KIU, Alm.del - 2009-10 - Bilag 11: Udkast til forslag til lov om ændring af lov om begravelse og ligbrænding og lov om folkekirkens økonomi, fra kirkeministeren

1. IndledningBaggrunden for lovforslaget er, at Miljøstyrelsen i januar 2006 udsendte et udkast tilstandardvilkår med et nyt krav om, at krematorieanlæg skal forsynes med filtre, som renser forkviksølv mv. De samlede udgifter til filtre kan ifølge Danske Krematoriers Landsforening forventesat beløbe sig til minimum 140 mio. kr. eksklusiv moms, fordelt med ca. 100 mio. kr. til defolkekirkeligt drevne krematorier og 40 mio. kr. til de kommunalt drevne krematorier. Med udsigttil at skulle finansiere betydelige investeringer i miljøfiltre indenfor en kort periode (inden 1. januar2011) blev det i Kirkeministeriet besluttet at nedsætte en arbejdsgruppe, som skulle foretage engrundig analyse af krematorievirksomheden i Danmark.Arbejdsgruppen afsluttede sit arbejde i december 2006 med offentliggørelse af ”Rapport fraarbejdsgruppen vedrørende krematorievirksomhed i Danmark”, der blev sendt i høring den 19.december 2006.Der redegøres nærmere for arbejdsgruppens forslag og indstillinger, jf. afsnit 3 nedenfor.Hidtil er krematorievirksomhed blevet tilrettelagt på grundlag af lokale behov. Det ændres derikke ved. Baggrunden for lovforslaget er et ønske om at etablere nye samarbejdsformer(interessentskaber), der muliggøre at et lokalt krematorium kan forankres i et stiftsbaseretsamarbejde. Det er en udvikling, der kan blive aktuel, når der skal anvendes store millionbeløb påindfrielsen af miljøkrav om filtre mv.Formålet med lovforslaget er på denne baggrund, at skabe hjemmel til at krematorier kan indgåsamarbejde om krematoriedrift indenfor det enkelte stift. Samarbejdet kan både indgås mellemfolkekirkelige krematorier og mellem folkekirkelige og kommunale krematorier. Endvidere kanmenighedsråd uden eget krematorium også indgå i et samarbejde om krematoriedrift. Samarbejdetskal etableres som et interessentskab.Endvidere giver lovforslaget mulighed for, at provstier uden krematorier fra provstiudvalgskassenkan yde tilskud til krematorier i andre provstier, for derved at understøtte opretholdelsen afkrematoriedrift i stiftet.Lovudkastet er i sin nuværende form ændret i forhold til det forslag, der blev sendt i høring den20. september 2007. Dette betyder bl.a., at der ikke fastsættes krav i lovforslaget om fuldtakstfinansiering af krematorievirksomhed samt at kommunernes takstfastsættelse ikke berøres.2. BaggrundLigbrænding blev indført i slutningen af 1800-tallet og krematorievirksomheden er herefterudøvet som en myndighedsopgave i tilknytning til kirkegårdsdrift.Der findes i dag 31 krematorier med i alt 43 ovne. Krematorierne er etableret i landets større byerpå grundlag af lokale initiativer og behov. Der har således på intet tidspunkt været tale om en samletorganisering af krematorievirksomhed på landsplan. 21 krematorier er bestyrede af folkekirkeligemyndigheder, mens 10 krematorier er kommunalt bestyrede. Kirkeministeriet er ved lov ombegravelse og ligbrænding tillagt central godkendelseskompetence på krematorieområdet, idet det ilovens § 3, stk. 1, er bestemt, at ligbrænding skal ske i krematorier, der er godkendt afkirkeministeren. Indtil loven trådte i kraft den 1. januar 1976 var godkendelseskompetencen henlagttil justitsministeren.I henhold til loven skal ligbrænding således finde sted i krematorier, "der er godkendt afkirkeministeren". I ministeriets administrative praksis er denne bestemmelse fortolket, såkompetencen til at godkende krematorier både omfatter opførelse, udvidelse og ombygning afkrematoriebygningen samt udskiftning af krematorieovne ligesom Kirkeministeriet skal godkende,hvis krematorier ønskes nedlagt. I forbindelse med godkendelsen af krematoriebyggeri vurderer

