Til lovforslag nr. L 78 Folketinget 2004 - 05 (2. samling) Betænkning afgivet af Udvalget for Udlændinge- og Integrationspolitik den 26. april 2005 Betænkning over Forslag til lov om ændring af udlændingeloven, ægteskabsloven og repatrieringsloven (Skærpet straf for ulovlig beskæftigelse, afskaffelse af madkasseordningen, styrkelse af oplysnings- grundlaget i sager om helbredsbetinget humanitær opholdstilladelse, præcisering af Flygtningenæv- nets uafhængighed, fremhævelse af hensynet til familiens enhed, udvidelse af personkredsen, der kan modtage hjælp efter repatrieringsloven, m.v.) [af integrationsministeren (Rikke Hvilshøj)] 1. Udvalgsarbejdet Lovforslaget blev fremsat den 23. februar 2005 og var til 1. behandling den 4. marts 2005. Lov- forslaget  blev  efter  1.  behandling  henvist  til  behandling  i  Udvalget  for  Udlændinge-  og  Integrati- onspolitik. Møder Udvalget har behandlet lovforslaget i 4 møder. Tidligere behandling Lovforslaget er i hovedtræk en genfremsættelse af lovforslag L 149 fra folketingsåret 2004 -05, 1. samling.  Udvalget  har  fået  omdelt  de  høringssvar  og   det  høringsnotat,  som  integrationsministeren sendte til udvalget i forbindelse med behandlingen af L 149. Deputationer Dokumentations- og Rådgivningscentret om Racediskrimination har mundtligt over for udvalget redegjort for deres holdning til lovforslaget. Optryk af materiale Et af udvalgets samråds spørgsmål og ministerens svar herpå  er optrykt som bilag til betænkni  n- gen. 2. Indstillinger og politiske bemærkninger Et flertal i udvalget (V, S, DF og KF) indstiller lovforslaget til vedtagelse uændret. Socialdemokratiet s medlemmer af udvalget vil følge udviklingen i strafudmålingen for asylans ø- geres ulovligt udførte arbejde med henblik på at se, om der i praksis vil være en rimelig proportion mellem  handling  og  straf/sanktion. Socialdemokratiet  anbefaler,  at  sagsbehandlingstiden  for  afgø- relse af en asylansøgning nedsættes kraftigt, så ventetiden forkortes og behovet for at påtage sig et arbejde under ansøgningsperioden dermed reduceres.

2 For  så  vidt  angår  alternativer  til  madkasseordningen  kan  Socialdemokratiet støtte  lovforslagets ændringer, idet vi dog anbefaler, at midler fra besparelsen på de 4 mio. kr. i større omfang gena n- vendes til de såkaldte børnepakker, også for   børn under 7 år, så børnene får bedre betingelser for en rimelig  hverdag  uden  at  blive  gidsler  i  de  voksnes  handlinger.  Socialdemokratiet har  noteret sig ministerens  positive tilkendegivelse under  førstebehandlingen  om  at  se  på,  om  der  eventuelt  kan etableres en bedre model for helbredsundersøgelser/indhentning af troværdige helbredsoplysninger, så    anvendelsen    af    indhentning    af    oplysninger    uden    samtykke    bliver    begrænset    væsen t- ligt. Socialdemokratiet    ser    gerne Dansk    Røde    Kors    inddraget    i    dette    arbejde,    f.eks.    ved at indkvarteringsstederne  selv  får  den  fornødne  sundhedsfaglige  ekspertise. Socialdemokratiet vil følge udviklingen omkring Flygtningenævnet, herunder især med henblik på at se, om den nye  be- skikkelsesordning indebærer, at man lever godt nok op til kravene om uafhængighed af ministeriet. Socialdemokratiet finder det tilfredsstillende, at ministeren, under samråd et den 8. april 2005 om indholdet af de vurderinger de danske udlændingemyndigheder skal foretage sig for at sikre, at de internationale konventioner vedrørende »familiens enhed« overholdes, i relation til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention artikel 8 har svaret, at ingen offentlig myndighed må gøre in dgreb i udøvelsen af retten til familieliv, medmindre