Retsudvalget 2016-17
REU Alm.del Bilag 124
Offentligt
1712324_0001.png
RAPPORT OM RETSHJÆLP
2016
 REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 124: Rapport om retshjælp (2016) fra Danske Advokater og Advokatsamfundet
1712324_0002.png
INDHOLDSFORTEGNELSE
KAPITEL 1 INDLEDNING
1.1
Arbejdsgruppens nedsættelse og kommissorium
1.2
Arbejdsgruppens sammensætning og arbejde
1.3
Sammenfatning af arbejdsgruppens overvejelser og
anbefalinger
KAPITEL 2 DEN NUVÆRENDE RETSHJÆLPSORDNING
2.1
Indledning
2.2
Trinsystemet
2.3
Advokatvagter (trin 1)
2.4
Offentlig retshjælp ved advokat (trin 2 og 3)
2.5
Retshjælpskontorer (trin 1, 2 og 3)
KAPITEL 3 DATAGRUNDLAG OG TIDLIGERE UNDERSØGELSER
AF RETSHJÆLPSORDNINGEN
3.1
SFI-analysen
3.2
Advokatsamfundets rapport om Advokatvagter i Danmark
3.3
Rapporten ‘Retshjælpen i nød’
3.4
Retsplejerådets redegørelse om retshjælp ved advokat mv.
KAPITEL 4 PROBLEMER VED DEN NUVÆRENDE RETSHJÆLPSORDNING
4.1
Indledning – overordnet
4.2
Advokatvagter (trin 1)
4.3
Retshjælp ved advokat (trin 2 og 3)
KAPITEL 5 ARBEJDSGRUPPENS OVERVEJELSER OG ANBEFALINGER
5.1
Indledning
5.2
Generelt om de overordnede hensyn, som en retshjælpsordning
bør varetage
5.2.1
Reel, kvalificeret og landsdækkende
5.2.2
Uafhængighed, tilgængelighed og sammenhængskraft
5.3
Overvejelser og anbefalinger
5.3.1
Retshjælp ved advokat
5.3.2
Advokatvagter
5.3.3
Udbredelse af viden om retshjælpsordningen
5.3.4
Ny retshjælpsstruktur
3
3
4
5
8
8
9
10
12
16
17
17
18
19
21
24
24
25
26
30
30
31
31
32
33
33
36
39
39
2
 REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 124: Rapport om retshjælp (2016) fra Danske Advokater og Advokatsamfundet
1712324_0003.png
KAPITEL 1 INDLEDNING
1.1. Arbejdsgruppens nedsættelse og kommissorium
Arbejdsgruppen har haft følgende kommissorium:
“1. Baggrund
Gennem de senere år er der i flere sammenhænge og i flere analyser,
herunder blandt andet ‘Retshjælpen i nød?’ fra juni 2012 udarbejdet af
analyseinstituttet Copenhagen Economics, stillet spørgsmålstegn ved, om de
eksisterende retshjælpsordninger sikrer borgerne en reel adgang til
uafhængig, kvalificeret juridisk rådgivning. Folketingets Retsudvalg afholdt i
april 2013 en høring om retshjælp, men der har indtil videre ikke været
iværksat konkrete initiativer fra politisk side for at forbedre retshjælpen.
På den baggrund nedsætter Danske Advokater og Advokatsamfundet en
arbejdsgruppe, der primært med afsæt i allerede eksisterende analyser med
videre skal overveje og drøfte, hvad en nytænkning og modernisering af
retshjælpen nærmere kunne indeholde.
2. Arbejdsgruppens opgaver
Arbejdet skal omfatte den retshjælp, der er omfattet af retsplejelovens § 323
– det vil sige advokatvagter og offentlig retshjælp ved advokat. Arbejdet vil
derimod
ikke
omfatte
retsplejelovens
§
324
vedrørende
retshjælpskontorerne. Ved udformningen af dette kommissorium er man
opmærksom på, at også retshjælpskontorerne udgør en vigtig del af
retshjælpssystemet, og at retshjælpskontorerne de senere år har oplevet en
række udfordringer forbundet med den eksisterende retshjælpsordning.
Imidlertid er det Danske Advokaters og Advokatsamfundets opfattelse, at
retshjælpskontorerne er så forskelligartede og står med så vidt forskellige
udfordringer i forhold til den eksisterende retshjælpsordning, at der ikke i regi
af advokatorganisationernes arbejdsgruppe er udsigt til at kunne pege på en
samlet løsning til forbedring af borgernes retshjælp, som omfatter både
advokatvagter og offentlig retshjælp ved advokat samt de forskelligartede
retshjælpskontorer. Fri proces og retshjælp, som ydes af andre organisationer
med videre, herunder retshjælpsforsikringer, vil endvidere ikke være omfattet
af arbejdet.
Formålet med arbejdet er at komme med anbefalinger, der kan bidrage til at
styrke den eksisterende retshjælpsordning og til at sikre borgerne en
landsdækkende og reel adgang til retshjælp. Endvidere
kan
arbejdsgruppen
komme med anbefalinger til ændringer af den eksisterende
3
 REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 124: Rapport om retshjælp (2016) fra Danske Advokater og Advokatsamfundet
1712324_0004.png
retshjælpsordning, men det er ikke et krav, at arbejdsgruppen kommer med
anbefalinger til en samlet model for en helt ny retshjælpsordning. Det
forudsættes, at arbejdsgruppens anbefalinger samlet set bidrager til i højere
grad at sikre lighed i befolkningen i forhold til retssikkerhed.
En styrket retshjælpsordning lader sig næppe realisere inden for de
eksisterende økonomiske rammer. Det er imidlertid ikke forudsat, at
arbejdsgruppens anbefalinger skal tage højde for, hvad der vil kunne
gennemføres inden for de eksisterende økonomiske rammer for
retshjælpsordningen, og hvad der vil kræve, at der tilføres flere økonomiske
ressourcer til området.
3. Arbejdsgruppens sammensætning og arbejdets tilrettelæggelse
Arbejdsgruppen sammensættes således:
advokatvagterne, udpeges af Danske Advokater og Advokatsamfundet i fællesskab.
•
Fire
medlemmer, der er advokater, herunder advokater med erfaring fra
•
Et medlem med praktisk erfaring med og/eller forskningsmæssig indsigt i
reglerne om retshjælp udpeges af Danske Advokater og Advokatsamfundet i
fællesskab.
•
Et medlem udpeges af Forbrugerådet Tænk.
•
Et medlem udpeges af Forsikring og Pension.
•
Et medlem udpeges af Institut for Menneskerettigheder.
Arbejdsgruppens
formand
udpeges
af
Danske
Advokater
og
Advokatsamfundet i fællesskab. Sekretariatsfunktionen varetages af Danske
Advokater og Advokatsamfundet.
Arbejdsgruppen skal så vidt muligt afslutte sit arbejde inden udgangen af 2.
halvår af 2016 med afgivelse af et politisk oplæg til Advokatrådet og
bestyrelsen i Danske Advokater i form af en rapport med anbefalinger til den
eksisterende retshjælpsordning, så den i bedre omfang tilgodeser behovet for
retshjælp. Afrapporteringen bør i det omfang, det er muligt, tillige indeholde
forslag til lovregler på de områder, hvor arbejdsgruppens anbefalinger vil
nødvendiggøre lovændringer.”
1.2. Arbejdsgruppens sammensætning og arbejde
Arbejdsgruppen havde ved afslutningen af denne rapport følgende sammensætning:
Advokat Nikolaj Linneballe (formand)
Advokat Mads Krøger Pramming
4
 REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 124: Rapport om retshjælp (2016) fra Danske Advokater og Advokatsamfundet
1712324_0005.png
Advokat Kirstine Kryger Dyekjær
Advokat Jeppe Søndergaard
Professor Bettina Lemann Kristiansen, Aarhus Universitet
Chefkonsulent Benedicte Federspiel, Forbrugerrådet Tænk
Advokat Peter Celander Lindgren, Forsikring og Pension
Fuldmægtig Emil Kiørboe, Institut for Menneskerettigheder
1.3. Sammenfatning af arbejdsgruppens overvejelser og anbefalinger
Siden 2007 er der sket et væsentligt fald i ressourceanvendelsen på retshjælpsområdet.
Faldet skyldes primært et markant fald i udgifterne til offentlig retshjælp ved advokat og
et fald i antallet af advokatvagter, mens der i dag findes flere godkendte
retshjælpsinstitutioner, ligesom udgifterne hertil er steget.
Der er i dag en geografisk udfordring med hensyn til at sikre retshjælp i de dele af landet,
hvor der ikke er retshjælpsinstitutioner – det vil sige primært uden for de store byer.
Udkantsområderne er særlig hårdt ramt, da man ikke har retshjælpsinstitutioner i disse
områder.
Det er arbejdsgruppens grundlæggende opfattelse, at den enkeltes retskrav på offentlig
retshjælp i dag er mere teori end praksis, og at der er så betydelige barrierer for at
udnytte retshjælpsordningen, at den slet ikke bliver udnyttet eller ikke bliver udnyttet på
en hensigtsmæssig måde for den enkelte og for samfundet som sådan
For at sikre en bedre og mere omfattende retshjælp bør man efter arbejdsgruppens
opfattelse fokusere på, at retshjælpen er
reel, kvalificeret og landsdækkende,
så man
herved sikrer lige adgang til retshjælp og dermed øger retssikkerheden for den enkelte.
For at opnå dette er arbejdsgruppen kommet med følgende ikke-prioriterede
anbefalinger til ændringer på retshjælpsområdet:
Anbefalinger vedrørende retshjælp ved advokat
•
Arbejdsgruppen anbefaler,
at Justitsministeriet overvejer, om det nuværende område
for retshjælp på trin 2 og 3 reelt er dækkende for retshjælpsbehovet, herunder bør
5
 REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 124: Rapport om retshjælp (2016) fra Danske Advokater og Advokatsamfundet
1712324_0006.png
•
•
•
•
•
det særligt overvejes at udvide området til også at omfatte sager, der angår eller er
under behandling ved en forvaltningsmyndighed.
Arbejdsgruppen anbefaler,
at man fjerner reglen om, at betaling fra det offentlige er
subsidiær i forhold til en eventuel retshjælpsforsikring, når der ydes offentlig
retshjælp ved advokat.
Arbejdsgruppen anbefaler,
at satsen for ydelse af retshjælp ved advokat fastsættes til
et niveau, hvor der er bedre sammenhæng mellem satsen og det arbejde, som er
forbundet med at udføre kvalificeret offentlig retshjælp ved advokat.
Arbejdsgruppen anbefaler,
at Justitsministeriet ændrer reglerne således, at retshjælp
efter de nuværende trin 2 og 3 sammenlægges i en forenklet retshjælpsmulighed,
som omfatter samtlige de sagsskridt, som hidtil har været omfattet af trin 2 og 3.
Arbejdsgruppen anbefaler,
at fordelingen mellem borgerens betaling og statens
betaling sker i forholdet 25/75 svarende til den nuværende fordeling på trin 2, og at
borgeren ikke kan pålægges yderligere omkostninger i forbindelse med den offentlige
retshjælp ved advokat.
Arbejdsgruppen
anbefaler,
at
Justitsministeriet
etablerer
en
digital
indberetningsordning i forbindelse med ansøgning om retshjælpsdækning, der letter
den administrative byrde både for advokaten og for staten. En sådan ordning bør
omfatte
en
centraliseret behandling af retshjælpssager, for eksempel i Civilstyrelsen
og
en
automatisering af vurderingen af, om de økonomiske betingelser for at få
retshjælp er opfyldt ved hjælp af allerede registrerede oplysninger i for eksempel
borgerens skattemappe.