Kirkeministeriet, om der er behov (befolkningsgrundlag) for projektet, og om finansieringen er tilstede. Ministeriet sikrer sig desuden, at de nødvendige bygnings- og miljømæssige godkendelser ertilvejebragt.Idet krematoriedrift ikke har været organiseret på landsplan, har det heller ikke været lovregulerethvor der skal være krematorier og hvorledes krematoriernes takster skal beregnes. Det er således idag en lokal afgørelse om man søger om at etablere et krematorium samt hvilke omkostninger manvil medregne ved fastsættelse af takster. Taksten fastsættes på de folkekirkeligt bestyredekrematorier af krematoriets bestyrelse, det vil sige et menighedsråd eller en kirkegårdsbestyrelse,med provstiudvalgets godkendelse, jf. § 12 i lov om folkekirkens kirkebygninger og kirkegårde.Provstiudvalget kan efterfølgende efter forhandling med menighedsrådet tage initiativ til at ændretidligere godkendte vedtægters takstbestemmelser. På de kommunalt bestyrede krematorierfastsættes taksterne af kommunalbestyrelsen eller en anden kommunal myndighed på grundlag afbestemmelse i den for kirkegården/krematoriet gældende vedtægt, der er godkendt afkirkeministeren, jf. § 3 i lov om bestyrelse og brug af folkekirkens kirker m.m.3. Arbejdsgruppens forslag og henstillingerArbejdsgruppen fremkom i "Rapport fra arbejdsgruppen vedrørende krematorievirksomhed iDanmark" med en række forslag og anbefalinger i relation til krematorievirksomhed.For så vidt angår krematoriernes takster bemærkede arbejdsgruppen, at der ikke findesselvstændigt regnskabsmateriale, der viser omkostningerne for de enkelte krematorier.Krematoriernes regnskaber indgår således som en integreret del af regnskaberne for de kirkegårde,hvor de er beliggende.Arbejdsgruppen indhentede derfor en række relevante omkostningsoplysninger hos de enkeltekrematorier og foretog på det grundlag en beregning af den reelle pris for en kremering på detenkelte krematorium (kostprisen). Arbejdsgruppen konstaterede ved at sammenholde resultatet afdisse beregninger med de gældende takster, at intet krematorium i dag opkræver en betaling, derdækker samtlige omkostninger for kremeringen. Ved samtlige omkostninger forstås, at der udoverde direkte udgifter til energiforbrug ved en brænding samt løn til personalet indregnes en rækkegenerelle omkostninger ved driften af et krematorium - f.eks. driftsomkostninger til el, varme,administration samt diverse anlægsudgifter. På denne baggrund konstaterede arbejdsgruppen, at denlokalt besluttede takstpolitik for krematorierne betyder, at der sker en høj grad af skattefinansieringaf drifts- og eller anlægsudgifter for det enkelte krematorium, da de gældende priser for enkremering ikke indeholder samtlige af disse udgifter.Arbejdsgruppen fandt det uheldigt, at den nuværende krematorievirksomhed i økonomiskhenseende ikke er gennemskuelig. Arbejdsgruppen foreslog derfor, at det skal synliggøres, hvadvirksomheden koster. I forlængelse heraf foreslog arbejdsgruppen, at krematorievirksomhed skalovergå til fuld takstfinansiering. Det skal således ikke længere være muligt at give direkteskattemæssigt tilskud til krematorievirksomhed, hverken til drift eller anlæg. Arbejdsgruppenforeslog i stedet, at det enkelte krematorium skal beregne og fastsætte taksten for en kremeringsåledes, at den dækker samtlige af de omkostninger, der er forbundet med kremeringen. Iomkostningsberegningen skal herefter indgå: 1) kapitalomkostninger i form af afskrivning ogforrentning af bygninger og teknisk udstyr, 2) driftsomkostninger og 3) lønomkostninger.Vedrørende de kapitalomkostninger, der skal indgå i omkostningsberegningen, foreslogarbejdsgruppen, at afskrivning og forrentning af bygninger og teknisk udstyr skal ske på grundlag afdisses nyværdi. Derved vil en kostprisberegning komme til at omfatte samtlige omkostninger,herunder fremtidige investeringsbehov. Samtidig sikrer man, at omkostningsberegningerne gøresensartede og sammenlignelige.

