FIU, Alm.del - 2007-08 (1. samling) - § 6 - Bilag 1: Resumé af evalueringen af Landbrugssektorprogrammet PROAGRI i Mozambique

I1992sluttede rtiers borgerkrig IMozombique, der dengang var blandtverdens allerfattigste lande. 8o pct. ofbefolkningen boede pa londet, langtde fleste som fattige subsistensbønder.Landbrugsministerietstod over for enget til markedsøkonomi. Mozambiquesregering udformedeetmeget ambitiøstIandbrugssektorprogram, PROAGRI.Det blev ti/jet ttsomarbejde meddonorerne, derfinansierede he/e 88pct. of udgifterne til PROAGRI 1(1999-2005). Programmet skulle opfy'lde man-ge forskellige mâl; fgrst og fremmestskulle det hj&/pe landbrugsministeriettil at udfylde sin nye rolle med atsikregode rammebetingelser for udvi kiln-gen of en dynamisk iandbrugssektor.Mozambiques regering og donorerne Iiandbrugssektoren satte 12006 en eva-luering of PROAGRI's første fose I vrk,og opgaven gik ti! Price Waterhouse-Coopers. Evolueringshoidet bestod offem konsuienter, tre lokait boserede ogto fro regionen. Feitarbejdetfandtsted Ianden halvdel of2006.

BaggrundDa ârtiers borgerkrig I Mozambique sluttede I1992,var landet blandt verdens aUerfattigstepa trods at, at landet er rigt pa naturressour-cer at mange stags. 8o pct. af befolkningentigdom. Omkring en fjerdedel at landets brut-tonationalprodukt kommer fra tandbrug ogskovbrug, men landbruget er totalt domineretat smâ brug. 99 pct. aflandhushotdningerneer subsistenstandbrug og leverer 95 pct. aflandbrugsproduktionen.Den første regering efter borgerkrigen bestut-tede at reformere hele landbrugssektoren:Den skufle fungere pa markedsvilkâr, og derskutte satses p satgsafgrøder og forarbejd-ning. Det krvede en fuldstndig omtgningat landbrugsministeriet, der reett ikke havdekapacitet tit at gennemføre en sâdan omstit-ting. Men den btev besluttet attigevet som endel at en national kampagne imod fattigdom.

Donorerne støtter Mozambiques land-brug, og der er mange at dem. I midten at199o'erne finansierede donorer omkring90pct. at de samlede offentlige udgiftertit Iandbrug og naturressourcer Mozam-af350forskeflige, enkeltstâende projekteruden flIes mat og retning.I midten at 199o'erne udviklede Mozam-biques regering sit meget ambitiøselandbrugssektorprogram, PROAGRI, I et ttsamarbejde med donorerne. Programmet,hvis første fase løb fra1999tit2005,skutlepa en gang opfytde mange forskeUige mál:PROAGRI skulle bI.a.:

• sikre en koordinering af alte aktiviteterlandbrugssektoren, herunder erstattede mange enkeltstSende donorprojek-ter med sektorprogramstøtte• vre med til at stte gang i den de-centralisering, Mozambique indledte isamme periode• mindske fattigdommen.HovedkonktusionerPROAGRI I harvreten pionérforen langrkke afde ndringer, som Mozambiquesregering og landets donorer i de senesteSr har arbejdet med at gennemføre bredt:Reform af den offentlige sektor, decentrali-sering, omstilling af landbruget til markeds-økonomi, donorharmonisering og overgangfra projekt- til programstøtte. Erfaringernefra de reformer, som er gennemført i kraft afPROAGRI, bliver anvendt i reformerne afandredele af Mozambiques offentlige sektor.De fleste af de mSl, der p5 forhSnd blev satop. er nSet. De planlagte institutionelte n -dringer er gennemført, hvorimod det stadigkniber med at levere de ydelser, reformerneskulle føre til.Et afde mest positive resultater er, at denfragmentering, dertidligere prgede land-brugssektoren, er erstattet af en tangt bedrekoordinering mellem landbrugsministerietog de mange donorer i sektoren. De har nuen flles vision for, hvordan landbrugsud-viklingen skal finde sted, og de mekanismer,som koordinerer aktiviteter og investeringer isektoren, har fungeret godt.Selv om det har mange fordele, at alle akti-viteter nu sker i henhold til et flles og over-ordnet program, sS er der stadig enkeltprojek-ter i landbrugssektoren, og de spiller fortsaten vigtig rolle. Det glder srligt langsigtedeprojekter, der fokuserer p5 enkeltomrSdersom kunstvanding og forskning. Projekter-nes beskedne størrelse betyder, at man kan