Anbefalinger vedrørende advokatvagter
•
Arbejdsgruppen anbefaler,
at Danske Advokater og Advokatsamfundet tager initiativ
til i fællesskab at iværksætte en kommunikationsindsats om arbejdet i
advokatvagterne rettet mod advokaterne og advokatvirksomhederne, men også mod
advokatkredsene og de lokale advokatforeninger, hvilket kan bidrage til den lokale
forankring.
Arbejdsgruppen anbefaler,
at Danske Advokater og Advokatsamfundet tager initiativ
til at udbyde gratis kurser, der opfylder kravene til obligatorisk efteruddannelse, og
som er målrettet de advokater og advokatfuldmægtige, der yder eller påtænker at
yde rådgivning i en advokatvagt.
•
6
 REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 124: Rapport om retshjælp (2016) fra Danske Advokater og Advokatsamfundet
1712324_0007.png
•
•
•
•
•
Arbejdsgruppen anbefaler,
at Danske Advokater og Advokatsamfundet genovervejer,
om det skal være muligt for advokater at medregne selve deltagelsen i arbejdet i en
advokatvagt som efteruddannelse. I dag er dette alene en mulighed for
advokatfuldmægtige.
Arbejdsgruppen anbefaler,
at Danske Advokater og Advokatsamfundet arbejder for,
at de advokater, som yder retshjælp på trin 2 og 3, bliver opført på fortegnelsen over
advokater i retskredsen, som yder offentlig retshjælp. Endvidere bør der arbejdes for,
at fortegnelsen gøres tilgængelig på Advokatvagtens hjemmeside.
Arbejdsgruppen anbefaler,
at Domstolsstyrelsen og Civilstyrelsen i samarbejde med
Advokatsamfundet, som har det overordnede ansvar for advokatvagterne, udarbejder
en samlet national søgbar liste over alle retshjælpsaktører - det vil sige både
advokatvagter og retshjælpsinstitutioner.
Arbejdsgruppen anbefaler,
at det tilstræbes, at rådgivning i advokatvagten så vidt
muligt finder sted fra offentligt tilgængelige bygninger og lokaler.
Arbejdsgruppen anbefaler,
at man i advokatvagterne overvejer anvendelsen af digital
eller telefonisk rådgivning.
Anbefalinger vedrørende udbredelse af viden om retshjælpsordningen
•
Arbejdsgruppen anbefaler,
at Justitsministeriet etablerer en hjemmeside, hvor let
tilgængelige oplysninger om mulighederne for og adgangen til de forskellige
retshjælpstilbud samles centralt, således at retshjælpssøgende og rådgivere nemt,
hurtigt og effektivt kan få oplysninger om de forskellige retshjælpstilbud.
Arbejdsgruppen anbefaler,
at samtlige aktører i retshjælpsordningen arbejder på at
udbrede viden om retshjælpsordningen ved hjælp af informationsmateriale, –
kampagner med videre.
•
Anbefalinger vedrørende ny retshjælpsstruktur
•
I forlængelse af arbejdsgruppens arbejde er det gruppens anbefaling, at
Justitsministeriet med inddragelse af alle relevante aktører bør foretage en
tilbundsgående analyse af den samlede retshjælpsordning med henblik på at
klarlægge, i hvilket omfang retshjælpsordningen bør ændres for at sikre alle borgere
en reel og landsdækkende adgang til retshjælp.
7
 REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 124: Rapport om retshjælp (2016) fra Danske Advokater og Advokatsamfundet
1712324_0008.png
KAPITEL 2 DEN NUVÆRENDE RETSHJÆLPSORDNING
2.1. Indledning
Det fremgår af arbejdsgruppens kommissorium, jf. under afsnit 1.1, at arbejdet skal
omfatte den retshjælp, der er omfattet af retsplejelovens § 323 – det vil sige
advokatvagter og offentlig retshjælp ved advokat. Arbejdet vil derimod ikke omfatte
retsplejelovens § 324 vedrørende retshjælpskontorerne.
Retsplejelovens § 333, stk. 5, vedrører de beneficerede advokaters pligt til at yde
retshjælp, mens § 335 angår statens regres mod forsikringsselskabet i de tilfælde, hvor
selskabet eksempelvis har afvist at yde forsikringsdækning i forbindelse med retshjælp
ved advokat efter reglerne i § 323.
Retsplejelovens bestemmelser om retshjælp suppleres af bekendtgørelse nr. 1436 af 1.
december 2015 om offentlig retshjælp ved advokater, bekendtgørelse nr. 637 af 11. juni
2014 om tilskud til retshjælpskontorer og advokatvagter samt bekendtgørelse nr. 638 af
11. juni 2014 om revisionsinstruks for tilskud omfattet af retsplejelovens § 323, stk. 7, og
§ 324. Civilstyrelsen har endvidere udstedt vejledning nr. 9413 af 23. juni 2014 om
omfanget af rådgivning på trin 1 til 3 i tilskudsberettigede retshjælpsinstitutioner og
opgørelse ved ansøgning om tilskud.
Den seneste væsentlige ændring af retsplejelovens bestemmelser om retshjælp trådte i
kraft 1. januar 2007, jf. lov nr. 554 af 24. juni 2005 om ændring af retsplejeloven og
forskellige andre love (Sagsomkostninger, retshjælp og fri proces).
Formålet med
lovforslaget var at modernisere og forbedre retsplejelovens regler om sagsomkostninger,
retshjælp og fri proces i civile sager. I forhold til reglerne om retshjælp ønskede man et
enklere og mere enstrenget regelsæt, hvor der opereres med tre trin for retshjælp.
Princippet om, at retshjælp som udgangspunkt skal være tilgængelig i alle sager, blev
videreført. Samtidig ønskede man, at den såkaldte negativliste med sager, som er
undtaget fra retshjælp, kun skulle gælde for videregående retshjælp på trin 2 og 3.
Lovforslaget byggede på den del af Retsplejerådets betænkning nr. 1436/2004 om reform
af den civile retspleje III (Adgang til domstolene), som angår sagsomkostninger, retshjælp,
8
 REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 124: Rapport om retshjælp (2016) fra Danske Advokater og Advokatsamfundet
1712324_0009.png
fri proces og retshjælpsforsikring, og svarede i det væsentlige til Retsplejerådets
lovudkast.
Under afsnit 2.2-2.5 følger en kort beskrivelse af den gældende ordning vedrørende den
offentlige retshjælp, der ydes af henholdsvis advokatvagter og advokater. For overblikkets
skyld er ordningen vedrørende retshjælpskontorer kort omtalt under afsnit 2.5.
2.2 Trinsystemet
Der kan efter retsplejelovens regler med tilhørende bekendtgørelser ydes retshjælp inden
for et system med tre trin.
Retshjælpens
trin 1
omfatter grundlæggende mundtlig rådgivning, der giver et juridisk
overblik og svar på konkrete spørgsmål uden decideret sagsbehandling. Rådgivning på trin
1 ydes af advokatvagter og retshjælpskontorer og er gratis for alle borgerne uanset
indkomst, jf. retsplejeloven § 323, stk. 1 og stk. 2.
Rådgivning på trin 1 omfatter alle retsområder, hvorfor også erhvervsmæssige og
strafferetlige forhold er omfattet. Ved en tvist kan den mundtlige rådgivning anvise en
juridisk løsning, men også de praktiske og økonomiske muligheder for at gå videre med
sagen. Rådgivningen skal afklare, om den rådssøgende har et krav eller en relevant
indsigelse. Rådgivning kan også gives, hvor der ikke foreligger en tvist, men hvor den
rådssøgende har brug for rådgivning om et juridisk spørgsmål. Efter afklaring af en juridisk
problemstilling kan rådgivning på trin 1 herefter bestå i henvisning til en relevant
myndighed, vejledning om klagemulighed, andre former for tvistløsning eller
retshjælpsmuligheder. Alene en henvisning til at søge hjælp andetsteds kan ikke anses
som retshjælp på trin 1. Rådgivning vedrørende meget komplekse forhold kan
indholdsmæssigt falde uden for rådgivning på trin 1 og kan på den baggrund afvises.
Rådgivning på
trin 2
omfatter videregående rådgivning i forhold til den grundlæggende
rådgivning på trin 1. Retshjælp kan på dette trin gives i form af bistand med egentlig
sagsbehandling. Retshjælp på trin 2 kan ikke ydes i de i retsplejelovens § 323, stk. 4,
nævnte tilfælde, hvilket vil sige for sigtede eller tiltalte i offentlige straffesager, aktivt
erhvervsdrivendes sager af overvejende erhvervsmæssig karakter, sager om
gældssanering eller sager, der angår eller som er under behandling ved en
9
 REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 124: Rapport om retshjælp (2016) fra Danske Advokater og Advokatsamfundet
1712324_0010.png
forvaltningsmyndighed eller et privat klage- eller ankenævn, der er godkendt af Erhvervs-
og Vækstministeriet. Der ydes dog retshjælp til klager over en forvaltningsmyndigheds
afgørelse.
Rådgivningen kan bestå i korrespondance eller afholdelse af møder med modparten,
udfærdigelse af enkelte skriftlige henvendelser af sædvanlig art, herunder udformning af
en klage, ansøgning om fri proces og enkle processkrifter samt udfærdigelse af enkle
testamenter og ægtepagter. Bistand i større omfang end det anførte kan afvises, da
rådgivningen ikke er ubegrænset.
Der ydes retshjælp på
trin 3,
hvis det skønnes, at sagen vil kunne afsluttes forligsmæssigt.
Retshjælp og rådgivning på trin 3 omfatter korrespondance og eventuelt afholdelse af
møder med modparten i forbindelse med forligsbestræbelserne. Retshjælp på trin 3 kan
ikke ydes i de i retsplejelovens § 323, stk. 4, nævnte tilfælde som beskrevet ovenfor.
Enhver borger har adgang til rådgivning på trin 2 og 3, hvis den rådssøgende opfylder de
økonomiske betingelser for retshjælp ved advokat på trin 2 og 3, jf. bekendtgørelse om
tilskud til retshjælpskontorer og advokatvagter § 1, stk. 1, nr. 6, jf. bekendtgørelse om
offentlig retshjælp ved advokat § 2.
2.3 Advokatvagter (trin 1)
Advokatvagter yder alene retshjælp på trin 1. Alle borgere kan møde personligt op i
advokatvagten, uanset indkomstforhold. Der er som nævnt tale om mundtlig rådgivning,
der har til formål at give et juridisk overblik og besvare konkrete spørgsmål.
Advokatvagten kan give råd og vejledning om, hvordan rådssøgende bedst muligt
kommer videre i en konkret sag. Advokatvagten kan give en overordnet juridisk vurdering
af den rådssøgendes situation, men fører ikke en sag eller giver skriftlig rådgivning. Der
arbejder alene advokater eller advokatfuldmægtige i advokatvagten. Advokater og
fuldmægtige, som arbejder i advokatvagten, arbejder ulønnede. Advokatfuldmægtige kan
få en del af timerne i advokatvagten godkendt som obligatorisk efteruddannelse.
Der fremgår mere end 80 advokatvagter af Advokatsamfundets samlede opgørelse over
registrerede advokatvagter i Danmark. Denne liste er dog muligvis ikke udtømmende, da
det ikke kræver en godkendelse fra Advokatsamfundet at oprette en advokatvagt.
