Folketingets Administration Lovsekretariatet 10. januar 2006 Ref. 05-000757-2 Notat   om ændringsforslag til L 59 i relation til grundlovens § 41, stk. 2 Sammenfatning: Notatet  beskriver  det  såkaldte  identitetskrav  i  relation  til  et  æn- dringsforslag til lovforslag nr. L 59 om ændring af lov om grundlæg- gende social- og sundhedsuddannelser (Praktiske indgange og sam- menhængende uddannelsesforløb).   Notatet indeholder en beskrivelse af baggrunden for notatets udar- bejdelse  og  en  generel  beskrivelse  af  identitetskravet.  Herefter  be- skrives identitetskravet i forhold til det ændringsforslag, som under- visningsministeren  ønsker  stillet  i  Uddannelsesudvalgets  betænk- ning  over  L  59. Notatet  konkluderer  bl.a.,  at  ændringsforslaget  -  under  hensyn  til den  relativt  lempelige  praksis,  som  Folketinget  normalt  har  anlagt ved vurderingen af, om identitetskravet er opfyldt – ikke er så vidt- gående, at en eventuel vedtagelse af ændringsforslaget må anses som grundlovsstridig, jf. kravet i grundlovens § 41, stk. 2, om tre behand- linger i Folketinget.   I.   Indledning Lovforslag  nr.  L  59  om  ændring  af  lov  om  grundlæggende  social-  og sundhedsuddannelser  (Praktiske  indgange  og  sammenhængende  ud- dannelsesforløb) har til formål at bidrage til at opfylde regeringens mål-

- 2 - sætning  om,  at  flere  unge  får  en  ungdomsuddannelse.  På  denne  bag- grund foreslås det bl.a. at give elever mulighed for på baggrund af en ansættelsesaftale  med  et  praktiksted  at  blive  optaget  på  social-  og sundhedshjælperuddannelsen  og  den  pædagogiske  grunduddannelse. Herudover omfatter lovforslaget bl.a. en formalisering af gennemførte forsøg i udvalgte amter og Københavns Kommune, hvorefter social- og sundhedsassistentuddannelsen  er  blevet  udbudt  som  et  sammenhæn- gende  uddannelsesforløb  bestående  af  social-  og  sundhedshjælperud- dannelsen og social- og sundhedsassistentuddannelsen og evt. indledt gennem et grundforløb. Undervisningsministeren ønsker at stille ændringsforslag til L 59, såle- des at bemyndigelsen for undervisningsministeren i lovens § 8, stk. 1, 2. pkt., til at fastsætte nærmere regler om adgangskrav til social- og sund- hedshjælperuddannelsen udvides til også at omfatte den pædagogiske grunduddannelse. Et medlem af Uddannelsesudvalget har rejst spørgsmålet om manglen- de identitet mellem det omtalte ændringsforslag og L 59 over for Ud- dannelsesudvalgets sekretariat, hvorfor sekretariatet har anmodet Lov- sekretariatet om at vurdere ovennævnte ændringsforslag set i relation til grundlovens § 41, stk. 2. På denne baggrund har Lovsekretariatet udarbejdet nærværende notat med henblik på at belyse nævnte problemstilling.   II.    Generelt om identitetskravet   Ifølge grundlovens § 41, stk. 2, kan et lovforslag ikke vedtages, forinden det tre gange har været behandlet i Folketinget.   Identitetsproblematikken drejer sig om, hvor omfattende ændringer der kan foretages i et lovforslag under dets behandling i Folketinget, uden at  den  nævnte  bestemmelse  i  grundlovens  §  41,  stk.  2,  kan  anses  for overtrådt. Man kan sige, at grundlovens § 41, stk. 2, sætter grænser for,

