AFGØRELSE

i sagerne om vedtagelse af de statslige vandplaner

Natur- og Miljøklagenævnet har truffet afgørelse efter miljømålslovens § 53, stk. 1, nr. 1, om destatslige vandplaners tilvejebringelse1.Natur- og Miljøklagenævnet ophæver afgørelsen om at vedtage de 23 statslige vandplaner, fordifristen på 8 dage i forbindelse med den supplerende høring var for kort, og dermed i strid medmiljømålslovens § 30. Sagerne hjemvises til fornyet behandling i Naturstyrelsen.Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativmyndighed, jf. § 17 i lov om Natur- og Miljøklagenævnet2. Eventuel retssag til prøvelse af afgørelsenskal være anlagt inden 6 måneder, jf. miljømålslovens § 58.Afgørelsen er truffet af nævnet, jf. § 5, stk. 1, i lov om Natur- og Miljøklagenævnet.

Klagen til Natur- og Miljøklagenævnet

Gefion har på vegne af lodsejer Ove Larsen, Herfølge påklaget planvedtagelsen. Klager har navnliganført, at vandplanerne er udarbejdet på et forkert og mangelfuldt grundlag. Vedtagelsen af planer-ne bør derfor ophæves og hjemvises til fornyet behandling. Klager blev først i januar 2012 opmærk-som på, at der i den supplerende høring blev udpeget nye indsatser på klagers ejendom. Da klagerhørte om den supplerende høring, var den overstået. Han har derfor ikke sendt indsigelser mod denændrede udpegning af vandløbet. I øvrigt var der ikke orienteret om den supplerende høring i denalmindelige, lokale dagspresse. Klager er nervøs for konsekvenserne af den ændrede vedligeholdelseog deraf følgende vandstandsstigning. Det er klagers opfattelse, at han som direkte berørt og hø-ringsberettiget lodsejer burde have fået direkte information om ændringerne og en vejledning i,hvordan værktøjerne på Naturstyrelsens hjemmeside skulle anvendes. Styrelsen burde også havegivet en rimelig frist til at få udarbejdet et velunderbygget høringssvar. Det er i øvrigt en begræns-ning af lodsejerne, at det alene var muligt at afgive høringssvar via internettet og på GIS-kort, dervar meget vanskelige at anvende for selv trænede brugere. Den korte frist er i strid med vandram-medirektivets artikel 14, miljømålslovens § 29 og Århuskonventionens artikel 6, stk. 3.Vandrammedirektivets proportionalitetsprincip er tilsidesat ved den danske implementering af direkti-vet i miljømålsloven og vandplanerne, da muligheden for at fastsætte mindre strenge mål ikke eranvendt. Eksempelvis åbningen af mange kilometer rørlagte vandløb er et af de områder, hvor statener gået længere end nødvendigt for at opfylde målene i direktivet. Disse stærk modificerede vandløbkunne være udeladt af planerne. Også i anvendelsen af virkemidler er staten gået længere endnødvendigt. Anvendelsen af ekstra afgrøde er et eksempel på, at et generelt virkemiddel anvendeslokalt, hvor ekstra afgrøder ingen dokumenteret effekt har. Endvidere er det problematisk, at vand-planerne ikke er tilstrækkelig konkrete i forhold til de tiltag, som skal gennemføres i de enkeltevandområder. Planen mangler navnlig en vurdering af de økonomiske effekter af tiltagene. Der erhenvist til en artikel af Peter Pagh i Weekendavisen, 11. februar 2011.Klager har også anført, at det er påfaldende, at det alene er landbruget og i særdeleshed plantepro-duktionen, der skal pålægges tiltag for at forbedre vandmiljøet. Det havde været relevant at under-søge bidrag fra andre industrier også. Der er henvist til et responsum af Peter Mortensen om, hvor-vidt vandplaner og virkemidler er ekspropriation i forhold til grundlovens § 73, herunder at usikker-heden af effekten af ålegræs som tiltag er så stor, at sammenhæng mellem tiltag og effekt forment-lig udgør et ekspropriativt indgreb. Der er også henvist til lov om randzoner. Klager har anført, atspørgsmålet om ekspropriation burde være afklaret forud for vandplanernes vedtagelse.Sammenfattende er det i denne del af klagen anført,atvandplanerne ikke forholder sig til tiltag i deenkelte vandområder, og derfor er der heller ikke redegjort for de samfunds- og erhvervsøkonomiskekonsekvenser,atalle vandforekomster er udpeget som særligt sårbare, frem for at forholde sig til deenkelte oplande og udpege stærkt modificerede områder,atvandplanerne først og fremmest vilmedføre restriktion for planteproducenter, ogatden øvrige industri og byerne ikke er inddraget i devandmiljøforbedrende tiltag.Det anførte om offentlighedens inddragelse og vandrammedirektivets krav hertil er uddybet medhenvisning til processen omkring aftalen om Grøn Vækst og afskæring af klageadgangen i miljø-målslovens § 53. Det er bl.a. fremført, at der alene har været tale om envejskommunikation, og atborgerinddragelsen på intet tidspunkt har indbefattet en egentlig dialog mellem myndigheder ogborgere. En bedre proces kunne have sikret en større accept af vandplanernes indhold. Der er fore-

slået, at afskæringen af klageadgangen, således at der ikke kan klages over indhold og mål, udsky-des til en senere planperiode. Om den supplerende høring er det også fremført, at ændringerne iplanen ikke var fuldt ud oplyst, bl.a. fordi nye vandløbstrækninger blev tilføjet i den endelige plan.Den korte frist betød, at landboforeningerne ikke havde mulighed for at nå at udarbejde høringssvarfor eller gennemgå alle vandløbsstrækninger, der var søgt om faglig bistand til.Naturstyrelsen har 30. oktober 2012 orienteret nævnet om, at denne lodsejer har stævnet staten.