10
 REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 124: Rapport om retshjælp (2016) fra Danske Advokater og Advokatsamfundet
1712324_0011.png
Civilstyrelsen træffer afgørelse om, hvorvidt en advokatvagt kan godkendes som
tilskudsberettiget. Godkendelse forudsætter, at advokatvagten opfylder en række
betingelser, herunder krav til rådgivningens karakter, åbningstider med videre, jf.
bekendtgørelse om tilskud til retshjælpskontorer og advokatvagter § 2, stk. 1, nr. 1-7 og
stk. 2.
Hvert år afsættes et beløb på finansloven (retshjælpspuljen), hvoraf der ydes tilskud til
alle godkendte retshjælpsinstitutioner (advokatvagter og retshjælpskontorer).
1
I 2016 var
der afsat i alt 21,2 millioner kroner til retshjælpspuljen.
2
Retshjælpspuljen er opdelt i tre
puljer, som er fordelt således: Basispuljen udgør 82,5 procent – 17.490.000 kroner (2016),
aktivitetspuljen udgør 5 procent – 1.060.000 kroner (2016), og udligningspuljen udgør
12,5 procent – 2.650.000 kroner (2016). Tilskud fra basispuljen skal dække rimelige
driftsudgifter. Tilskud fra udligningspuljen ydes, såfremt advokatvagten eller
retshjælpskontorets beregnede basistilskud er enten 10.000 kroner eller 10 procent
lavere end summen af det tildelte basistilskud og det eventuelle udligningstilskud, som
advokatvagten eller retshjælpskontoret modtog året forinden. Ud over basistilskuddet
kan retshjælpskontorerne modtage aktivitetstilskud afhængigt af omfanget af den
retshjælp, som kontoret har ydet i det forgående år. Advokatvagten kan alene få basis- og
udligningstilskud.
Civilstyrelsen behandler ansøgninger om tilskud fra advokatvagterne og
retshjælpskontorerne. Den faktiske fordeling af puljen i 2016 kan ses i bilag til ‘Beretning
om tilskud til retshjælpsinstitutionerne 2016’.
3
Der fremgår 116 tilskudsberettigede
retshjælpsinstitutioner af Civilstyrelsens liste over godkendte institutioner i Danmark i
2016, hvoraf 66 er advokatvagter.
4
1
2
http://www.civilstyrelsen.dk/fri_proces/tilskud.aspx
http://www.civilstyrelsen.dk/~/media/FP_retshjælp%20beretning/Beretning_2016.ashx
3
http://www.civilstyrelsen.dk/~/media/FP_retshjælp%20beretning/Beretning_2016.ashx
4
http://www.civilstyrelsen.dk/~/media/FP/Opdateret_liste_over_institutioner_pr_01_09_2016.ashx
11
 REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 124: Rapport om retshjælp (2016) fra Danske Advokater og Advokatsamfundet
1712324_0012.png
Tilskuddene (hovedtal i millioner kroner) har i perioden 2003-2016 været fordelt på
følgende måde:
5
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
12
År
Hovedtal
8,6
8,8
8,9
9,1
10,4 10,9 11,3 12,5 12,8 18,6 20,7 13,5* 21,1 21,2
*
I en aftale mellem regeringen og Enhedslisten blev det i 2011 vedtaget, at der årligt skulle afsættes 7,5
millioner kroner til øget støtte til retshjælpskontorerne mv. Forhøjelsen af retshjælpspuljen er på baggrund
af aktstykke 58 videreført i 2014. Der var således i alt afsat 21 millioner til retshjælpspuljen i 2014.
2.4 Offentlig retshjælp ved advokat (trin 2 og 3)
Offentlig retshjælp ved advokat ydes på trin 2 og 3. Offentlig retshjælp ved advokat ydes
af advokater, der er antaget til at udføre sager for parter, der har fri proces. Andre
advokater kan ved anmeldelse til byretten påtage sig en tilsvarende forpligtelse.
Byretterne udarbejder og ajourfører løbende en fortegnelse over de advokater, som yder
retshjælp i retskredsen. Fortegnelsen ligger til gennemsyn i byretten, i kommunens social-
og sundhedsforvaltning, i Forbrugerklagenævnet, hos lokale advokatvagter og
retshjælpskontorer samt på biblioteker.
6
Adgang til retshjælp ved advokat på trin 2 og 3 forudsætter, at den rådssøgende opfylder
visse indkomstbetingelser, jf. retsplejeloven § 323, stk. 3. De økonomiske betingelser
følger af bekendtgørelse om offentlig retshjælp ved advokat § 2.
Der kan opkræves et vederlag for retshjælp ved advokat på
trin 2.
Advokatens honorar i
2016 for retshjælp på trin 2 udgør 1.040 kroner inklusive moms (beløb uden moms er 832
kroner). Heraf betaler staten 75 procent, mens den rådssøgende betaler resten. Borgeren
betaler således 260 kroner, mens resten (780 kroner) betales af statskassen eller eventuel
retshjælpsforsikring, jf. bekendtgørelse om offentlig retshjælp ved advokat § 6, stk. 1 og
2.
5
6
Finanslovene for 2014-2016 samt bilag 6 til retsplejerådets redegørelse om retshjælp ved advokat mv.
http://www.civilstyrelsen.dk/fri_proces/advokat_retshjaelp.aspx
2016
 REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 124: Rapport om retshjælp (2016) fra Danske Advokater og Advokatsamfundet
1712324_0013.png
Omfanget af rådgivningen på trin 2 følger af bekendtgørelse om offentlig retshjælp ved
advokat § 5, stk. 3. Dette omfatter rådgivning og udfærdigelse af enkelte skriftlige
henvendelser af sædvanlig art, herunder udarbejdelse af processkrifter i retssager,
udfærdigelse af testamenter og ægtepagter samt deltagelse i møder.
Der ydes retshjælp på
trin 3,
hvis det skønnes, at sagen vil kunne afsluttes forligsmæssigt.
Retshjælp og rådgivning på trin 3 omfatter korrespondance og eventuelt afholdelse af
møder med modparten i forbindelse med forligsbestræbelserne. Omfanget af
rådgivningen på trin 3 følger af bekendtgørelse om offentlig retshjælp ved advokat, jf. § 5,
stk. 4. Rådgivning ydes med henblik på at opnå en forligsmæssig løsning af tvisten.
Retshjælp på dette trin forudsætter, at advokaten skønner, at det er muligt at afslutte
sagen forligsmæssigt.
Vederlaget til advokat på trin 3 er 2.390 kroner inklusive moms (beløb uden moms er
1.912 kroner). Staten (eller eventuel retshjælpsforsikring) og den rådssøgende betaler
hver halvdelen.
Der kan ikke ydes tilskud til retshjælp ved advokat, hvis det på forhånd er klart, at sagen
ikke kan afsluttes inden for de beløbsrammer, der er fastsat i bekendtgørelse om offentlig
retshjælp ved advokat § 6, stk. 1. Der gælder dog en undtagelse hertil, hvis advokaten
med rimelighed har kunnet skønne, at sagen kunne afsluttes inden for beløbsgrænsen, jf.
bekendtgørelsens § 5, stk. 8.
Den rådssøgendes retshjælpsforsikring anses som den primære dækning af
omkostningerne i forbindelse med retshjælp ved advokat. Tilskud fra statskassen
omfatter derfor kun vederlag, der ikke dækkes af en retshjælpsforsikring eller en anden
form for forsikring, jf. retsplejeloven § 323, stk. 6.
Udbetalingen af den del af vederlaget, som den retshjælpssøgende ikke selv skal betale,
sker ved ansøgning på en papirblanket, som skal sendes til enten den retshjælpssøgendes
forsikringsselskab eller til byretten i den retskreds, hvor advokaten har hovedkontor. Det
betyder, at en lang række sagsbehandlere i forsikringsselskaber og en lang række
dommere i byretterne behandler anmodninger om udbetaling af vederlag i forbindelse
med retshjælpssager.
13
 REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 124: Rapport om retshjælp (2016) fra Danske Advokater og Advokatsamfundet
1712324_0014.png
Tidligere undersøgelser har vist, at der synes at være en tendens til, at advokater yder en
gratis retshjælp i stedet for at iværksætte retshjælpen efter reglerne om retshjælp ved
advokat. Der findes dog ikke et samlet overblik over advokatbranchens pro bono arbejde,
men der bliver efter Advokatsamfundets og Danske Advokaters opfattelse udført et stort
pro bono arbejde af advokater i form af rådgivning svarende til retshjælp på trin 2 og 3,
som ikke giver sig udslag i udbetalinger til advokater. Det gælder ikke blot advokaters
deltagelse i advokatvagter og retshjælpskontorer samt gratis retshjælp i lokalsamfundet
til borgere, som henvender sig til advokaten, men også pro bono arbejde i form af gratis
rådgivning til organisationer, socialt udsatte samt mindre privilegerede personer eller
grupper i samfundet.
Tabellen viser en opgørelse over det offentliges udgifter til retshjælp ved advokat i 2003-
2014. Udgifterne er specificeret på rådgivningens karakter, men indtil 1. januar 2007 var
retshjælp opdelt i henholdsvis almindelig og udvidet retshjælp. Udvidet retshjælp svarer
ikke til retshjælp på trin 3.
7
Beløb i millioner kroner.
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
3,8
2,7
6,5
14
År
Alm. retshjælp
(trin 2)
Udvidet retshjælp
(trin 3)
Retshjælp ved
advokat
i alt
6,5
8,9
8,6
7,8
4,2
6,4
3,4
4,7
8,1
3,0
4,3
7,3
2,4
3,7
6,1
2,6
3,2
5,8
3,3
2,5
5,8
3,6
2,5
6,1
15,3 15,6 14,7 13,7
21,8 24,5 23,3 21,5 10,6
Der er nogle geografiske forskelle samt forskelle i udnyttelsen af retshjælp på henholdsvis
trin 2 og trin 3. Det har ikke været muligt at få nærmere oplysninger til belysning af,
hvorfor der er store forskelle.
Tilskuddet blev i 2015 geografisk fordelt på følgende måde:
7
Tal indhentet fra Domstolsstyrelsen november 2016. Tallene fra 2003-2015 er ikke fuldt sammenlignelige.
2015
3,6
2,2
5,8
 REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 124: Rapport om retshjælp (2016) fra Danske Advokater og Advokatsamfundet
1712324_0015.png
Regnskab 2015
Retten i Hjørring
Retten i Aalborg
Retten i Randers
Retten i Aarhus
Retten i Viborg
Retten i Holstebro
Retten i Herning
Retten i Horsens
Retten i Kolding
Retten i Esbjerg
Retten i Sønderborg
Retten i Odense
Retten i Svendborg
Retten i Nykøbing F
Retten i Næstved
Retten i Holbæk
Retten i Roskilde
Retten i Hillerød
Retten i Helsingør
Retten i Lyngby
Retten i Glostrup
Retten på Frederiksberg
Københavns Byret
Retten på Bornholm
Saldo
Retshjælp, trin 2
291.826,00
93.770,00
205.712,50
170.246,00
185.667,00
168.625,00
30.605,00
46.237,50
46.417,50
124.231,10
137.180,00
507.371,60
65.312,50
560.010,00
114.850,00
28.097,50
58.957,50
87.172,50
53.196,13
89.538,50
34.727,50
87.915,00
355.100,50
15.502,50
3.558.269,33
Retshjælp, trin 3
129.277,50
69.115,00
46.405,00
21.015,00
195.947,50
106.335,00
26.265,00
21.832,50
42.472,50
76.690,00
45.650,00
272.906,25
79.435,00
289.595,00
45.590,50
35.105,00
452.152,50
18.800,00
17.900,00
108.265,00
6.162,50
107.425,00
8.967,50
16.907,50
2.240.216,75
Saldo
421.103,50
162.885,00
252.117,50
191.261,00
381.614,50
274.960,00
56.870,00
68.070,00
88.890,00
200.921,10
182.830,00
780.277,85
144.747,50
849.605,00
160.440,50
63.202,50
511.110,00
105.972,50
71.096,13
197.803,50
40.890,00
195.340,00
364.068,00
32.410,00
5.798.486,08
15
 REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 124: Rapport om retshjælp (2016) fra Danske Advokater og Advokatsamfundet
1712324_0016.png
2.5 Retshjælpskontorer (trin 1, 2 og 3)
Retshjælpskontorerne er private institutioner, og rådgiverne er typisk advokater,
fuldmægtige, jurister og jurastuderende. De rådgivere, der er tilknyttede
retshjælpskontorerne, er fortrinsvis ulønnede.
