Notat om kompetenceforhold og praksis i kirkelukningssager

samt habilitetsbetragtninger i forhold til stiftsråd og provsti-

udvalg

HjemmelsgrundlagHjemlen til at lukke en kirke er fastsat i § 2, stk. 1, i lov om folkekirkens kirke-bygninger og kirkegårde. Det fremgår af denne bestemmelse, at ”Opførelse afkirker og nedbrydning af kirker skal godkendes af kirkeministeren” (ministe-ren for ligestilling og kirke).Nedbrydning omfatter både den fysiske tilintetgørelse af en kirke samt ned-læggelse, hvor kirken tages ud af brug som kirke.I henhold til en retssædvane sker den formelle nedlæggelse af en kirke ved kgl.resolution efter indstilling fra ministeren for ligestilling og kirke.Retsvirkningen af, at en kirke tages ud af brug, er, at kirkebygningen ikke læn-gere er omfattet af den kirkelige lovgivnings beskyttelsesbestemmelser. I prin-cippet vil en tidligere kirkebygning være som en hvilken som helst anden byg-ning, medmindre der er tale om en middelalderkirke.Praksis på området vedrørende kirkelukningerLukning af kirker er sjældent forekommende, og siden år 2000 er der nedlagtfire kirkebygninger.Fremgangsmåden i en sag om lukning af en kirke har (hidtil) haft sin opstartved, at menighedsrådet træffer beslutning om at indstille en kirke til lukning.Beslutningen træffes ofte med henvisning til, at der ikke længere er befolk-ningsmæssigt grundlag for at opretholde kirken, at kirken ikke længere bliverbrugt i det forudsatte omfang, at kirken har en uhensigtsmæssig geografiskplacering m.v.Menighedsrådets beslutning bliver herefter behandlet i provstiudvalget og hosbiskoppen, som på det foreliggende grundlag udarbejder en indstilling til mini-steren. Det har herefter været de kirkelige myndigheders indstilling, som hardannet grundlag for ministerens indstilling til Dronningen.Den beskrevne fremgangsmåde hviler således på en længe fulgt praksis på om-rådet.Der er ingen regler, sædvane eller fortilfælde for en situation, hvor initiativet tilat lukke en kirke udspringer af biskoppens ønske, og hvor menighedsrådet eruenig i biskoppens indstilling om lukning af kirken.Menighedsrådet har ikke nogen vetoret i spørgsmålet om lukning af en kirke,da en vetoret for menighedsrådet forudsætter, at der er en direkte og utvetydighjemmel hertil. Dette er ikke tilfældet ved kirkelukninger.

Ministeren har derfor mulighed for at lukke en kirke mod menighedsrådetsindstilling.Der er imidlertid skabt en tradition for, at et menighedsråd bliver hørt i for-skellige sammenhænge, og menighedsrådene vil naturligvis i overensstemmel-se med denne tradition, blive hørt i forhold til biskoppens indstillinger om kir-kelukninger.I den kirkelige lovgivning er der ikke fastsat regler om, hvordan ministerenskal nå frem til sin beslutning om at indstille til Dronningen, at en kirke skallukkes, i tilfælde, hvor der er uenighed mellem menighedsrådet og biskoppen.Efter almindelige forvaltningsretlige regler har ministeren pligt til at sørge for,at sagen er oplyst tilstrækkeligt, og at de kriterier, der lægges vægt på, er lovli-ge og saglige. Ministeren foretager således en afvejning af de forskellige og in-dividuelle hensyn, som gør sig gældende i forhold til den pågældende kirke.Habilitetsbetragtninger vedrørende stiftsrådet og provstiudvalgeneFor menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd gælder de samme forvaltnings-retlige habilitetsregler, som for medlemmer af andre forvaltningsorganer.Dette betyder blandt andet, at forvaltningslovens kapitel 2 finder anvendelse.Det fremgår heraf, at i det omfang, der træffes afgørelse i en sag, eller der be-handles sager om indgåelse af kontraktsforhold eller lignende privatretligedispositioner, så finder forvaltningslovens § 3 om inhabilitet anvendelse.For stiftsråd er der ikke fastsat særlige regler om inhabilitet, så her gælder for-valtningslovens inhabilitetsbestemmelse i forvaltningslovens § 3 om inhabilitetved afgørelse af sager.En myndigheds indstilling eller udtalelse til en anden forvaltningsmyndighedtil brug for en sags afgørelse er som hovedregel ikke en afgørelse i forvaltnings-lovens forstand.1Det betyder, at forvaltningsloven – herunder reglerne ominhabilitet – ikke finder anvendelse for denne virksomhed.I spørgsmålet om kirkelukninger har stiftsrådet ingen afgørelseskompetence,men kan alene rådgive biskoppen. Udgangspunktet er således, at forvaltnings-lovens regler om inhabilitet ikke finder anvendelse på stiftsrådets rådgivendevirksomhed.Heroverfor står, at der kan være grund til at overveje, om der på ulovbestemtgrundlag er anledning til at overveje inhabilitet hos et eller flere af stiftsrådetsmedlemmer. Når det drejer sig om procesledende beslutninger og om myndig-heders afgivelse af indstillinger, udtalelser og redegørelser, må det antages, atder ofte vil kunne være grund til at overveje spørgsmål om inhabilitet eftergrundsætninger, der helt svarer til forvaltningslovens regler, og at personer,der virker i den offentlige forvaltning, således i almindelighed ikke bør medvir-Se Forvaltningsloven med kommentarer af John Vogter (3. udgave), afsnit 2.6. underkommentaren til § 2 (side 122).1