Naturstyrelsens oplysninger

Miljøministeren har 22. december 2011 vedtaget de statslige vandplaner for hele landet. Fristen forat indgive en klage over vedtagelsen til Naturstyrelsen var 19. januar 2012.Naturstyrelsen har oversendt de enkelte klager til nævnet i en række mails, hvori der bl.a. er ved-hæftet den enkelte klage, klagers evt. tidligere høringssvar, link til den relevante del af vandplaner-ne, og styrelsens brev af 21. maj 2012, der vedrører alle klagerne. Styrelsen har også sendt andetmateriale, eksempelvis høringssvar fra landboorganisationer, de omtalte stævninger, et notat omdriften af styrelsens hjemmeside og kopi af annonceringen fra de to høringsperioder. Styrelsen harikkekommenteret klagernes indhold og anbringender enkeltvist.Naturstyrelsen har i brev af 21. maj 2012bl.a.skrevet følgende:”Miljøministeren vedtog den 22. december 2011 vandplanerne ved bekendtgørelse nr. 1208 af15. december 2011 om ikrafttræden af miljømål og indsatsprogrammer og prioriteringer m.v. ivandplanerne for planperiode 2010-2015. Vandplanernes miljømål, indsatsprogrammer og priori-teringer, retningslinjer samt bilag 2 om gennemførelse af indsats i forhold til forbedret spilde-vandsrensning i det åbne land er således udstedt af miljøministeren i medfør af ministerens lov-givningskompetence, jf. miljømålslovens § 29, stk. 5.I medfør af miljømålslovens § 53, stk. 1, nr. 1, kan afgørelser efter lovens § 29 om vandplanenstilvejebringelse påklages til Natur- og Miljøklagenævnet. Klageadgangen omfatter spørgsmål om,hvorvidt reglerne om tilvejebringelse i miljømålslovens § 27 a-§ 31 er efterlevet.……

Et antal klagere anfører, at der i perioden mellem høringen af det offentliggjorte forslag til vand-plan frem til den supplerende høring over ændringer til forslag til vandplan skete så væsentligeændringer i forslag til vandplan, at en fornyet høring på seks måneder var påkrævet. Yderligereanfører nogle klagere, at de ikke fik kendskab til høringen, før den var overstået. Samtidig be-mærkes det, at lodsejerne burde have været orienteret individuelt om høringen. Videre anføresdet, at høringsperioden på 10 dage var for kort, bl.a. fordi en del klagere først blev omfattet afforslag til vandplan ved den supplerende høring. Desuden bemærker flere, at høringsmaterialetvar uoverskueligt, og at det ikke var muligt at afgive høringssvar på Naturstyrelsens hjemmesidepga. driftsproblemer på denne.Naturstyrelsen oplyser, at styrelsen i overensstemmelse med miljømålslovens § 30 gennemførteen supplerende høring over ændringer til forslag til vandplan i perioden den 3. december til den10. december 2011. ………

Styrelsen bemærker, at der ikke var tale om en bred offentlig høring over de samlede revideredeforslag til vandplaner men alene en fokuseret høring med det formål, at enkelte myndigheder ogborgere fik lejlighed til at udtale sig om ændringer i det omfang, de blev væsentligt berørt heraf.Det vil i praksis sige, at den enkelte lodsejer fik lejlighed til at udtale sig om ændringer, der villefå indvirkning på den pågældendes ejendom men som udgangspunkt ikke andre ændringer.Styrelsen kan oplyse, at den supplerende høring blev annonceret for offentligheden den 3. de-cember 2011 i følgende aviser: Bornholms Tidende, Fyens Stiftstidende, Fyns Amts Avis, Helsin-gør Dagblad, JydskeVestkysten, Nordjyske Stiftstidende, Dagbladet Holstebro, Dagbladet Ringkø-bing/Skjern, Morsø Folkeblad, Randers Amtsavis, Skive Folkeblad, Viborg Stifts Folkeblad, ÅrhusStiftstidende, Dagbladet Ringsted+Roskilde+Køge, Frederiksborg Amts Avis mandag-fredag, Hol-bæk Amts Venstreblad, Kalundborg Folkeblad, Lolland Falsters Folketidende, Sjællandske, Her-ning Folkeblad, Horsens Folkeblad, Midtjyllands Avis og Vejle Amts Folkeblad. Annoncen er ved-lagt. Som det ses, fremgik det af annoncen, at der var foretaget ændringer i forslag til vandplan,hvor forslagene kunne findes og høringsperioden frem til 10. december. Samtidig blev høringenogså annonceret på Naturstyrelsens hjemmeside den 2. januar 2011.Naturstyrelsen kan oplyse, at kort over ændringerne, yderligere informationsmateriale og mulig-hed for at afgive høringssvar var offentlig tilgængelig på styrelsens hjemmeside fra den 3. de-cember til 10. december 2011. Alternativt kunne høringssvar sendes med almindelig post til sty-relsen. Samtidig kunne Miljøministeriets Informationscenter kontaktes for oplysninger om en lo-kal enhed af Naturstyrelsen, hvor besigtigelse af kortmaterialet kunne foregå. Der indgik ca.1.650 høringssvar i forbindelse med den supplerende høring. Vedrørende driftsproblemer medhjemmesiden i forbindelse med den supplerende høring henvises til vedlagte notat af 12. januar2012 udarbejdet af Kort & Matrikelstyrelsen.Det er derfor Naturstyrelsens vurdering, at den supplerende høring over ændringer til forslag tilvandplaner, herunder høringsperiode, den offentlige annoncering og den offentlige tilgængelig-hed af høringsmaterialet, lever op til miljømålslovens bestemmelser.Naturstyrelsen gør opmærksom på, at et antal klagere med forskellige formuleringer samtidig harberørt spørgsmålet om aktindsigt. Styrelsen har vurderet, at der ikke er tale om egentlige aktind-sigtsanmodninger og har derfor ikke foretaget sig videre i denne henseende.Afslutningsvist bemærker styrelsen, at udover ovennævnte temaer ønsker klagerne at få prøvetvandplanernes indhold, herunder miljømål og indsatsprogram, hvilket efter Naturstyrelsens vur-dering ligger udenfor klageadgangen. Da vandplanernes miljømål, indsatsprogrammer og priori-teringer, retningslinjer samt bilag 2 om gennemførelse af indsats i forhold til forbedret spilde-vandsrensning i det åbne land er udstedt af miljøministeren i medfør af ministerens lovgivnings-kompetence, er det Naturstyrelsens opfattelse, at det alene er miljøministeren, der kan ændre el-ler helt eller delvis ophæve vandplanen med hensyn hertil. Styrelsen har derfor ikke medtagetbemærkninger til disse temaer.Naturstyrelsen henviser tilhttp://www.naturstyrelsen.dk/Vandet/Vandplaner/for information omhøringerne, høringsnotater, baggrundsmateriale og vandplanerne i øvrigt.”