Arbejdsgruppen anbefalede, at krematoriebestyrelsen hvert år skal foretage enomkostningsberegning på grundlag af den seneste resultatopgørelse og på basis heraf udregne ogfremlægge forslag til det kommende års takst samtidig med vedtagelsen af det kommende årsbudget. For folkekirkeligt bestyrede krematorier skal provstiudvalget godkende taksten, og for dekommunalt bestyrede krematorier skal taksten godkendes af kommunalbestyrelsen. Arbejdsgruppenfastslog dog, at det fortsat skal være muligt at yde tilskud til den enkelte borgers kremering.For så vidt angår krematoriekapaciteten, konstaterede arbejdsgruppen, at der er en uudnyttetovnkapacitet. Arbejdsgruppen foreslog denne overkapacitet fjernet eller minimeret gennemnedlæggelse af krematorier. Arbejdsgruppen foreslog, at dette kunne ske ved, at Kirkeministerietafviste at godkende de lovpligtige miljøinvesteringer i kviksølvfiltre, hvilket ville tvinge detpågældende krematorium til at ophøre med sin virksomhed.Endelig foreslog arbejdsgruppen, at krematorierne tilskyndes til at indgå samarbejder.Arbejdsgruppen bemærkede i denne forbindelse, at det må overvejes, om der for at sikre en merehensigtsmæssig regulering af krematoriedriften på længere sigt skal etableres et system, der givermulighed for, at krematorierne på frivilligt grundlag kan samarbejde i selskabsform omkrematoriedriften.4. Kirkeministeriets overvejelserKirkeministeriet er enig med arbejdsgruppen i, at det er uheldigt, at den nuværendekrematorievirksomhed ikke er økonomisk gennemskuelig.Efter arbejdsgruppen afsluttede sit arbejde er der med vedtagelsen af lov nr. 47 af 28. januar 2009foretaget en ændring af lov om folkekirkens kirkebygninger og kirkegårde, således atkirkeministeren kan fastsætte regler om beregning af kirkegårds- og krematorietakster. Ministerietvil derfor, i overensstemmelse med arbejdsgruppens anbefalinger, med hjemmel i lov omfolkekirkens kirkebygninger og kirkegårde fastsætte administrative regler ved udstedelse af etcirkulære om kostprisberegning for folkekirkens krematorievirksomhed, således at det enkeltefolkekirkelige krematorium skal beregne den reelle udgift for en kremering, så den dækker samtligeomkostninger, der er forbundet hermed - både for så vidt angår de direkte udgifter til den enkeltebrænding, som udgifterne til den generelle drift af krematoriet. Kravet om fuld kostprisberegningvil betyde, at det enkelte provsti får overblik over de samlede omkostninger til krematoriedriften.En sådan gennemsigtighed vil efter ministeriets opfattelse være gavnlig for det lokaleligningsområde, da det vil synliggøre, hvad krematorievirksomhed reelt koster og herunder belyse,om krematoriet drives på et økonomisk forsvarligt grundlag.Ministeriet finder dog ikke, at krematorievirksomheden, som foreslået af arbejdsgruppen,nødvendigvis skal overgå til fuld takstfinansiering. Ministeriet finder således, at provstierne fortsatskal kunne give direkte tilskud fra de kirkelige ligningsmidler til krematorievirksomheders drift.Baggrunden herfor er bl.a. at det må være en lokal beslutning, om man vil støtte krematoriedriftsamt det forhold, at krematoriedrift må anses for en myndighedsopgave som det er naturligt, atfolkekirken kan understøtte.Ministeriet finder det endvidere hensigtsmæssigt, at provstier uden krematorier får hjemmel til atyde tilskud til driften af krematorier i stiftet for derigennem at fastholde grundlaget for deneksisterende krematoriedrift i stiftet. Da kremering af borgere som nævnt må opfattes som enmyndighedsopgave, er det ministeriets opfattelse, at de enkelte provstier kan have en interesse i, atprovstiets borgere kan blive kremeret i lokalområdet.Kirkeministeriet kan ikke tilslutte sig arbejdsgruppens anbefaling, hvorefter Kirkeministeriet skalforetage regulering af krematoriekapaciteten. Ministeriet finder således ikke, at det er