- 3 - i hvilket omfang et lovforslags identitet kan ændres ved ændringsfor- slag. Grundlovens § 41, stk. 2, opstiller ikke klare grænser for, hvornår iden- titetskravet er opfyldt. Besvarelsen af spørgsmålet må bero på en kon- kret vurdering i det enkelte tilfælde. Der bør herved lægges vægt på, at alle spørgsmål, der gøres til genstand for lovgivning, sikres en grundig behandling i Folketinget, og at offentligheden (specielt de, der berøres af lovgivningen) bør have mulighed for at påvirke lovgivningsproces- sen. Den  afgørende  retningslinje  må  på  den  baggrund  være,  at  hovedsub- stansen i en af Folketinget vedtagen lov faktisk er blevet undergivet tre behandlinger. Således må ændringsforslaget i hvert fald vedrøre sam- me  emne  som  lovforslaget,  dvs.  at  ændringsforslaget  skal  have  ind- holdsmæssig sammenhæng med lovforslaget. Hvis  Folketingets  formand  anser  et  ændringsforslag  for  at  være  for vidtgående, afgør Tinget, jf. forretningsordenens § 16, stk. 3, om det kan stilles. Afgørelsen træffes efter en indstilling fra Folketingets formand, som  forinden  har  forhandlet  spørgsmålet  med  Udvalget  for  Forret- ningsordenen. Denne procedure forudsætter, at ændringsforslaget gan- ske klart er i strid med grundloven.   Hvis et ændringsforslag derimod ikke klart er i strid med grundloven, men spørgsmålet alligevel rejses, har Udvalget for Forretningsordenen besluttet,  at  det  i  første  omgang  overlades  til  fagudvalget  at  beslutte, hvad der videre skal ske, eventuelt på baggrund af et notat fra Folke- tingets  administration.  I  fagudvalget  må  tvivlen  om  foreneligheden med grundloven indgå i udvalgets politiske overvejelser om ændrings- forslaget.   En omfattende gennemgang af kriterier, der kan indgå i afgørelsen af, om identitetskravet er opfyldt, og en gennemgang af Folketingets prak- sis i de senere år er gengivet i et notat fra Lovsekretariatet af 31. marts 2000,  der  er  optrykt  som  bilag  4  til  Udvalget  for  Forretningsordenens

- 4 - betænkning over B 69 af 3. maj 2000 (Folketingstidende 1999-2000, til- læg B, side 689ff.). Notatet er endvidere optrykt i Håndbog om Folke- tingsarbejdet, oktober 2003, 1. udgave, side 158-164. III.    Identitetskravet set i relation til undervisningsministe- rens  ændringsforslag til L 59 a. Indholdet af L 59 i hovedtræk   Som ovenfor nævnt er formålet med lovforslaget at bidrage til at opfyl- de regeringens målsætning om, at flere unge får en ungdomsuddannel- se. På denne baggrund foreslås det bl.a.: At give elever mulighed for på baggrund af en ansættelsesaftale med et praktiksted at blive optaget på social- og sundhedshjæl- peruddannelsen og den pædagogiske grunduddannelse.   At der indføres en kvoteordning for at sikre, at der bliver pladser til elever fra både praktik- og skoleadgangsvejene.   At  der  skabes  rettighed  for  unge  og  deres  praktiksteder  til  at vælge imellem at påbegynde uddannelsen i praktik eller på skole uanset, om eleven konkret er optaget på grundlag af en indgået ansættelsesaftale eller er optaget direkte af en skole.   At lave en formalisering af gennemførte forsøg i udvalgte amter og  Københavns  Kommune,  hvorefter  social-  og  sundhedsassi- stentuddannelsen  er  blevet  udbudt  som  et  sammenhængende uddannelsesforløb  bestående  af  social-  og  sundhedshjælperud- dannelsen  og  social-  og  sundhedsassistentuddannelsen  og  evt. indledt gennem et grundforløb. b.  Hovedindholdet  af  det  ændringsforslag,  som  undervisningsmini- steren har ønsket at stille til L 59 Med ændringsforslaget til L 59 ønsker undervisningsministeren at ud- vide  bemyndigelsen  i  lov  om  grundlæggende  social-  og  sundhedsud- dannelser § 8, stk. 1, 2. pkt., til at fastsætte nærmere regler om adgangs-