mSlrette ressourcertil srligt prioriteredeomr5der, og giver plads til nytnkning, re-form og erfaringsopsamling. Projekter skaberogs5 god mulighed for at imødekomme lokaleønsker og behov.PROAGRI's langsigtede mSl er stadig rele-vante, og programmet er siden januar2006førtvidere i den anden fase, PROAGRI II.De(konktusionerImponerende institutionel udvik!ingPROAGRI I sikrede, atfragmenterededonor-drevne projekter btev erstattet medMozambiques eget overordnede program forlandbrugsudvikling. Det betød, at donorernekunne fokusere deres bistand i overensstem-melse med regeringens vision for landbruget,og bistanden hjalp landbrugsministeriet til atomstille sin organisation og sine aktivitetertil den nye, markedsøkonomiske virkelighed.Ministeriet er kommet lngere med denneomstilling end de fleste andre ministerier iMozambique, og det lover godt for fremtiden.Dog er det bekymrende, at det gSr langsomtmed at gennemføre de planlagte reformer p5lavere niveau i systemet.Den flles fond, der blev etableret til at kana-lisere donormidlertil landbrugsudvikling, harfungeret godt ogvret med til at skabe fasterammer for samarbejdet.Bedre ledelse I IandbrugsministerietKapaciteten p5 ledelsesniveau blev forbedreti løbet af PROAGRI I, bl.a. som følge af bedrearbejdsvilkSr, der førte til øget motivation, ogopkvalificering gennem personalekurser.Et af de fornemste resultater af PROAGRII er, at faste procedurer for pIanlgning,budgettering og regnskabskontrol har bragtlandbrugsministeriet i front i forhold til andreministerier i landet med hensyn til gennem-sigtighed og ansvarlighed. Dog har noglerevisionsrapporter vret forsinkede,

Velfungerende indkøbssystemDet indkøbssystem, der er blevet etableret ilandbrugsministeriet, lever op til internatio-nale standarder og kan bruges som model forandre. Der er efterfølgende indført et flles,nationalt indkøbssystem. Evalueringen pSpe-ger i øvrigt, at meget indkøbt inventar ikke itilstrkkelig grad er blevet korrekt registreret.Mongelfuld personaleudviklingPersonaleudvikling er nok det omrSde, hvorPROAGRI bar haft de dSrligste resultater. Derer opsat mSlstninger, men de er ikke omsati praksis. F.eks. har de frreste af de ansatteen jobbeskrivelse, og af de224b ministe-net, der blev tilbudt trning som en del afPROAGRI, gennemførte kun 53 deres studier.Selv om de derved kvalificerede sig til højerestillinger, endte de fleste i deres gamle jobsuden udsigt til forfremmelse.Ddrlig loka! evaluering og oveivãgningEvaluering og overvSgning harvret et pro-blem fra starten. Først b2005blev der indførtet system for overv5gning og evaluering, mendeter ikke taget i brug p5 lokalt niveau. Herer det et srligt problem, at feltarbejderneopfatteroverv5gningen som en kontrotogikke som en hjtp til at udføre deres arbejdebedre.Decentralisering med forhindringerEra starten var et af formSlene med PROAGRIat decentralisere landbrugsministerietsfunktioner, og det er sket. Provinserne har Srfor Sr fSet en stadig større andel af tandbrugs-ministeriets samlede midler, sS de b2004tilsammen administrerede 49 pct. af mini-steriets budget. Men en reel decentraliseringkrver, at de lokale myndigheder f5r endnuflere midler og mere indflydelse p5, hvordanressourcerne skal bruges.Decentraliseringen af ansvaret for økonomiog planlgning til distrikts- og provinsniveauvar dSrligt planlagt ogled ogs5 under, at