hensigtsmæssigt, hvis ministeriet dikterer hvordan folkekirken løser opgaven med at tilvejebringeden nødvendige kapacitet. Ministeriet lægger i denne forbindelse afgørende vægt på, atkrematorierne alle er etableret på grundlag af lokale initiativer og behov. På denne baggrund vil detikke være hensigtsmæssigt, hvis ministeriet tilsidesætter lokale vurderinger.Derimod finder ministeriet, som foreslået af arbejdsgruppen, at det vil være hensigtsmæssigt omde enkelte krematorier får mulighed for at indgå samarbejde om krematoriedrift, således atkrematorier på frivillig basis kan indgå samarbejder for på den måde at få mulighed for ateffektivisere krematoriedriften. Dette kan særligt være relevant i forbindelse med udsigten til atskulle finansiere betydelige investeringer i miljøfiltre – som alt andet lige vil betyde øgedeomkostninger for krematorierne og dermed også forventeligt højere takster for borgerne. Ministerietlægger desuden vægt på henvendelser fra flere menighedsråd, som ønsker at indgå sådannesamarbejder og f.eks. erstatte deres krematorier med et nyt fælles krematorium med den nødvendigeovnkapacitet, mens de eksisterende faciliteter som kølerum og kapel kan bibeholdes på eksisterendelokaliteter.På det kommunale område er der praksis for indgåelse af samarbejder om diverse driftsopgaver.Samarbejderne er ofte organiseret som interessentskaber. På baggrund heraf er det ministerietsopfattelse, at interessentskabsformen er en hensigtsmæssig model for samarbejder også påkrematorieområdet. Ministeriet finder derfor, at det er ønskeligt, at krematorier inden for et stift kandrives i et interessentskab med deltagelse af et eller flere folkekirkelige og/eller kommunalekrematorier og med mulighed for, at også menighedsråd uden et krematorium kan deltage isamarbejdet.Et menighedsråd der har et krematorium, som fortsat ønskes opretholdt, vil herefter have følgende5 muligheder, når der skal træffes beslutning om den fremtidige drift:1. Fortsætte driften som hidtil.2. Udvide ejerkredsen via et samarbejde (i et interessentskab) med andre menighedsråd.3. Samarbejde (i et interessentskab) med menighedsråd med eget krematorium.4. Samarbejde (i et interessentskab) med et kommunalt krematorium.5. Kombination af nr. 2-4.De nærmere betingelser for et eventuelt samarbejde i interessentskabsform skal fastsættes i envedtægt, som skal godkendes af ministeriet. Kirkeministeriet finder det hensigtsmæssigt, ominteressentskabet ledes af en bestyrelse, som består af et ligeligt antal medlemmer udpeget af dedeltagende parter, som skal træffe beslutning i alle spørgsmål af væsentlig betydning forkrematoriesamarbejdet samt fastsætte regler om indtræden og udtræden af samarbejdet mv. Disseog andre regler for samarbejdet skal fremgå af vedtægten for interessentskabet.Ministeriet kan bestemme at der skal benyttes en standardvedtægt. Vedtægten skal fastlæggenærmere om ejerforhold, indtræde/udtræden, drift, kapitalforhold mv.

6. De økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet mv.Lovforslaget har ikke økonomiske eller administrative konsekvenser for erhvervslivet.7. De administrative konsekvenser for borgereLovforslaget har ikke administrative konsekvenser for borgerne.8. De miljømæssige konsekvenserLovforslaget har ikke miljømæssige konsekvenserDog må øgede samarbejde om drift af krematorier forventes at medfører et reduceretudslip af f.eks. CO2 mv.9. Forholdet til EU-rettenLovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter.10. Hørte myndigheder mv.Et lovudkast har været sendt i høring hos følgende myndigheder, organisationer mv.:X11. Sammenfattende skemaPositive konsekvenser/mindre udgifterØkonomiske konsekvenser forstaten, regioner og kommunerIngen. Dog kansamarbejdsmulighederne betydeen effektivisering af driften affolkekirkens krematorier.IngenNegative konsekvenser/merudgifterIngen

Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelserTil § 1Bestemmelsen giver folkekirkelige og kommunale krematorier mulighed for at indgå samarbejdeom krematoriedriften inden for det enkelte stift. Krematoriedrift kan inden for et stift således drivesi et interessentskab med deltagelse af et eller flere folkekirkelige krematorier eller med deltagelse afet eller flere folkekirkelige og kommunalt drevne krematorier. Endvidere kan menighedsråd udeneget krematorium også deltage i sådanne interessentskaber.Det foreslås, at de nærmere betingelser for samarbejdet skal fastsættes i en vedtægt, som skalgodkendes af Kirkeministeriet.Endelig gives hjemmel til, at kirkeministeren kan fastsætte nærmere regler om vedtægtensudformning, herunder om krav til benyttelse af en standardvedtægt.Til § 2Bestemmelsen giver hjemmel til, at provstier fra provstiudvalgskassen kan yde tilskud tilkrematorier i stiftet. Hensigten hermed er at give provstier uden krematorier mulighed for atunderstøtte opretholdelsen af krematoriedrift i stiftet.Til § 3Det foreslås, at loven træder i kraft den 1. juli 2010.Til § 4Bestemmelsen fastsætter lovens territoriale gyldighedsområde.Bestemmelsen indebærer at loven ikke gælder for Færøerne og Grønland.