Supplerende indlæg

Naturstyrelsen har 4. oktober 2012 sendt en supplerende redegørelse til nævnet om klagerne. Rede-gørelsen er på 22 sider. Emnerne i redegørelsen er:1. De statslige vandplaners retlige status og karakter2. Miljømålslovens § 53, stk. 1, nr. 1 – rammen for klagerne3. Supplerende sagsfremstilling om den supplerende høring i december 20114. Ændringer i vandplanerne var efter Naturstyrelsens opfattelse ikke omfattende

Ad punkt 1) De statslige vandplaners retlige status og karakterEfter Naturstyrelsens opfattelse har de statslige vandplaner karakter af planer, som er kendt fraplanloven, og vandplanerne indgår i rammestyringsprincippet, der kendetegner lovgivningen om denfysiske planlægning. De statslige planer adskiller sig imidlertid fra de planer, der i øvrigt er en del aframmestyringssystemet ved at være vedtaget af miljøministeren (ved delegation til Naturstyrelsen),og ved at planens miljømål, indsatsprogrammer og prioriteringer er omsat til bekendtgørelse. Nårplanen er udmøntet i bekendtgørelse er det styrelsens opfattelse, at vandplanerne tilhører det øver-ste lag i retskildehierakiet og rangerer lige under loven på samme måde som bekendtgørelser.Naturstyrelsen har viderebl.a.anført, at styrelsen ikke er enig med klagerne i, at vandplanerne erudtryk for en konkret forvaltningsretlig afgørelse. Derfor er vedtagelsen af planen heller ikke omfat-tet af forvaltningslovens regler om partshøring og begrundelse. Styrelsen opfatter vandplanerne somudtryk for en generel statslig regulering, og henviser til, at det af lovens § 3 fremgår, at andre myn-digheder er bundet af vandplanerne. Vandplanerne henvender sig således til og forpligter myndighe-der, men ikke lodsejere langs de vandløb, der er omfattet af planen. Styrelsen har også henvist til, atvandplanernes indsatser skal udmøntes konkret af kommunerne ved vurdering af det enkelte vandløbi handleplanerne og i relevante vandløbsregulativer samt at der i den forbindelse skal udarbejdeskonsekvensvurderinger af indsatsen. Det er således de konkrete (kommunale) afgørelser om ud-møntning af vandplanerne, der efter styrelsens opfattelse kan betragtes som forvaltningsretligeafgørelser.

Mere konkret medførte det, at•Der udgik 5.900 km vandløb omfattet af et miljømål af vandplanerne•Indsatsen bortfaldt for 1.637 km vandløb omfattet af vandplanerne•3.273 km vandløb fik fastsat en ændret indsats. Dette tal omfatter både de vandløb, hvorindsatsen blev ændret fra restaurering til ændret vedligeholdelse, eller hvor indsatsen blevreduceret til enten ændret vedligeholdelse eller restaurering•105 km vandløb blev omfattet af vandplanen, og for ca. 12 km af disse blev der fastsat enindsats,•960 km vandløb omfattet af vandplanerne, hvor der ikke tidligere var planlagt en indsats, fikfastsat en indsats.Om den supplerende høring har Naturstyrelsen også oplyst, at der i annonceringen af den supple-rende høring var en vejledning om, hvor den enkelte kunne se, om vedkommende var berørt afændringerne, og hvordan den pågældende elektronisk kunne afgive et høringssvar. Det oprindeligeforslag til vandplan (som var offentliggjort i 6 måneder) fremgik også af styrelsens hjemmeside. Hvisden enkelte havde problemer med at forstå vejledningen eller det elektroniske kortmateriale påhjemmesiden eller ikke havde netadgang, kunne ministeriets informationscenter kontaktes medhenblik på en fysisk besigtigelse af kortmaterialet hos den nærmeste lokale enhed, og det var ogsåmuligt at komme med bemærkninger pr. brev.Høringssystemet bestod af to websystemer (kortdel og blanketdel). Begge systemer var tilgængeligfør og efter fristen på de 8 dage udløb (fra 2. til og med 13. december 2012). Naturstyrelsen harredegjort for perioderne med driftsproblemer under høringen med bl.a. lange svartider. Styrelsenmodtog i alt 1.648 høringssvar, heraf 1.080 elektroniske svar. Alle høringssvar blev gennemgået afstyrelsen, der således ikke foretog en nærmere vurdering af, om de afgivne høringssvar kom framyndigheder eller fra borgere, der var væsentligt berørte. 110 af høringssvarene rejste efter styrel-sens opfattelse ”væsentligt nye spørgsmål”, og 82 af disse gav anledning til justeringer i vandplaner-ne efter den supplerende høring.

Ad punkt 4) Ændringer i vandplanerne var efter Naturstyrelsens opfattelse ikke omfattendeÆndringerne i vandplanerne var efter Naturstyrelsens opfattelse ikke omfattende, jf. lovens § 30,stk. 1, 3. punktum. Derfor var der ikke behov for en ny, bred offentlig høring efter lovens § 29.Naturstyrelsen forstår høringsreglen i § 30 således, at der opereres med tre former for ændringer afdet offentliggjorte vandplanforslag forud for den endelige vedtagelse: 1) uvæsentlige 2) væsentligeog 3) omfattende.Uvæsentligeændringer kan indarbejdes uden supplerende høring.Væsentligeændringer for de berørte myndigheder eller borgere kræver en supplerende høring.Omfattendeændringer forudsætter at alle vandplanerne skal i en ny, bred offentlig høring (6 måneder).Naturstyrelsen har henvist til, at det af forarbejderne til loven fra 2003 fremgår, at væsentlige æn-dringer (som forudsætter høring) bl.a. kan omfatte ”inddragelse af nye områder og udtagning afområder, der var omfattet af forslaget til indsatsprogrammet”. Omfattende ændringer er i sammeforarbejder eksemplificeret ved ”omfattende omprioriteringer i forhold til den indsats, der var anført iforslaget”.