det er i overensstemmelse med loven og er nødvendigt i et demokratisk samfund af hensyn til den nationale sikkerhed, den offentlige tryghed eller landets økonomiske velfærd, for at forebygge uro eller forbrydelse, for at beskytte sundheden eller sædelig- heden eller for at beskytte andres rettigheder og friheder, og at danske myndigheder i sager om æg- tefællesammenføring skal overveje, om artikel 8 kan have betydning for sagens udfald. Endelig ønsker socialdemokratiet at understrege børns ret til »familiens enhed«, som det fremgår af svar på spørg smål 29, almindelig del, hvor det gentages, at børn har ret til at søge om opholdsti l- ladelse hos en herboende forældre efter udlændingelovens almindelige – og i sammenligning med betingelserne for ægtefællesammenføring samlet mere lempelige – regler. Et mindretal i udvalget (RV, SF og EL) indstiller lovforslaget til forkastelse ved 3. behandling. Det  Radikale  Venstres  medlemmer  af  udvalget  gør  opmærksom  på,  at  regeringen  og  et  flertal  i Folketinget i 2002 vedtog en lov, som var i strid med menneskerettighederne. Med lov nr. 365 af 6. juni  2002  blev  det  slået  fast,  at  flygtninge,  som  havde  g iftet  sig  efter  flugten,  ikke  kunne  have en »berettiget forventning« om at kunne optage et familieliv i Danmark. Den naturlige konsekvens heraf var, at man i Udlændingestyrelsen ophørte med at gennemføre sikkerhedsvurderinger for den på gældende gruppe flygtninge, med alvorlige konsekvenser til følge. Familier blev nægtet samliv i Danmark,  uden  at  det  overhovedet  blev  vurderet  om  de  sikkert  kunne  optage  et  familieliv  noget andet sted. Familielivet blev reelt umuliggjort. Europarådets Menneskerettighedskommis ær Alvaro Gil-Robles og Institut for Menneskerettigheder kritiserede denne praksis og resultatet er nu blevet, at  Udlændingestyrelsen har  genoptaget  omkring  40  sager.  Man  kan  kun  undre  sig  over,  at  ikke samtlige afslagssager, hvor den herboende oprindeligt har fået opholdstilladelse som flygtning, ge n- åbnes.  I samtlige disse sager findes nemlig en overvejende risiko for, at den herboende, uanset om vedkommende i mellemtiden er blevet dansk statsborger, fortsat risikerede asylrelevant forfølgelse i hjemlandet og at et afslag derfor ikke viste det nødvendige hensyn til familiens enhed. Med  nærværende  forslag  til  ændring  af  Udlændingeloven indskrives  det  i  bemærkningerne,  at flygtninge skal have ret til familiesammenføring i Danmark, såfremt  det konstateres, at der eksiste- rer  en  fortsat  asylrelevant  forfølgelse  mod  flygtningen  i  hjemlandet. Med  andre  ord  skal  der  nu (igen) foretages sikkerhedsvurderinger. Dermed slår et flertal i Folketinget fast, at den lov, som blev vedtaget i 2002 var i strid med menneskerettighederne, og at der altså ikke bare var tale om, at e m- bedsmændene forvaltede loven forkert: Det politiske ansvar slås fast! Det Radikale Venstre håber, at disse betragtninger vil indgå i den politiske og juridiske proces om placering af ansvar når den danske regering – med stor sandsynlighed – taber disse sager ved den Europæiske Menneskerettig-

3 hedsdomstol.  Det  er  beklageligt,  at  regeringen  ikke  allerede  nu  påtager  sig  ansvaret  for  fejlen  og udbetaler den nødvendige erstatning til de mennesker, som i en periode har været nægtet et familie- liv, og som har levet med stor usikkerhed om, hvorvidt det nogensinde ville være muligt for dem at blive forenet som familie. For visse flygtninges vedkommende har dette haft store psykiske mé n til følge. Det Radikale Venstre opfordrer regeringen til, at tage det poliske ansvar for loven fra 2002, i stedet for at forsøge at dække sig ind med ord som »praksisændring« og »tydeliggjort retsopfattel- se«, som antyder, at problemet udelukkende har været af en forvaltningsmæssig karakter og dermed har været forvaltningens ansvar. Embedsmændene administrerede efter den lovgivning, der var dem givet. I den stod det, at flygtninge, som ikke var gift før flugten, ikke kunne have nogen berettiget forventning om et familieliv med en ægtefælle fra hjemlandet i Danmark.  