens revi-

sion, s. 240.

Det er udvalgets opfattelse, at oplysninger om dokumenter, der er omfattet

af offentlighedslovens § 27, nr. 4, som udgangspunkt vil kunne medtages

på åbne postlister, uden at det vil tilsidesætte hensynet bag bestemmelsen.

I de tilfælde, hvor det konkret må antages, at oplysninger om et sådant

dokument vil medføre en tilsidesættelse af hensynet bag bestemmelsen,

bør der dog være adgang til, at oplysningerne ikke skal medtages på en

forvaltningsmyndigheds åbne postliste. Det kan eksempelvis være tilfæl-

det, hvor titlen på et dokument i sig selv kan afsløre, at en myndighed

overvejer at anlægge en retssag. Det er udvalgets opfattelse, at der i for-

bindelse med denne vurdering må overlades myndighederne en bred

skønsmargin.

8.2.2. Indsnævring af kredsen af dokumenter

Med henblik på at gøre administrationen af en eventuel obligatorisk postli-

steordning lettere kan det også overvejes at indsnævre kredsen af doku-

menter, der skal fremgå af postlisterne. Det kunne eksempelvis ske ved, at

der på postlisterne ikke medtages oplysninger om dokumenter i konkrete

afgørelsessager i forhold til borgere.

En sådan indskrænkning kan i princippet tænkes foretaget, uanset hvilke

myndigheder en eventuel obligatorisk åben postlisteordning kommer til at

omfatte, men vil være mest relevant, hvis styrelser, direktorater, regioner

eller kommuner er omfattet, da disse myndigheder typisk har flere konkre-

te sager end departementer.

Det er udvalgets indtryk, at konkrete afgørelsessager i almindelighed er af

begrænset offentlig interesse, hvilket taler for, at oplysninger om doku-

120

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

menter i sådanne sagstyper generelt ikke bør medtages på en åben postli-

ste.

Udvalget bemærker i øvrigt i den forbindelse, at disse sager oftest kan ved-

røre enkeltpersoners private forhold. Modellen vil således mindske risiko-

en for, at myndigheder ved en fejl offentliggør sådanne oplysninger på

postlisterne.

På den anden side kan det efter udvalgets opfattelse ikke udelukkes, at der

kan være enkelte konkrete afgørelsessager, der har offentlighedens interes-

se.

På den baggrund finder udvalget, at der er omstændigheder, som både taler

for og imod, at oplysninger om dokumenter i konkrete afgørelsessager i

forhold til borgere bør medtages på åbne postlister.

9. Forslag til forbedringer

Det er udvalgets opfattelse, at der er et væsentligt hensyn til brugbarheden

af de åbne postlister, der skal inddrages, hvis det besluttes at indføre en

postlisteordning, idet erfaringerne viser, at dette øger sandsynligheden for,

at postlisterne bliver brugt. På baggrund af erfaringerne med åbne postli-

ster har udvalget derfor overvejet, hvilke forbedringer der kan foretages

for at gøre en eventuel obligatorisk åben postlisteordning mere brugbar for

offentligheden og medierne og lettere at administrere for myndighederne.

Det følgende gør sig gældende uafhængigt af, hvilke myndigheder der

måtte blive omfattet af en eventuel obligatorisk åben postlisteordning, og

hvilke dokumenter der skal medtages i en eventuel ordning.

9.1. Yderligere oplysninger, der bør fremgå af de åbne postlister

Udvalget har først og fremmest overvejet, om en åben postliste bør inde-

holde yderligere oplysninger, end de oplysninger der kræves efter offent-

lighedslovens § 16, stk. 2, nr. 1-4, hvorefter en postliste skal indeholde

oplysninger om dato for dokumentets modtagelse eller afsendelse, navnet

på eller karakteren af modtageren eller afsenderen af dokumentet, en kort,

tematisk angivelse af dokumentets indhold samt journalnummer eller an-

den identifikationsbetegnelse.

121

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Udvalget bemærker i den forbindelse, at medierne har oplevet, at de tema-

tiske angivelser af dokumenters indhold kan forekomme indforståede. Det-

te bekræftes til en vis grad af den gennemgang, som udvalget selv har fore-

taget af forsøgsmyndighedernes postlister i en udvalgt uge.

Det er udvalgets opfattelse, at denne problemstilling kan imødegås ved, at

der på den åbne postliste tillige medtages oplysninger om titlen på den sag,

som det pågældende dokument vedrører. Sagstitlen koblet sammen med

den tematiske angivelse af dokumentets indhold vil efter udvalgets opfat-

telse give et mere dækkende billede af, hvad et bestemt dokument drejer

sig om.

Det kan i den forbindelse også overvejes, om der tillige på den åbne postli-

ste bør medtages oplysninger om det sagsområde, som et dokument vedrø-

rer. En forvaltningsmyndigheds sager er typisk fordelt på forskellige sags-

områder, der hver især har et bestemt nummer (sagsgruppe) i myndighe-

dens journalsystem. I Justitsministeriets journalsystem er alle aktindsigts-

sager eksempelvis journaliseret i sagsgruppen 940.

På samme måde som sagstitlen vil oplysninger om sagsområdet for et be-

stemt dokument efter udvalgets opfattelse kunne give et bedre billede af,

hvad dokumentet vedrører.

Indførelse af et krav om, at sagstitel og sagsområde skal medtages på den

åbne postliste, kan efter udvalgets opfattelse ikke antages at få nævnevær-

dige ressourcemæssige konsekvenser for sagsbehandlingen. Det forudsæt-

tes herved, at oplysningerne vil kunne trækkes automatisk fra den pågæl-

dende forvaltningsmyndigheds elektroniske sags- og dokumenthåndte-

ringssystem på samme måde som de øvrige oplysninger, der allerede skal

fremgå af postlisterne.

Dette kan dog betyde, at der skal indføres ændringer i den måde, som for-

valtningsmyndighederne fremover udarbejder sagstitler på, idet postlister-

ne ikke må indeholde oplysninger, der er omfattet af offentlighedslovens

§§ 30-35, eller fortrolige oplysninger, der er omfattet af persondatalovens

§§ 6-8 eller de almindelige tavshedspligtbestemmelser i forvaltningslovens

§ 27 og straffelovens § 152. Der henvises til beskrivelsen af gældende ret i

kapitel 2.

122

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Herudover kan der være ekstra omkostninger ved at indføre og vedligehol-

de det it-system, der skal overføre oplysningerne automatisk til postlister-

ne.

Af hensyn til anvendeligheden af postlisterne anbefaler udvalget, at såvel

sagstitlen som det sagsområde, et dokument vedrører, bør fremgå af den

åbne postliste, i det omfang en postlisteordning gøres obligatorisk.

9.2. Oplysninger om navne på fysiske personer

Udvalget har endvidere overvejet, om det ved en eventuel indførelse af en

obligatorisk åben postlisteordning udtrykkeligt bør fastsættes, at der ikke

er pligt til at medtage oplysninger om navne på fysiske personer på postli-

sterne.

Efter offentlighedslovens § 16, stk. 2, nr. 2, er det et krav, at navnet på

eller karakteren af afsenderen eller modtageren af dokumentet medtages på

den åbne postliste. I de tilfælde, hvor der er tale om en fysisk person, skal

oplysninger om navnet på afsenderen eller modtageren som udgangspunkt

ikke medtages på postlisterne, jf. bemærkningerne til bestemmelsen i lov-

forslag nr. L 144 fremsat den 7. februar 2013. I sådanne tilfælde vil det

således være tilstrækkeligt at angive karakteren af henvendelsen

(”borger-

henvendelse” eller lignende) (se kapitel 2, afsnit 2.3 ovenfor).

Det er udvalgets opfattelse, at det vil skabe klarhed og dermed også lette

administrationen af en åben postlisteordning, hvis det udtrykkeligt fastsæt-

tes, at navne på fysiske personer ikke skal medtages på postlisterne.

Hertil kommer, at der er et hensyn at tage til de borgere, der ønsker at

kunne tage skriftlig kontakt til en forvaltningsmyndighed, uden at udenfor-

stående ved hjælp af en søgning på internettet kan forbinde de pågældende

borgere med en bestemt sag eller et bestemt anliggende. Det er efter ud-

valgets opfattelse vigtigt, at borgere kan være trygge ved skriftligt at hen-

vende sig til en myndighed. Foruden hensynet til den enkelte borger er der

også et bredere hensyn til, at myndighederne får de nødvendige oplysnin-

ger fra borgere. Det er også af denne grund uhensigtsmæssigt, hvis borgere

afholder sig fra at henvende sig til myndigheden, fordi de ikke vil risikere,

at deres navn kommer på en postliste.

123

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Udvalget lægger i den forbindelse også vægt på, at der ikke hos medierne

synes at være interesse for denne oplysning. Der henvises i den forbindelse

til kapitel 6, afsnit 4 ovenfor om mediernes erfaringer.

Udvalget foreslår derfor, at en eventuel obligatorisk åben postlisteordning

ikke skal indebære en pligt til at medtage navnet på en fysisk person. Det

bemærkes omvendt, at en myndighed

–

ligesom i dag

–

frivilligt kan vælge

at medtage navnet, hvis dette ikke vil være i strid med persondataloven

eller tavshedspligtsreglerne.

9.3. Fremgangsmåde ved eventuelle afgrænsningsproblemer i forhold

til dokumenter

Erfaringerne af postlisteforsøget viser, at der for visse typer af dokumenter

kan opstå tvivl om, hvorvidt oplysninger om dokumenterne bør medtages

på den åbne postliste, fordi dokumenttitlerne indeholder oplysninger, der

potentielt kan være omfattet af offentlighedslovens §§ 30-35 eller de al-

mindelige tavshedspligtbestemmelser i forvaltningslovens § 27 og straffe-

lovens § 152.

Sundheds- og Ældreministeriet har eksempelvis i forsøgsperioden oplevet

afgrænsningsproblemer for så vidt angår korrespondance på det internatio-

nale område med udenlandske myndigheder eller organisationer. Man kan

endvidere forstille sig, at der kan opstå lignende afgrænsningsvanskelighe-

der i forhold til korrespondance med andre myndigheder samt virksomhe-

der og lignende.

Det er udvalgets opfattelse, at sådanne afgrænsningsproblemer kan van-

skeliggøre administrationen af en åben postlisteordning og dermed gøre

ordningen unødigt ressourcekrævende.

Disse afgrænsningsvanskeligheder kan efter udvalgets opfattelse imødegås

ved, at det præciseres, at der for at undtage bestemte dokumenter fra post-

listerne ikke kræves samme sikre grundlag som ved en behandling af en

anmodning om aktindsigt i de pågældende dokumenter. Udvalget finder

eksempelvis, at det ikke bør kræves, at der i sådanne tilfælde iværksættes

høring af et land, en myndighed eller virksomhed. Hensynet til forvalt-

ningsmyndighedens ressourcer tilsiger efter udvalgets opfattelse, at oplys-

ningerne om dokumenterne i sådanne tilfælde ikke medtages på postlister-

ne.

