J. nr. 2008/4000-98, Høring over forslag til lov om ændring af udlændinge-

loven (Skærpelse af udvisningsreglerne og reglerne om indrejseforbud, ude-

lukkelse m.v. af udlændinge opført på FN’s og EU’s sanktionslister)

Institut for Menneskerettigheder har med e-mail af 19. december 2008 modtagetudkast til ovennævnte lovforslag med anmodning om instituttets bemærkninger.Instituttets væsentligste indsigelser angår anvendelsen af FN’s og EU’s sanktions-lister på det udlændingeretlige område, men Instituttet har også en række bemærk-ninger til de dele af lovforslaget, der angår skærpelse af udvisningsreglerne.

1. Overordnet konklusion

Instituttet finder på baggrund af EF-domstolens og Højesterets praksis, at en an-vendelse af lovudkastets regler – under de nuværende sanktionsregimer – vilkunne indebære klare krænkelser af udlændinges menneskerettigheder i medfør afbl.a. den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK).Vurderingen vanskeliggøres af, at lovudkastet ikke indeholder fyldestgørendebeskrivelser af sanktionsregimerne, når bortses fra EU’s egne terrorrelateredesanktionslister (ét af fire sanktionssystemer), ligesom sanktionsregimerne kanblive underkastet fremtidige forbedringer. Der er derfor behov for en betydeligtgrundigere beskrivelse af de forskellige sanktionsregimer.Instituttet foreslår, at Integrationsministeren – endnu engang – lader bestemmel-serne om sanktionslister m.v. udgå af lovforslaget inden fremsættelse og i stedetnedsætter en arbejdsgruppe, der skal vurdere, om og i givet fald hvordan FN’s ogEU’s sanktionslister kan implementeres på det udlændingeretlige område, uden atdette indebærer tilsidesættelse af fundamentale retssikkerhedsmæssige garantier.Det har ifølge lovudkastet ikke været aktuelt at anvende sanktionslisterne, hvorforder ikke ses at foreligge noget aktuelt behov for nu at vedtage et regelsæt, der måantages at være i så klar modstrid med fundamentale retsgarantier.

For god ordens skyld bemærkes, at der ikke ses at være noget til hinder for, at deni april 2008 nedsatte arbejdsgruppe om administrativ udvisning afslutter sit arbej-de uden at tage særskilt stilling til anvendelsen af sanktionslisterne på det ud-lændingeretlige område, da sanktionslisterne efter gældende ret kun udgør ét indi-cium for, om en person kan anses for at være til fare for statens sikkerhed.Hvis de foreslåede regler om anvendelse af sanktionslisterne imidlertid vedtages,vil anvendelsen af sanktionslisterne gribe ind i de øvrige regler om personer, deranses for en fare for statens sikkerhed, herunder navnlig reglerne om administrativudvisning og prøvelsen heraf samt reglerne om opholds- og meldepligt i de til-fælde, hvor den pågældende opførte på en sanktionsliste vil ende på tålt ophold.De øvrige skærpelse af udvisningsreglerne giver ikke Instituttet anledning tilbemærkninger af menneskeretlig karakter.

2. Afgørelse over for udlændinge opført på EU’s og FN’s sanktionslister

Instituttet skal indledningsvis påpege, at lovudkastet kun i begrænset omfang kanbegrundes med henvisning til Danmarks forpligtelser under FN eller EU.Danmark er forpligtet til at forhindre adgang og gennemrejse (“entry and transit”)af personer på sanktionslisterne, men Danmark er ikke forpligtet til f.eks. at til-bagekalde en (permanent) opholdstilladelse og udsende en herboende udlænding.Instituttet finder derfor, at det i lovforslaget skal angives, præcis hvilke elementerder er baseret på Danmarks internationale forpligtelser, og hvilke dele der hvilerpå regeringens ønske om at anvende sanktionslisterne i stedet for at foretagealmindelige, bevismæssige vurderinger af grundlaget for indgreb i enkeltpersonersforhold m.v.