PROAGRI og DanmarkMed et bidragp5u8 mb. kr. tili. fase af PROAGRI var Danmark den fjerde største donor. Det danske bidrag svarede til 9 pct. af den samlededonorstøtte. Kun EU med 26 pct., USAID med 21 pct. og Verdensbanken med 11 pct. gay mere. Den danske støtte til sundhedssektoren førte til, atlandbrugsministeriet 2006 fik sin første l-llV/AIDS-strategi. Den danske støtte til PROAGRI I var en del af Danmarks sektorprogramstøtte til land-brug I Mozambiquep5alt 280 mb. kr. perioden 1999-2005. Den øvrige danske landbrugsstøtte gik til biveje og til at udvikle den private sektor.Danmark støtter fortsat landbrugssektoren i Mozambique, med 315 mio. kr. i perioden 2005-10. Heraf udgør støtten til den nmste fase - PROAGRIII - io mi kr. Evalueringen kigger ikke speciflkt p5 de enkelte donorers, heller ikke Danmarks, rolle.

midlerne fra centralt niveau langt fra altidkom som lovet. Den Srlige aktivitets- og bud-getplan, der centralt blev indført som en delaf PROAGRI, var p5 mange mSder nyttig, menikke fleksibel nok til, at der i tilstrmkkeliggrad kunne tages lokale hensyn.Smdbønderpâ herrens markPROAGRI I fokuserede isr p5 organisatoriskereformer. Derfor er det ikke 55 overraskendeat sm5bønder generelt havde begrnsetkendskab til programmet. Men de bed dogmmrke i, at det blev nemmere at komme ikontakt med landbrugsr5dgivere.Mere foruroligende er det, at smSbønder, derstadig dominerer landbruget i Mozambique,synes at blive efterladt i et tomrum vedovergangen fra statsstyring til markedsvil-kSr. Tidligere sørgede landbrugsministerietf.eks. for gratis rSdgivning, billig gødning ogs5sd. Det udgjorde et sikkerhedsnet forsmSbønderne og satte dem i stand til at tagerisici, f.eks. afprøve nye afgrøder og udvideproduktionen. Det sikkerhedsnet er nu vkog ikke erstattet af andre former for sikkerhedeller forsikring.Reelt havde sm5bønderne ikke det storebehov for de lidt luftige ting, PROAGRI tilbød,f.eks. institutionelle reformer. Devil hellerebevare de konkrete services, som"det gamlesystem" sikrede: den gratis landbrugsr5dgiv-ning, billig gødning og s5sd. Bønderne eren meget sammensat gruppe i Mozambique.De er dSrligt eller slet ikke organiserede, ogdet har gjort det vanskeligt at tage dem medp5 rSd.Bedre NGO-samarbejdeDen flles planlmgning med NGO'ersaktiviteter inden for landbrugsudvikling erforbedret som et direkte resultat af PROAGRI,og NGO'ers indsats kan have store virkningerlokalt. Men der er behov for at sikre et syste-matisk overblik over NGO'ernes aktiviteter,

55 de kan integreres fuldt ud i langsigtedeudviklingsplaner. Ellers sker der det, der oftesker nu: Aktiviteterne ophører, nSr den F'JGO,der st5r for dem, trkker sig ud.Pas pa bredygt!ghedenHensynet til smSbønderne kan komme i fare,efterhSnden som det kommercielle landbrugvokser, og der lgges øget beslag p5 jord,skove og dyreliv til andre formal. Det stillerøgede krav til myndighederne om forvaltningaf naturressourcer, r5dgivning, bekmpelseafsygdomme blandt planter og husdyr.Hvis ikke de fattigste bønder skal komme iklemme, skal de prioriteres bevidst, lige somlokale myndigheder skal have sikkerhed foret garanteret minimumstilskud fra centralthold, som de kan planlgge ud fra.Rádgivning og forskning mangler sammen-h&ngDeter lykkedes at bringe de institutionellerammer for landbrugsrSdgivningen p5 plads.Derimod er det ikke lykkedes at forbedre denegentlige r5dgivning. Det skyldes bl.a., attilskuddene til rSdgivning desvrre blev sk5-ret drastisk mellem 1999 og2005.PROAGRIhar sikret flere midler til forskning, men denmanglende forbindelse mellem forskning ogr5dgivning er et problem, der skal rettes opPS.