124

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Ovenstående vil selvsagt alene være relevant i de tilfælde, hvor det er sel-

ve oplysningen, der indgår i et dokuments eller en sags titel, som eventuelt

kan undtages fra aktindsigt eller er undergivet tavshedspligt. Udvalget be-

mærker i den forbindelse, at det oftest vil være sådan, at der i et dokuments

eller en sags titel ikke indgår oplysninger, der er undtaget fra retten til akt-

indsigt eller er omfattet af tavshedspligt.

Erfaringerne fra forsøgsordningen med åbne postlister viser desuden, at

der i visse tilfælde kan opstå tvivl, om dokumenter er omfattet af offent-

lighedslovens §§ 24-27, og derfor om oplysninger om dokumenterne skal

medtages på postlisterne. Sundheds- og Ældreministeriet har eksempelvis

haft afgrænsningsvanskeligheder i forhold til ministerbetjeningsdokumen-

ter i en tidlig fase.

Udvalget finder, at hensynet til forvaltningsmyndighedernes ressourcer

tilsiger, at der heller ikke i disse tilfælde bør kræves samme sikre grundlag

for at undtage dokumenter fra postlisterne som ved en behandling af en

anmodning om aktindsigt i de pågældende dokumenter.

9.4. Anbefalinger til opsætning af åbne postlister

Forsøget med postlister har haft nogle indbyggede svagheder, som har

gjort anvendeligheden mindre og ført til mindre interesse for ordningen

hos offentligheden.

Såfremt man beslutter sig for at gøre postlister obligatoriske i større eller

mindre omfang, er det derfor udvalgets opfattelse, at også hensynet til res-

sourceanvendelsen kræver, at der sker en væsentlig forbedring af den ord-

ning, der i givet fald skal implementeres hos myndighederne.

Efter udvalgets opfattelse kan der i vid udstrækning hentes inspiration fra

Norge i forhold til opsætningen af en åben postliste.

Det er således udvalgets anbefaling, at der ikke benyttes pdf-filer til at

offentliggøre postlister. Der henvises i den forbindelse til udvalgets over-

vejelser ovenfor i afsnit 4.

Der bør endvidere ikke offentliggøres en ”liste” med post i ordets bogsta-

velige forstand. I stedet bør postlisterne offentliggøres som en slags data-

base, hvor der kan søges i hele databasen. Den norske ordning, hvor alle

postlister kan findes på én hjemmeside, er efter udvalgets opfattelse vel-

125

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

fungerende. En postlisteordning kan imidlertid også opfylde sit formål

ved, at de enkelte myndigheder offentliggør postlisterne på deres egen

hjemmeside.

Det er udvalgets anbefaling, at der på hjemmesiden med den åbne postliste

skal kunne benyttes forskellige søgefunktioner, eksempelvis som på den

norske hjemmeside: en enkelt søgefunktion, en avanceret søgefunktion og

en kronologisk søgefunktion.

Udvalget anbefaler endvidere, at det fra postlisterne skal være muligt at

klikke på en sagstitel og herved få en liste over alle de dokumenter, der er

udvekslet i sagen.

Det er tillige udvalgets anbefaling, at postlisterne på de enkelte myndighe-

ders hjemmesider i videst muligt omfang gøres ensartede, i det omfang en

åben postlisteordning gøres obligatorisk.

Ensartetheden i opsætningen af de åbne postlister kan sikres ved, at der

udpeges en myndighed, der er ansvarlig for at implementere postlisteord-

ningen hos de enkelte myndigheder, eller ved at der udstikkes konkrete

retningslinjer for, hvordan postlisterne på myndighedernes hjemmesider

skal opsættes.

Det bemærkes, at udvalget

–

udover erfaringerne fra forsøgsordningen

med åbne postlister og fra den norske postlisteordning

–

ikke har oplys-

ninger om, i hvilket omfang det teknisk vil være muligt at gennemføre de

ovennævnte anbefalinger til opsætningen af de åbne postlister med de ek-

sisterende journalsystemer, eller om det kræver væsentlige ændringer, li-

gesom udvalget ikke har oplysninger om udgifterne herved.

Det kan derfor ikke udelukkes, at anbefalingerne til opsætningen kan inde-

bære udgifter i en størrelsesorden, der kan have betydning for balancen i

afvejningen mellem hensynet til åbenhed i forvaltningen og ressourcehen-

synet.

126

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Bilag 1. Sundheds- og Ældreministeriets evaluering (uden bilag 2)

Sundheds- og Ældreministeriet

Enhed: MINSEKR

Sagsbeh.: SUMPSE

Koordineret med:

Sagsnr.: 1700774

Dok. nr.: 340449

Dato: 21-04-2017

NOTAT

Afsluttende evaluering af forsøget med åbne postlister i Sundheds-

og Ældreministeriet

Sundheds- og Ældreministeriet har deltaget i et forsøg med åbne postlister over to år i

perioden fra den 1. januar 2015 til den 31. december 2016. I forsøget har herudover

deltaget følgende myndigheder: Søfartsstyrelsen, Region Syddanmark og Slagelse

Kommune. Forsøget har baggrund i § 16 i offentlighedsloven

(Lov nr. 606 af 13. januar

2013).

Formålet med dette notat er at evaluere Sundheds- og Ældreministeriets deltagelse i

forsøget med åbne postlister, så ministeriets erfaringer kan indgå som en del af grundlaget

for overvejelserne i Ekspertudvalget, der er nedsat under Justitsministeriet, bl.a. om,

hvorvidt åbne postlister bør indføres som en generel ordning i stat, regioner og

kommuner.

Evalueringen nedenfor indeholder en beskrivelse af følgende punkter:

Beskrivelse af arbejdsopgaverne og driften af forsøget

Antallet af dokumenter i de daglige postlisteudtræk

Estimat på ministeriets ressourceforbrug i forbindelse med forsøget

Estimat på ministeriets ressourceforbrug i forbindelse med forsøgets opstartsfase

Interessen for de åbne postlister fra ministeriets omverden

Antallet af aktindsigtssager før og under forsøget

Samlet vurdering af forsøget.

1.Beskrivelse af arbejdsopgaverne og driften af forsøget

I forbindelse med opstarten af forsøget blev der opbygget en række arbejdsgange, der har

været brugt igennem hele forsøget til at sikre, at der hver arbejdsdag kunne trækkes åbne

postlister på baggrund af data i ministeriets ESDH-system, som derefter kunne

kvalitetssikres og endelig offentliggøres på ministeriets hjemmeside.

Arbejdsgangene kan kort beskrives sådan:

Trin 1: Registrering i forbindelse med journalisering

Sagsbehandlerne registrerer i forbindelse med journaliseringen på alle deres dokumenter

oplys i g i et særligt ”postliste-felt” i doku e t-registreringsbilledet,

om dokumentet skal

på ”Å e postliste” eller ”Ikke på postliste” ø skede ulighed vælges på e lille drop-

down-menu).

127

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Trin 2: Udtræk af data fra ESDH-systemet

Medarbejderne i ESDH-sekretariatet (central enhed) udtrækker data fra ESDH-systemet

hver arbejdsdag (i tidsrummet kl. 7.30-8.15). De fire lister er: Åben postliste for indgående

post, Åben postliste for udgående post, Ikke på postliste for indgående post og Ikke på

postliste for udgående post.

Listerne sendes videre til kvalitetssikring.

Trin 3: Kvalitetssikring

Kvalitetssikringsfunktionen gennemgår, finder og retter fejl i samarbejde med

sagsbehandlerne. Når fejlene er rettet, beder kvalitetssikringsfunktionen ESDH-

sekretariatet om at udtrække nye lister.

Trin 4: Nyt udtræk af data

ESDH-sekretariatet laver et nyt dataudtræk, som sendes til kvalitetssikring igen.

Trin 5: Godkendelse fra kvalitetssikringsfunktionen

Kvalitetssikringsfunktionen gennemser og godkender (eller beder i enkelte tilfælde om et

nyt udtræk, hvis der fortsat er fejl).

Trin 6: Publiceringsfil

ESDH-Sekretariatet danner en publiceringsfil, der sendes til webmasteren/afløser (inden

kl. 14.00)

Trin 7: Publicering

Webmasteren/afløseren publicerer den åbne postliste på ministeriets hjemmeside.

Postlisten viser den foregående arbejdsdags ind- og udgående post, der er sat på åben

postliste.

Tekniske tilpasninger i ESDH-systemet til brug for postlisteforsøget

Teknisk er der foretaget en tilpasning i ESDH-systemet, der betyder, at postlistefeltet er

gjort obligatorisk, sådan at sagsbehandlerne er tvunget til at udfylde feltet i forbindelse

ed jour aliseri ge af deres doku e ter ed værdie ”Å e postliste” eller ”Ikke på

postliste”.

Desuden har ministeriet fået specialfremstillet et listeudtræk via LIS hos CSC, som betyder,

at ESDH-sekretariatet dagligt kan fremsøge og danne listerne, der viser de faste felter i

postlisten. Der er tale om følgende felter:

Afsender/modtager Emne

Brevdato

Sagsnr.

Dokumentnr.

2. Antallet af dokumenter i de daglige postlisteudtræk

Under forsøget har ministeriet dagligt udtrukket følgende 4 lister til brug for

kvalitetssikringen af postlisterne:

Indgående dokumenter på åben postliste

Udgående dokumenter på åben postliste

Indgående dokumenter ikke på postliste

Udgående dokumenter ikke på postliste.

Kun de to lister på åben postliste (ind- og udgående) vil senere - efter kvalitetssikring og

rettelser

–

blive offentliggjort på ministeriets hjemmeside, mens de to andre

128

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

lister over doku e ter ”Ikke på postliste i d- og udgåe de ” ale e udtrækkes ed

henblik på kvalitetssikringsfunktionens vurdering af, om enkelte af dokumenterne bør

æ dre status til ”Å e postliste”.

Tabel 1 nedenfor viser antallet af dokumenter på en tilfældig dag (opgjort den 8. januar

2015). Tabellens oplysninger danner baggrund for en beregning af registreringsopgavens

omfang og dermed det ekstra ressourceforbrug hos sagsbehandlerne i forbindelse med

postlisteforsøget.

Tabel 1: Antal dokumenter i ministeriet den 8. januar 2015

Åben

postliste

Indgående

(antal dok.)

123

Åben

postliste

Udgående

(antal dok.)

Ikke postliste Ikke postliste Ikke postliste Antal

Indgående

Udgående

Notat

dokumenter

(antal dok.) (antal dok.)

(antal dok)

pr. dag

I alt

290

195

720

3. Estimat på ministeriets ressourceforbrug i forbindelse med postlisteforsøget

Ministeriets ressourceforbrug i forbindelse med forsøget med åbne postlister består dels

af ressourceforbrug på de centrale opgaver (f.eks. dataudtræk, kvalitetssikring,

publicering) og dels ressourceforbrug på de decentrale opgaver hos de enkelte

sagsbehandlere i centrene (f.eks. vurdering/registrering af postlistestatus på de enkelte

dokumenter samt fejlrettelser). Vurderingen af ressourceforbruget fremgår af tabel 2

nedenfor.