I redegørelsen under punkt 4 har styrelsen henvist til den gældende planlovs § 27, stk. 2, og praksisherom. Det er fremhævet, at vandplanernes områdeafgrænsning ikke er ændret (omfatter stadighele landet). Det er i øvrigt styrelsens vurdering, at ordlyden af § 30 og forarbejderne hertil synes atforudsætte, at der skal meget til, før ændringer i planen kan anses somomfattende. Der er bl.a.også henvist til, at de samme 5 generelle virkemidler (bl.a. kravet om efterafgrøde og om randzoner)og de samme 5 konkrete virkemidler er anvendt i vandplanerne i forhold til vandløb og søer både iplanforslagene og i forbindelse med den supplerende høring.Ændringerne mellem den oprindelige og supplerende høring medførte, at ca. 27 % af vandløbs-strækninger fik en ændret indsats, en ny indsats eller bortfald af indsats. Ca. 3.273 km vandløb fikfastsat en ændret indsats. 960 km vandløb der var omfattet af planforslaget, men ikke havde fastlagten indsats, fik fastsat en indsats, og for 1.637 km vandløb bortfaldt indsatsen. Disse ændringer varefter Naturstyrelsens opfattelse væsentlige og krævede en supplerende høring, men ikke så omfat-tende, at der reelt forelå et nyt planforslag.Kopi af annonceringen af den supplerende høring er vedlagt styrelsens udtalelse af 4. oktober 2012.Heraf fremgår, at det ikke er helt de samme vandløb, som oprindeligt blev foreslået i den førstehøring. Efter den første høring har styrelsen vurderet svarene og fundet, at der er grund til at priori-tere indsatsen anderledes af flere årsager:−Visse vandløb viste sig at være i bedre kvalitet end først antaget.−Ny viden viste, at også andre vandløb havde behov for en indsats.−De første udpegninger af vandløb var baseret på vurderinger fra amterne, der havde megetuens kriterier. Vandløbene vurderes nu mere ensartet i hele landet, hvilket giver en mereensartet indsats.−Man er blevet klogere på de enkelte vandløbs reelle funktioner. Visse vandløb var udpegetsom naturlige, men viste sig at være kunstige.−Også for enkelte søer er der sket en revurdering, der bliver omfattet af høringen.Efter ændringerne omfatter de endeligt vedtagne vandplaner ca. 21.900 km vandløb, hvoraf ca.5.150 km har fastsat en indsats i første planperiode.

Ad punkt 5) Om individuel underretning og høring af de væsentligt berørteDet er Naturstyrelsens opfattelse, at der i forbindelse med den supplerende høring ikke gælder etkrav om individuel høring og underretning om ændringerne af vandplanerne, jf. det tidligere anførteom, at vandplanerne ikke er en almindelig forvaltningsretlig afgørelse. Miljømålsloven stiller i § 30krav om, at de berørte myndigheder eller borgere skal ”have haft lejlighed til at udtale sig”, hvilketefter styrelsens opfattelse var muligt under den supplerende høring. I denne del af redegørelsen erogså henvist til planlovens § 27, stk. 2, og praksis herom. Styrelsen har fremhævet, at lokalplaner erbindende på en anden måde end mere overordnede planer som vandplanerne.Naturstyrelsen har også anført, at vandplanerne vedrører meget store områder, hvor det ikke i sam-me omfang er muligt at identificere, hvem der konkret blev væsentligt berørt af ændringerne. Ek-sempelvis ville en ændret indsats på bare én vandløbsstrækning kunne berøre mange lodsejere,såfremt disse har afvandingsmæssige interesser knyttet til vandløbet. Det var således ikke muligt forstyrelsen på forhånd at vurdere, hvor mange der konkret ville blive væsentligt berørt af de ændrin-ger, der blev foretaget i vandplanerne.

Ad punkt 6) Høringsperioden fra den 3. december 2011 til den 10. december 2011Naturstyrelsen har henvist til, at det af lovens § 30 fremgår, at det er ministeren (delegeret til Natur-styrelsen), der fastsætter fristen for en supplerende høring. Der er således fra lovgivers side givet etmeget vidt skøn for fastsættelsen af en frist. Denne bemyndigelse kan kun være overskredet, hvisfristen var så kort, at det reelt ikke har været muligt at nå at forholde sig til ændringerne i vandplan-forslaget, hvilket også må sammenholdes med ændringernes omfang.Naturstyrelsen har også anført, at det må kræve sikre holdepunkter, hvis det skal fastslås, at be-myndigelsen i § 30 er overskredet. Det er styrelsens opfattelse, at høringsperioden på 8 dage leverop til lovens § 30. Det er også anført, at den enkelte lodsejer skulle have lejlighed til at udtale sigom ændringer, der fik indvirkning på den pågældendes ejendom, men som udgangspunkt ikke andreændringer. I denne del af redegørelsen er der også henvist til praksis efter planloven. Desuden harstyrelsen beskrevet og kommenteret Århuskonventionen og praksis, som klagerne også har henvisttil. I forhold til konventionen er det styrelsens opfattelse, at styrelsen på en gennemsigtig og retfær-dig måde, herunder med rimelige tidsrammer, har inddraget offentligheden i udarbejdelsen af vand-planerne.

Ad punkt 7) Natur- og Miljøklagenævnets reaktionsmulighederNaturstyrelsen finder ikke, at der generelt er grundlag for at tilsidesætte hele eller dele af vandpla-nernes vedtagelse. Hvis nævnet måtte komme frem til, at der konkret i forhold til en eller flere afklagerne er tale om en retlig mangel, f.eks. fordi vedkommende som følge af sine personlige forholdikke fik lejlighed til at udtale sig i tilstrækkelig grad under den supplerende høring, kan det ikke føretil, at nævnet ændrer eller retter i vandplanerne. Det er således styrelsens opfattelse, at nævnet måkunne hjemvise til fornyet behandling i Naturstyrelsen. Styrelsen finder det vanskeligt for nævnet atstatuere vandplanerne ugyldige over for konkrete lodsejere, fordi nævnet ikke kan tage stilling tilvandplanernes indhold. Det kan overvejes, om nævnet kan hjemvise planen som uvirksom i forholdtil klagerne, indtil styrelsen har taget stilling til, hvilke konsekvenser den manglende mulighed for atudtale sig skal have. Endvidere er det anført, at nævnet må kunne godkende styrelsens behandlingaf sagen, fordi det på trods af en (mulig) høringsmangel ikke ses at ville kunne føre noget med sig,hvis vandplanerne hjemvises til fornyet behandling.