2.1 Indledende bemærkninger om de forskellige sanktionssystemer

Sanktionslisterne indebærer vedtagelse af målrettede sanktioner over for enkelt-individer i form af bl.a. indefrysning af økonomiske midler og – som i lovudkastet– begrænsninger i adgangen til ophold samt ind- og udrejse.Instituttet kan tilslutte sig regeringens opfattelse af, at der skal gøres undtagelsefra sanktionsregimet, hvor “en udsendelse, en afvisning, et afslag på eller en ind-dragelse af et visum eller en opholdstilladelse vil være i strid med Danmarksinternationale menneskeretlige forpligtelser.” (s. 38).Instituttet finder imidlertid, at en anvendelse af lovudkastets regler–under de nu-værende sanktionsregimer–vil kunne indebære klare krænkelser af udlændingesrettigheder i medfør af bl.a. EMRK.Regelsættet er – som det fremgår af lovudkastet – overordentligt kompliceret.Kort sagt vedtages sanktioner over for navngivne personer i overensstemmelsemed fire forskellige sanktionsregimer:

De fire sanktionsregimer er underkastet forskellige regelsæt. En nærmere vurde-ring af lovudkastet forudsætter derfor en nærmere gennemgang af de fire forskel-lige sanktionssystemer.Det vil føre for vidt at gå i detaljer med alle problemstillingerne i forhold til deforskellige sanktionsregimer. For at anskueliggøre problemstillingerne vil Institut-tet nøjes med at fremhæve to centrale og gennemgående problemstillinger:1. Vedtagelse af sanktionerDet fremgår af regeringens beskrivelse af EF-domstolens praksis (afsnit 3.2.2,side 34 f.), at EF-domstolen i flere tilfælde har fastslået, at Rådet har tilsidesatindividers grundrettigheder ved at vedtage sanktioner (s. 29):“… Domstolen [har] samtidig i de konkrete klagesager fastslået, atRådet har tilsidesat de grundlæggende retsgarantier, der gælder somen del af fællesskabsrettens almindelige retsgrundsætninger, her-under retten til en effektiv domstolskontrol, til partshøring samtkravet til at meddele begrundelsen for den omhandlede foranstalt-ning til den berørte person eller enhed.”Lovudkastet omtaler ikke nærmere EF-domstolens retspraksis, hvilket bør ske ilovforslaget, men Instituttet kan oplyse, at EF-domstolens praksis angår bådeEU’s egne lister og implementeringen af FN’s lister.EF-domstolens praksis er helt central, fordi FN’s sanktionslister i praksis imple-menteres via EU og EF. EU’s grundrettigheder begrænser derfor i alle tilfældeenten vedtagelsen af EU’s egne personrelaterede sanktioner eller implementerin-gen af FN’s personrelaterede sanktioner.EF-domstolens praksis angår ikke anvendelsen på det udlændingeretlige område,men “de grundlæggende retsgarantier, der gælder som en del af fællesskabs-rettens almindelige retsgrundsætninger”, og som EF-domstolen har anset for til-sidesat i sager om anvendelse af sanktioner, er baseret først og fremmest påEMRK. De samme grundlæggende retsgarantier vil derfor blive berørt, såfremtdanske myndigheder træffer afgørelser på grundlag af sanktionslisterne.

