UPN, Alm.del - 2007-08 (2. samling)

Det Udenrigspolitiske Nævn 2007-08 (2. samling), Forsvarsudvalget 2007-08 (2. samling), NATOs Parlamentariske Forsamling 2007-08 (2. samling)
UPN Alm.del Bilag 20, FOU Alm.del Bilag 43, NPA Alm.del Bilag 10
Offentligt

NAT

Os Parlamentariske Forsamling

(2. samling)

NPA alm. del - Bilag 10,

UPN FT-del - Bilag 20,

FOU alm. del - Bilag 43, Offen

tligt

oil

DANISH INSTITUTE FOR INTERNATIO

NAL STUDIES

STRANDGADE 56 •1401 Copenhagen K

+45 32 69 87 87 • [email protected] • www.diis.dk

DIIS Brief

NATO i Afghanistan

— Hvad kan vi lære af missionen, og er vi villig

e til at justere?

Peter Dahl Thruelsen

Januar 2008

Resum

Dette brief er et resultat af en rapport omhandlende NAT

Os mission i Afghanistan.

Rapporten udforsker kompleksiteten af den NATO-ledede Inter

national Security Assistance

Force (ISAF) og undersøger den faktiske gennemførelse af

missionen i forhold til de

principper, NATO selv har opstillet for denne type missione

r. Rapporten analyserer

forskellige aspekter af implementeringen og kommer med anbe

falinger, der bør følges, hvis

en mere effektiv mission skal gennemføres — og hvis succ

es skal opnås inden for en

overskuelig fremtid. Rapportens analyse er et resultat af flere

feltstudier i Afghanistan, hvor

alle niveauer inden for missionen er blevet undersøgt. Overordn

et viser rapporten, at ISAF

missionen lider under mangel på en samlet politisk strategis

k forståelse af missionen,

opgaven og strategien for at opnå succes. Missionen bliver impl

ementeret på trods af, at der

mangler en række centrale elementer, såsom civile ressourc

er, en holistisk strategi,

'interagency' koordination og forståelse for den komplekse

kontekst. ISAF-missionen og det

overordnede nationsbygningsprojekt, som det internationale sam

fund og den afghanske

regering er ved at implementer°, skal styrkes gennem enig

hed om udarbejdelsen af en

overordnet holistisk politisk og militær strategi, der herefter

følges i den faktiske

implementering. Når dette er sagt, synes succes stadig at

være inden for rækkevidde, men

det kræver et seriøst engagement og debat mellem de natio

nale og internationale aktører,

for at projektet skal lykkes.

Denne publikation indgår i DIIS's Forsvars- og Sikkerhedspolitisk

e Studier,

som foretages på en bevilling fra Forsvarsministeriet.

Peter Dahl Thruelsen er forskningsmedarbejder for

Institut for Strategi, Forsvarsakademiet

Dansk Institut for Internationale Studier, DIIS

UPN, Alm.del - 2007-08 (2. samling) - Bilag 20:

Indledning

og flere NATO-medlemmer er

res i dag dagligt kampoperationer i Afghanistan,

Der gennemfø

ative test for NATO og alliancens medlemmer.

begyndt at kalde ISAF-missionen for den ultim

bedst kan karakteriseres som

Kompleksiteten af kamphandlingerne — der i dag

der stiller store krav til en konstant og

oprørsbekæmpelse — udvikler sig med en hastighed,

e tilpasning ikke finder sted, vil

hurtig tilpasning af strategi og ressourcer. Hvis denn

ede nationsbygningsprojekt langsomt

muligheden for at opnå succes med det overordn

forsvinde.

rende rapport, er struktureret ud fra

Dette brief og analysen, der er gennemført i den tilhø

kalder fredsstøttende operationerl .

Os egne erfaringer med gennemførsel af det, NATO

NAT

iterier — blevet udledt for at danne

Ud fra disse erfaringer er otte principper — succeskr

otte udledte principper skal ses som

analytisk grundlag for at evaluere ISAF-missionen. De

ende operationer gennemført i

en samling af NATOs erfaringer fra forskellige fredsskab

er struktureret efter de typiske

1990'erne og frem. Analysen og de udledte anbefalinger

større militære operationer som den i

militære niveauer, der anvendes ved gennemførelse af

ative og det taktiske niveau.