Tabel 2: Ministeriets tidsforbrug i forbindelse med forsøget

Centrale opgaver

Udtræk af postlister

Dagligt tidsforbrug Ugentligt

(timer)

tidsforbrug

ESDH-sekretariatet 1,00

5,00

5,50

27.50

Ansvarlige

Kvalitetssikring af postlister Én udpeget

medarbejder

Publicering af postlister på

hjemmeside

Postlisteambassadørerne

(møder og backup på

kvalitetssikringsopgaven)

Webmaster og

afløser

5 konsulenter i

centrene, der blev

udpeget som

ambassadører for

projektet

2 konsulenter

0,25

0,50

1,25

2,50

Projektansvarlige

I alt tidsforbrug på centrale

opgaver

0,20

7,45

1,0

37,25

129

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Tabel 2: Fortsat.

Decentrale opgaver

Ansvarlige

Dagligt tidsforbrug Ugentligt

(timer)

tidsforbrug

(timer)

2,00

10,00

Registrering på åben

postliste/ikke på postliste i

forbindelse med

journalisering

Retning af fejl (på

anmodning fra

kvalitetssikringsfunktionen)

I alt tidsforbrug på

decentrale opgaver

Tidsforbruget i alt på såvel

centrale som decentrale

opgaver i forbindelse med

forsøget

Sagsbehandlere i

centrene

Sagsbehandlere

I centrene

1,25

6.25

3,25

16,25

10,70

53,50

Bemærkninger til tabel 2

Ad registreringsopgaven

Som det fremgår af tabel 1 vil der være ca. 720 dokumenter på en enkelt arbejdsdag, hvor

sagsbehandleren i hvert enkelte tilfælde i forbindelse med journalisering af dokumentet

skal registrere en værdi (åben postliste/ikke på postliste) i et ekstra felt, der et indsat i

registreringsdialogen i ESDH-systemet.

Det er ministeriets forsigtige skøn, at det i gennemsnit tager ca. 10 sekunder for

sagsbehandleren at overveje, beslutte og registrere denne ekstra oplysning på et

dokument i ESDH-syste

et. Det daglige tidsfor rug for sags eha dler e til de e ”ekstra”

registrering svarer dermed til 2 timer pr. dag (10 sekunder gange 720 dokumenter = 7200

sekunder, som omregnet til minutter er 120 min. pr. dag, hvilket svarer til 2 timer dagligt).

Ad fejlrettelsesopgaven

Sagsbehandlerne bruger derudover tid på at rette fejl på baggrund af en henvendelse fra

kvalitetssikringsfunktionen. Efter den indledende fase i forsøget, hvor der var relativt flere

fejl, har niveauet for fejl stabiliseret sig på et niveau, hvor der er ca. 10-20 fejl pr. dag.

Fejlene består typisk i manglende tilknytning af parter/adressater og

indforståede/tekniske titler, der ikke er sigende for indholdet.

Det er ministeriets skøn, at det tager ca. 5 minutter for sagsbehandleren at rette en fejl (se

mail om fejlen, slå dokumentet op i ESDH-systemet ud fra dokumentnummer, rette fejlen,

sende mail om at fejlen nu er rettet). Det samlede tidsforbrug på at rette fejl kan dermed

beregnes til ca. 75 minutter (15 fejl pr. dag gange 5 minutter), hvilket svarer til 1,25 time

dagligt).

Samlet skøn over ressourceforbruget (både centrale og decentrale opgaver)

Som det fremgår af tabel 1 ovenfor, vurderes det, at ministeriets ressourceforbrug i

forbindelse med forsøget samlet (dvs. både centrale og decentrale funktioner) udgør ca.

53,50 arbejdstimer pr. uge, hvilket svarer til

1,4 årsværk pr. år for ministeriet.

130

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Justitsministeriet har endvidere anmodet Sundheds- og Ældreministeriet om at foretage

en skønsmæssig opdeling af tidsbruget efter medarbejderkategori, en sådan opdeling

fremgår af tabel 3 nedenfor.

Tabel 3: Tidsforbrug (ugentligt) opdelt efter medarbejderkategori

Tidsforbrug hos

Primært konsulenter

Opgaver:

Alle opgaver

Projektansvarlige og

postliste-

ambassadører

Tidsforbrug

(ugentligt) i alt

Kontorfunktionærer Primært fuldmægtige

og konsulenter

Opgaver:

Udtræk af postlister Registrering i

og publicering af

forbindelse med

postlister

journalisering, retning

af fejl og

kvalitetssikringsfunktion

6,25 t./ugtl.

43,75 t./ugtl.

3,50 t./ugtl.

53,5 t./ugtl.

Årlige driftsudgifter vedr. vedligehold og licenser på it-tilpasninger som følge af forsøget

Hertil kommer, at ministeriet har haft nogle årlige driftsomkostninger til tilpasninger af

ESDH-systemet (årlig udgift til CSC for vedligehold og licenser på postlisteudtræks-

systemet). Disse driftsudgifter udgør i alt 25.765 kr. pr. år.

4. Estimat på ministeriets ressourceforbrug i forbindelse med forsøgets

opstartsfase

I forbindelse med forsøgets opstartsfase har ministeriet haft et tidsforbrug på i alt 593

arbejdstimer fordelt på forskellige opstartsaktiviteter. Fordelingen af dette tidsforbrug på

forskellige aktiviteter fremgår af tabellen nedenfor.

Tabel 4: Ministeriets tidsforbrug til forsøgets opstart

Aktiviteter (perioden 1. oktober 2014-31. januar 2015)

2 husmøder henholdsvis på 1 time og 1�½ time for

ca. 120 chefer/medarbejdere

7 møder med postlisteambassadørerne, af hver 1 times varighed (7

deltagere)

Brev til ministeriets samarbejdspartnere og tekst til hjemmeside

Møder i JM (2 personer fra SUM) i alt 6 timer

Materiale til intranet/faktaark mv.

Tidsforbrug (okt- dec. 2014) for lederen af ESDH-sekretariatet

Kvalitetssikringsfunktionens forberedelse i forbindelse med opstarten

Projektansvarlige konsulenter tidsforbrug i alt

Kontorchef i juridisk enhed (anslået tidsforbrug)

Klargøring og publicering af tekster på hjemmeside og intranet samlet

I alt

Antal timer

300 timer

49 timer

5 timer

12 timer

16 timer

21 timer

74 timer

76 timer

20 timer

593 timer

131

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Driftsudgifter vedr. it-tilpasninger som følge af opstarten af forsøget

Hertil kommer, at ministeriet har haft nogle driftsomkostninger til tilpasninger af ESDH-

systemet (udgifter til CSC i forbindelse med tilkøb/tilpasning/vedligeholdelse af et

postlisteudtræk til Excel), der direkte kan henføres til forsøget. Disse driftsudgifter

udgjorde i alt 141.171 kr. i 2015.

5. Interessen for de åbne postlister fra ministeriets omverden

Interessen for postlisteforsøget og de åbne postlister kan bl.a. opgøres ved antallet af

besøg igennem forsøgsperioden på Sundheds- og Ældreministeriets hjemmeside målt på

netop siden med de åbne postlister.

Det vedhæftede Bilag 1 indeholder en samlet oversigt over besøgsstatistikken for siden

med de åbne postlister på ministeriets hjemmeside (www.sum.dk) opgjort for hver måned

i forsøgsperioden fra den 1. januar 2015 til den 31. december 2016.

I besøgsstatistikkens opgørelse indgår ikke besøgende fra ministeriet selv.

Det fremgår af besøgsstatistikken, at postlistesiden har haft i alt 3.720 besøg i forsøgs-

perioden på de to år. I 2015 var der 2.114 besøg, og i 2016 var der i alt 1.606 besøg. Der er

dermed tale om lidt flere besøg i 2015 end i 2016, og de højeste antal besøg på kan findes

i forsøgets første måneder.

Navnlig i starten af forsøget var der endvidere en del journalister, der kontaktede

ministeriet for at høre nærmere om forsøget og de åbne postlister.

6. Antallet af aktindsigtsager før og under forsøget

Nedenstående tabel viser antallet af aktindsigtssager i Sundheds- og Ældreministeriet i

henholdsvis 2014, 2015 og 2016 - det vil sige året før postlisteforsøget og i de to forsøgsår.

Tabel 5: Antal aktindsigtssager i ministeriet

Perioder

I 2014 (1. jan.-31. dec. 2014)

I 2015 (1. jan. -31. dec. 2015)

I 2016 (1. jan.-31. dec. 2016)

Antal aktindsigtssager

121

130

Tallene i tabellen er fundet ved tre søgninger foretaget i ministeriets ESDH-system på

a tallet af sager af sagstype ”Akti dsigt”, der er oprettet i i isteriet i hvert af de tre år

(1 aktindsigtsanmodning pr. sag).

Som det fremgår, har der været tale om en stigning i antallet af aktindsigtsanmodninger

fra 2014 til 2015 på 7,4 %, mens antallet af aktindsigtsanmodninger er præcis det samme i

2015 og 2016.

Det kan være vanskeligt at konkludere, om stigningen i antallet af aktindsigtssager fra

2014 til 2015 alene skyldes postlisteforsøget, da der også kan være andre faktorer, der

spiller ind på antallet af aktindsigtssager.

132

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Derfor har ministeriet også set på, om man på en anden måde kunne få en fornemmelse

af, hvorvidt postlisterne genererer aktindsigtssager/inspirerer til aktindsigtsanmodninger.

Ministeriet har således i det første år af postlisteforsøget (perioden fra den 1. januar til

den 31. december 2015) systematisk registreret en oplysning på de enkelte

aktindsigtssager i ESDH-systemet , når der kunne konstateres en direkte forbindelse

mellem en konkret aktindsigtsanmodning og postlisteforsøget.

Typisk kunne det f.eks. være, når der direkte i anmodningen om aktindsigt var henvist til

en postliste for en bestemt dato eller til helt konkrete sags- og dokumentnumre, der var

hentet fra en aktuel åben postliste. I flere tilfælde havde aktindsigtsansøgeren simpelthen

blot kopieret udvalgte linjer fra postlisten direkte ind i en e-mail til ministeriet, hvori der

lev edt o akti dsigt. Ko kret ” ærkede” sags eha dlere eller ESDH-sekretariatet

disse tilfælde akti dsigtssager e ed ordet ”postliste” i sagsfeltet på sage , så a havde

mulighed for senere at søge disse sager frem.

Denne praksis har dog ikke været fulgt konsekvent gennem hele forsøgsperioden, så

ministeriet har desværre kun oplysninger fra det første år af forsøgsperioden om antallet

af disse ”postlistege ererede” akti dsigtsa od i ger.

Af vedlagte bilag 2 fremgår det, at ministeriet i løbet af det første år af postlisteforsøget

odtog i alt 28 af såda e ”postlistege ererede” akti dsigtsa od i ger, hvori der var

søgt om indsigt i dokumenter fra i alt 62 sager.