Natur- og Miljøklagenævnets bemærkninger og afgørelse

I sagens behandling har deltaget Natur- og Miljøklagenævnets 10 medlemmer: Mikkel Schaldemose(formand), Ole Pilgaard Andersen, Martin Glerup, Leif Hermann, Per Larsen, Marion Pedersen, PoulSøgaard, Peter Thyssen, Jens Vibjerg og Henrik Waaben.Klagen er behandlet på Natur- og Miljøklagenævnets møde 3. december 2012, hvor klager fra fireandre lodsejere, Danmarks Naturfredningsforening og Det Økologiske Råd også blev forelagt nævnet.De 7 klager indeholder flere principielle problemstillinger i relation til vedtagelsen af de 23 statsligevandplaner.Miljømålsloven implementerer bl.a. vandrammedirektivet. Kravet om at tilvejebringe en vandplanmed et bestemt indhold, mål og procedurer for, hvordan offentligheden skal inddrages, fremgår afdirektivet. Vandplanlægningen i miljømålsloven er derfor et meget centralt element i opfyldelsen afvandrammedirektivet. Miljømålslovens bestemmelser vedrører både procedurer og frister for vand-

Natur- og Miljøklagenævnets prøvelseI klagerne er der rejst spørgsmål om den prøvelse Natur- og Miljøklagenævnet har i forbindelse medvedtagelsen af de 23 vandplaner.Af lovens § 53 fremgår, atafgørelser efter § 29, for så vidt angår vandplanens tilvejebringelsekanpåklages til Natur- og Miljøklagenævnet. Det følger heraf, at nævnet kan og skal prøve afgørelsenom at vedtage vandplanerne endeligt, når der er klaget rettidigt.Det forhold, at der efter vandplanernes vedtagelse er udstedt bekendtgørelser om dele af vandpla-nernes indhold, som binder kommunernes videre planlægning, ændrer ikke ved Natur- og Miljøklage-nævnets pligt til at efterprøve afgørelsen om at vedtage planerne.Prøvelsen omfatter alene de formelle krav til vandplanernes indhold. Det vil sige Natur- og Miljøkla-genævnet efterprøver, om vandplanerne indeholder de elementer som ifølge miljømålsloven skalvære omhandlet i planerne, herunder kravene i bl.a. § 28 om en basisanalyse, statusrapport m.v.Endvidere er der krav om at gennemføre visse særlige analyser. Nævnet vil alene kunne underkendeindholdet af vandplanerne, hvis indholdet er helt utilstrækkeligt, fordi der eksempelvis ikke er gen-nemført en basisanalyse, mangler en statusrapport osv. Natur- og Miljøklagenævnet kan ikke efter-prøve omfanget, kvaliteten og indholdet af de foretagne analyser, men alene konstatere, om analy-serne er foretaget og indgår som en del af vandplanerne.Flere klagere har anført, at vandplanerne burde indeholde konsekvensvurderinger af en række em-ner, herunder om bl.a. de økonomiske konsekvenser af målsætninger, indsatser og virkemidler.Miljømålsloven stiller ikke specifikke krav om konsekvensvurderinger i vandplanerne, men der er kravom en basisanalyse (§ 5), en analyse af overfladevandets og grundvandets karakteristika (§ 6,) enøkonomisk analyse af vandanvendelsen (§ 6), en økonomisk analyse af indsatsprogrammet (§ 25),og et resumé af den økonomiske analyse af vandanvendelsen, som krævet efter lovens § 6 (lovensbilag 2). Hertil kommer, at der efter miljøvurderingsloven og efter reglerne i habitatdirektivet kanvære krav om yderligere konsekvensvurderinger.De 23 vandplaner er opbygget efter samme model. I vandplanerne er der bl.a. enOmkostningsana-lyse af virkemidler, foranstaltninger og økonomi, enSammenfattende redegørelse for vandplaner3

(miljøvurderingsloven)og som bilag til planerne etNotat om den økonomiske analyse af vandanven-delsen.Natur- og Miljøklagenævnet finder, at de formelle krav i miljømålsloven til at tilvejebringe analyserikke er tilsidesat i de statslige vandplaner.I klagerne fra såvel lodsejere som organisationer er det også anført, at vandplanerne er vedtaget istrid med bestemmelserne i miljømålsloven om udpegning af kunstige og stærkt modificerede over-fladevandområder (§ 15), om fastsættelse af mindre strenge miljømål, navnlig spørgsmålet ompåvirkning af menneskelig aktivitet (§ 16), om begrundelserne for at forlænge fristen for at opnåmiljømåletgod tilstand(§ 19) og om kravene til minimumsindholdet i et indsatsprogram (§ 25).Der er forskelle på, hvor omfattende og detaljerede vandplanernes begrundelser for at forlængefristen for at opnågod tilstandi de forskellige vandområder er. Tilsvarende gør sig gældende forbeskrivelserne af indsatserne for de enkelte vandområder i vandplanerne.Natur- og Miljøklagenævnet vurderer, at de formelle krav i lovens §§ 19 og 25 ikke er tilsidesat i destatslige vandplaner.Natur- og Miljøklagenævnet bemærker, at lovens §§ 15 og 16 handler om planernes indhold, herun-der kategorisering af vand og vandkvalitet, hvilket nævnet er afskåret fra at behandle.I klagerne er der fra flere sider rejst kritik af den valgte model og tilgang til implementering af vand-rammedirektivet. Natur- og Miljøklagenævnet har vurderet, at direktivets bestemmelser er implemen-teret i miljømålsloven. Spørgsmål om indholdet af lovgivningen kan derudover ikke efterprøves afnævnet.Natur- og Miljøklagenævnet kan ikke tage stilling til, om vandplanerne i øvrigt har et for natur,vandmiljø, lodsejere og foreninger hensigtsmæssigt og/eller tilstrækkeligt indhold. Tilsvarende gæl-der for planernes målsætninger, indsatser og virkemidler.Nævnet er efter miljømålsloven afskåret fra at behandle klager over de statslige planers indhold. Detbetyder også, at nævnet ikke kan ændre eller rette i vandplanernes indhold. Det kan alene Natursty-relsen.Det bemærkes i den forbindelse, at Naturstyrelsen i et svarskrift til retten af 9. november 2012 hartilkendegivet, at der pågår en tilretning af vandplanerne, da der er konstateret fejl og unøjagtighederi planerne. Styrelsen er blevet opmærksom på, at nogle vandløb, der er udpeget somnaturlige,skulle have været udpegetkunstige. Det er samtidig oplyst, at styrelsen iværksætter en gennemgangaf alle 22.000 km vandløb i vandplanerne for at sikre, at der ikke er yderligere vandløb, der skullehave været udpeget som kunstige.