Retshjælpskontorerne kan yde retshjælp på trin 1 til 3. Et retshjælpskontor kan dels yde
mundtlig og skriftlig rådgivning, dels foretage skriftlig sagsbehandling. Retshjælp ydes
som udgangspunkt til alle sager, der vedrører privatlivets forhold.
Civilstyrelsen træffer afgørelse om, hvorvidt et retshjælpskontor kan godkendes som et
tilskudsberettiget retshjælpskontor, jf. også afsnit 2.3 om advokatvagter. Godkendelse
forudsætter, at retshjælpskontoret opfylder en række betingelser, herunder krav til
rådgivningens karakter, åbningstider med videre jf. bekendtgørelse om tilskud til
retshjælpskontorer og advokatvagter § 1, stk. 1, nr. 1-9, og stk. 2.
16
 REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 124: Rapport om retshjælp (2016) fra Danske Advokater og Advokatsamfundet
1712324_0017.png
KAPITEL 3 DATAGRUNDLAG OG TIDL. UNDERSØGELSER AF RETSHJÆLPSORDNINGEN
3.1. SFI-analysen
SFI Survey (tidligere Socialforskningsinstituttet) udarbejdede i januar 2011 i samarbejde
med Danske Advokater og Advokatsamfundet en større undersøgelse vedrørende blandt
andet offentlig retshjælp. Målet med undersøgelsen var at belyse situationen efter de nye
regler om offentlig retshjælp, fri proces og retshjælpsforsikring, som trådte i kraft i 2007.
Fokus i spørgeskemaundersøgelsen til advokaterne var, hvorfor advokater tager – eller
ikke tager – sager med blandt andet offentlig retshjælp, og hvis de gør, hvilke
problematikker de møder.
Hovedkonklusionen under ét viser, at en meget stor del af advokaterne ikke yder
rådgivning inden for de rammer, de tre retshjælpsordninger giver mulighed for.
Undersøgelsen peger på flere årsager til det, men den helt primære årsag er, at
advokaterne ikke finder, at ordningernes økonomiske rammevilkår er attraktive, og at den
administration, der er forbundet med ordningerne, er tung og i nogle tilfælde forbundet
med tvister i forhold til de involverede myndigheder og forsikringsselskaber.
Undersøgelsen viser også, at de advokater, der svarer, at de varetager rådgivning under
ordningerne, heller ikke er tilfredse med rammevilkårene for ordningerne. Undersøgelsen
tegner således groft sagt det billede, at advokaterne enten ikke yder rådgivning under
ordningerne eller yder rådgivningen til trods for, at de finder de enkelte ordningers vilkår
problematiske.
Sager med offentlig retshjælp varetages kun af et begrænset antal advokater. Kun knap
18 procent af de advokater, der har deltaget i undersøgelsen (1803 advokater) varetager
sådanne sager som et almindeligt led i deres virksomhed. Korrigeres der for de
beneficerede advokater, der har pligt til at tage sagerne, er tallet omkring 12 procent af
advokaterne. De, der accepterer at yde rådgivning under ordningen om offentlig
retshjælp ved advokat, er primært advokater fra mindre eller mellemstore
advokatvirksomheder uden for Storkøbenhavn. Begrundelserne for at tage sådanne sager
er hovedsageligt pro bono arbejde og kundekendskab.
17
 REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 124: Rapport om retshjælp (2016) fra Danske Advokater og Advokatsamfundet
1712324_0018.png
3.2. Advokatsamfundets rapport om Advokatvagter i Danmark
Advokatsamfundet offentliggjorde i januar 2011 en rapport om Advokatvagter i Danmark.
Rapporten blev afgivet af et udvalg nedsat af Advokatrådet. Baggrunden for
udvalgsarbejdet var, at man i de forudgående år havde erfaret, at et stigende antal
advokatvagter oplevede problemer med at rekruttere advokater til bemanding af
advokatvagterne, og at det derfor var blevet besluttet at nedsætte et udvalg med det
formål at undersøge, om der som følge af retskredsreformen og den almindelige
samfundsudvikling var behov for at gentænke advokatvagtsordningen med henblik på at
fremtidssikre adgangen til indledende gratis rådgivning ved en advokat.
I forbindelse med udvalgsarbejdet gennemførte man en spørgeskemaundersøgelse. Man
spurgte advokatvagterne, hvad der kunne motivere til deltagelse i frivilligt arbejde i en
advokatvagt. De adspurgte advokater i undersøgelsen var positive over for muligheden
for at få kurser i udvalgte emner, som tælles med som obligatorisk efteruddannelse,
ligesom de var positive over for muligheden for at få klienter via advokatvagten, og at
man kan skilte med den hjælp, man yder i advokatvagten. Herudover er det nævnt, at PC
med adgang til Karnov ville være motiverende, og at advokatvagten i øvrigt er med til at
skabe gode kollegiale rammer for de deltagende advokater. En større tilslutning fra alle
de lokale advokater nævnes også som en motiverende faktor.
Det fremgår endvidere af spørgeskemaundersøgelsen, at advokatforeninger de facto
nedlægges i de byer, hvor der ikke længere er en retskreds, og at advokater flytter fra
disse byer. Det betyder, at det er de tilbageværende advokater, der skal passe
advokatvagten, og at problemet med at rekruttere advokater er vanskeligt at løse, når der
ikke længere findes advokater i den pågældende by, blandt andet fordi det ikke er
realistisk at få advokater fra andre byer til at komme og yde rådgivning i advokatvagten. I
nogle af de større byer er problemet at få alle byens advokatvirksomheder til at deltage i
advokatvagten. I den forbindelse fremhæves det oftest, at udviklingen i advokatbranchen
indebærer større specialisering, øget sagspres etc., jf. rapportens side 15.
Det følger af rapporten, at advokatvagterne fortsat skal yde indledende, mundtlig
rådgivning, men at udviklingen i samfundet gør, at det over tid kan overvejes at tilbyde
telefonisk eller anden elektronisk rådgivning. Udvalget lagde vægt på, at grundlaget for
advokatvagterne fortsat bør være det personlige fremmøde mellem borgeren og
18
 REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 124: Rapport om retshjælp (2016) fra Danske Advokater og Advokatsamfundet
1712324_0019.png
advokaten, ligesom der i rapporten er lagt vægt på at fastholde advokatvagterne som et
lokalt tilbud.
Udvalget har i rapporten på baggrund af de skitserede udfordringer for advokatvagterne
opstillet nogle anbefalinger, der har til formål at bidrage til at løse problemerne, herunder
at bidrage til forøget motivation blandt advokater, og til at løse de geografiske
udfordringer som følge af retskredsreformen og den generelle samfundsudvikling.
Følgende anbefalinger fremgår af rapporten, jf. rapportens side 17 ff:
•
•
Fuldmægtige, som yder rådgivning i en advokatvagt, kan tælle det med som
obligatorisk efteruddannelse (arbejdsgruppens bemærkning: er gennemført).
Indledende kurser tilbydes advokater og fuldmægtige, der yder rådgivning i en
advokatvagt (arbejdsgruppens bemærkning: er gennemført – det seneste kursus blev
afholdt i maj 2013).
Motivation gennem videregivelse af værdigrundlag (arbejdsgruppens bemærkning:
advokatvirksomhederne).
Støtte til arbejdet i lokalområdets advokatvagter – inddragelse af kredsene og
advokatvagter.
Lokalt samarbejde mellem advokatvagter og retshjælpsinstitutioner.
Mærkning til de advokater/advokatfirmaer, der yder hjælp i en advokatvagt
(arbejdsgruppens bemærkning: Advokatsamfundet har lavet et logo, som frit kan
benyttes).
Fælles hjemmeside og intranet (arbejdsgruppens bemærkning: er delvist gennemført
via www.advokatvagterne.dk).
Telefonisk rådgivning og IT-baseret rådgivning (arbejdsgruppens bemærkning:
udgangspunktet er fortsat det personlige fremmøde).
Anden økonomisk støtte (arbejdsgruppens bemærkning: tablets og Karnov).
•
•
•
•
•
•
•
3.3. Rapporten ‘Retshjælpen i nød?’
Copenhagen Economics udarbejdede i juni 2012 for Danske Advokater og
Advokatsamfundet rapporten ‘Retshjælpen i nød?’. Rapporten fastslår, at omfanget af
retshjælp og fri proces har nået et historisk lavt niveau. Det fremgår, at udgifterne til
retshjælp er faldet med mere end 40 procent siden 2007 og nåede i 2011 ned på blot
19
 REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 124: Rapport om retshjælp (2016) fra Danske Advokater og Advokatsamfundet
1712324_0020.png
cirka 18 millioner kroner.
8
De markante fald skal ses i sammenhæng med ændringen af
retsplejelovens regler om retshjælp ved advokat i 2007 og indførelsen af den advokatløse
småsagsproces fra 1. januar 2008.
Faldene kommer til udtryk på følgende måde:
Udgifterne til advokatvagter er faldet med cirka 27 procent siden 2006. Dette kan dog
også skyldes et fald i det samlede antal advokatvagter fra cirka 100 i 2004 til 88 i 2011
grundet retskredsreformen med ikrafttræden 1. januar 2007, der har koncentreret
advokaterne omkring et færre antal retter. Den mest markante udvikling synes at være
sket i forhold til udgifterne til advokatretshjælp, som er faldet med cirka 76 procent. Det
betyder, at udgifterne til advokatretshjælp er på niveau med sidste halvdel af 1980’erne.
9
Samtidig med dette fald er udgifterne til retshjælpsinstitutioner steget med cirka 58
procent.
Det betyder samtidig, at der er sket forskydninger mellem de tre
retshjælpsordninger. Samlet set er udgifterne til retshjælp faldet med cirka 41 procent
eller 12,5 mio. kroner (fra 30,5 millioner kroner i 2006 til 18,0 millioner kroner i 2011).
Rapporten beskæftiger sig herefter blandt andet med spørgsmålet om, hvorfor udgifterne
til retshjælp er faldet markant. Det bemærkes i rapporten, at behovet for retshjælp ikke
er blevet mindre, end det har været tidligere. Den befolkningsgruppe, der har adgang til
retshjælp, er størrelses- og sammensætningsmæssigt uændret, og umiddelbart findes der
ikke tegn på, at der er færre konflikter i det danske samfund end tidligere. Der må derfor
findes andre årsager til faldet i udgifterne til retshjælp.