Af de 28 aktindsigtshenvendelser kom de 17 fra journalister (61 %), 7 kom fra

organisationer/virksomheder (25 %), mens 4 kom fra personer/borgere (14 %).

Det vurderes, at netop disse aktindsigtsanmodninger på baggrund af postlisterne som

udgangspunkt er forholdsvis enkle og mindre tidskrævende at behandle end andre

aktindsigtssager. Det skyldes, at der typisk spørges helt målrettet efter ét eller flere

dokumenter, der i sagens natur er præcist identificerede ved deres sagsnummer og

dokumentnummer. Nogle af henvendelserne, hvor der efterspørges dokumenter fra flere

sager hos flere forskellige enheder, vil dog kræve lidt længere behandlingstid pga. behovet

for koordinering mellem flere enheder/sagsbehandlere, der har ansvaret for hver deres

dokumenter/sager, der er omfattet af aktindsigtsanmodningen.

Hvis a a tager, at hver af disse ”postlistege ererede” akti dsigtshe ve delser ”koster”

gennemsnitligt ca. 5 sagsbehandlertimer at behandle, vil ressourceforbruget til behandling

af de 28 sager, der er inspireret/genereret af postlisterne, kunne anslås til ca. 140

arbejdstimer i alt i 2015.

7. Samlet vurdering af forsøget

Ministeriets samlede vurdering af erfaringerne fra postlisteforsøget kan sammenfattes i

følgende punkter:



Det har i praksis vist sig muligt at opbygge stabile arbejdsgange omkring forsøget

og offentliggøre ministeriets åbne postlister hver dag i forsøgsperioden.

Ministeriet har oplevet, at der er afgrænsningsproblemer for visse kategorier af

dokumenter, hvor det er vanskeligt at afgøre, hvorvidt dokumenterne skal på

åben postliste eller ikke på postliste. Det gælder f.eks.

133

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

korrespondance på det internationale område med udenlandske myndigheder

/organisationer. Tilsvarende har ministeriet jævnligt haft afgrænsningsproblemer

i forhold til ministerbetjeningsdokumenter i en tidlig fase.



Kvalitetssikringsfunktionen har dagligt opfanget og fået rettet eventuelle fejl i

listerne før offentliggørelsen af postlisterne. Der er således ikke sket alvorlige fejl

som f.eks. offentliggørelse af personnavne eller personlige oplysninger i

forbindelse med forsøget. Ministeriet har kun modtaget ca. 3 henvendelser med

klager over postlisterne.

Forsøgets etableringsfase, inkl. tilpasning af ESDH-system og udtrækssystem samt

introduktion af medarbejdere og chefer til de nye rutiner i forbindelse med

forsøget, har været mere omfattende og belastende, end det var forventet før

forsøgsperiodens start. Det har bl.a. været nødvendigt at holde 2 husmøder for

sa tlige a satte o forsøget, og der lev udpeget e ”postlistea assadør” i

hvert center, der kunne hjælpe med at svare på spørgsmål fra sagsbehandlerne

om praksis mht. postlisterne. Samlet set er der forbrugt ca. 593 arbejdstimer i

forsøgets opstartsfase.

Deltagelse i forsøget med åbne postlister har affødt et løbende tidsforbrug i

Sundheds- og Ældreministeriet på 53,5 timer ugentligt, hvilket svarer til et

ressourceforbrug på 1,4 årsværk pr. år.

Det er ministeriets vurdering, at det løbende tidsforbrug til kvalitetssikring og

rettelser formentlig er større i et departement, end det ville være i en styrelse

med flere ensartede/driftsprægede ind- og udgående dokumenter, hvor man i

større udstrækning på forhånd ville kunne definere hele sagområder, hvor

doku e ter e so udga gspu kt ør føres på ”å e postliste” eller ”ikke på

postliste”.

Det er ministeriets erfaring, at de åbne postlister primært er blevet anvendt som

arbejdsredskab af journalister

–

og i mindre grad af organisationer/virksomheder.

Ministeriet har derudover oplevet, at der i starten var en relativt større interesse

for de åbne postlister - bl.a. fra journalister/pressen, som henvendte sig til

ministeriet for at høre om forsøget. Interessen er blevet en anelse mindre i løbet

af forsøgsperioden, jf. besøgsstatistikken for siden med åbne postlister.

Antallet af aktindsigtsanmodninger (28 sager i 2015), der er inspireret/genereret

af de åbne postlister har affødt en ekstra arbejdsbelastning på ca. 140

sagsbehandlertimer i 2015.

Som en positiv sidegevinst har forsøget med åbne postlister øget kvaliteten i

journaliseringen i ministeriet - i det mindste for så vidt angår de dokumenter, der

offentliggøres på åben postliste. Kvalitetsforbedringerne har især bestået i en

edre registreri g af ”sige de titler” på doku e ter e og e

ere ud redt

registreri

g af ”adressater/parter”.



134

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Bilag 1: Besøgsstatistik for postlistesiden på Sundhedsministeriets

hjemmeside (www.sum.dk)

Antal besøg

Januar

Februar

Marts

April

Maj

Juni

Juli

August

September

Oktober

November

December

I alt

2015

314

191

256

240

155

116

176

190

130

136

115

2.114

2016

166

174

135

132

119

118

140

129

144

181

1.606

135

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Bilag 2. Søfartsstyrelsens evaluering

NOTAT

10. maj 2017

Vores reference:

Sag 2016000436

Status på forsøg med åbne postlister

Justitsministeriet har anmodet Søfartsstyrelsen (SFS) om at udarbejde en

endelig evaluering for hele forsøgsperioden med postlister.

SFS har i perioden 1/1 2015 til 31/12 2016 deltaget i et forsøg med åbne

postlister. I forsøget deltager desuden Sundheds- og Ældreministeriet, Re-

gion Syddanmark og Slagelse Kommune. Forsøget har baggrund i offent-

lighedslovens § 16.

Formålet med dette notat er at give et bidrag til den evaluering af forsøget,

som er forudsat i forarbejderne til offentlighedslovens § 16, og som ifølge

forarbejderne skal danne grundlag for overvejelser om en eventuelt per-

manent ordning.

Det bemærkes i den forbindelse, at SFS vil fortsætte med åbne postlister,

så ordningen også løber i 2017.

Denne evaluering indeholder en beskrivelse af:

1) Arbejdsopgaver og driften af forsøget

2) Antallet af dokumenter i de daglige postlisteudtræk

3) Det løbende ressourceforbrug på forsøget

4) Øvrige effekter

5) Samlet vurdering

1. Arbejdsopgaver og drift af forsøget

SFS har hver arbejdsdag kunnet offentliggøre de åbne postlister på SFS'

hjemmeside, bortset fra 6 dage i 2016, hvor postlisten ikke kunne publice-

res på grund af systemfejl

. Til orientering kan SFS' postliste ses via dette

link.

Den normale daglige arbejdsgang kan beskrives således:

Trin 1:

I forbindelse med journalisering registrerer sagsbehandler på al

ind- og udgående dokumenter en oplysning om, hvorvidt dokumentet skal

på ”postliste” eller ”ikke på postliste” (særligt felt i registreringsbilledet).

Der er endvidere mulighed for at "afskærme" oplysning om afsen-

der/modtager, hvis der fx er tale om en navngiven person.

Foruden den post, der registreres af hver enkelt sagsbehandler, sørger en

webservice for, at visse typer af post automatisk sættes på postlisten. Det-

SØFARTSSTYRELSEN

Carl Jacobsens Vej 31

2500 Valby

Tlf.

Fax

CVR-nr.

91 37 60 00

91 37 60 01

29 83 16 10

EAN-nr. 5798000023000

[email protected]

www.sofartsstyrelsen.dk

ERHVERVS- OG

VÆKSTMINISTERIET

Systemfejlen opstod ved en opgradering af SFS’s sagsstyringssystem (360°).

136

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

te kan eksempelvis være ansøgninger om beviser, som udgør mere end

halvdelen af den samlede registrering på postlisterne.

Trin 2:

Journalsystemet (Public 360) genererer automatisk postlisten dag-

ligt (hverdage). Alle dokumenter optræder på postlisten med 2 dages ”for-

sinkelse” af hensyn til at sikre, at modtager af breve og e-mails

har haft

mulighed for at gøre sig bekendt med indholdet, inden oplysninger offent-

ligøres på postlisten.

Trin 3:

Kvalitetssikringsfunktionen gennemlæser postlistens registreringer

og kontrollerer, at der ikke er registreret personhenførbare eller andre for-

trolige oplysninger. Findes sådanne oplysninger, rettes fejlen i samarbejde

med sagsbehandler.

Trin 4:

Når fejlene er fjernet fra listen, frigiver kvalitetssikringsfunktionen

den endelige postliste fra Public 360 til SFS' hjemmeside. Overførsel til

web sker automatisk.

Det er umiddelbart vurderet, at SFS ikke har haft store/alvorlige fejl på

postlisten i form af offentliggørelse af fortrolige eller følsomme oplysnin-

ger.

2. Antallet af dokumenter i de daglige postlisteudtræk

I 2015-2016 journaliserede SFS 320.698 dokumenter, hvilket dækker over

en faldende tendens fra 2015 til 2016. De journaliserede dokumenter udgør

både eksterne og interne dokumenter.

I april 2016 opstod der, som følge af en misforståelse fra IT-leverandørens

side, en driftsfejl i den webservice, der automatisk sørger for at overføre

post til postlisterne. Fejlen betød, at det i perioden maj 2016 til december

2016 kun var den post, som manuelt var registreret af sagsbehandlerne, der

fremgik af postlisterne. Dette afspejles i nedenstående statistik. I hele peri-

oden blev der i gennemsnit lagt 48 % af de journaliserede dokumenter på

postlisten, hvilket også dækker over det relativt store fald efter april 2016

jf. illustrationen nedenfor

Ta el: Pro e tvis a del af SFS’s

sager, der kommer på postlisten fordelt på

månederne i 2015-2016

Fejlen blev rettet i februar 2017. Antallet af journaliserede dokumenter på postlisten i

marts og april 2017 er herefter tilbage til niveauet for et år siden.

137

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Det bemærkes, at SFS har sagstyper, som ifølge deres natur ikke skal på

postlisten. Som eksempel kan nævnes sager eller dokumenter, der vedrører

”tinglysning” i Skibsregistret, sager om

søfartssociale forhold, sager inden

for strafferetsplejen og ministerbetjeningssager. Derudover undtages bl.a.

også oplysninger om enkeltpersoner fra postlisten.

3. Vurdering af ressourceforbrug på forsøget

SFS havde initialomkostninger på ca. 300.000 kr. til etablering af en IT-

løsning som en del af journaliseringssystemet Public 360. I løbet af første

år af forsøgsperioden har det ikke været nødvendigt at gennemføre tekni-

ske justeringer til postlistemodulet i Public 360. SFS betaler derudover

løbende en årlig licens på ca. 40.000 kr.