Afghanistan. De tre niveauer er det strategiske, det oper

lider under mangel på rationel politisk

Overordnet konkluderer rapporten, at ISAF-missionen

else af succes. Konsekvenserne af

forståelse for missionen, opgaven og strategien for opnå

mangler civile ressourcer, en holistisk

dette synes at være en mission, der i vid udstrækning

e nationale og internationale).

strategi og koordination mellem ministerielle aktører (båd

af opgavens vigtighed og dens

Samtidigt er der en international mangel på forståelsen

k at være mulighed for succes, men

kompleksitet. Trods disse mangler synes der stadigvæ

mellem de vigtigste aktører etableres

kun hvis et seriøst engagement og en dedikeret debat

herefter følges frem mod målet.

og munder ud i en holistisk politisk og militær strategi, der

Konklusioner og anbefalinger

Det politisk/strategisk niveau

-mandatet er på linie med det

På det politisk/strategiske niveau kan det konkluderes, at ISAF

følgende Afghanistan

internationale samfunds mål, og at Bonn-aftalen samt det efter

de aktører. På den anden side

Compact opstiller en vis opgavefordeling mellem de involvere

den nuværende militære,

kan de politiske og strategiske mål — 'end state' — ikke nås gennem

er politisk defineret,

civile og økonomiske allokering til missionen. Det strategiske 'end state'

men de ressourcer, der efterfølgende fra politisk side er stillet til rådighed af det

derfor

internationale samfund, er langt fra tilstrækkelige. Det internationale samfund må

rations'.

ort

Peace Support Operations: NATO Allied Joint Population (AJP) 3.4.1: 'Peace Supp Ope

UPN, Alm.del - 2007-08 (2. samling) - Bilag 20:

moderere de internationale politiske ambitioner for et stabilt Afghanistan, så ambitionerne

matcher ressourceallokeringen og herefter skabe en holistisk politisk og militær strategi

frem

mod 'end state'. De største aktører i landet — USA, NATO, EU og den afghanske regering —

skal fastlægge denne strategi i enighed og herefter skal alle parter følge den. Den nye

overordnede fælles strategi vil yderligere imødekomme det ønske om fælles fodslag — unity

of effort — der på nuværende tidspunkt ikke findes inden for alle elementer af missionen.

Et område, hvor der er fælles fodslag, er inden for udviklingen af Afghan National Army

(ANA), hvor amerikanerne, som primært ansvarlige, har satset stort og allokeret mange

civile, militære og økonomiske ressourcer på at skabe en funktionel og professionel hær.

ANA er opbygget fra bunden, dvs. ikke på eksisterende strukturer, hvilke overordnet har gjort

processen lettere og fjernet tidligere dysfunktionelle systemer og negativt styrende

personlige relationer. Opbygningen af Afghan National Police (ANP) har derimod ikke været

den store succes, og der har i udstrakt grad været mangel på fælles fodslag. Tyskland, der

har haft det overordnede ansvar for opbygningen, valgte at opbygge ANP med

udgangspunkt i eksisterende strukturer og ud fra en mangelfuld sikkerhedsvurdering af de

udfordringer, politiet ville stå overfor. Dette har resulteret i, at udviklingen af ANP i dag er 3-4

år bagud i forhold til ANA. Indenrigsministeriet, hvorunder ANP virker, er korrupt, og den

daglige ledelse af ANP er ikke effektiv. ANPs virke i provinserne viser, at ANP ikke kan

imødegå sikkerhedstruslerne, og at betjentene derfor er et yndet mål for Taliban. Der er

derfor behov for at styrke uddannelsen, styringen og kontrollen med ANP både på det

ministerielle og det taktiske niveau. Et sidste eksempel på manglende fælles fodslag er

opiumsbekæmpelsen. England, der har været overordnet ansvarlig på dette område, har

ikke formået at skabe en fælles holistisk strategi, der kan binde alle interessenter sammen

om en fælles indsats. Opiumsbekæmpelsen i Afghanistan vil tage mange år, og dens succes

vil være afhængig af en langsigtet strategi, der kombinerer og samler en bred vifte af

udviklingstiltag, såsom udviklingsbistand, uddannelse, infrastruktur, sundhed og især

sikkerhed.