Embedsmændene kunne ikke både overholde menneskerettighederne og lovens øvrige tekst. Som baggrund for fortolkningen af »berettiget forventning« henvises, i bemærkningerne til lov nr. 365,  til  praksis  fra den Europæiske  Menneskerettighedsdomstol,  som  baggrund  for  fortolkningen. Ingen  domme  fra den  Europæiske  Menneskerettighedsdomstol var  dog  nævnt.  I nærværende  lov- forslag henvises så til  retssagen mellem Det Forenede Kongerige og Abdulaziz m.fl som begrundel- se for den fortsatte opfattelse af, at man kan nægte familiesammenføring til flygtninge, der har giftet sig efter flugten. Problemet er, at denne dom omhandler indvandrere og ikke flygtninge. Dermed er praksis fra den Europæiske Menneskerettighedsdomstol misforstået. Da det  åbenbart er denne dom , den hidtidige praksis har bygget på, er det ganske enkelt  lovsjusk i første omgang, og at det bliver gentaget i den nye lovgivning er dermed en fortsættelse af en forkert praksisfortolkning. Med  hensyn  til  det  samlede  lovforslag  skal  Det  Radikale  Venstre  først  og  fremmest  beklage,  at Ministeriet for Udlændinge og Integration endnu engang fremsætter et lovforslag, som omfatter en række  forskellige  emner,  som  har  meget  lidt  med  hinanden  at  gøre.  Det  Radikale  Venstre  kunne støtte væsentlige dele af lovforslaget, men tvinges til at stemme nej, dels fordi lovforslaget indehol- der en række dybt problematiske forslag, dels fordi det overordnede kunstneriske indtryk lader alt for meget tilbage at ønske. – Det Radikale Venstre kan ikke støtte forslaget om strengere straf og længere karenstid for ulovligt arbejdende udlændinge. Vi tvivler på, at forslaget har nogen større effekt og he n- holder os til de høringssvar, som har peget på, at forslaget om 15 års karenstid strider mod kravet om proportionalitet mellem forbrydelse og straf. Og i øvrigt finder vi det kritisabelt, at der de facto bliver tale om dobbeltstraf for ulovligt arbejde. Det Radikale Venstre kan ikke støtte forslaget om strengere straffe til danskere, som med- virker til udlændinges ulovlige arbejde. Vi tvivler på, at det praktisk lader sig gøre at vu r- dere i hvor høj grad danskere, som måske blot har stillet en bolig til rådighed, er sig bevi  d- ste, at de bistår til  en udlændings ulovlige arbejde. Dermed mener vi, at der endnu engang er tale om tom symbolpolitik. – Det Radikale Venstre ville meget gerne støtte afskaffelsen af den såkaldte madkasseor d- ning. Vi ønsker dog kontantudbetaling og ikke kantineordning til børnefamilier, syge og mennesker, som de facto er forhindrede i at udrejse (f.eks. irakere). Ikke mindst fordi vi er optaget af problemerne i forhold til børnekonventionen. Høringssvarene har peget på, at når børnefamiliernes kostordning påvirkes af forældrenes vilje til at samarbejde med my  n- dighederne (kantineordning til de som ikke medvirker til hjemsendelse), så sker der de fa c- to en forskelsbehandling af børnene på baggrund af deres forældres forhold  – hvilket er i strid med konventionen.   Endvidere  synes  det  at  være  et  spareforslag.  Det  Radikale  Venstre  ønsker  provenuet  anvendt  til generelt at forbedre vilkårene i asylcentrene og beklager, at vi ikke har kunnet    få indblik i minist e- rens planer for provenuet.