Der vil i første række blive tale om processuelle krænkelser, idet den på en sank-tionsliste opførte person ikke vil have adgang til aktindsigt i og kontradiktion overfor det materiale, der har ligget til grund for beslutningen om at vedtage sanktio-ner overfor den pågældende.Der vil dog også kunne blive tale om krænkelser af indholdsmæssige rettigheder.EF-domstolens retspraksis har omhandlet indgreb i ejendomsretten, fordi EF harkompetence til at regulere indefrysningen af økonomiske midler. Men når sanktio-nerne – som efter lovudkastet – anvendes til at begrænse ophold samt ind- ogudrejse, vil det navnlig være retten til privat- og familieliv efter EMRK artikel 8,der vil blive krænket.Det vil bero på den enkelte sags nærmere omstændigheder, om det kun erEMRK’s processuelle regler, der finder anvendelse. Det vil f.eks. være tilfældet ien sag om nægtelse af visum til indrejse, hvis den pågældende ikke har familie-mæssige grunde til indrejse i Danmark. Men hvis f.eks. sanktionslisten anvendestil at tilbagekalde en herboende udlændings opholdstilladelse og derefter udvisesamt udsende den pågældende, vil retten til familieliv kunne være krænket, så-fremt de processuelle rettigheder tilsidesættes og/eller såfremt det bevismæssigegrundlag for sanktionen (og dermed udvisningen) er utilstrækkeligt.Grundlovens § 63 finder anvendelse i alle tilfælde, jf. nærmere nedenfor.Der er en vis usikkerhed forbundet med vurderingen af det foreliggende lov-udkast, idet der så vidt ses ikke foreligger retspraksis fra EF-domstolen om deseneste ændringer af EU’s regler om vedtagelse af EU’s egne terrorrelateredesanktioner, som er beskrevet i lovudkastet (s. 32 ff.).Instituttet finder imidlertid på det foreliggende grundlag, at der ikke i tilstrækkeliggrad er rådet bod på det afgørende problem, nemlig at det gældende sanktions-regime fortsat ikke sikrer adgangen til aktindsigt i og kontradiktion over for detbevismæssige grundlag for vedtagne sanktioner, hvilket kan umuliggøre en effek-tiv og uafhængig prøvelse af vedtagne sanktioner,jf. f.eks. EF-domstolens dom 3.september 2008 i sag C-402/05 og 415/05 P, Kadi og Al Baraakat mod Rådet,præmis 344 og nærmere neden for om parallellen til Højesterets kendelser i de så-kaldte Tuneser-sager af 2. juli 2008 og 19. november 2008 sammenholdt medbeskrivelserne i lovudkastet (s. 33).En tilsvarende vurdering må formentlig anlægges i forhold til de øvrige systemer,men vurderingen vanskeliggøres af lovudkastets overfladiske beskrivelser afsystemerne:-FN’s regler og procedurer for vedtagelse af sanktioner er ikke beskrevet ilovudkastet (se side 27-28). EF-domstolen fastslog i Kadi-sagen udtryk-kelig, at de vedtagne forbedringer af sanktionsregimet var utilstrækkelige(præmis 320-326).

Systemerne bør beskrives grundigt i et endeligt lovforslag, således atFolketinget og offentligheden har adgang til – uden af skulle foretageegne, komplicerede og tidskrævende juridiske undersøgelser – at vurderereglerne. Dette er meget væsentligt, fordi EU i praksis blot kopierer FN’slister. Det er derfor i praksis reglerne og procedurerne i FN-systemet, derer afgørende, når danske myndigheder skal træffe afgørelser på grundlagaf sanktionslisterne i tilfælde, hvor FN har vedtaget sanktionerne.-Reglerne om EU’s egne, landespecifikke sanktioner bør ligeledes be-skrives i lovforslaget, da disse procedurer vil komme til at styre danskemyndigheders afgørelser.

2. Ophævelse af sanktion (“de-listing”)Instituttet finder, at “de-listing” procedurerne bør beskrives nærmere i lov-forslaget:- FN’s sanktionslister over for Taliban m.v. er søgt forbedret ved vedtagelseaf en opfordring til, at FN’s sanktionskomité på området sikrer “fair ogclear” procedurer (s. 28, 3. afsnit, og s. 37), men efter Instituttets opfattelseer procedurerne i dag hverken “fair og clear” endsige uafhængige.-FN’s landespecifikke sanktionslister er søgt forbedret (s. 28, sidste afsnit),men der findes ingen adgang til uafhængig prøvelse af sanktionernes op-hævelse, der i sidste ende kan bremses af de fem lande med vetoret i FN’sSikkerhedsråd.Undtagelser til EU’s egne terrorrelaterede lister indrømmes så vidt ses afRådet efter anmodning eller i forbindelse med den løbende revurdering aflisterne.Hvad angår EU’s landespecifikke lister skal meddelelse om undtagelsegives til Rådet. Hvis ét eller flere lande gør indsigelser, kan undtagelsealene indrømmes med kvalificeret flertal (s. 34, sidste afsnit).

Instituttet finder anledning til at fremhæve, at Danmark – før, under og eftermedlemskabet af FN’s Sikkerhedsråd – aktivt har arbejdet for en forbedring afFN’s sanktionssystem, ligesom Danmark har støttet forbedringer af EU’s sank-tionssystem. Det er så vidt vides fortsat Danmarks udenrigspolitiske holdning, atsanktionssystemerne generelt ikke lever op til fundamentale retsgarantier.

3.2 Uddybende bemærkninger om de menneskeretlige problemstillinger

Da der – som nævnt – skal gøres undtagelse fra sanktionsregimet, hvor “enudsendelse, en afvisning, et afslag på eller en inddragelse af et visum eller enopholdstilladelse vil være i strid med Danmarks internationale menneskeretligeforpligtelser.” (s. 38), vil Instituttet i det følgende nærmere uddybe de menneske-retlige problemstillinger.