Det operative niveau

På det operative niveau kan det konkluderes, at ISAF-missionen lider under en mangel på

enhedskommando - 'unity of command'. Hermed menes, at de mange lande, der bidrager

med tropper til NATOs mission, har opstillet en mur af restriktioner vedrørende anvendelsen

af tropperne. Mange af restriktionerne — kaldet 'caveats' eller nationale røde kort — er opstået

på grund af nationale dagsordener og interne politiske forhold i de bidragydende lande.

Restriktionerne vanskeliggør implementeringen af ISAF-missionen, da den øverstbefalende

for ISAF reelt ikke kan regne med, at NATO-tropperne i landet rent faktisk er til rådighed for

UPN, Alm.del - 2007-08 (2. samling) - Bilag 20:

ham i forbindelse med gennemførelse af operationer. Ud over de 'officielle' restriktioner, der

er nedskrevet i forbindelse med beslutningen om at bidrage med tropper, har specielt

operationerne i Sydafghanistan vist en ny og negativ udvikling— på grund af 'uskrevne'

restriktioner. I forbindelse med Operation Medusa, der blev gennemført 2.- 17. september

2006 i Kandarhar-provinsen, anmodede ISAF-hovedkvarteret i Kabul om ekstra enheder til

gennemførelse og opfølgning på operationen. Anmodningen afslørede, at der eksisterede et

stort antal uskrevne restriktioner, som yderligere begrænsede troppernes anvendelse. For at

kunne gennemføre effektive militære operationer frem mod målet for ISAF-missionen er det

essentielt, at ISAF-chefen rent faktisk har de udsendte NATO-tropper i Afghanistan til

rådighed for implementeringen af mandatet. Det er derfor vigtigt, at restriktionerne ophæves

eller som minimum nedskrives, så ISAF mere effektivt kan planlægge og implementere

missionen.

Problemerne med de nationale restriktioner har også en afspejlende effekt på ISAF-

missionens troværdighed. Det er vigtigt, at befolkningen er overbevist om ISAFs mulighed for

at implementere mandatet, da denne overbevisning er med til at skabe og sikre deres støtte

til missionen. Et yderligere element i kampen om befolkningens troværdighed kan ses i

ISAFs operationsplan (O-Plan). O-Planen opstiller de vigtigste militære hovedopgaver og

støtteopgaver — 'key military tasks' og 'key supporting tasks' - som udgangspunkt for

implementeringen. Hvis disse opgaver ikke er klart formuleret, vil ISAF kunne blive stillet

over for fortolkningsspørgsmål ikke bare nationalt i de lande, der bidrager med tropper, men

også i kampen om befolkningens støtte i Afghanistan. Dette er specielt set i spørgsmålet om

ISAFs rolle over for opiumsproduktionen. Rollen er beskrevet som en vigtig støtteopgave —

'key supporting task' —, men uden en klar afgrænsning og definition af denne. Denne

uklarhed er blevet brugt af blandt andet Taliban som propaganda over for ISAF. Taliban har

forsøgt at overbevise befolkningen om, at ISAF er i landet for at bekæmpe opium og derved

for at begrænse lokalbefolkningens indtjeningsmuligheder. Propagandaen skader ISAFs

opbakning i befolkningen og skaber usikkerhed om ISAFs rolle. Forholdet skal afklares ved

udfærdigelse af klare O-Planer med præcise formuleringer og gennem

informationskampagner.