4 – Det Radikale Venstre kan ikke støtte forslaget om ret til at indhente lægefaglige helbreds- oplysninger uden patientens samtykke. Høringssvarene har peget på det stærkt kritisable i at bryde fortrolighedsforholdet mellem læge og patient – som bliver en konsekvens, når ansøgeren ikke kan stole på at oplysninger givet til lægen ikke videregives uden ansøg e- rens samtykke. Det er endvidere helt uacceptabelt, at den økonomiske byrde ved yderligere helbredsundersøgelser lægges på a nsøgeren – endda uden klageadgang. – Det Radikale Venstre ville meget gerne støtte forslaget om, at ministerens beskikkelsesret til Flygtningenævnet fjernes. Dog beklager vi, at forslaget ikke går længere, og sikrer de relevante NGO’er en plads i Flygtningenævnet. Det Radikale Venstre er dog ualmindeligt tilfreds med, at regeringen med dette lovforslag synes at anerkende kritikken rejst af Euro- parådets  Menneskerettig hedskommissær,  Alvaro  Gil-Robbles.  Denne  kritik  er  tidligere blevet afvist, med at regeringen ikke fandt at deres egen udlændingelovgivning var i strid med menneskerettighederne. Det er således både gl  ædeligt og overraskende, at regeringen nu synes at tage kritikken alvorligt. Dog er det trist, at regeringen - frem for tydeligt at an- erkende  Menneskerettighedskommissærens  arbejde  - synes  at  begrave  indrømmelserne som mindre dele af forskellige lovforslag.     Det Radikale Venstre ville meget gerne støtte forslaget om at tydeliggøre hensynet til familiens enhed  i  den  del  af  udlændingeloven,  som  vedrører familiesammenføring.  Som  nævnt  finder  vi,  at denne tydeliggørelse er essentiel i forhold til placeringen af det politiske ansvar i de sager hvor der er blevet givet afslag på familiesammenføring i sager hvor den herboende reference er kommet til Danmark  som  flygtning,  og  hvor  risikoen  for  fortsat  asylrelevant  forfølgelse  i  hjemlandet  ikke  er blevet vurderet forud for afslaget på familiesammenføring. Endnu en gang er vi glædeligt overrasket over,  at  regeringen  tager  kritikken  fra  Europarådets  Menneskerettighedskommi ssær  Alvaro  Gil- Robles alvorligt, og endnu engang beklager vi dybt, at denne anerkendelse får dette minimal istiske udtryk. Socialistisk  Folkepartis  medlem  af  udvalget  beklager,  at Integrationsministeriet endnu  engang fremsætter et lovforslag, som omfatter en række forskellige emner, som har meget lidt med hinan- den  at  gøre.  Socialistisk  Folkeparti  kan  støtte  dele  af  lovforslaget,  men  vil  stemme  nej,  fordi lovforslaget også indeholder problematiske forslag. Socialistisk Folkeparti deler på mange områder de samme bekymringer, som Det Radikale Ve  n- stre udtrykker, og Socialistisk Folkeparti vil især fremhæve følgende: – Socialistisk Folkeparti vil meget gerne støtte afskaffelsen af den såkaldte madkasseor d- ning. Vi ønsker dog kontantudbetaling og ikke kantineordning til børnefamilier, syge, og de mennesker, som de facto er forhindrede i at udrejse. Ikke mindst fordi vi er optaget af problemerne i forhold til børnekonventionen. Høringssvarene har peget på, at når børn  e- familernes kostordning påvirkes af forældrenes vilje til at samarbejde med myndighederne (kantineordning til de som ikke medvirker til hjemsendelse), så sker der de facto en fo r- skelsbehandling af børnene på baggrund af deres forældres forhold  – hvilket er i strid med konventionen. – Forslaget ser ud til at være et spareforslag. SF ønsker provenuet anvendt til generelt at for- bedre vilkårene i asylcentrene og beklager, at vi ikke har kunnet få indblik i   ministerens planer for provenuet. – SF kan ikke støtte forslaget om ret til at indhente lægefaglige helbredsoplysninger uden patientens samtykke.