Instituttet finder anledning til at fremhæve, at lovudkastet er en direkte parallel tilreglerne om administrativ udvisning af personer, der anses for en fare for statenssikkerhed, idet lovudkastet bl.a. giver adgang til inddragelse af opholdstilladelseog derefter udsendelse af personer, der er opført på én af de nævnte sanktions-lister.Parallellen består i, at efter gældende dansk ret kan inddragelsen af opholds-tilladelse og udvisning m.v. ske på grundlag af Integrationsministerens bestem-melse efter udlændingelovens § 45 b og underkastes domstolsprøvelse eftergrundlovens § 63, ligesom frihedsberøvelser i den forbindelse kan domstolsprøvesi medfør af udlændingelovens § 37, jf. herom Højesterets kendelse af 2. juli 2008og 19. november 2008.Hvis der er tale om personer, der anses for en fare for statens sikkerhed, vil mansåledes fremover kunne undlade at følge proceduren i udlændingelovens § 45 b ogi stedet anvende sanktionslisterne som grundlag for inddragelse af opholds-tilladelser etc.:“en tidsbegrænset eller tidsubegrænset opholdstilladelse altid …inddrages, når udlændingen er opført på en sanktionsliste medindrejserestriktioner” (p. 43).Det vil være muligt for danske eller udenlandske myndigheder at rette hen-vendelse til FN eller EU med anmodning om opførsel af en herboende udlændingpå en sanktionsliste, hvorefter udlændingemyndighederne i Danmark vil kunnef.eks. inddrage opholdstilladelse og skride til udvisning alene på grundlag afsanktionslisterne. Dette kan også ske, uden af myndighederne i forbindelse meden konkret sag har foranlediget sanktionen vedtaget.Hvad angår domstolsprøvelsen findes i lovudkastet alene en indirekte henvisningtil, at en sag om optagelse på en sanktionsliste kan versere “i FN- eller EU-regi”,hvilket vil “indgå i sagen” i Danmark (s. 44).I lyset af de seneste års debat om adgangen til domstolsprøvelse af administrativeudvisninger vedtaget efter udlændingelovens § 45 b, finder Instituttet det særdelesoverraskende, at hverken adgangen til domstolsprøvelse efter grundlovens § 63eller adgangen til uafhængig prøvelse efter EMRK artikel 8, artikel 13 eller 7.tillægsprotokol artikel 1 er nævnt i lovudkastet. I tilfælde af frihedsberøvelse indtiludsendelse vil Domstolsprøvelse efter EMRK artikel 5, stk. 4, ligeledes værerelevant.Det må–efter EF-domstolens faste retspraksis og efter Højesterets kendelser af2. juli 2008 og 19. november 2008 – antages, at de gældende sanktionsregimerendnu ikke lever op til de fundamentale retsgarantier, som den internationalemenneskeret beskytter.

Afslutningsvis om sanktionslisterne bemærkes, at der i nogle tilfælde – f.eks. vedanvendelsen af FN’s og EU’s egne terrorsanktionslister – vil være et forholdvisoplagt sammenfald mellem sanktionslisterne og de gældende danske regler omadministrativ udvisning af personer, der anses for en fare for statens sikkerhed.Men FN’s og EU’s sanktionslister er bredere og omfatter personer, der ikke kananses for en fare i Danmark.

3. Skærpelse af udvisningsreglerne

Instituttet bemærker, at regeringen også i dette lovforslag fastslår, at udvisningikke kan finde sted, hvis det vil være i strid med Danmarks Internationale for-pligtelser.Det bør i forbindelse med omtalen af EU-reglerne (afsnit 2.1.4.3, s. 12 f) anføres,at EF-domstolens praksis om udvisning af EU-borgere er beskeden, hvorfor der ihøjere grad på dette end mange andre områder vil kunne opstå behov for præ-udicielle forelæggelser. Det bør også omtales, at EF-domstolen ofte vil overladeden konkrete afvejning til nationale domstole, jf. f.eks. dom af 4. oktober 2007 isag C-349/06, Polat.