AnnonceringDet fremgår bl.a. af miljømålslovens § 29, stk. 1, at den offentlige annoncering af forslag til vand-plan kan ske udelukkende digitalt. Der er også hjemmel i miljømålsloven til digital offentliggørelse afafgørelse om bl.a. at vedtage forslag til vandplan og endelig vedtagelse af vandplanen, jf. lovens §§27a, 29, 31, 31b og 31c.På tidspunktet for planforslagets første høringsfase var der ikke hjemmel til udelukkende at annonce-re digitalt. Naturstyrelsen har valgt både at annoncere den oprindelige offentlighedsperiode på 6måneder og den supplerende høring i en række større dagblade/aviser.Natur- og Miljøklagenævnet kan ikke give klagerne medhold i, at der er annonceret i for få ellerforkerte aviser, hverken under den første offentlighedsperiode eller under den supplerende høring.

Orientering af lodsejere – forvaltningslovens § 19 (partshøring)Lodsejerne har argumenteret for, at vandplanerne er så indgribende, at lodsejerne burde være hørtindividuelt som parter forud for vedtagelsen af de ændrede planer. Naturstyrelsen har anført, atvedtagelsen af vandplanerne ikke er omfattet af forvaltningslovens regler om partshøring og begrun-delse, bl.a. fordi vandplanerne henvender sig til og forpligter myndigheder, men ikke lodsejere langsde vandløb, der er omfattet af planen. Styrelsen har også anført, at en ændret indsats på en vand-løbsstrækning vil kunne berøre mange lodsejere, hvis de har afvandingsmæssige interesser knyttettil vandløbet.Kerneområdet i partsbegrebet er adressaten for en afgørelse, men også andre kan være part i ensag. Afgørende er, om personer kan siges at have envæsentligogindividuel interessei sagensafgørelse og udfald.Det følger af forvaltningslovens § 19, at hvis en part i en sag ikke kan antages at være bekendt med,at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændighe-der, må der ikke træffes afgørelse, før myndigheden har gjort parten bekendt med oplysningerne oggivet denne lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Det gælder dog kun, hvis oplysningerne ertil ugunst for den pågældende part og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Myndighedenkan fastsætte en frist for at afgive udtalelsen.Der er undtagelser til forvaltningslovens § 19, stk. 1, bl.a. når den påtænkte afgørelse vil berøre envidere, ubestemt kreds af personer, virksomheder m.v., eller hvis forelæggelsen af oplysningerne forparten i øvrigt vil være forbundet med væsentlige vanskeligheder, jf. § 19, stk. 2, nr. 5. Dennebestemmelse sigter bl.a. på miljø- og planlægningssager.Udgangspunktet i nævnets hidtidige praksis om vedtagelse af planer efter planloven har været, atvedtagelsen af en plan er en forvaltningsretlig afgørelse af generel eller mere overordnet karakter.

Efter omstændighederne kan planen have et sådan indhold og betydning, at en eller flere personermå anses for parter i forbindelse med planvedtagelsen.De statslige vandplaner har en vis overordnet karakter, og er først retligt bindende i forhold til lods-ejerne, når de efterfølgende udmøntes i kommunale handleplaner. Samtidig må det erkendes, atråderummet i forhold til ændringer, når de statslige vandplaner skal udmøntes i kommunale handle-planer, er begrænset.Natur- og Miljøklagenævnet lægger enstemmigt til grund, at der som følge af de statslige vandpla-ners detaljerede udpegninger af indsatser for bl.a. vandløb og søer, og planernes bindende virkning iforhold til de kommunale handleplaner, kan være lodsejere, der må anses som individuelt og væ-sentligt berørt af planerne. Disse lodsejere er dermed parter i forhold til afgørelsen om at vedtagevandplanerne. En sådan vurdering synes også at være i overensstemmelse med forarbejderne tilmiljømålslovens § 30, som flere af klagerne har henvist til.Et flertal på 7 af Natur- og Miljøklagenævnets medlemmer udtaler herefter:Spørgsmålet om partsstatus må vurderes generelt i forhold til afgørelsen om at vedtage de statsligevandplaner og konkret i forhold til de lodsejere, der har klaget til nævnet.Bestemmelsen i forvaltningslovens § 19, stk. 2, nr. 5, omfatter den situation, hvor en afgørelseberører en videre, ubestemt kreds af personer. Efter flertallets opfattelse er vedtagelsen af vandpla-nerne undtaget fra udgangspunktet om partshøring i situationer som den aktuelle, hvor lodsejerebliver omfattet af statslige vandplaner, der indeholder de samme generelle og konkrete virkemidler iforhold til vandmiljøet over hele landet, planer som i udgangspunktet har en overordnet karaktersom retningsgivende for de kommunale handleplaner. Den endelige vurdering af, hvordan virkemid-ler og indsatser konkret skal realiseres for at nå målsætningen, skal afklares i handleplanerne.Flertallet bemærker i tilslutning hertil, at alle berørte lodsejere er omfattet af miljømålslovens § 30,der fastsætter bestemmelser som skal sikre, at bl.a. væsentligt berørte borgere får lejlighed til atudtale sig om væsentlige ændringer i planerne.Ud fra klagerne og sagernes oplysninger er der ikke i øvrigt fundet grundlag for konkret at konstate-re, at der blandt klagerne er lodsejere som skulle være berørt af planernes indhold på en sådanmåde, at planerne er mere til ugunst for klagerne end andre lodsejere, hvis ejendomme også eromfattet af vandplanerne.Mindretallet (Per Larsen, Marion Pedersen og Jens Vibjerg) finder, at der på grundlag af vandplaner-nes meget detaljerede karakter og indgribende virkning i forhold til lodsejerne burde være sketindividuel partshøring af alle væsentligt berørte lodsejere.Spørgsmålet er herefter, om miljømålslovens regler om inddragelse af offentligheden i øvrigt eriagttaget i forbindelse med vedtagelsen af vandplanerne.