Det konkluderes, at faldet i udgifterne til retshjælp og konsekvenserne heraf kan skyldes
tre faktorer:
“For det første, at der efter lovændringerne i 2007 ikke længere ydes
retshjælp til sager, som angår eller som er under behandling af en
forvaltningsmyndighed eller et privat klage- eller ankenævn. For mange
borgere vil dette ikke nødvendigvis være et problem, da de kan få rådgivning
af embedsmænd hos de samme myndigheder og i de samme nævns
sekretariater, hvilket vil være tilstrækkeligt. Men for de svage borgere viser
erfaringer fra retshjælpen, at uvildig juridisk bistand ved behandling af
forvaltningssager og sager, der angår klage- eller ankenævn, er nødvendig.
8
9
Copenhagen Economics, ‘Retshjælpen i nød?’, side 26
Copenhagen Economics, ‘Retshjælpen i nød?’,
figur 8, side 27
20
 REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 124: Rapport om retshjælp (2016) fra Danske Advokater og Advokatsamfundet
1712324_0021.png
Når denne bistand ikke længere er til rådighed, falder udgifterne til
retshjælp. Dette er en tilsigtet følge af lovændringen, men den giver ulighed
for loven, idet svagere borgere uden denne bistand får et udækket behov
for retshjælp, der kan resultere i et retstab.
For det andet, at der efter indførsel af den såkaldte småsagsproces pr. 1.
januar 2008 ikke længere gives retshjælp til de mindre materielle tvister. I
dag henvises til småsagsprocessen, hvor borgerne uden involvering af
advokater får vejledning fra dommere og dommerfuldmægtige til at løse
deres tvist. Dette stiller krav til borgerne om først at undersøge, om der er
en sag, dernæst at udfylde en stævning, samt møde op i retten og føre deres
sag. Dette er for svagere borgere ofte en uoverstigelig kompetencemæssig
og psykisk barriere. Uden rådgivning og bistand er småsagsprocessen derfor
ikke en mulighed for svagere borgere, og småsagsprocessen bidrager derfor
modsat intentionen til øget ulighed for loven. Dette giver i lighed med
forvaltningsmyndigheder og private klage- eller ankenævn et udækket
behov for retshjælp, der kan resultere i et retstab.
For det tredje er der sket lovgivningsmæssige og administrative ændringer,
der har gjort det mindre attraktivt og mere besværligt for
privatpraktiserende advokater at tilbyde retshjælp. Dels finder advokaterne,
at de økonomiske rammevilkår er utilstrækkelige, dels at den
administration, der er forbundet med ordningerne, er tung og i nogle
tilfælde forbundet med tvister i forhold til de involverede myndigheder eller
forsikringsselskaber.”
3.4. Retsplejerådets redegørelse om retshjælp ved advokat med videre
I 2010 anmodede Justitsministeriet Retsplejerådet om at vurdere, hvorvidt intentionerne
med ændringen af retsplejelovens regler om retshjælp, jf. lov nr. 554 af 24. juni 2005, var
blevet opfyldt. Retsplejerådet afgav en redegørelse om retshjælp ved advokat med videre
i juni 2012.
Retsplejerådets redegørelse fastslår, at udgifterne til retshjælp ved advokat er faldet fra
et niveau på 21-24 millioner kroner om året i 2004-2006 til et niveau på 6-10 millioner
21
 REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 124: Rapport om retshjælp (2016) fra Danske Advokater og Advokatsamfundet
1712324_0022.png
kroner årligt efter reglernes ikrafttræden 1. januar 2007. Rådet konkluderer, at der ikke
entydigt kan peges på forhold, der har medført, at udgifterne til retshjælp er faldet
markant efter lovændringen. Rådet peger imidlertid på nedenstående forhold, der i
forskellig grad har medvirket til faldet i udgifterne til retshjælp ved advokat.
Indførelse af småsagsprocessen nævnes for det første som en væsentlig årsag til faldet i
udgifterne til retshjælp ved advokat.
Som en anden årsag nævner Retsplejerådet advokaternes forhold. Retsplejerådet finder,
at der tegner sig et billede af, at der kan være en øget tilbageholdenhed hos advokaterne
med at yde formel retshjælp i videre omfang, end de beneficerede advokater har pligt til
efter retsplejelovens regler. Derudover synes der at være en tendens til, at advokater
yder en gratis retshjælp i stedet for at iværksætte retshjælpen efter reglerne om
retshjælp ved advokat. Det udledes af undersøgelsen ‘Advokaters syn på offentlig
retshjælp ved advokat med videre, som er udarbejdet af Danske Advokater og
Advokatsamfundet i januar 2011, at dette formentligt skyldes, at advokater oplever, at
vederlæggelsen for at yde retshjælp ikke står i et passende forhold til arbejdet med at yde
retshjælp og de administrative processer i forbindelse hermed.
Retsplejerådet identificerer som en tredje årsag, at der er sket en forskydning fra
retshjælp ved advokat til retshjælp i retshjælpsinstitutionerne, blandt andet på grund af
en ekstra tilførsel af midler til retshjælpsinstitutionerne (advokatvagter og
retshjælpskontorer).
Sammenfattende vurderede Retsplejerådet, at der ikke var grundlag for at konkludere, at
årsagen til nedgangen i udgifterne til retshjælp ved advokat var, at intentionerne med
lovændringen i 2007 ikke er opfyldt.
Retsplejerådets redegørelse indeholder tillige en mindretalsudtalelse (Karen Dyekjær,
Jens Rostock-Jensen og Eva Smith). Mindretallet bemærker, at grundet kommissoriets
udformning kunne Retsplejerådets arbejde alene koncentrere sig om justeringer i
regelsættene. Arbejdet udmøntede sig i nogle anbefalinger og overordnede forslag, som
mindretallet kunne bakke op om. Dog mener dette mindretal ikke, at det er egnede
instrumenter til at løse de grundlæggende problemer på retshjælpsområdet. Mindretallet
tilslutter sig de mulige årsager til faldet i forbruget af offentlige midler til retshjælp, som
22
 REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 124: Rapport om retshjælp (2016) fra Danske Advokater og Advokatsamfundet
1712324_0023.png
redegørelsen fremhæver, men mener ikke, at de af Retsplejerådet identificerede årsager
kan anses som hovedårsagen til den beskrevne udvikling. Mindretallet mener samlet set,
at redegørelsen peger på en række relevante problemstillinger, men at der snarest bør
foretages en samlet og mere grundlæggende analyse af retshjælpsområdet. De finder, at
der er behov for en bredere tilgang med henblik på at modernisere, forenkle og
kvalitetssikre retshjælpsordningerne. Der kunne med fordel foretages en samlet
gennemgang af hele området, og på denne baggrund stilles forslag uden på forhånd at
være bundet af begrænsninger for opgavens løsning.
23
 REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 124: Rapport om retshjælp (2016) fra Danske Advokater og Advokatsamfundet
1712324_0024.png
KAPITEL 4 PROBLEMER VED DEN NUVÆRENDE RETSHJÆLPSORDNING
4.1. Indledning – overordnet
Det er arbejdsgruppens grundlæggende opfattelse, at den enkeltes retskrav på offentlig
retshjælp i dag er mere teori end praksis, og at der er så betydelige barrierer for at
udnytte retshjælpsordningen, at den slet ikke bliver udnyttet eller ikke bliver udnyttet på
en for den enkelte og for samfundet som sådan hensigtsmæssig måde. Det efterlader
samfundet med et udækket retshjælpsbehov, der gælder i forhold til retshjælp på alle tre
trin.
Borgerne i Danmark har et retskrav på offentlig retshjælp, og det er efter
arbejdsgruppens opfattelse en samfundsopgave at sikre en sådan retshjælp. Det er
arbejdsgruppens overordnede opfattelse, at der er behov for en opprioritering af
retshjælpsområdet.
Der knytter sig endvidere efter arbejdsgruppens opfattelse en række problemer til den
overordnede struktur for den nuværende retshjælpsordning, herunder særligt at den
nuværende retshjælpsordning i høj grad baserer sig på frivillighed, og der kan derfor efter
arbejdsgruppens opfattelse være behov for at nytænke det samlede system for retshjælp.
Formålet med den lovændring, der trådte i kraft 1. januar 2007, var at modernisere og
forenkle retsplejens regler om retshjælp, så behovet for en landsdækkende,
velkvalificeret og lettilgængelig retshjælp opfyldes. Det har ikke været hensigten, at
borgerne med lovændringen skulle have en ringere adgang til domstolene og
retssystemet og dermed en ringere retssikkerhed.
Siden 2007 er der som nævnt sket et væsentligt fald i ressourceanvendelsen på
retshjælpsområdet. Faldet skyldes primært et markant fald i udgifterne til offentlig
retshjælp ved advokat og et fald i antallet af advokatvagter, mens der i dag findes flere
godkendte retshjælpsinstitutioner, ligesom udgifterne hertil er steget, jf. kapitel 3.
Der er i dag en geografisk udfordring med hensyn til at sikre retshjælp i de dele af landet,
hvor der ikke er retshjælpsinstitutioner – det vil sige primært uden for de store byer.
Udkantsområderne er særligt hårdt ramt, da man ikke har retshjælpsinstitutioner i disse
24
 REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 124: Rapport om retshjælp (2016) fra Danske Advokater og Advokatsamfundet
1712324_0025.png
områder, jf. blandt andet rapporten ‘Retshjælpen i nød?’. Det kan føre til et øget pres på
de øvrige aktører i disse områder eller efterlade borgeren helt uden adgang til retshjælp.
Ud fra et demokratisk synspunkt må det ikke være sådan, at man kun kan få ret, hvis man
har råd.
Udviklingen med det væsentlige fald i ressourceanvendelsen på retshjælpsområdet ved
advokat og den manglende udnyttelse af retshjælpsordningen skyldes efter
arbejdsgruppens opfattelse et samspil af en række forskellige faktorer, som blandt andet
er behandlet i Retsplejerådets redegørelse om retshjælp ved advokat med videre
rapporten ‘Retshjælpen i nød?’ samt SFI-analysen. Dertil kommer de problemstillinger,
som rapporten om Advokatvagter peger på, jf. kapitel 3.
Arbejdsgruppen vurderer, at problemerne ved den nuværende ordning i første række
knytter sig til de økonomiske rammevilkår og behovet for administrative forenklinger og
øget brug af digitalisering, jf. herom nærmere nedenfor. Ligeledes er der efter
arbejdsgruppens opfattelse en række problemer forbundet med, at visse sagstyper med
lovændringen i 2007 blev undtaget fra retshjælpsordningen i det omfang, der gives
rådgivning ud over helt grundlæggende mundtlig rådgivning på trin 1. Herudover knytter
der sig problemer til rekrutteringen af advokater og advokatfuldmægtige til at yde
retshjælp.
Overordnet set er der behov for både at se på mulige måder at tilføre området yderligere
økonomiske midler og at rekruttere advokater og advokatfuldmægtige på samt på mulige
måder at effektivisere ydelsen af retshjælp, for eksempel ved administrative forenklinger
af sagsbehandlingen, øget brug af digitalisering og eventuel centralisering af visse
funktioner.
I det følgende er beskrevet nogle af de problemstillinger, som knytter sig til
advokatvagterne og til retshjælp ved advokat, jf. afsnit 4.2 og 4.3.