Men problemer med naturressource-forvalt-ningenDer eksbsterer i Mozambique lovgivning, dersikrer lokalsamfundene socialt og økono-misk, hvis private investerer i og lggerbeslag p5 de omrSder, de lokale er afhngigeaf. Men denne lovgivning er ikke ret kendtog dermed ikke smrligt brugt. Det er med tilat fastholde en modvilje imod store, privateinvestorer. Hvis der skal skabes et positivtsyn p5 private investeringer, er der brug forreformer og konkrete tiltag, der sikrer delokale i forbindetse med store projekter.HI V/A IDS og ligestillingKendskabet til HIV/AIDS og ligestilling stegi løbet af PROAGRI I, men det skyldes ikkenødvendigvis landbrugsministeriets indsats.Mange andre ministerier, NGO'erog kirkeligeorganisationer er aktive p5 disse omrSder.Danmark har i sundhedsprogrammet støtteten l-IIV/AIDS-rSdgiver, og det førte til, atlandbrugsministeriet b 200619k sin førsteHIV/AIDS-strategi.Miljøindsatsen fladede udMozambique 9kb1997en miljølov, ogPROAGRI udviktede retningslinier p5 miljø-omr5det for de tekniske r5dgivere, trnedealle ansatte i miljøspørgsm5l og stod bagen miljøh5ndbog. Men selv om en effektivog grundig miljøforvaltning og -planlgninger nødvendig i en tid med hastig vkst Iturisme, kommercielt landbrug og industriellecentre, sS gled miljøspørgsm5l i baggrundenefter de første 5r, og PROAGRI I bar ikke for-holdt sig til en rmkke vigtige miljøspørgsm5lp5 lokalt niveau.AnbefatingerOverordnet anbefales det, at PROAGRI, medmindre justeringer, videreføres. Rapportenrummer en lang liste med konkrete anbefalin-ger. Nogle af de mest centrale er:

Bedre arealforvaltningPROAGRI har opnSet store forbedringer iforvaltningen afjord og har understøttetregeringens jordreform. Det har ført til, atlokalbefolkningen nu har større indflyde(sep5, hvordan jorden anvendes, og udnyttelsenaf lokale ressourcer reguleres. Det har ogs5ført til, at den ekstremt lange behandling afskøder er nedbragt til 90 dage I gennemsnit,og det giver bedre vilk5r for investorer.

Til donorerneDonorerne skal give en fierrig garanti forderes stgtte, sâ ambitionerne kan bringes ioverensstemmeise med de ressourcer, der ertil râdighed, og nste fase bør indehoide enetisk kodeks for donorer.Ti! Iandbrugsm!nisterietRevisionen skal styrkes, bia. ved at opretteen uafhngig revisionskomité. Arbejdet medligestiflingshensyn skal forbedres. I samarbej-de med andre ministerier, donorer og NGO'erskal der udarbejdes en potitik og en hand-iingspian for transport, marketing og andreomrder, der har betydning for iandbrugetsudvikling. Den private sektors mulighed forat levere transport og andre ydelser, som eren forudstning for iandbrugets udvikiing,skai undersøges og forbedres. Det vakuum,der blev skabt, da ministeriet trak sig ud aftandbrugsrâdgivning, import og distribution

Evaiueringsrapporten afPROAGR1's førstefase udgør en betydningsfuid dokumentationaf den fiies indsats i iandbrugssektoren iperioden 1999-2005 - samt et vigtigt bidragtil regeringens og donorernes videre arbejde.Den mozambiqanske regering og donorernedeler evatueringens overordnede konkiusio-ner, som angiver, at PROAGRI I opnâede goderesuitater med styrkeise af iandbrugsmini-steriets kapacitet, sriigt lokait, mens de of-fentiige serviceydeiser over for smâbønderneikke biev vsentiigt forbedret. Danida deterevalueringens konkiusioner om, at regeringenikke til fuide stod inde for omdefineringen aflandbrugsministeriets roiie samt reformernei ministeriet, og at disse m5i derfor ikke bievopnet.

Den veiiykkede etabiering af et fiies donor-samarbejde (en "SWAP") i sektoren krvedeen større indsats end ventet, og dette gikm5ske ud over fokuseringen p resuitaternei marken. "SWAP'en" var i øvrigt den første afsin art i Mozambique og en af de første indenfor iandbrugssektoren i Afrika overhovedet.Om forventningerne tit forbedringer hos bøn-derne indenfor den første -rs periode afprogrammet var reatistiske, er et spørgsmâi,som evaiueringen ikke gr nrmere md p.De mere detatjerede anbefatinger fra evaiu-eringen vii biive fuigt op gennem en fortsatdialog meuem donorgruppen og iandbrugs-ministeriet. For den anden fase af program-met har iandbrugsministeriet og donorerne i