tale om helt nye planer, der skal sendes i 6 måneders høring. Naturstyrelsen har vurderet, at derikke er tale om nye planer.Miljømålslovens § 30 har følgende ordlyd:”Hvis der i forbindelse med vedtagelsen af den endelige vandplan foretages ændringer af detoffentliggjorte forslag, som på væsentlig måde berører andre myndigheder eller borgere enddem, der ved indsigelse har foranlediget ændringen, kan vedtagelsen af vandplanen ikke ske, førde pågældende har haft lejlighed til at udtale sig. Miljøministeren fastsætter en frist herfor. Hvisændringen er så omfattende, at der reelt foreligger et nyt forslag til vandplan, skal proceduren i§ 28, § 29 og § 31 følges, jf. § 30.”Vandplanernes karakter, omfang og indhold er anderledes end eksempelvis planer efter planloven.Vandplanerne har ophæng i et EU-direktiv, og omfatter vandområder på tværs af de eksisterendeadministrative grænser. Der er pligt til at udarbejde planerne på vandområdeniveau i hele landet ogrevidere planerne hver 6. år. Vandplanerne adskiller sig som plantype også ved, at der er pligt til atopnå en bestemt miljøtilstand i 2015, og ved at de udarbejdes og revideres for hele landet samtidig.Der er tale om et sæt meget omfattende planer for så vidt angår indhold og kompleksitet i forhold tilpåvirkning af vandløb, søer, kystvande og grundvand.Forud for den endelige vedtagelse udgik ca. 5.900 km målsatte vandløb i forhold til det offentliggjor-te planforslag. De blev udtaget, fordi visse vandløb viste sig at være i bedre kvalitet end først anta-get; ny viden viste, at også andre vandløb havde behov for en indsats; der skete yderligere ensret-ning af kriterierne for udpegning af vandløbene, og styrelsen havde fået ny viden om de enkeltevandløbs reelle funktioner (visse vandløb var udpeget som naturlige, men viste sig at være kunsti-ge). Samlet set fik ca. 27 % af vandløbsstrækningerne en ændret indsats, en ny indsats eller enindsats bortfaldt forud for den supplerende høring.Natur- og Miljøklagenævnet udtaler:Et flertal på 7 af Natur- og Miljøklagenævnets medlemmer finder, at ændringerne i vandplanerneefter den første offentlighedsfase ikke er så omfattende, at der reelt foreligger et nyt forslag tilvandplan.Flertallet finder, at der må kunne ske ændringer som dem der er beskrevet i disse sager på baggrundaf høringssvar og ny viden, der fremkommer i forbindelse med en høring om planer af denne karak-ter uden at der er tale om nye planer. Ændringerne om vandløb må ses i sammenhæng med planer-nes øvrige indhold. Det er også indgået i vurderingen, at der ikke er tale om at indføre nye generelleeller konkrete virkemidler for disse strækninger, men derimod de samme virkemidler, som forslagettil vandplanerne i øvrigt indeholdt. Det er således de samme virkemidler, som skal anvendes påandre vandløbsstrækninger (omprioritering af indsatsen).Flertallet vurderer derfor, at ændringerne i dette tilfælde ikke betyder, at procedurerne i miljømålslo-vens § 28, § 29 og § 31 skal iagttages på ny.Mindretallet (Per Larsen, Marion Pedersen og Jens Vibjerg) finder, at de ændringer, der er indarbej-det i vandplanerne efter den første høring, er så omfattende, at der reelt er tale om nye forslag til

Den supplerende høring – høringssystemetEn række af klagerne har anført, at det teknisk var meget vanskeligt at afgive høringssvar under densupplerende høring. Det er anført, at ændringerne for de enkelte ejendomme var vanskelige og/ellerumulige at identificere, hvilket betød, at de enkelte lodsejere skulle kunne huske, hvad der stod i detoprindelige planforslag for at vurdere, om ændringerne af vandplanerne ville have konsekvenser forlodsejerens ejendom.Naturstyrelsen har i sin supplerende redegørelse bl.a. oplyst om mulighederne for at afgive hørings-svar (elektronisk såvel som med almindelig post), og om kortbilagene over ændringerne samt hvilkevejledninger, der var om systemet på styrelsens hjemmeside.Om end høringssystemet og vejledningen hertil er kompliceret, finder Natur- og Miljøklagenævnet, atsystemet må anses for at være i overensstemmelse med miljømålslovens § 30 om, at væsentligtberørte myndigheder og borgereskal have haft lejlighed til at udtale sigsammenholdt med miljø-målslovens §§ 29 og 31, hvorefteroffentlig annoncering kan ske udelukkende digitalt.Der er i vurderingen af tilgængeligheden af information om ændringerne i vandplanerne lagt vægtpå,atdet var muligt via kortbilag at få vist, hvad der for de enkelte ejendomme fremgik af detoprindelige forslag til vandplan og hvilke ændringer den supplerende høring medførte for de enkelteejendomme,atdet var muligt at kontakte ministeriet med henblik på at få adgang til at se relevantekortbilag og få hjælp, ogatder var mulighed for at indgive såvel elektroniske høringssvar som hø-ringssvar på papir.