4.2. Advokatvagter (trin 1)
Det følger af § 37 i vedtægten for Det Danske Advokatsamfundet, at Advokatrådet skal
arbejde for, at enhver har adgang til kvalificeret, uafhængig og fortrolig advokatbistand
samt arbejde for at fremme befolkningens adgang til vederlagsfri retshjælp i form af
25
 REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 124: Rapport om retshjælp (2016) fra Danske Advokater og Advokatsamfundet
1712324_0026.png
grundlæggende mundtlig rådgivning ved advokatvagter, herunder navnlig ved at
orientere om advokatvagterne på internettet. Retsplejelovens § 323, stk. 2, giver
borgerne ret til vederlagsfri mundtlig rådgivning om ethvert retsspørgsmål.
Bestemmelserne antages imidlertid ikke at indeholde en retlig forpligtelse for
advokatbranchen til at etablere og drive advokatvagter, men alene en vis beskyttelse af
borgernes adgang til retshjælp, jf. også rapporten om Advokatvagter i Danmark, side 15-
17. Retsplejelovens ordning kan alene realiseres, fordi der er advokater, der stiller op og
yder gratis rådgivning i advokatvagterne.
Advokatvagter, der yder retshjælp på trin 1, bidrager først og fremmest med en
indledende ‘screening’ af de oplevede retlige problemer, borgerne møder med. En sådan
screening er efter arbejdsgruppens opfattelse værdifuld for både borgerne og samfundet,
fordi borgere, der ikke umiddelbart synes at ville kunne få helt eller delvist medhold, får
baggrunden for dette uddybet af uvildige jurister, der forstår deres situation, og fordi
borgere, der umiddelbart synes at have en vis mulighed for helt eller delvist medhold, får
oplysning om sagens overordnede styrker og svagheder og om, hvordan de kan gå videre,
herunder oplysninger om forligssonderinger, advokatbistand og/eller om retshjælp fra et
retshjælpskontor.
Efter arbejdsgruppens opfattelse er de største barrierer for advokatvagterne på
nuværende tidspunkt at skaffe og sikre frivillige advokater og advokatfuldmægtige nok,
egnede fysiske rammer for rådgivningen, kommunikation om tilbuddet samt klare og
hurtige veje videre i retshjælpssystemet for de borgere, der har en vis mulighed for at få
helt eller delvist medhold.
Ydelsen fra advokatvagterne kan derfor navnlig styrkes ved, at det gøres mere attraktivt
for advokater og advokatfuldmægtige at deltage i advokatvagter, og at det gøres mere
simpelt for borgere at komme videre til næste niveau af hjælp. Der henvises i den
forbindelse til SFI-analysen.
4.3. Retshjælp ved advokat (trin 2 og 3)
Som det fremgår ovenfor, er der sket et fald i statens udgifter til offentlig retshjælp ved
advokat på trin 2 og 3, og de i kapitel 3 omtalte undersøgelser peger på flere årsager
hertil.
26
 REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 124: Rapport om retshjælp (2016) fra Danske Advokater og Advokatsamfundet
1712324_0027.png
Der er efter advokaternes opfattelse flere faktorer, som gør det besværligt at yde
advokatretshjælp. Det – kombineret med de utilstrækkelige økonomiske rammer –
afholder mange advokater fra at yde retshjælp omfattet af den gældende ordning. Som
eksempler kan fra advokatside blandt andet nævnes:
•
•
det betydelige administrative arbejde, der er forbundet med ordningen,
ordningen er mere besværlig, fordi advokaten efter den seneste ændring af reglerne
skal håndtere, om det er forsikringsselskabet eller staten, der skal betale, herunder
om der er en gældende retshjælpsforsikring,
kravene til, at hele opgaven skal kunne løses inden for beløbsgrænsen, så borgerne
ikke selv må betale for yderligere hjælp, begrænser mængden af sager under
ordningen – skønnet skal så at sige udøves på forhånd,
det nuværende trinsystem og overgangen mellem trinene fungerer ikke,
vurdering af, hvorvidt sagen er undtaget fra retshjælp på trin 2 og 3,
det lave vederlag, der langt fra står mål med det arbejde, der er forbundet med det at
yde retshjælp, og som i realiteten ikke dækker bare de administrative omkostninger.
•
•
•
•
Danske Advokater beskrev i forbindelse med Retsplejerådets arbejde i 2010-2012 over for
rådet det administrative arbejde med videre, der for en advokat er forbundet med at yde
retshjælp på de eksisterende to trin (trin 2 og 3), herunder fremskaffelse af indkomst- og
forsikringsoplysninger, udfyldelse og fremsendelse af skemaer med videre. Arbejdet med
at søge offentlig retshjælp er tungt og står efter advokaternes opfattelse på ingen måde
mål med de beløb, der ydes i offentlig retshjælp.
Advokaten skal efter lovændringen inden for det fastsatte vederlag på trin 2 og 3 blandt
andet foretage følgende sagsbehandlingsskridt i forbindelse med behandlingen af en sag
med mulig retshjælpsdækning:
•
Vurdere, om en konkret sag falder inden for et område, hvor der kan søges offentlig
retshjælp, eller om sagen er omfattet af undtagelserne, herunder om der kan klages
til et nævn, samt undersøge om de økonomiske betingelser er opfyldt, og om der skal
ydes rådgivning udover helt grundlæggende mundtlig rådgivning (trin 1).
Vurdere, om der er retshjælpsforsikring og i bekræftende fald sende ansøgning til
retshjælpsforsikringsselskab, herunder foretage yderligere undersøgelser i de tilfælde,
hvor den pågældende har skiftet forsikringsselskab, samt sende ansøgning til retten,
•
27
 REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 124: Rapport om retshjælp (2016) fra Danske Advokater og Advokatsamfundet
1712324_0028.png
hvis der ikke er en retshjælpsforsikring, eller hvis retshjælpsforsikringsselskabet ikke
vil dække.
Advokaten skal herudover naturligvis foretage de sagsbehandlingsskridt, der er forbundet
med behandlingen af enhver anden sag, som – udover drøftelser med klienten om sagen
– blandt andet omfatter administrativ sagsbehandling som oprettelse af sagen med
registrering af parter og modparter med videre, udformning af ordrebekræftelse til
klienten, skriftlige prisoplysninger, herunder med redegørelse for salærets beregning og
overslag over det forventede salær som samtidig kræver en vurdering af, hvor sagen
vurderes at placere sig i trinsystemet, fakturering og inddrivelse af egenbetaling,
bogføring, arkivering mv.
Dertil kommer, at advokaten naturligvis skal forholde sig til og håndtere de øvrige
advokatetiske regler, herunder interessekonfliktreglerne med videre.
Behandlingen af en sag med retshjælpsdækning indebærer dermed, udover den tunge
proces med at ansøge om retshjælpsdækning, de samme sagsbehandlingsskridt mv., der
for advokater er forbundet med behandling af enhver anden sag. Der henvises i øvrigt til
rapporten ‘Retshjælpen i nød?’ og SFI-analysen.
Den nuværende retshjælpsordning er ligeledes administrativt tung for staten. Således
udfærdiges anmodninger om vederlag i forbindelse med retshjælpssager på en
papirblanket, som sendes til den byret, hvor advokaten har hovedkontor. Blanketten
gennemgås manuelt af en af dommerne ved embedet, som blandt andet skal påse, at de
økonomiske betingelser er opfyldt, og at der er tale om en sag omfattet af retshjælp. Der
er således en lang række forskellige dommere, som behandler disse sager, hvilket ikke
synes hensigtsmæssigt. Det er arbejdsgruppens vurdering, at der er et betydeligt
besparelsespotentiale for staten, som kan udmøntes ved at centralisere behandlingen af
disse anmodninger og ved i højere grad at automatisere og digitalisere
ansøgningsprocessen.
Efter lovændringen i 2007 er der områder, som advokater ikke længere må yde
advokatretshjælp til, men hvor der efter arbejdsgruppens opfattelse i praksis netop
opleves et behov for retshjælp. Det er derfor arbejdsgruppens vurdering, at der kan være
28
 REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 124: Rapport om retshjælp (2016) fra Danske Advokater og Advokatsamfundet
1712324_0029.png
behov for at se på at udvide antallet af sagsområder/-typer, der fremover skal være
omfattet af ordningen. Det gælder navnlig forvaltningssager og familieretlige sager.
29
 REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 124: Rapport om retshjælp (2016) fra Danske Advokater og Advokatsamfundet
1712324_0030.png
KAPITEL 5 ARBEJDSGRUPPENS OVERVEJELSER OG ANBEFALINGER
5.1. Indledning
Arbejdsgruppen har ifølge kommissoriet til opgave at komme med anbefalinger, der kan
bidrage til at styrke den eksisterende retshjælpsordning og bidrage til at sikre borgerne en
landsdækkende og reel adgang til retshjælp og dermed i højere grad bidrage til at sikre
lighed i befolkningen i forhold til retssikkerhed. Borgerne i Danmark har et retskrav på
offentlig retshjælp, og det er efter arbejdsgruppens opfattelse en samfundsopgave at
sikre en sådan retshjælp, jf. retsplejelovens § 323. Det er en grundlæggende rettighed i et
demokratisk samfund. Den enkelte borger skal derfor have en reel – og ikke blot formel –
adgang til retshjælp. Hvis den enkelte borger ikke har adgang til en passende offentligt
finansieret retshjælpsordning, vil adgang til retshjælp for den (økonomisk) svagest stillede
del af befolkningen reelt være afhængig af, at advokater og andre er villige til at yde
retshjælp enten på frivillig basis eller mod en symbolsk betaling. For den enkelte betyder
det, at der ikke er nogen sikkerhed for at opnå retshjælp. Der henvises i den forbindelse
til den mindretalsudtalelse, der er indeholdt i Retsplejerådets redegørelse fra juni 2012
om retshjælp ved advokat med videre, side 59 ff, og som afspejler dette synspunkt.
Som det fremgår af arbejdsgruppens kommissorium, lader en styrket retshjælpsordning
sig næppe realisere inden for de eksisterende økonomiske rammer. Arbejdsgruppens
anbefalinger tager imidlertid ikke højde for, hvad der vil kunne gennemføres inden for de
eksisterende økonomiske rammer for retshjælpsordningen, og hvad der vil kræve, at der
tilføres flere økonomiske ressourcer til området.
Endvidere er der som nævnt efter arbejdsgruppens opfattelse problemer, der knytter sig
til den overordnede struktur af den nuværende retshjælpsordning, herunder særligt at
den nuværende retshjælpsordning i høj grad baserer sig på frivillighed, og der er efter
arbejdsgruppens opfattelse behov for at nytænke det samlede system for retshjælp. Det
rækker imidlertid ud over arbejdsgruppens kommissorium at komme med forslag til en
model for en helt ny retshjælpsordning. Arbejdsgruppen vil i nærværende rapport komme
med en række anbefalinger til forbedringer af nogle af elementerne i den nuværende
ordning, men en egentlig nytænkning af den samlede struktur for retshjælpsområdet
kræver efter arbejdsgruppens opfattelse en tilbundsgående analyse af den samlede
ordning og en nærmere undersøgelse af de økonomiske konsekvenser ved en ny ordning.
30
 REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 124: Rapport om retshjælp (2016) fra Danske Advokater og Advokatsamfundet
1712324_0031.png
Et sådant arbejde bør efter arbejdsgruppens opfattelse passende gennemføres af
Justitsministeriet.
I afsnit 5.2 beskrives først de hensyn, som en retshjælpsordning efter arbejdsgruppens
opfattelse bør varetage. Det bemærkes, at man efter arbejdsgruppens opfattelse bør
tilstræbe, at en samlet model for en eventuel ny retshjælpsordning på tilsvarende vis bør
varetage disse hensyn. Dernæst følger i afsnit 5.3 en gennemgang af de anbefalinger, som
efter arbejdsgruppens opfattelse vil kunne bidrage til en styrket retshjælpsordning, der
sikrer en landsdækkende og reel adgang til retshjælp.