- 5 - krav til social- og sundhedshjælperuddannelsen, så den også kommer til at omfatte den pædagogiske grunduddannelse. Ændringsforslaget ændrer således ikke ved selve indholdet af det frem- satte  lovforslag.  Ændringsforslaget  til  L  59  indebærer  derimod,  at  be- myndigelsesbestemmelsen i lovens § 8, stk. 1, 2. pkt., udvides til også at omfatte  den  pædagogiske  grunduddannelse,  således  at  der  bringes overensstemmelse mellem bestemmelsens ordlyd og intentionerne bag den lovændring, hvorved den gældende bestemmelse fik sin nuværen- de affattelse, jf. lovforslag nr. L 226, folketingsåret 2003-04, Folketings- tidende tillæg A, s. 7828. Det fremgår af bemærkningerne til ændrings- lovens § 1, nr. 3, at bemyndigelsen både skulle omfatte social- og sund- hedshjælperuddannelsen  og  den  pædagogiske  grunduddannelse.  Ved en  fejlskrift  er  imidlertid  kun  social-  og  sundhedshjælperuddannelsen blevet nævnt i lovteksten. Det er denne fejl, som ændringsforslaget ret- ter op på. c. Kriterier ved afgørelsen af spørgsmålet om identitet   Af de kriterier, som er opregnet i det under II nævnte notat, og som kan anses  som  særligt  relevante  at  inddrage  i  det  konkrete  tilfælde,  kan nævnes, at: (kriterier, der taler for identitet) Ændringsforslaget berører samme hovedlov (lov om grundlæggen- de social- og sundhedsuddannelser) som lovforslaget, ændringsforslaget berører ikke den basale struktur i lovforslaget, Hovedsubstansen   af   lovforslaget   er   uændret,   ændringsforslaget vedrører alene korrektion af fejlskrift. (kriterier, der taler imod identitet)   der har ikke under 1.  behandlingen været drøftelser om at udvide bemyndigelsen  for  undervisningsministeren  i  lovens  §  8,  stk.  1,  2.

- 6 - pkt.,  til  at  fastsætte  nærmere  regler  om  adgangskrav  til  social-  og sundhedshjælperuddannelsen til også at omfatte den pædagogiske grunduddannelse, ændringsforslaget har ikke samme formål som lovforslaget (lovfor- slaget har bl.a. til formål at fremme praktiske indgange og sammen- hængende  uddannelsesforløb,  hvorimod  ændringsforslaget  har  til formål at udvide bemyndigelsesbestemmelsen i lovens § 8, stk. 1, 2. pkt., til også at omfatte den pædagogiske grunduddannelse). I relation til spørgsmålet om god lovkvalitet skal det endelig bemærkes, at den foretagne høring forud for L 59’s fremsættelse i sagens natur ikke har omfattet en udvidelse af bemyndigelsesbestemmelsen i lovens § 8, stk. 1, 2. pkt., til også at omfatte den pædagogiske grunduddannelse, li- gesom  de  pågældende  myndigheder  og  organisationer  heller  ikke  er blevet hørt om ændringsforslaget og derfor ikke har haft mulighed for at fremkomme med bemærkninger hertil. Hertil skal dog bemærkes, at den relevante høringskreds for ændringsforslaget ifølge oplysninger fra Undervisningsministeriet er hørt over bestemmelsen i forbindelse med den foretagne høring forud for L 226’s fremsættelse, jf. ovenfor under pkt. b. Som det ses, er de nævnte kriterier ikke entydige, ligesom det er vigtigt at holde sig for øje, at ikke alle de nævnte kriterier indgår med samme vægt i den samlede afvejning af, om identitetskravet er opfyldt. Den af- gørende retningslinje må som nævnt ovenfor være, at hovedsubstansen i et  af  Folketinget  vedtaget  lovforslag  faktisk  er  blevet  undergivet  tre behandlinger. IV.    Lovsekretariatets vurdering Lovsekretariatet  finder  ikke  – under  hensyn  til  den  relativt  lempelige praksis,  som  Folketinget  normalt  har  anlagt  ved  vurderingen  af,  om identitetskravet  er  opfyldt  –  at  indholdet  af  ændringsforslaget  er  så vidtgående,  at  en  eventuel  vedtagelse  af  ændringsforslaget  må  anses

- 7 - som grundlovsstridig, jf. grundlovens krav om tre behandlinger i Folke- tinget.   De hensyn,  der danner baggrund for de senere års ønsker om en for- bedring af lovkvaliteten, kunne tale for at gennemføre ændringsforsla- get  som  et  selvstændigt  lovforslag  med tre behandlinger  og  ikke som ændringsforslag. Det er imidlertid Lovsekretariatets vurdering, at disse hensyn  i  dette  tilfælde  modsvares  af,  at  de  relevante  myndigheder  i forbindelse  med  behandlingen  af  L  226,  folketingsåret  2003-04,  blev hørt over det nu foreliggende ændringsforslag, som imidlertid ved en fejl blev udeladt før lovforslagets (L 226) fremsættelse. Hertil kommer, at ændringsforslagets omfang næppe kan bære et selvstændigt lovfor- slag.