Den supplerende høring – fristen på 8 dageMange af klagerne har fremhævet den korte frist i forbindelse med den supplerende høring. Fristen,der var på 8 dage (heraf 5 hverdage), skal vurderes ud fra miljømålslovens § 30 om at berørte myn-digheder og borgere skal havehaft lejlighed til at udtale sig,før ændrede planer vedtages endeligt.Det fremgår af lovens § 30, at det er miljøministeren, der fastsætter en frist for at komme medbemærkninger til ændringer i planerne, som skal sikre, at vandplanerne først bliver vedtaget, nårberørte myndigheder og borgere har haft lejlighed til at udtale sig.Forarbejderne til miljømålslovens § 30, der implementerer vanrammedirektivets artikel 14, giver ikkenærmere retningslinjer om, hvad der bør gælde i forbindelse med en supplerende høring.På baggrund af ordlyden i § 30 lægger Natur- og Miljøklagenævnet til grund, at de berørte skal haveen reel mulighed for at komme med en begrundet udtalelse, hvilket bl.a. forudsætter tid til at sættesig ind i ændringernes omfang og konsekvenser. Vandplanerne vil også kunne få konsekvenser forandre end de lodsejere, hvis jorde grænser op til et vandområde.

I vurderingen af om fristen på 8 dage er tilstrækkelig i forhold til de ændringer, som er sket i planer-ne, vil også miljømålslovens formål og hensigt, øvrige frister for at komme med indsigelser og detbagvedliggende direktivs formål og bestemmelser om offentlighed skulle inddrages. Det sammegælder for forpligtigelserne efter Århuskonventionens artikel 6, stk. 3, 4 og 8, og erfaringer medbl.a. frister for at inddrage offentligheden (artikel 6, stk. 3). Det følger også af den almindeligeforvaltningsret, at en høringsfrist skal give berørte rimelig tid til at udtale sig. Disse forhold skalsammenholdes med den store mængde af data, vandplanerne omhandler.I Natur- og Miljøklagenævnets vurdering af fristens længde er der lagt vægt på, at vandplanernetidligere har været sendt i høring i 6 måneder, og at der i begyndelsen af den supplerende høringvar driftsproblemer på hjemmesiden, således at mulighederne for at komme med høringssvar såvelsom at læse vandplanerne var vanskeliggjort. Naturstyrelsen har redegjort for, at det var muligt at fåadgang til oplysningerne på anden vis, men nævnet vurderer ikke, at der dermed kan ses bort fraden korte høringsfrist.Berørte borgere og myndigheder skulle – når de ikke fik direkte underretning, fordi styrelsen valgteat annoncere generelt og dermed overlod det til den enkelte lodsejer at undersøge, om lodsejerenmåtte være berørt – bruge de 8 dage tilbådeat finde ud af, om de var berørte,ogtil at sætte sigind i på hvilken måde.Efter Natur- og Miljøklagenævnets opfattelse må en frist på 8 dage (heraf 5 hverdage) i almindelig-hed anses for at være en utilstrækkelig kort frist til at komme med en begrundet udtalelse, medmin-dre der er tale om enkle forhold, de berørte skal forholde sig til.Sammenfattende er det Natur- og Miljøklagenævnets opfattelse, at fristen for den supplerende hø-ring har været væsentlig for kort henset til vandplanernes omfang, indhold og kompleksitet.Spørgsmålet er herefter, om der er tale om en væsentlig retlig mangel ved vandplanernes tilveje-bringelse, og dermed hvilken retsvirkning manglen skal have.Bestemmelserne om offentlighedens inddragelse har en central placering i miljømålsloven og måanses for at være en vigtig retssikkerhedsgaranti og samtidig en garanti for planernes demokratiskelegitimitet.Såvel miljømålsloven som vandrammedirektivet er karakteriseret ved bestemmelser om betydeliginddragelse af offentligheden. Det underbygges bl.a. af de lange frister for høringer og bestemmel-serne om, hvornår i planprocessen bestemt materiale skal være tilvejebragt forud for offentlighedensinddragelse. Det må også indgå, at der i vandplanerne er tale om indholdsmæssigt kompliceredeemner og store mængder af data om vandløb, søer, kystvande og grundvand.Efter Natur- og Miljøklagenævnets opfattelse må det lægges til grund, at der kunne være fremkom-met relevante argumenter og informationer om indholdet af vandplanerne, hvis der havde væretfastsat en længere frist, og det kan ikke afvises, at det havde ført til yderligere ændringer af planer-ne. Det er også oplyst, at de indsigelser, som kom under den supplerende høring, førte til ændringeri vandplanerne.

Natur- og Miljøklagenævnet kan ikke høre alle berørte borgere og myndigheder og efterfølgendevurdere, hvilke konsekvenser indsigelserne evt. måtte have for vandplanernes indhold.Nævnet bemærker herved, at det henset til planernes indhold, samlede omfang og karakter ikke ermuligt for nævnet at træffe afgørelse om delvis ophævelse af planvedtagelsen i forhold til de lods-ejere, som har klaget over planvedtagelsen.En sådan vurdering ville bl.a. forudsætte, at nævnet kunne vurdere, at alene de lodsejere, som harklaget til nævnet, har relevante indsigelser at komme med i forhold til ændringerne i vandplanerne.Denne form for vurdering vil svare til at efterprøve indholdet af vandplanerne, hvilket nævnet erafskåret fra. Det vil heller ikke være i overensstemmelse med hensigten om en bred og reel offentliginddragelse i planlægningen.Det Naturstyrelsen har anført om, at der kom mange høringssvar i forbindelse med den supplerendehøring, og at alle henvendelser er læst, uanset om de kom efter fristens udløb, og uanset om de varfra høringsberettigede parter eller ej, kan ikke føre til et andet resultat.Sammenfattende er det Natur- og Miljøklagenævnets vurdering, at den korte høringsfrist må ansessom en væsentlig retlig mangel ved vandplanernes tilvejebringelse, og at denne mangel skal medføreplanvedtagelsernes ugyldighed.Natur- og Miljøklagenævnets afgørelser går herefter ud på, at afgørelsen af 22. december 2011 omat vedtage de 23 vandplaner for hele landet ophæves, fordi den korte frist for den supplerendehøring er i strid med miljømålslovens § 30.Sagerne hjemvises til fornyet behandling i Naturstyrelsen.Natur- og Miljøklagenævnet bemærker i øvrigt, at Naturstyrelsen i det videre arbejde med vandpla-nerne må vurdere, om ændringerne i vandplanerne giver anledning til, at der træffes en afgørelse ihenhold til lov om miljøvurdering af planer og programmer. Spørgsmålet er ikke rejst af klagerne. Daplanvedtagelsen er ophævet, har nævnet ikke fundet anledning til at behandle dette spørgsmål.På nævnets vegne