5.2. Generelt om de overordnede hensyn, som en retshjælpsordning bør varetage
Arbejdsgruppen har overvejet og drøftet de hensyn, som efter arbejdsgruppens
opfattelse bør være centrale i forbindelse med arbejdet med at styrke og forbedre den
eksisterende retshjælpsordning. Med henblik på at sikre en bedre og mere omfattende
retshjælp, der sikrer borgerne adgang til rådgivning, bør man efter arbejdsgruppens
opfattelse have fokus på en flerhed af hensyn som pejlemærker for en fremtidig ordning.
Disse hensyn er forsøgt beskrevet nærmere i det følgende.
5.2.1. Reel, kvalificeret og landsdækkende
For at sikre en bedre og mere omfattende retshjælp bør man efter arbejdsgruppens
opfattelse fokusere på, at retshjælpen er
reel, kvalificeret og landsdækkende,
så man
herved sikrer lige adgang til retshjælp og dermed øger retssikkerheden for den enkelte.
Med
reel
retshjælp sigtes til, at retshjælpen skal være reel i modsætning til blot formel –
det vil sige, at det for borgeren rent faktisk skal kunne lade sig gøre at få rådgivning samt
konkret og anvendelig hjælp.
Det er efter arbejdsgruppens opfattelse et uomgængeligt krav, at retshjælpen skal være
kvalificeret,
men dette krav må selvsagt i praksis rumme en vis fleksibilitet, og et
kvalifikationskrav kan være forskelligt bl.a. i forhold til forskellige typer rådgivning.
Arbejdsgruppen anser det ikke for muligt generelt at fastlægge, hvad kvalitet er, ligesom
der ikke kan udarbejdes generelle retningslinjer for god rådgivning, men der bør under
31
 REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 124: Rapport om retshjælp (2016) fra Danske Advokater og Advokatsamfundet
1712324_0032.png
alle omstændigheder være en vis vedvarende standard og en eller anden form for
kvalitetssikring af den retshjælp, der ydes.
Arbejdsgruppen har indgående drøftet spørgsmålet om, hvorledes det sikres, at
retshjælpsordningen er
landsdækkende.
Dækningen af befolkningens retshjælpsbehov er
i dag størst i de byer, hvor der er uddannelsesinstitutioner, som uddanner de rådgivere,
der udgør hovedparten af arbejdskraften i retshjælpsinstitutionerne. Arbejdsgruppen
finder det derfor vigtigt, at der arbejdes for, at ordningen gøres landsdækkende, så der er
de samme muligheder for at få kvalificeret retshjælp i f.eks. Frederikshavn som i
København.
5.2.2. Uafhængighed, tilgængelighed og sammenhængskraft
Efter arbejdsgruppens opfattelse bør man have fokus på, at retshjælpen er
uafhængig og
lettilgængelig
for alle.
Hensynet til
uafhængighed
betyder, at selvom ordningen nok er afhængig af tilskud fra
det offentlige, så skal den ikke forestås af offentlige myndigheder, men derimod af
uafhængige aktører. Det gælder så meget desto mere, hvis retshjælpen tillige omfatter
sager mod den offentlige forvaltning, jf. under afsnit 5.3.1 om anbefalinger vedrørende
sagsområderne undtaget fra retshjælp. Uafhængighed forudsætter selvsagt, at det
udelukkende må handle om at varetage den rådssøgendes interesser.
Tilgængelighed
er efter arbejdsgruppens opfattelse også en vigtig og væsentlig faktor for
en velfungerende retshjælpsordning. Det gælder både fysiske omgivelser,
kommunikation, adgang til information og øvrige faciliteter. Det gælder også, at tilbud om
retshjælp bør være uformelle, ligesom den personlige rådgivning er vigtig.
Efter arbejdsgruppens opfattelse bør man herudover ikke underkende betydningen af
den geografiske nærhed for borgerne. Det fremgår eksempelvis af rapporten ‘Retshjælp i
Danmark’, at retshjælpskontorerne og advokatvagterne får langt de fleste henvendelser
fra lokalområdet. Dette gælder også de retshjælpskontorer, hvor der er telefonisk
rådgivning. Den lokale forankring anses for vigtig, da der herved blandt andet er
mulighed for at opbygge et tillidsforhold og skabe gode samarbejdsrelationer til
myndigheder, organisationer med videre.
32
 REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 124: Rapport om retshjælp (2016) fra Danske Advokater og Advokatsamfundet
1712324_0033.png
Det bør være et bærende hensyn, at der sikres lettilgængelig retshjælp til de borgere,
som er svagest stillede både i økonomisk og anden henseende. En velfungerende
retshjælpsordning bør således være tilgængelig for så bredt et udsnit af befolkningen som
muligt. Der vil dog være grupper af socialt udsatte med så alvorlige sociale eller psykiske
problemer, at reel adgang til retshjælp forudsætter specialiserede retshjælpsfunktioner
og sammenhæng med sociale tilbud eller lignende, der fortsat vil supplere den generelle
retshjælpsordning.
Arbejdsgruppen finder det endvidere vigtigt, at det sikres, at der er den fornødne
sammenhængkraft
mellem den del af retshjælpsordningen, som er omfattet af dette
kommissorium, og den øvrige del af retshjælpsordningen, for eksempel
retshjælpskontorerne, fri proces og retshjælpsforsikring. Sammenhængskraft handler
bl.a. om at sikre den mest hensigtsmæssige og effektive udnyttelse af de ressourcer og
aktører, der er en del af den samlede retshjælpsordning.
5.3. Overvejelser og anbefalinger
Arbejdsgruppen har med baggrund i ovenstående hensyn overvejet og drøftet forskellige
modeller og forslag, som kan forbedre og optimere den nuværende retshjælpsordning. I
det følgende er der redegjort for arbejdsgruppens overvejelser og anbefalinger.
5.3.1. Overvejelser og anbefalinger vedrørende retshjælp ved advokat
Arbejdsgruppen finder, at retshjælp ved advokat er en væsentlig del af
retshjælpssystemet i forhold til at sikre en landsdækkende, uafhængig og kvalificeret
retshjælp. Således er der advokater over hele landet, og de har via deres uddannelse og
erhverv en faglig viden, som sikrer en kvalificeret retshjælp.
Efter arbejdsgruppens opfattelse er der i praksis behov for retshjælp på nogle af de
områder, som ved lovændringen i 2007 blev undtaget fra retshjælpsordningen i det
omfang, der gives rådgivning ud over helt grundlæggende mundtlig rådgivning (trin 1), jf.
afsnit 2.2.
33
 REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 124: Rapport om retshjælp (2016) fra Danske Advokater og Advokatsamfundet
1712324_0034.png
Efter de gældende regler kan der således til sager, der angår eller er under behandling
ved en forvaltningsmyndighed, ikke gives rådgivning ud over helt grundlæggende
mundtlig rådgivning (trin 1). Det er imidlertid arbejdsgruppens erfaring, at der er et stort
udækket retshjælpsbehov i forbindelse med behandling af sager ved
forvaltningsmyndigheder, idet forvaltningsområdet bliver mere og mere komplekst
samtidig med, at forvaltningens afgørelser kan være særdeles indgribende for borgeren.
Selvom forvaltningsmyndigheder således skal yde vejledning og bistand inden for deres
sagsområde, er der en lang række sager, hvor borgeren kan have behov for rådgivning og
bistand fra en uafhængig aktør.
Det kan endvidere tænkes, at uvildig rådgivning fra en retshjælpsaktør potentielt vil
kunne indebære en ikke uvæsentlig ressourcemæssig besparelse for forvaltningen, idet
f.eks. en advokat vil kunne bistå borgeren med at skære sagen til over for forvaltningen,
således at sagen allerede ved sagens rejsning indeholder de tilstrækkelige og relevante
oplysninger. Dertil kommer, at forudgående retshjælp endvidere kan tænkes at bidrage
til, at overflødige og grundløse klager til forvaltningen begrænses eller helt undgås.
Man bør i den forbindelse endvidere have for øje, at den offentlige digitalisering kan
udgøre en barriere i forhold til at give borgeren den nødvendige vejledning, og samtidig
kan digitaliseringen medvirke til at besværliggøre kontakten med forvaltningen for visse
grupper af borgere, hvilket ligeledes forøger behovet for bistand.
•
Arbejdsgruppen anbefaler,
at Justitsministeriet overvejer, om det nuværende område
for retshjælp på trin 2 og 3 reelt er dækkende for retshjælpsbehovet, herunder bør
det særligt overvejes at udvide området til også at omfatte sager, der angår eller er
under behandling ved en forvaltningsmyndighed.
Efter de gældende regler er retshjælpsforsikringen den primære dækning, hvilket
betyder, at der først kan opnås offentlig retshjælp, hvis arbejdet/rådgivningen ikke er
omfattet af retshjælpsforsikringen. Advokaterne skal derfor i dag først spørge
forsikringsselskabet og få afkræftet forsikringsdækning, inden borgeren kan benytte sig af
den offentlige retshjælp. Imidlertid viser erfaringen, at retshjælpsforsikringens
dækningsområde i praksis stort set aldrig omfatter rådgivning på trin 2 og 3. Dette
skyldes, at retshjælpsforsikringen udelukkende dækker retssager/voldgiftssager og ikke
almindelig advokatrådgivning. Det er derfor unødigt tidskrævende for både borger,
34
 REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 124: Rapport om retshjælp (2016) fra Danske Advokater og Advokatsamfundet
1712324_0035.png
advokat og forsikringsselskab at opretholde reglen om, at offentlig retshjælp ved advokat
er subsidiær i forhold til retshjælpsforsikringen.
•
Arbejdsgruppen anbefaler,
at man fjerner reglen om, at betaling fra det offentlige er
subsidiær i forhold til en eventuel retshjælpsforsikring, når der ydes offentlig
retshjælp ved advokat.
Det er arbejdsgruppens opfattelse, at de økonomiske rammebetingelser, herunder
forholdet mellem satserne for offentlig retshjælp og det arbejde – herunder især det
administrative arbejde – som er forbundet med at udføre offentlig retshjælp, reelt
hindrer, at der kan udføres en kvalificeret og landsdækkende retshjælp ved advokat. Der
henvises i den forbindelse til beskrivelsen ovenfor under afsnit 4.3 af de forskellige
sagsbehandlingsskridt, som advokaten skal foretage i forbindelse med behandlingen af en
sag om retshjælpsdækning.
•
Arbejdsgruppen anbefaler,
at satsen for ydelse af retshjælp ved advokat fastsættes til
et niveau, hvor der er bedre sammenhæng mellem satsen og det arbejde, som er
forbundet med at udføre kvalificeret offentlig retshjælp ved advokat.
Efter arbejdsgruppens opfattelse er der grundlag for at iværksætte en række
administrative lettelser for advokaterne og for staten. Den nuværende trinordning og
administrative proces fungerer ikke og er så kompleks og administrativ tung, at det udgør
en væsentlig barriere for retshjælpsordningens anvendelse både for advokaterne og for
den retshjælpssøgende Advokaten anvender efter de gældende regler mange ressourcer
på at undersøge og beregne, om de økonomiske betingelser for at få retshjælp er opfyldt
– særligt fordi de retshjælpssøgende ofte ikke har medbragt de nødvendige oplysninger
om økonomiske forhold mv. til mødet med advokaten.