ke ved udfærdigelsen af sådanne beslutninger m.v., hvis de ville have væretinhabile, såfremt beslutningen havde været en afgørelse i forvaltningslovensforstand.2I forhold til en konkret vurdering af inhabilitetsspørgsmålet kan det anføres, atstiftsrådet har et bredere sigte og interesse, hvorimod menighedsrådene vare-tager konkrete interesser i sognet som sådan.Det er endvidere relevant, at der ikke er nogen substitutionsmulighed for eteventuelt inhabilt medlem af stiftsrådet, idet der ikke vælges stedfortrædere tilstiftsrådet. Der er ikke fastsat regler som forhindrer, at menighedsrådsmed-lemmer også er medlemmer af stiftsråd og provstiudvalg.Det er ministeriets vurdering, at der for så vidt angår spørgsmålet om eventuelinhabilitet hos medlemmer af stiftsrådets skal lægges afgørende vægt på, atstiftsrådet alene har en rådgivende funktion i forhold til biskoppen, hvor stifts-rådet således afgiver en udtalelse/indstilling (i modsætning til at træffe enegentlig afgørelse).Hertil kommer, at stiftsrådet er sammensat på en sådan måde, at der vælges etlægt medlem fra hvert provsti, som skal repræsentere provstiets menighedsrådi stiftsrådet. Samtlige af stiftsrådets medlemmer er således berørt af sagen,uanset om de konkret er medlemmer af et menighedsråd, hvis kirke indstillestil lukning eller ej. Der vælges som nævnt ikke stedfortrædere, ligesom det ikkegennem substitution vil være muligt af bede et andet organ afgive udtalelsen.På baggrund heraf er det ministeriets vurdering, at der ikke er inhabilitet for-bundet med stiftsrådets rådgivning af biskoppen om lukning af kirker i Køben-havns Stift.I forhold til provstiudvalgsmedlemmerne er det ligeledes en afgørende om-stændighed, at provstiudvalget alene afgiver en udtalelse og således ikke træf-fer en retlig bindende afgørelse om kirkelukninger.Provstiudvalget er sammensat sådan, at menighedsrådene i provstiet vælger 4– 6 valgte medlemmer, der typisk er eller har været menighedsrådsmedlem-mer. Provstiudvalgets medlemmer er – uanset om de er medlemmer af et me-nighedsråd, hvis kirke skal lukkes eller ej – berørt af sagen. Spørgsmålet ominhabilitet vil derfor med lige stor vægt kunne rejses i forhold til de medlem-mer, hvis kirker indstilles til lukning – som i forhold til de medlemmer, hviskirke ikke er omfattet af biskoppens indstilling.Det er endvidere ikke muligt ved substitution at overlade sagen til et andetprovstiudvalg.Det enkelte provstiudvalgsmedlem har mulighed for at afgive en mindretalsud-talelse, i forbindelse med, at provstiudvalget udtaler sig om sagen.Bestemmelsen i § 2, stk. 1, i bekendtgørelse om provstiudvalgenes og budget-udvalgenes virksomhed, hvorefter ”et provstiudvalgsmedlem er udelukket fraSe Forvaltningsloven med kommentarer af John Vogter (3. udgave), afsnit 4. under kom-mentaren til § 2 (side 127-128) og indledningen til kapitel 2, pkt. 4 (side 158).2

at deltage i udvalgets forhandling og afstemning i konkrete enkeltsager, dervedrører et sogn, i hvilket den pågældende er medlem af menighedsrådet”, skalfortolkes sådan, at denne alene omfatter enkeltsager, hvori der skal træffesafgørelse.Bestemmelsen omfatter den, der er direkte ramt, og som herefter ikke må del-tage i forhandlingen og afstemningen i den konkrete sag. Man kunne her fore-stille sig en situation, hvor et menighedsråd ønsker økonomisk bidrag til etgivent formål, og hvor det af naturlige årsager vil være uhensigtsmæssigt, atdet pågældende menighedsrådsmedlem, som medlem af provstiudvalget, i gi-vet fald skal være med til at behandle bevillingsansøgningen – og dermedfremme egne interesser.I sagerne om kirkelukninger afgiver provstiudvalget som nævnt alene enind-stilling/udtalelse.Udvalgets medlemmer stemmer enten for eller imod, og sa-gen går herefter videre til en anden myndighed.Det er på denne baggrund ministeriets vurdering, at der ikke er inhabilitet for-bundet med provstiudvalgets/provstiudvalgsmedlemmernes afgivelse af enudtalelse om lukning af en eller flere kirker i provstiet.