5 Tjóðveldisflokkurin,  Inuit  Ataqatigiit,  Siumut,  og  Fólkaflokkurin  var  på  tidspunktet  for  betæn k- ningens afgivelse ikke repræsenteret med medlemmer i udvalget og havde dermed ikke adgang til at komme med indstillinger eller politiske udtalelser i betænkningen. En oversigt over Folketingets sammensætning er optrykt i betænkningen. Anne-Mette Winther Christiansen (V) fmd.  Kristian Pihl Lorentzen (V)   Irene Simonsen (V) Eyvind Vesselbo (V)   Jørgen Winther (V)   Jesper Langballe (DF)   Søren Krarup (DF) Henriette Kjær (KF)   Allan Niebuhr (KF)   Anne-Marie Meldgaard (S) nfmd. Christine Antorini (S)    Morten Bødskov (S) Karen J. Klint (S)  Elsebeth Gerner Nielsen (RV) Morten Østergaard (RV)   Kamal Qureshi (SF)   Jørgen Arbo - Bæhr (EL) Tjóðveldisflokkurin, Inuit Ataqatigiit, Siumut, og Fólkaflokkurin havde ikke medlemmer i udva    l- get. Folketingets sammensætning Venstre, Danmarks Liberale Parti (V) 52 Enhedslisten (EL) 6 Socialdemokratiet (S) 47 Tjóðveldisflokkurin (TF) 1 Dansk Folkeparti (DF) 24 Inuit Ataqatigiit (IA) 1 Det Konservative Folkeparti (KF) 18 Siumut (SIU) 1 Det Radikale Venstre (RV) 17 Fólka flokkurin (FF) 1 Socialistisk Folkeparti (SF) 11

6 Bilag 1 Oversigt over bilag vedrørende L 78 Bilagsnr.    Titel 1 Høringssvar og notat samt andet materiale vedrørende L 149 2 Høringsnotat, fra integrationsministeren 3 Udkast til tidsplan over udvalgets behandling af lovforslaget 4 Tidsplan for udvalgets behandling af lovforslaget 5 1. udkast til betænkning

7 Bilag 2 Et af udvalgets spørgsmål til integrationsministeren og dennes svar herpå Spørgsmålet er optrykt efter ønske fr a S. Samrådsspørgsmål S: »Ministeren bedes redegøre nærmere for indholdet af den vurdering, som de danske udlændinge- myndigheder skal foretage for at sikre, at de internationale konventioner vedrørende »familiens en- hed« overholdes.« Svar: Det fremgår af Den  Europæiske Menneskerettighedskonvention artikel 8, at enhver har ret til re- spekt for sit familieliv. Det fremgår videre, at ingen offentlig myndighed må gøre indgreb i udøvelsen af retten til famili  e- liv, medmindre det er i overensstemmelse med loven og er nødvendigt i et demokratisk samfund af hensyn til den nationale sikkerhed, den offentlige tryghed eller landets økonomiske velfærd, for at forebygge uro eller forbrydelse, for at beskytte sundheden  eller sædeligheden  eller  for  at beskytte andres rettigheder og friheder. Artikel 8 siger ikke i sig selv noget om ægtefællesammenføring, og det følger af domspraksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, at artikel 8 ikke indebærer en ret for ægtefæller til at vælge, i hvilket land et familieliv skal optages. Samtidig følger det af domspraksis, at bestemmelsen under særlige omstændigheder kan forpligte medlemsstaterne til at tillade ægtefællesammenføring. Udlændingestyrelsen  og  Integrationsministeriet  skal  derfor  i  sager  om  ægtefællesammenføring overveje, om artikel 8 kan have betydning for sagens udfald. Er alle udlændingelovens almindelige betingelser for ægtefællesammenføring opfyldt (dvs.24 års - kravet, tilknytningskravet, forsørgelseskravet, boligkravet m.v.), har artikel 8 i praksis ikke nogen selvstændig betydning. I disse sager gives der jo tilladelse til