3.1 Indbringelse af flere udvisningssager for domstolene (Ad afsnit 2.3.1)

Det fremgår indledningsvis af lovudkastet, at formålet med ændringen er, “atdomstolene i flere sager end hidtil tager stilling til, om begået kriminalitet skalmedføre udvisning.” Instituttet bemærker hertil, at anklagemyndigheden alene månedlægge påstand om udvisning, såfremt anklagemyndigheden efter en objektivvurdering finder, at domstolene vil give medhold i påstanden (objektivitets-princippet).Instituttet efterspørger en nærmere beskrivelse af, hvordan regeringen vil sikresig, at anklagemyndighedens praksis om nedlæggelse af påstand om udvisningensrettes, således at det undgås, at der i unødigt omfang og i strid med objektivi-tetsprincippet nedlægges påstand om udvisning.Det bemærkes videre, at unødige udvisningspåstande må forventes at forøgeantallet af retssager, fordi tiltalte sjældent vil tilstå, såfremt der nedlægges udvis-ningspåstand, idet risikoen for udvisning i praksis ofte vil være den væsentligstekonsekvens af begået kriminalitet. Hensynet til anklagemyndighedens og dom-stolenes ressourceforbrug taler derfor imod en ændring i udvidende retning af an-klagemyndighedens praksis om nedlæggelse af udvisningspåstande. Hertilkommer hensynet til den berørte udlænding, der ikke unødigt bør udsættes for denpsykiske belastning, som er en følge af unødige udvisningspåstande.Uanset det i lovudkastet angivne formål – at domstolene skal tage stilling til fleresager – vil lovudkastet indebære en skærpelse af udvisningsreglerne. Instituttetfinder, at formålet med loven bør præciseres.

Instituttet finder videre, at det er vanskeligt at vurdere den praktiske betydning afden foreslåede nedsættelse af den straf, der kan begrunde udvisning uden direkteanvendelse af trappestigemodellen.En gennemgang af Rigsadvokatens seneste “Oversigt over Højesterets praksis isager om udvisning på grund af strafbart forhold” til og med oktober 2008 visersåledes, at udvisning allerede i dag er udelukket i mange af de af lovændringenomfattede tilfælde, fordi den begåede kriminalitet er utilstrækkelig til at opveje deøvrige hensyn i sagen.

3.2 Udvidelse af den særlige udvisningsadgang (Ad. afsnit 2.3.2)

1. Hvad angår forslaget om udvidet udvisningsadgang i sager om tilskyndelse tilforbrydelser m.v. (afsnit 2.3.2.1, s. 16 f.) finder Instituttet anledning til at mindeom, at der skal foretages en proportionalitetsvurdering efter udlændingelovens §26, stk. 2, og i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser.2.Instituttet finder udvidelsen af den særlige udvisningsadgang til at omfattealmindelig vold efter straffelovens § 244 betænkelig, fordi strafniveauet forovertrædelse af straffelovens § 244 i langt de fleste tilfælde, hvor den herboendeudlændinge har en længerevarende tilknytning til landet, vil være utilstrækkelig tilat begrunde udvisning.Der henvises til Højesterets domme i Ugeskrift for Retsvæsen 1999.1390 H og1999.1394 H og til Rigsadvokatens seneste “Oversigt over Højesterets praksis isager om udvisning på grund af strafbart forhold” til og med oktober 2008.Instituttet efterspørger en nærmere beskrivelse af konkrete sager, hvor den fore-slåede udvidelse af den særlige udvisningsadgang vil have betydning. Der hen-vises til bemærkningerne ad. 2.3.1 ovenfor.

3.3 Kriminalitet begået af flere i forening (Ad afsnit 2.3.3)

Instituttet har ingen bemærkninger til forslaget, da det allerede efter gældendepraksis er en skærpende omstændighed, at kriminaliteten er begået af flere iforening.

3.4 Indrejseforbuddets længde (Ad afsnit 2.3.4)

Instituttet finder, at en skærpelse af reglerne på dette punkt kan vise sig at værekontraproduktiv i forhold til ønsket om at øge antallet af udvisninger,idet Insti-tuttet er enigt med vurderingen fremsat af regeringens arbejdsgruppe, hvorefter enskærpelse af indrejseforbuddets længde “i sig selv” kan indebære, at udvisninger ikonkrete tilfælde vil blive anset for uproportionale.

3.5 Udvisning af EU-borgere (Ad. afsnit 2.3.5)

Instituttet forstår lovudkastets bemærkninger om udvisning af EU-borgere så-ledes, at lovudkastet ikke indeholder konkrete forslag om lovændringer.