SFS har i forsøgsperioden haft en udgift på ca. 100.000 kr. pr. år.

Det bemærkes, at SFS tidligere har oplyst, at der frem mod den 1. januar

2015 var anvendt ca. et årsværk på etableringen af postlisteordningen. En

nærmere gennemgang af tallene viser dog, at der i 2014 og frem mod den

1. januar 2015 blev anvendt ca. 1/3 årsværk på etableringen af postliste-

ordningen. Heri indgik blandt andet arbejdet med de tekniske tilpasninger

af journalsystem, hjemmeside, udarbejdelse af vejledning til- og undervis-

ning af sagsbehandlere samt intern og ekstern information om forsøget.

Det løbende ressourceforbrug fra den 1. januar 2015 og frem vurderes

samlet at være ca. halvandet årsværk, hvilket primært ligger i kvalitetssik-

ringsfunktionen, der sikrer, at der ikke kommer personfølsomme eller an-

dre fortrolige oplysninger på postlisterne.

I relation til de lige under to årsværk bemærkes, at ca. 75 % af timeforbru-

get af det samlede årsværk siden

2014 er anvendt af HK’ere og de sidste

ca. 25 % er anvendt af AC’ere på arbejdet med postlisteordningen.

I gennemsnit blev 266 dokumenter kvalitetssikret dagligt i 2015, mens der

kvalitetssikredes 237 dokumenter dagligt i 2016. Der udføres et betydeligt

og væsentligt arbejde i kvalitetssikringsfunktionen.

Det bemærkes, at direkte målinger af tidsforbruget viser, at det ikke synes

at tage væsentligt længere tid for sagsbehandlerne at journalisere under

postlisteordningen end før, den trådte i kraft, men der kan være et øget

tidsforbrug i forbindelse med, at der som led i kvalitetssikringen skal ske

justeringer af det registrerede, f.eks. hvor henvisninger til privatpersoner

ikke er skjult på postlisten.

4. Øvrige effekter af forsøget

For at vurdere interessen for SFS' åbne postliste er der set på antallet af

besøg på SFS' åbne postliste på Internettet.

Der har i gennemsnit været 436 eksterne hits på postlisten om måneden,

dvs. i snit ca. 14,5 om dagen. Der henvises i øvrigt til illustrationerne ne-

denfor, som viser besøgsbevægelserne på postlistesiden i 2015 og 2016.

Antal sidevisninger i alt: 10.472

138

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Fordeling pr. dag fra 1. januar 2015 til 31. december 2016

Antal sidevisninger i samme periode fordelt på måned:

Ad b) Evt. øget antal aktindsigtssager på baggrund af postlisterne

Der har ikke umiddelbart kunnet konstateres en stigning i antallet af akt-

indsigtssager i 2015 og 2016. Det har kun i få sager kunnet konstateres, at

aktindsigtsanmodningerne var genereret af informationer på postlisten.

5. Samlet vurdering

Den samlede vurdering af erfaringerne fra postlisteforsøget i 2015 og 2016

er sammenfattende:



Deltagelse i forsøget vedr. åbne postlister har medført etableringsom-

kostninger på ca. 300.000 kr. samt ressourceforbrug svarende til halv-

andet årsværk i årene 2015 og 2016.



Etableringsopgaven, inkl. tilpasning af journalsystem og introduktion af

huset til nye rutiner, var ikke mere omfattende, end det kunne forventes.

Etableringsopgaven krævede dog et komprimeret ressourcetræk grundet

den korte tid fra beslutning om SFS’ deltagelse i forsøget til postlisten

gik i drift den 1. januar 2015.



Sagsbehandlerne fik på relativ kort tid rutine med at registrere doku-

menter på postlisten.



Kvalitetssikringsfunktionen bruger mindre tid end i starten af forsøget,

men vil formentlig aldrig helt kunne udelades. Der skal fortsat dagligt

justeres registreringer, inden postlisten offentliggøres.



Der er ikke konstateret alvorlige fejl på den offentliggjorte postliste (fx

offentliggørelse af fortrolige/følsomme oplysninger).



Der har i gennemsnit været 436 eksterne hits på postlisten om måneden.



Der har ikke været (presse)henvendelser vedr. postlisten eller forsøgs-

ordningen.



Der har ikke kunnet konstateres et øget antal aktindsigtsanmodninger.

Det bemærkes, at SFS har oplyst, hvor mange timer der er registreret på

arbejdet med åbne postlister ud fra sagsnummer 2014024383 -

”Åbne post-

lister i Søfartsstyrelsen”. I det omfang der er tidsregistreret tid på andre

139

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

sagsnumre i forbindelse med arbejdet med åbne postlister, er tidsforbruget

ikke medtaget i notatet.

Der vedlægges udtræk af SFS’ åbne postlister for den første uge i decem-

ber måned 2016, dvs. den 5.-9. december 2016. Det vedlagte udtræk fra

SFS’ åbne postlister angiver, hvilken sag posten er

journaliseret på, hvad

posten drejer sig om, hvem der har sendt eller modtaget posten, herunder

navnene på offentlige myndigheder eller virksomheder. Er posten sendt til

eller fra en privatperson, så er navnet på den pågældende person ikke an-

givet.

140

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Bilag 3. Region Syddanmarks evaluering

Afdeling:

Råds- og direktionssekretariatet

Journal nr.: 16/33728

Dato:

20. april 2017

Udarbejdet af: Lea Bruun Graversen

E-mail:

[email protected]

Telefon:

2920 1106

Notat

Evaluering af forsøg med åbne postlister

Region Syddanmark har siden den 1. januar 2015 deltaget i et forsøg med åbne

postlister. I forsøget deltager derudover Sundheds- og Ældreministeriet, Søfarts-

styrelsen og Slagelse Kommune. Baggrunden for forsøget er bestemmelsen i

offentlighedslovens § 16.

Forsøget skulle løbe over to år fra 1. januar 2015 til udgangen af 2016. Region

Syddanmark har valgt at fortsætte brugen af åbne postlister efter forsøgsperio-

dens udløb.

Formålet med dette notat er at give en evaluering for Region Syddanmarks delta-

gelse i forsøg med de åbne postlister. Notatet er inddelt i følgende afsnit:

Opstart og driften af ordningen.

Antallet af dokumenter i de daglige postlisteudtræk.

Effekter af ordningen.

Regionens øvrige åbenhedstiltag.

Samlet vurdering.

1. Opstart og driften af ordningen

Opstart

Ordningen om de åbne postlister finder alene anvendelse for Region Syddan-

marks regionshus i Vejle. Ordningen blev implementeret for afdelingerne i re-

gionshuset således, at alle var koblet på ordningen d. 1. januar 2015.

Egentlige driftsenheder og enheder, der organisatorisk hører under regionshuset,

men som rent fysisk er placeret andet sted, er ikke omfattet af forsøgsordningen.

I forbindelse med opstarten havde Region Syddanmark udgifter til den IT-

mæssige opsætning af ordningen. Dette udgjorde en etableringsudgift til leveran-

døren af ESDH-systemet på 40.000 kr.

Dertil havde regionshusets IT-afdeling et ressourceforbrug på ca. 148 timer i

forbindelse med opstarten. Web-teamet sørger for, at postlisten på regionens

hjemmeside opdateres dagligt. I forbindelse med opstarten havde webteamet et

ressourceforbrug på ca. 15 timer. Derudover havde Region Syddanmark en udgift

til leverandøren af hjemmesideløsningen på 37.500 kr.

Ordningen om de åbne postlister er organisatorisk placeret i Region Syddan-

marks Råds- og direktionssekretariat. I forbindelse med opstarten og i de første

måneder af projektet brugte sekretariatets medarbejdere 154 timer på ordningen.

Timerne er brugt på information til de berørte afdelinger via møder og udarbejdel-

se af skriftligt materiale. Hovedparten af timeantallet er brugt inden d. 1. januar

2015.

Lov nr. 606 af 13. juni 2013

141

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Region Syddanmarks kommunikationsafdeling har i forbindelse med opstarten

udarbejdet skriftligt materiale til brug for regionshusets medarbejdere (pjece er

vedlagt).

Oversigt over ressourceforbrug ved opstart

Afdeling

Antal timer

Råds- og direktionssekreta-

154 timer (vedrører også

riatet

perioden indtil 1/7 2015)

Kommunikation

37 timer

163 timer

Oversigt over økonomiske udgifter ved opstart

Ydelse

ESDH-løsning

Hjemmesideløsning

Beløb i kr.

40.000,00

37.500,00

Årsværk

0,1

0,02

0,1

Udover det ovenfor nævnte ressourceforbrug gennemførte Råds- og direktions-

sekretariatet et møde med mange af de berørte afdelinger i regionshuset for at

forklare medarbejderne, hvordan de skal forholde sig i forhold til postlisterne. De

medarbejdere, der var ansat på daværende tidspunkt, og som var på arbejde den

pågældende dag brugte et antal minutter på at høre om de åbne postlister.

Det er ikke muligt at komme med et relevant skøn over, hvor mange minutter de

enkelte oplæg tog at fremføre, samt hvor lang tid der hver gang blev brugt på

spørgsmål. Ligeledes at det ikke muligt at komme med et skøn over, hvor mange

HK-ansatte og hvor mange AC-ansatte, der var på arbejde de pågældende dage

og deltog i møderne.

Det kan dog oplyses, at der pr. 1. januar 2015 var ansat 922 personer i Region

Syddanmarks regionshus fordelt på 32 afdelinger. Af disse ansatte var 44 % an-

sat på en AC overenskomst, 31,9 % var ansat på en HK overenskomst, mens

23,8 % var ansat på en anden overenskomst end de to nævnte.

Beskrivelse af fremgangsmåde og den tekniske løsning

Ordningen er indrettet med fokus på, at det daglige ressourceforbrug holdes nede

samtidig med, at det sikres, at følsomme oplysninger, som f.eks. personlige op-

lysninger om borgere, ikke fremgår af postlisterne.

Den indgående og udgående post journaliseres som en del af den almindelige

sagsbehandling i regionens ESDH-system, Acadre, af den sagsbehandler, som

er ansvarlig for den enkelte sag. Ved journaliseringen følges retningslinjerne for

journalisering til de åbne postlister, herunder for navngivningen af dokumenterne i

Acadre.

De indgående og udgående dokumenttitler, som i henhold til kriterierne for de

åbne postlister, vil blive offentlige på Region Syddanmarks hjemmeside, overfø-

res til et excelark

– kaldet ”skyggelisten”.

Dokumenttitlerne fra skyggelisten offentliggøres efter 4 dage på regionens hjem-

meside. Følgende data om det enkelte dokument er offentligt tilgængeligt:



Dato for afsendelse/modtagelse.

Indgående eller udgående.

Dokumenttitel.

Dokumentnummer.

Dokumenttitlerne på regionens ind- og udgående post er tilgængelig for en perio-

de på 3 måneder. Dette var ikke udgangspunktet ved projektets opstart, men det

blev nødvendigt at foretage denne afgrænsning, da regionens CMS system ikke

kunne håndtere den store mængde data fra postlisterne på regionens hjemme-

side.