Et sidste element, der kan påvirke befolkningens opfattelse af ISAF, er de provinsbaserede

genopbygningshold — Provincial Reconstruction Teams (PRT) — og de midler der stilles til

rådighed for disse. Der er på nuværende tidspunkt 25 PRT'er spredt ud over hele landet. De

er implementeret ud fra nationale retningslinier, ikke ud fra ISAFs retningslinier, hvorfor deres

virke og opgaver over for lokalbefolkningen er vidt forskellige. PRT'erne er styret af nationale

politiske prioriteter, økonomiske ressourcer og formål, hvilket har medført, at den afghanske

UPN, Alm.del - 2007-08 (2. samling) - Bilag 20:

regering og befolkningen ikke klart ved, hvad de kan forvente. Dette kan give anledning

til

uindfriede lokale forventninger, som kan underminere sammenhængskraften i ISAF og

missionens troværdighed, men problemet kan afhjælpes ved at integrere PRT'erne som en

direkte del af ISAF-missionen med fælles strategi og retningslinier. Yderligere skal der stilles

økonomiske ressourcer til rådighed for alle PRT'erne, så disse har midler og kompetence til

at implementere deres opgaver.

Det taktiske niveau

På det taktiske niveau kan det konkluderes, at fokus for ISAFs informationsstrategi skal

tilpasses de langsigtede civile mål for missionen og ikke fokusere på kortsigtede taktiske

sejre. Antallet af døde oprørere og mindre taktiske sejre har ikke nødvendigvis en positiv

virkning på befolkningen. Lokalbefolkningen ved godt på nuværende tidspunkt, at ISAF-

soldaterne kan bekæmpe Taliban på slagmarken, men kan endnu ikke se de langsigtede

forbedringer, der skulle følge efter de mange militære operationer. Det er de langsigtede mål

ved ISAFs virke, der nu effektivt og fokuseret skal kommunikeres til befolkningen.

Afslutningsvis skal ISAF på det taktiske niveau kraftigt overveje den overvældende

magtanvendelse ved gennemførelse af operationer som svar på Talibans angreb. ISAFs

regler for magtanvendelse — 'rules of engagement' — skal uden tvivl afspejle missionens

kompleksitet. Hvis reglerne er for svage, kan dette koste både militære og civile liv og

resultere i en manglende mulighed for at give lokalbefolkningen en sikkerhedsgaranti. På

den anden side må reglerne ikke blive fortolket og anvendt så massivt, at tilstedeværelsen af

ISAF bliver ensbetydende med usikkerhed for befolkningen. Taliban benytter sig af ISAFs

anvendelse af magt ved bevidst at operere ud fra bebyggede og befolkede områder, når de

skal kæmpe mod ISAF. Ved dette opnår Taliban, at befolkningen i højere grad bliver ofre, og

dette kan være med til at underminere ISAFs støtte i befolkningen. ISAF må finde en balance

mellem de kortsigtede taktiske effekter og de mere langsigtede strategiske mål med at vinde

befolkningens 'hjerter og sind'. Denne balance skal afspejles i anvendelsen af magt under

gennemførelse af operationer.

UPN, Alm.del - 2007-08 (2. samling) - Bilag 20:

For yderligere læsning se:

Chatham house (2007): Coalition Warfare in Afghanistan: Burden-sharing or Disunity?,

London, United Kingdom. http://www.chathamhouse.org.uk/publications/papers/view/-/id/552/

The Bonn Agreement (2001): http://www.unama-afg.org/docs/_nonUN%20Docs/_

Internation-Conferences&Forums/Bonn-Talks/bonn.htm

The Asia Foundation (2007): State Building, Political Progress, and Human Security

in Afghanistan, AINA, Kabul, Afghanistan. http://www.asiafoundation.org/pdf/Afghan_Report_-

Apri1082007.pdf

Thruelsen, Peter D. (2006a): "From Soldier to Civilian: Disarmament, Demobilisation,

Reintegration in Afghanistan", DIIS Report 7, Danish Institute for International Studies, Copenhagen,

Denmark.

Thruelsen, Peter D. (2006b): "Nationsbygning i Afghanistan — trusler og udfordringer", DIIS Report 9,

Dansk Institut for Internationale Studier, København, Danmark.

UNODC (2007): Afghan Opium Survey — Executive Summary, United Nations

Office on Drugs and Crime: http://www.unodc.org/pdf/research/AFG07_ExSum_web.pdf