•
Arbejdsgruppen anbefaler,
at Justitsministeriet ændrer reglerne således, at retshjælp
efter de nuværende trin 2 og 3 sammenlægges i en forenklet retshjælpsmulighed,
som omfatter samtlige de sagsskridt, som hidtil har været omfattet af trin 2 og 3. Det
forudsættes, at en sådan sammenlægning ikke i sig selv vil medføre en merudgift for
staten.
Arbejdsgruppen anbefaler,
at fordelingen mellem borgerens betaling og statens
betaling sker i forholdet 25/75 svarende til den nuværende fordeling på trin 2, og at
•
35
 REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 124: Rapport om retshjælp (2016) fra Danske Advokater og Advokatsamfundet
1712324_0036.png
•
borgeren ikke kan pålægges yderligere omkostninger i forbindelse med den offentlige
retshjælp ved advokat.
Arbejdsgruppen
anbefaler,
at
Justitsministeriet
etablerer
en
digital
indberetningsordning i forbindelse med ansøgning om retshjælpsdækning, der letter
den administrative byrde både for advokaten og for staten. En sådan ordning bør
omfatte
en
centraliseret behandling af retshjælpssager, for eksempel i Civilstyrelsen,
som i forvejen behandler sager om fri proces med videre og
en
automatisering af
ansøgningsproceduren, herunder vurderingen af, om de økonomiske betingelser for
at få retshjælp er opfyldt, ved hjælp af allerede registrerede oplysninger i f.eks.
borgerens skattemappe.
5.3.2. Overvejelser og anbefalinger vedrørende advokatvagter
Arbejdsgruppen finder, at advokatstanden også fremover bør være en væsentlig aktør i
retshjælpssystemet, og efter arbejdsgruppens opfattelse bør advokatvagterne være et
væsentligt instrument i forhold til at sikre en landsdækkende, uafhængig og kvalificeret
retshjælp.
Retsplejelovens § 323 om vederlagsfri grundlæggende mundtlig rådgivning til alle landets
borgere om ethvert retsspørgsmål antages efter arbejdsgruppens opfattelse ikke at
indeholde en retlig forpligtelse for advokatbranchen til at etablere og drive
advokatvagter, og arbejdsgruppen finder, at ordningen alene kan realiseres, hvis
advokaterne kan motiveres til at stille op og yde gratis rådgivning i advokatvagterne, jf.
også Advokatsamfundets rapport om Advokatvagter i Danmark, s. 15-17.
Med henblik på at motivere advokatstandens deltagelse i arbejdet i advokatvagterne
finder arbejdsgruppen, at der er behov for at sikre opbakningen til advokatvagterne i
advokatvirksomhederne, således at ansatte advokater og advokatfuldmægtige motiveres
til at deltage i advokatvagtsarbejdet. I den forbindelse er det vigtigt at få kommunikeret,
at ordningen med advokatvagterne alene kan bestå, hvis advokaterne har vilje til at yde
frivillig og gratis rådgivning. Arbejdsgruppen er opmærksom på, at
advokatvirksomhederne er meget forskelligartede, og det er således ikke
arbejdsgruppens intention eller mål, at alle advokatvirksomheder bør deltage i
retshjælpsarbejdet. Men det er afgørende for arbejdsgruppen at få motiveret de
36
 REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 124: Rapport om retshjælp (2016) fra Danske Advokater og Advokatsamfundet
1712324_0037.png
advokater og advokatvirksomheder, som kan tænkes at være interesserede i at yde
retshjælp i advokatvagterne.
•
Arbejdsgruppen anbefaler,
at Advokatsamfundet og Danske Advokater tager initiativ
til i fællesskab at iværksætte en kommunikationsindsats om arbejdet i
advokatvagterne rettet mod advokaterne og advokatvirksomhederne, men også mod
advokatkredsene og de lokale advokatforeninger, hvilket kan bidrage til den lokale
forankring.
Efter arbejdsgruppens opfattelse vil udbud af faglige kurser målrettet arbejdet i
advokatvagten forhåbentlig kunne motivere flere advokater og fuldmægtige til at yde
rådgivning i en advokatvagt – særligt hvis sådanne kurser samtidig udbydes i en form, så
de opfylder betingelserne for at kunne tælle med som obligatorisk efteruddannelse. For
at løse den udfordring, der kan ligge i, at der finder en stadig større specialisering sted i
advokatbranchen, kunne man forestille sig indledende kurser vedrørende juridiske
emner, som man typisk vil komme til at rådgive inden for i advokatvagten, f.eks. lejeret,
familieret mv. Derved kan man forhåbentlig styrke advokaternes incitament til at yde
retshjælp i en advokatvagt og påtage sig en generel rådgivningsfunktion, selvom
advokatens arbejde i hverdagen er specialiseret.
•
Arbejdsgruppen anbefaler,
at Advokatsamfundet og Danske Advokater tager initiativ
til at udbyde gratis kurser, der opfylder kravene til obligatorisk efteruddannelse og
som er målrettet de advokater og advokatfuldmægtige, der yder eller påtænker at
yde rådgivning i en advokatvagt.
Arbejdsgruppen anbefaler,
at Advokatsamfundet og Danske Advokater genovervejer,
om det skal være muligt for advokater at medregne selve deltagelsen i arbejdet i en
advokatvagt som efteruddannelse. I dag er dette alene en mulighed for
advokatfuldmægtige.
•
Arbejdsgruppen har drøftet, hvilke andre tiltag der vil kunne bidrage til at sikre
sammenhængskraften i retshjælpsordningen. For at lette vejen videre i
retshjælpssystemet bør Advokatsamfundet efter arbejdsgruppens opfattelse sørge for, at
advokatvagterne har de fornødne redskaber og oplysninger til at kunne vejlede de
rådssøgende om, hvordan de kan gå videre i retshjælpssystemet med det retlige problem,
som vedkommende står med.
37
 REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 124: Rapport om retshjælp (2016) fra Danske Advokater og Advokatsamfundet
1712324_0038.png
Det følger af retshjælpsbekendtgørelsen, at byretten løbende udarbejder og ajourfører en
fortegnelse over de advokater i retskredsen, som yder offentlig retshjælp på trin 2 og 3.
Fortegnelsen skal bl.a. ligge til gennemsyn hos lokale advokatvagter og
retshjælpskontorer. Ifølge arbejdsgruppens oplysninger er det imidlertid i praksis ikke alle
advokatvagter, der er i besiddelse af fortegnelsen over retshjælpsadvokater, ligesom en
række af de advokater, der yder offentlig retshjælp på trin 2 og 3, slet ikke har anmodet
om at blive opført på fortegnelsen. En fortegnelse over retshjælpsadvokater vil efter
arbejdsgruppens opfattelse kunne bruges som værktøj i advokatvagten, således at
borgeren allerede i forbindelse med den indledende rådgivning på trin 1, kan vejledes om,
hvilke advokater der yder offentlig retshjælp på trin 2 og 3.
•
Arbejdsgruppen anbefaler,
at Advokatsamfundet og Danske Advokater arbejder for,
at de advokater, som yder retshjælp på trin 2 og 3, bliver opført på fortegnelsen over
advokater i retskredsen, som yder offentlig retshjælp. Endvidere bør der arbejdes for,
at fortegnelsen gøres tilgængelig på Advokatvagtens hjemmeside.
Arbejdsgruppen anbefaler,
at Domstolsstyrelsen og Civilstyrelsen i samarbejde med
Advokatsamfundet, som har det overordnede ansvar for advokatvagterne, udarbejder
en samlet national søgbar liste over alle retshjælpsaktører – det vil sige både
advokatvagter og retshjælpsinstitutioner.
•
Rådgivningen i advokatvagterne bør efter arbejdsgruppens opfattelse så vidt muligt finde
sted fra lokaliteter, der er offentligt tilgængelige – for eksempel fra biblioteker, rådhuse
og andre offentligt tilgængelige lokaliteter. Efter arbejdsgruppens opfattelse vil hensynet
til både uafhængighed og tilgængelighed derved blive varetaget. Ifølge arbejdsgruppens
oplysninger har en håndfuld af advokatvagterne i dag til huse hos for eksempel
advokatfirmaer eller i andre private lokaler.
•
Arbejdsgruppen anbefaler,
at det tilstræbes, at rådgivning i advokatvagten så vidt
muligt finder sted fra offentligt tilgængelige bygninger og lokaler.
Det er arbejdsgruppens opfattelse, at den bedste rådgivning gives personligt, og
udgangspunktet for advokatvagterne bør fortsat være, at rådssøgende møder personligt
frem i advokatvagten. Arbejdsgruppen finder imidlertid, at man i de tilfælde, hvor
personlig rådgivning ikke er mulig, med digitalisering og/eller telefonrådgivning vil kunne
bidrage til i et vist omfang at udvide det geografiske område for advokatvagterne og
38
 REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 124: Rapport om retshjælp (2016) fra Danske Advokater og Advokatsamfundet
1712324_0039.png
samtidig varetage hensynet til, at retshjælpen bliver landsdækkende, således at
retshjælpen når ud til borgere, som f.eks. ikke har mulighed for at møde personligt op.
•
Arbejdsgruppen anbefaler,
at man i advokatvagterne overvejer anvendelsen af digital
eller telefonisk rådgivning.
og
anbefalinger
vedrørende
udbredelse
af
viden
om
5.3.3. Overvejelser
retshjælpsordningen
Arbejdsgruppen finder, at der for at sikre viden om de forskellige retshjælpstilbud både
hos de personer, der yder og modtager retshjælp, bør arbejdes for at udbrede viden om
retshjælpsordningen i befolkningen, herunder at der bør etableres en samlet indgang til
viden om de forskellige retshjælpstilbud.
•
Arbejdsgruppen anbefaler,
at Justitsministeriet etablerer en hjemmeside, hvor let
tilgængelige oplysninger om mulighederne for og adgangen til de forskellige
retshjælpstilbud samles centralt, således at retshjælpssøgende og rådgivere nemt,
hurtigt og effektivt kan få oplysninger om de forskellige retshjælpstilbud.
Arbejdsgruppen anbefaler,
at samtlige aktører i retshjælpsordningen arbejder på at
udbrede viden om retshjælpsordningen ved hjælp af informationsmateriale,
kampagner med videre.
•
5.3.4. Overvejelser og anbefalinger vedrørende ny retshjælpsstruktur
Arbejdsgruppen finder, at der generelt er behov for at nytænke det samlede system for
retshjælp – det vil sige både advokatvagter, offentlig retshjælp ved advokat,
retshjælpskontorer, fri proces og retshjælpsforsikring - idet en række problemer knytter
sig til den overordnede struktur for den nuværende retshjælpsordning. Arbejdsgruppen
har i den forbindelse særligt drøftet det hensigtsmæssige i, at den nuværende ordning i
høj grad baserer sig på frivillighed, hvilket efter arbejdsgruppens opfattelse bl.a. kan være
en hindring for rekrutteringen af retshjælpsaktører. Arbejdsgruppen har derfor fundet, at
der er behov for en egentlig nytænkning af den samlede struktur for retshjælpsområdet.
•
I forlængelse af arbejdsgruppens arbejde er det gruppens anbefaling, at
Justitsministeriet med inddragelse af alle relevante aktører bør foretage en
tilbundsgående analyse af den samlede retshjælpsordning med henblik på at
39
 REU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 124: Rapport om retshjælp (2016) fra Danske Advokater og Advokatsamfundet
1712324_0040.png
klarlægge, i hvilket omfang retshjælpsordningen bør ændres for at sikre alle borgere
en reel og landsdækkende adgang til retshjælp.
40