142

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Drift

Efter opstarten d. 1. januar 2015 kørte ordningen som den skulle, hvor postlister-

ne blev offentliggjort på hjemmesiden dagligt således, at dokumenter, der blev

journaliseret i Acadre, fremgik af de åbne postlister fire dage efter journaldatoen.

I juli 2015 viste det sig, at postlisterne ikke længere kunne søges frem på regio-

nens hjemmeside. De tekniske problemer var noget større end først antaget, og

de blev løst medio september 2015. Fra september 2015 til 31. december 2016

har postlisterne på hjemmesiden med haft periodiske udfald grundet tekniske

problemer. Disse har alle været af kortere varighed.

Uddybning af arbejdsopgaver i den daglige drift

Sagsbehandlerne skal i forbindelse med journalisering af ind- og udgående post

overveje, om dokumentet skal på de åbne postlister eller ej. Region Syddan-

marks administration er en organisation, hvor en stor del af korrespondancen ind

og ud af huset er med borgere vedrørende sundhedsspørgsmål. En stor del af

den daglige ind- og udgående post skal derfor ikke på regionens åbne postlister.

Hvis et dokument skal på de åbne postlister, skal sagsbehandleren navngive

dokumentet i forhold til regionens retningslinjer herom. Når der er tale om indgå-

ende post låses disse automatisk i Acadre, når sagsbehandleren journaliserer

dokumentet. Ved udgående post skal sagsbehandleren aktivt vælge at låse do-

kumentet, når dette er afsendt til modtageren. Dette skyldes, at kladder eller ud-

kast til udgående post ellers fejlagtigt ville fremgå af postlisterne, inden de er

afsendt.

Når dokumenter er journaliseret som ind- eller udgående post, der skal på postli-

ste, vil de automatisk fremgå af skyggelisten, der opdateres hver nat med dagens

ind- og udgående post.

Råds- og direktionssekretariatet bruger hver dag 5-10 min på at gennemgå skyg-

gelisten vedrørende de dokumenter, der er journaliseret dagen før. Sekretariatet

kontrollerer, at der ikke af dokumentnavnene fremgår fortrolige oplysninger, bor-

geres navne mm. Den kvalitetssikring, der foretages, inden dokumenttitlerne

offentliggøres på regionens hjemmeside, har således fokus på borgerne og op-

lysninger om disse. Skyggelisten bliver ikke gennemgået for at se, om de enkelte

dokumenter hører hjemme på postlisten.

Der er typisk mellem 0-2 fejl om dagen på dokumenttitlerne på skyggelisten. Fej-

lene består typisk i, at dokumenttitlen indeholder borgeres navne.

Når der opdages dokumenttitler, der ikke lever op til retningslinjerne, kontaktes

sagsbehandleren, der bliver bedt om at rette dokumenttitlen hurtigst muligt. Her-

efter skal sagsbehandleren først kontakte sin superbruger for, at dokumentet kan

blive låst op. Det er først, når dokumentet igen er låst op at, at sagsbehandleren

har mulighed for at ændre dokumenttitlen. Alt afhængig af hvor nemt det er for

den enkelte sagsbehandler at få fat i sin superbruger, kan denne proces tage

kortere eller længere tid.

Der er ikke foretaget en vurdering af, hvor lang tid de enkelte sagsbehandlere

bruger på dels at vurdere, om et dokument skal på postlisten, og hvordan doku-

menttitlen i så fald skal være, dels at rette en dokumenttitel efter dokumentet er

journaliseret. En sådan opgørelse vil blandt andet afhænge af, om sagsbehandle-

ren har erfaring med journalisering i Acadre eller ej, og om sagsbehandleren

benytter autoprofiler eller nogen af de andre værktøjer, som Acadre har til at lette

journaliseringen. Det er ikke muligt at komme med et realistisk bud på, hvor man-

ge sekunder den enkelte sagsbehandler bruger på at overveje navngivning eller

rette dokumenttitlen i Acadre.

Oversigt over ressourceforbrug ved driften af ordningen:

143

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Afdeling

Råds- og direktionssekreta-

riatet

I alt

Tid pr. dag

5-10 min

Tid pr. måned

1,5

–

3 timer

–

3 timer

3,5-6 timer

Årsværk

0,01

–

0,02

0,03

–

0,05

Den tid IT-afdelingen bruger på ordningen i den daglige drift er alene tid brugt ved

fejl i systemet. Afdelingen har intet tidsforbrug, når systemet kører fejlfrit.

I forhold til IT løsningen betaler Region Syddanmark for årlig drift og vedligehol-

delse. Dette udgjorde i 2014 ved kontraktindgåelsen 8.400 kr. pr. år, hvilket i

2016 svarer til 8.678,24 kr. pr. år.

2. Antallet af dokumenter i de daglige postlisteudtræk.

Region Syddanmarks regionshus er en administrationsenhed, hvor en meget stor

del af den daglige korrespondance vedrører kontakt med borgere i forbindelse

med disses problemstillinger ved sygdom, behandling osv. Korrespondance af

den slags indeholder altid fortrolige oplysninger som CPR numre eller helbreds-

oplysninger. Enhver korrespondance, der er omfattet af en sag om patientoplys-

ninger, medtages ikke på postlisterne.

I Acadre opdeles sager i forhold til personalesager, borgersager og emnesager.

Systemet fungerer således, at dokumenter, der journaliseres på personalesager

og borgersager ikke overføres til postlisterne. Det er alene dokumenter fra emne-

sagerne, der kommer på postlisterne.

Dokumenter vedrørende ansatte i Region Syddanmark vil altid blive journaliseret

på en personalesag. Disse vil således ikke fremgå af postlisterne. Dokumenter

vedrørende borgere, der kontakter regionshuset i forhold til deres helbredsforhold

vil altid blive journaliseret på en borgersag, der således heller ikke vil fremgå af

postlisterne.

Emnesagerne er den sagstype, der omfatter alle øvrige sager. Som udgangs-

punkt skal alle dokumenter fra emnesagerne på postlisten. Der kan dog tilknyttes

emnesagen eller det enkelte dokument en adgangskode, hvis sagen eller doku-

mentet omfatter henholdsvis dokumenter eller oplysninger, der er fortrolige eller

ikke vil være undergivet aktindsigt af anden årsag. Et eksempel herpå er sager,

der vedrører helbredsoplysninger, men som ikke kan oprettes som borgersager,

fordi sagsbehandleren ikke har borgernes CPR. nr. I så fald oprettes en emne-

sag, der får en borgersagskode. Dette medfører, at dokumenter på sagen ikke

kan ses af medarbejdere uden adgang, og at dokumenttitlerne ikke overføres til

de åbne postlister. Et andet eksempel er et dokument, der er journaliseret på en

emnesag uden adgangskode, men hvor dokumentet vil være undtaget aktindsigt i

medfør af offentlighedslovens § 27, nr. 4. I så fald vil dokumentet typisk blive

journaliseret med funktionen ”Ej på liste”. Derved vil det ene dokument ikke blive

overført til postlisterne.

Region Syddanmark udarbejdede i oktober 2016 en midtvejsevaluering af forsø-

get med åbne postlister i regionshuset. Midtvejsevalueringen viste, at der på da-

værende tidspunkt dagligt blev journaliseret i gennemsnit 50 indgående og udgå-

ede dokumenter til de åbne postlister.

I forbindelse med midtvejsevalueringen valgte Region Syddanmark datoen d. 8.

september 2016 for at belyse forholdet mellem antal dokumenter på postlisterne

og det samlede antal journaliserede dokumenter.

Den 8. september 2016 blev der i alt journaliseret 1.396 dokumenter i Acadre. Af

disse er 1.190 journaliseret på en borger- eller personalesag eller journaliseret

med en anden adgangskode. Tilbage er 206 dokumenter, der potentielt kunne

være på postlisten. De 206 dokumenter omfatter dog også de dokumenter, som

144

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

er undtaget postelisterne af anden årsag, f.eks. fordi dokumentet som ovenfor

nævnt vil være undtaget aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 27, nr. 4.

Dokumenterne fordeler sig som følger:

Udgåen-

Indgåen-

Udgå-

Indgå-

de doku-

ende

ende på

menter,

på post- postliste

der po-

liste

tentielt

skal på

liste

1.396

1.190

206

108

*Dokumenter er undtaget postlisterne, hvis sagen er oprettet som en borgersag

eller personalesag eller hvis sagen eller dokumentet har en fortrolighedskode

eller hvis dokumentet er internt.

**Omfattet her er dokumenter, hvor sagsbehandleren selv aktivt vælger funktio-

nen ”Ej på liste” i forbindelse med journaliseringen. Dette kan f.eks. skyldes, at

dokumentet er undtaget aktindsigt i medfør af bestemmelserne i offentlighedslo-

vens §§ 25 og 27.

I forhold til antallet af indgående post skal det bemærkes, at sagsbehandleren

ved journaliseringen i Acadre manuelt skal notere, om dokumentet er (I) indgåen-

de, (U) udgående eller (N) internt. Mange sagsbehandlere tror fejlagtigt, at et

dokument journaliseres som internt, når det journaliseres under I. Flere af disse

fejl opdages i forbindelse med gennemgangen af skyggelisten, men det er langt

fra alle, der opdages og bliver rettet.

For at se udviklingen i antallet af journaliserede dokumenter siden udarbejdelsen

af midtvejsevalueringen har Region Syddanmark i forbindelse med den endelige

evaluering undersøgt antallet af journaliserede dokumenter for fire datoer ved

årsskiftet 2016/2017.

Dokumenter journaliseret den 14. december 2016:

Udgåen-

Indgåen-

Udgå-

Indgå-

de doku-

ende

ende på

menter,

på post- postliste

der po-

liste

tentielt

skal på

liste

1.752

1.548

204

114

*Dokumenter er undtaget postlisterne, hvis sagen er oprettet som en borgersag

eller personalesag eller hvis sagen eller dokumentet har en fortrolighedskode

eller hvis dokumentet er internt.

**Omfattet her er dokumenter, hvor sagsbehandleren selv aktivt vælger funktio-

nen ”Ej på liste” i forbindelse med journaliseringen. Dette kan f.eks. skyldes, at

dokumentet er undtaget aktindsigt i medfør af bestemmelserne i offentlighedslo-

vens §§ 25 og 27.

Dokumenter journaliseret den 9. januar 2017:

I alt jour-

naliseret

Doku-

menter,

der er

undtaget

postlister

2.377

Doku-

menter,

der po-

tentielt

skal på

liste**

294

Udgåen-

de doku-

menter,

der po-

tentielt

skal på

liste

141

Indgåen-

de doku-

menter,

der po-

tentielt

skal på

liste

153

Udgå-

ende

på post-

liste

Indgå-

ende på

postliste

I alt jour-

naliseret

Doku-

menter,

der er

undtaget

postlister

Doku-

menter,

der po-

tentielt

skal på

liste**

I alt jour-

naliseret

Doku-

menter,

der er

undtaget

postlister

Doku-

menter,

der po-

tentielt

skal på

liste**

2.671

145

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

*Dokumenter er undtaget postlisterne, hvis sagen er oprettet som en borgersag

eller personalesag eller hvis sagen eller dokumentet har en fortrolighedskode

eller hvis dokumentet er internt.

**Omfattet her er dokumenter, hvor sagsbehandleren selv aktivt vælger funktio-

nen ”Ej på liste” i forbindelse med journaliseringen. Dette kan f.eks. skyldes, at

dokumentet er undtaget aktindsigt i medfør af bestemmelserne i offentlighedslo-

vens §§ 25 og 27.

Dokumenter journaliseret den 8. februar 2017:

I alt jour-

naliseret

Udgåen-

Indgåen-

Udgå-

Indgå-

de doku-

ende

ende på

menter,

på post- postliste

der po-

liste

tentielt

skal på

liste

1.778

1.583

195

*Dokumenter er undtaget postlisterne, hvis sagen er oprettet som en borgersag

eller personalesag eller hvis sagen eller dokumentet har en fortrolighedskode

eller hvis dokumentet er internt.

**Omfattet her er dokumenter, hvor sagsbehandleren selv aktivt vælger funktio-

nen ”Ej på liste” i forbindelse med journaliseringen. Dette kan f.eks. skyldes, at

dokumentet er undtaget aktindsigt i medfør af bestemmelserne i offentlighedslo-

vens §§ 25 og 27.

Dokumenter journaliseret den 7. marts 2017:

I alt jour-

naliseret

Udgåen-

Indgåen-

Udgå-

Indgå-

de doku-

ende

ende på

menter,

på post- postliste

der po-

liste

tentielt

skal på

liste

1.743

1.494

249

129

120

*Dokumenter er undtaget postlisterne, hvis sagen er oprettet som en borgersag

eller personalesag eller hvis sagen eller dokumentet har en fortrolighedskode

eller hvis dokumentet er internt.

**Omfattet her er dokumenter, hvor sagsbehandleren selv aktivt vælger funktio-

nen ”Ej på liste” i forbindelse med journaliseringen. Dette kan f.eks. skyldes, at

dokumentet er undtaget aktindsigt i medfør af bestemmelserne i offentlighedslo-

vens §§ 25 og 27.

Skemaerne viser, at der er en opadgående tendens i forhold til, at der journalise-

res flere dokumenter til de åbne postlister ved årsskiftet 2016/2017 i forhold til

hvor mange dokumenter, der blev journaliseret til de åbne postlister i september

2016, hvor udarbejdelsen af midtvejsevalueringen blev igangsat.

Skemaerne viser ligeledes, at forholdet mellem journaliserede dokumenter i alt og

dokumenter, der er undtaget postlisterne er forholdsvist stabilt. Af de dokumenter,

der dagligt journaliseres, er 85 til 89 % således undtaget postlisterne.

3. Effekter af ordningen.

Interesse for ordningen

For at undersøge interessen for regionens postlister har regionen udarbejdet

nedenstående graf, der viser, at der i alt i perioden 1. januar 2015 til 1. januar

2017 har været 344 eksterne besøg på siden med regionens postlister.

146

Doku-

menter,

der er

undtaget

postlister

Doku-

menter,

der po-

tentielt

skal på

liste**

Doku-

menter,

der er

undtaget

postlister

Doku-

menter,

der po-

tentielt

skal på

liste**

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Det kan på grafen ses, at der i gennemsnit er ca. 15 besøgende hver måned.

Hvor udsvingene er mellem ca. 2 og ca. 27.

For at belyse antallet af tilbagevendende besøgende er nedenstående graf udar-

bejdet. Det skal dog siges, at grafen kan være usikker, da cookies er browser- og

enhedsspecifikke, sådan at hvis en tilbagevendende besøgende bruger en anden

browser eller enhed, eller hvis den besøgende har slettet eller aldrig accepteret

cookien, så vil denne blive registreret som en ny besøgende, selvom det ikke er

tilfældet.

Grafen viser, at der fra sommeren 2015 og frem til 1. januar 2017 har været 0-2

tilbagevendende besøgende om måneden.

Alt i alt er der en interesse for postlisterne, men interessen er ikke overvældende.

Tværtimod ser det ud til, at der er et forholdsvist lille antal tilbagevendende besø-

gende på siden.

Antal aktindsigter i dokumenter fra de åbne postlister

Region Syddanmark har igennem perioden 1. januar 2015 til 1. januar 2017 mod-

taget i alt 6 aktindsigts-anmodninger, som tager udgangspunkt i de åbne postli-

ster. Aktindsigterne fordeler sig som følger.

147

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Anmoder

DR Nyheder

Fyens Stiftsti-

dende

DR Nyheder

Fynes Stiftsti-

dende

Fyens Stiftsti-

dende

Fyens Stiftsti-

dende

Dato for

modtagelse

17/2 2015

18/1 2016

28/1 2016

17/3 2016

28/6 2016

21/9 2016

Vedrørende

Forskellige dokumenter fra postlisten

Dokumenter fra postlisten vedr. bibeskæftigel-

se blandt læger

Forskellige dokumenter fra postlisten

Ordningen med de åbne postlister har ikke medført en nævneværdig stigning i

antallet af aktindsigter.

Region Syddanmark opgør ikke ressourceforbrug i forbindelse med behandling af

sager om aktindsigt. Det er derfor ikke muligt at angive, hvor mange timer, der er

forbrugt på den enkelte aktindsigt. Det kan dog siges, at ressourceforbruget i

forbindelse med aktindsigt i dokumenter fra de åbne postlister er højere end res-

sourceforbruget ved aktindsigter, der ikke udspringer af de åbne postlister. Dette

skyldes, at de dokumenter, der anmodes om aktindsigt i, skal findes, og der skal

sendes en høring til sagsbehandleren med hensyn til sagsbehandlerens vurde-

ring af, om dokumentet kan udleveres i aktindsigt, om enkelte oplysninger skal

undtages eller om andre parter i sagen skal høres, inden dokumentet sendes ud i

aktindsigt. En aktindsigt i dokumenter fra de åbne postlister omfatter typisk 15 til

25 forskellige dokumenter, der vedrører forskellige sager hos forskellige sagsbe-

handlere i forskellige afdelinger. Der er ofte tale om omfangsrige dokumenter

med et kompliceret indhold.

Grundet høringsprocessen kan det være en udfordring at overholde fristerne i

offentlighedsloven med hensyn til bevarelse af aktindsigten.

4. Regionens øvrige åbenhedstiltag

Region Syddanmark støtter øget åbenhed i den offentlige forvaltning. Alle dags-

ordener og referater fra politiske udvalg samt politisk fastsatte råd og lovpligtige

udvalg offentliggøres på regionens hjemmeside.

Regionen har også en åbenhedsordning, hvorefter regionsrådsformandens ka-

lender i hovedtræk offentliggøres for hver måned. Åbenhedsordningen omfatter

også alle regionsrådsformandens udgifter til gaver, repræsentation og rejser.

Alle regionsrådsmedlemmerne modtager vederlag for deres deltagelse i de hverv,

de er udpeget til. På regionens hjemmeside kan der dels findes oplysninger om,

hvilke medlemmer der er udpeget til hvilke hverv, dels kan der findes oplysninger

om, hvad de enkelte medlemmer modtager i vederlag for deres deltagelse i de

enkelte hverv.

Derudover offentliggøres tilladelser til råstofindvending, diverse samarbejdsafta-

ler, projekter, der har modtaget tilskud fra kulturpuljen og meget mere på regio-

nens hjemmeside.

5. Samlet vurdering

Den samlede vurdering af erfaringerne fra postlisteforsøget er sammenfattet i

disse punkter:

148

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren



Der er et forholdsvist konstant antal besøgende på regionens hjemme-

side med de åbne poster, som ligger på ca. 10 - 20 besøgende om må



neden. Der er således en interesse for ordningen selvom denne interes-

se er forholdsvis beskeden.

Der har været en forholdsvis lille interesse for de åbne postlister set ud

fra antallet af aktindsigter.

Postlisten giver ikke et fuldstændigt billede af regionshusets udgående

post. Dette skyldes, at udgående post ikke ”låses” automatisk i Acadre

derved overføres til skyggelisten. Dette sker først, når sagsbehandleren

manuelt ”låser” dokumentet, hvilket skal være, når dokumentet er sendt.

Det sker relativt ofte, at sagsbehandlere ikke får låst dokumenterne ved

afsendelse, og at de derfor ikke optræder på postlisterne.

Konsekvenser af evalueringen for Region Syddanmarks administration af de

åbne postlister

Nærværende evaluering viser, at der er et udviklingspotentiale i forhold til de

åbne postlister i Region Syddanmark.

Som anført i afsnit 2, er der en opadgående tendens i forhold til, at flere doku-

menter journaliseres til de åbne postlister ved årsskiftet 2016/2017 i forhold til, da

midtvejsevalueringen blev lavet i oktober 2016. Det er dog fortsat Råds- og direk-

tionssekretariatets vurdering, at der er potentiale til at få flere dokumenter på de

åbne postlister.

I forhold til den indgående post tyder antallet af dokumenter på postlisterne på, at

der fortsat er en vis usikkerhed blandt sagsbehandlerne i forhold til ordningen.

I forhold til den udgående post, kan antallet af dokumenter på postlisterne tyde

på, at der er behov for yderligere kommunikation til sagsbehandlerne, så de er

klar over, at de skal udføre en aktiv manuel handling i ESDH-systemet, når do-

kumenterne er afsendt, da det som

beskrevet i afsnittet ”Uddybning af arbejdsop-

gaver i den daglige drift” ellers ville resultere i, at kladder og udkast til udgående

post ellers fejlagtigt ville offentliggøres på postlisterne inden de er sendt.

Som opfølgning på evalueringen af ordningen kan der peges på følgende tiltag

for at minimere de uhensigtsmæssigheder, som evalueringen har påvist:



at der fortsat arbejdes på en bedre teknisk løsning, der minimerer antallet

af udfald på hjemmesiden med de åbne postlister, og



at der i værksættes en informationskampagne, der kan give sagsbehand-

lerne en bedre indsigt i retningslinjerne for journaliseringen til de åbne

postlister.

149

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Bilag 4. Slagelse Kommunes evaluering

NOTAT

Ledelsessekretariatet

Helle Madsen

[email protected]

Evaluering af postlisteforsøget i Slagelse

Kommune

17. marts 2017

Slagelse Kommune har efter forhandling med Økonomi- og Indenrigsmini-

steriet siden 1. januar 2015 deltaget i postlisteforsøg. Postlisteforsøget

udløb med udgangen af 2016.

Postlisten er tænkt som et redskab til øget offentlighed, en fortegnelse

som kan danne baggrund for anmodninger om aktindsigt.

Rammen for postlisteforsøget

Grundlaget for postlisteforsøget udgøres af § 16 i lov nr. 606 af 13. juni

2013 om offentlighed i forvaltningen samt bekendtgørelse nr. 899 af 30.

juni 2014 om postlister i Slagelse Kommune og Region Syddanmark.

Indhold

Det er i forsøget forudsat, at der på postlisterne ikke medtages oplysnin-

ger om sager og dokumenter, der er undtaget fra retten til aktindsigt. Det

vil bl.a. sige, at kommunens sociale sager samt personalesager ikke med-

tages på postlisten. Det samme gælder kommunens interne post.

Det er ligeledes i forsøget forudsat, at oplysning om afsender eller modta-

ger udenfor kommunen ikke medtages i postlisten, når der er tale om en

fysisk person.

Eksempel fra postlisten, indgående post udarbejdet den 28. september

2016:

Notat ”Indholdet på de åbne postlister i Slagelse Kommune” dateret den

18. december 2014, indeholder en beskrivelse af postlisteforsøget i Slagel-

se Kommune. Notatet er tilgængeligt på

www.slagelse.dk.

Hyppighed

Postlisterne trækkes minimum hver anden arbejdsdag.

150

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Synlighed

Uanset at hovedparten af brugerne af en kommunal hjemmeside i dag

primært fremsøger information ved hjælp af søgefunktioner, er adgangen

til postlisterne forsøgt placeret hierarkisk, hvor en borger typisk ville for-

vente at finde informationen. Det vil sige under de overordnede beskrivel-

ser af kommunen.

Forside

– ”Kommunen” – ”Kontakt” – ”Postlister og Svartid”

Slagelse Kommune har ved postlisteforsøgets start i 2015 modtaget flere

henvendelser fra den lokale presse og fra interesserede borgere omkring

selve postlisteforsøget og det generelle indhold i postlisterne. Muligheden

for indsigt via postlisterne synes derfor at være passende synliggjort.

Ressourceanvendelsen

Generering af et postlistetræk

–

træk fra journalsystemet, gennemgang af

liste over udgående post, gennemgang af liste over indgående post, de

nødvendige rettelser af disse samt upload af listerne til

www.slagelse.dk

indebærer et ressourcetræk svarende til ca. 5 timer

pr. gang.

Slagelse Kommune anvender således ca. 1/3 ÅV til generering af postli-

sterne. Hertil kommer anskaffelsesudgifter i 2015 til software for at kunne

generere udtræk af oplysningerne fra Kommunens ESDH system, KMDSag,

til brug for udarbejdelsen af postlister.

151

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Dokumenter

på udgående

listen

Ressourcer til

de nødvendi-

ge rettelser

Dokumenter

på indgående

listen

Ressourcer til

de nødvendi-

ge rettelser

(antal, pro-

cent eller

tid)

140115-

150115

137

080615-

090615

174

050116-

060116

154

060616-

070616

158

081216-

091216

129

45 minut-

ter

134

55 minut-

ter

243

45 minut-

ter

185

45 minut- 45 minut-

ter

120

182

45 minut-

ter

65 minut-

ter

55 minut-

ter

35 minut- 55 minut-

ter

Tydeliggørelsen af muligheden for indsigt

Det tekniske set up i Slagelse Kommune muliggør ikke, at borgeren kan få

adgang til de enkelte dokumenter ved at

”klikke” på dokumentet i postli-

sten. Vedkommende skal anmode om aktindsigt.

For at lette borgeren i forhold til en eventuel anmodning om aktindsigt

med udgangspunkt i postlisterne, er der på

www.slagelse.dk

et tydeliggjort

link fra postlisterne til en selvbetjeningsløsning for anmodning om aktind-

sigt.

Postlisterne i Slagelse Kommune og offentlighed

Besøgstal

Fra hjemmesiden ved vi, at besøgstallene for både de udgående og indgå-

ede lister er:

1. januar 2015 til 31. marts 2015

År 2015 i alt

1. januar 2016 til 23. september 2016

År 2016 i alt

78 besøg

121 besøg

86 besøg

97 besøg

152

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Besøgstallene var først i 2015 en del højere, men interessen for postlister-

ne har, som det fremgår, aftaget.

Til sammenligning søger 40

–

50 personer om måneden på

www.slagelse.dk

information om muligheden for at få aktindsigt i oplys-

ninger i Kommunen.

Aktindsigtsanmodninger med baggrund i postlisterne

Slagelse Kommune har siden 1. januar 2015 kun modtaget en enkelt an-

modning om indsigt, hvori der refereres til oplysninger fra postlisterne. Det

vil sige dokumentnummer eller sagsnummer uden øvrige oplysninger om

sagen som f.eks. partens navn.

Konklusion

Slagelse Kommune har brugt ikke ubetydelige ressourcer på at deltage i

postlisteforsøget, men postlisterne synes ikke i sig selv at fungere som et

redskab til øget offentlighed.

Slagelse kommune har ikke siden 1. januar 2017 haft offentliggjort postli-

ster på hjemmesiden. Der har ikke været nogen henvendelse fra personer

om årsagen hertil eller efterspørgsel på postlisterne.

Forklaring

Besøgstallene på

www.slagelse.dk

og det fortsat stigende antal anmodnin-

ger om aktindsigt, som Slagelse Kommune modtager, viser, at borgerne er

opmærksomme på, og benytter sig af muligheden for at få indsigt.

Henvendelserne om indsigt til Slagelse Kommune kan opdeles i følgende

grupper:

1. Indsigt i egen sag

2. Indsigt i andre borgeres eller virksomheders sager samt indsigt i gene-

relle sager

a. Lokale borgere, virksomheder eller interessegrupper

b. Den lokale presse

c. Kommunalbestyrelsesmedlemmer (særlig afgang til indsigt,

sagsindsigt)

d. Landsdækkende medier m.fl.

Hvor langt de fleste henvendelser falder i gruppe 1 og de færreste i gruppe

2.d, anslået ca. 10

–

20 henvendelser årligt i gruppe 2.d.

Anmodning om indsigt i gruppe 2.a, 2.b og 2.c tager typisk afsæt i igang-

værende politiske sager, f.eks. generelle sager eller anonymiserede bor-

gersager som behandles af Kommunalbestyrelsen, Økonomiudvalget eller

et stående udvalg. Der refereres i henvendelserne direkte til den konkrete

sag på en dagsorden, når der anmodes om yderligere indsigt. Kommunal-

bestyrelsen og udvalgene har åbne dagsordner, som er tilgængelige via

www.slagelse.dk,

hvor sagsfremstillinger og sagernes dokumenter som

udgangspunkt er direkte tilgængelige. Disse dagsordner fungerer således

allerede som fortegnelser over de igangværende sager og som et redskab

til aktindsigt. Anmodningen om aktindsigt går så på andre lignende sager

eller på dokumenter, som ikke indgår i den politiske sag. Herudover bruger

153

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Slagelse kommune hjemmesiden som en aktiv informationskanal. Det vil

sige, at hvor det vurderes at en sag eller et dokument har offentlighedens

interesse, vurderes det om det skal offentliggøres på hjemmesiden. Som

eksempel kan nævnes rejseudgifter til vores udvalg.

Anmodning om indsigt i gruppe 2.b, 2.c og 2.d kan også tage afsæt i en

konkret henvendelse fra en borger til pressen eller et medlem af kommu-

nalbestyrelsen eller måske i et læserbrev i lokalavisen, hvor pressen eller

kommunalbestyrelsesmedlemmet retter henvendelse til Slagelse Kommune

med anmodning om indsigt for at efterprøve kommunens sagsbehandling.

Hovedparten af henvendelserne i gruppe 2.d er dog typisk rundsendelser

til flere eller samtlige af landets kommuner f.eks. anmodning om indsigt i

kommunens udgifter til borgmesteren.

Forklaringen er altså, at de åbne dagsordner i Slagelse Kommune allerede

fungerer som fortegnelser over de igangværende sager og redskab til brug

for aktindsigt. Forklaringen er nok også, at der lokalt og borgernært i Sla-

gelse Kommunes geografiske område er en både åben og offentlig dialog

om aktiviteterne i den kommunale forvaltning, og dermed er der mange

andre veje til oplysning om de igangværende aktiviteter i kommunen, der

kan søges indsigt i, end kommunens egen hjemmeside.

154

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

NOTAT

Ledelsessekretariatet

Helle Madsen

[email protected]

17. marts 2017

Bilag til evaluering af postlisteforsøget i

Slagelse kommune

Justitsministeriet har anmodet Slagelse kommune om at evaluere på etab-

leringsudgifter i forbindelse med opstarten af postlisteforsøget.

Slagelse Kommune oprettede i 2014 en projektgruppe, som skulle gen-

nemføre etableringen og sætte projektet i drift. Projektlederen har i op-

startsfasen haft møder med centrale it-medarbejdere for at klarlægge

ESDH-systemets muligheder og begrænsninger. Herudover er der afholdt

et informationsmøde med kommunens superbrugere om opsætning af

ESDH-systemet for de enkelte brugere i organisationen. Der har ikke væ-

ret afholdt møder for alle medarbejdere, da der i forvejen var igangsat et

uddannelsesforløb om bedre arkivering og journalisering, hvor dette blev

et element i.

Ressourceforbruget estimeres i opstartsfasen til at være:

Projektleder: (AC) 1/12 årsværk

Andre: (HK 90%, AC 10%) 1/12 årsværk

Slagelse Kommune har i forbindelse med opstart af postlisteforsøget ind-

købt et cpr- og navnescannings-program til en værdi på kr. 100.000. Sy-

stemet blev brugt i opstartsfasen men ved overgangen til drift var der vis-

se udfordringer og der har derfor været begrænset brug af systemet efter-

følgende. Der har ikke været løbende udgifter til dette program.

Udover en intern ændring i opsætning af brugernes systemopsætning i

ESDH-systemet er der ikke foretaget systemopdateringer og der har derfor

ikke været udgifter til dette, hverken i opstartsfasen eller løbende.

Alle udgifter har været afholdt centralt og der har kun været begrænsede

udgifter decentralt.

Ressourceforbruget estimeres i driftsfasen til at være:

Drift: (HK) 1/3 årsværk

Generering af et postlistetræk

–

træk fra journalsystemet, gennemgang af

liste over udgående post, gennemgang af liste over indgående post, de

nødvendige rettelser af disse samt upload af listerne til www.slagelse.dk

indebærer et ressourcetræk svarende til ca. 5 timer pr. gang. Der er gene-

reret et postlistetræk 2 til 3 gange om ugen.

155

REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 335: Rapport om obligatoriske åbne postlister, fra justitsministeren

Gøres ordningen permanent vil der skulle gennemføres en større runde

med undervisning af decentrale medarbejdere for sikre kvaliteten af over-

skrifter som offentliggøres på postlisterne for at optimere processen om-

kring generering af træk og gennemgang af lister.

Kommunen har i forsøgsperioden kun modtaget 1 aktindsigtsanmodning,

hvori der refereres til oplysninger fra postlisterne. Det anslås, at en almin-

delig aktindsigtsanmodning behandles på gennemsnitlig 5 timer. Anmod-

ningen er blevet behandlet af en ACér.

156