ægtefællesammenføring. Er  en  eller  flere  af  betingelserne  imidlertid  ikke  opfyldt,  og  står  s agen  derfor  til  et  afslag,  skal myndighederne vurdere, om et afslag ville stride mod artikel 8. Er dette tilfældet, skal der alligevel gives tilladelse til ægtefællesammenføring. Om  Danmark  i  en  konkret  sag  er  forpligtet  til  at  tillade  ægtefællesammenføring  afhænger  af  en samlet vurdering af de konkrete omstændigheder i sagen. Det fremgår af Menneskerettig hedsdomstolens praksis, hvilke elementer der skal inddrages i den- ne  vurdering.  Senest  har  domstolen  i  en  afvisningskendelse  –  Amara  mod  Holland  af  5.  oktober 2004 – sammenfattende anført, at der skal lægges vægt på følgende el ementer: 1.    Omstændighederne vedrørende etablering af familielivet 2.    I hvilken udstrækning familielivet er eller vil blive brudt 3.    Graden af tilknytning til konventionsstaten 4.    Om der er uoverstigelige og åbenbare hindringer for at udøve familielivet et andet sted 5.    Om hensynet til at begrænse indvandring eller sikre den offentlige orden taler imod at til- lade ægtefællesammenføring

8 6.    Om kendskab til regler indebærer, at der ikke er en berettiget forventning om ægtefælle- sammenføring.   Jeg vil gerne uddybe de to første punkter. At der er henvist til omstændighederne vedrørende etablering af familielivet indebærer bl.a., at der kan være forskel på beskyttelsen af familieliv  etableret før og efter, den ene part kom til Danmark. Det må således antages at følge af domstolens praksis, at Danmark i videre   omfang vil være forplig- tet  til  at  tillade  ægtefællesammenføring  i  sager,  hvor  familielivet  er  etableret  inden,  den  ene  part kom til Danmark, end i sager, hvor den herboende efter at have etableret sig her i landet har fundet en ægtefælle i udlandet. At der er henvist til, i hvilken udstrækning familielivet er eller vil blive brudt, indebærer bl.a., at der kan være forskel på beskyttelsen af familieliv i sager, hvor parterne har levet sammen og sager, hvor parterne har levet adskilt gennem længere tid. Som nævnt skal der under alle omstændigheder foretages en samlet vurdering af de konkrete om- stændigheder i sagen. For at give et billede vil jeg gerne referere to sager fra Den Europæiske Menneskerettighedsdom- stol. Domstolen har ikke afsagt nogen domme, hvor en medlemsstat er dømt for at krænke retten til ægtefællesammenføring.  I  de  nævnte  sager  afviste  domstolen  at  realitetsbehandle  klagen  –  det  vil sige afviste på forhånd, at der kunne være tale om en krænkelse af konventionen  . Den  første  sag  -  Pejcinoski  mod  Østrig  af  23.  marts  1999  –  vedrørte  en  mand  fra  Østrig  og  en kvinde fra Slovakiet, der havde fået afslag på ægtefællesammenføring som følge af en b  estemmelse i  den  østrigske  udlændingelov,  hvorefter  en  udenlandsk  ægtefælle  til  en  østrigsk  statsborger  først kunne opnå opholdstilladelse efter et års ægteskab. I denne sag tillagde   domstolen det betydning, at parret ikke havde en berettiget forventning om at kunne etablere en fælles bopæl i Østrig i løbet af det første år , idet den østrigske regel netop bestemte, at en udenlandsk ægtefælle først kunne opnå opholdstilladelse efter 1 års ægteskab.  Endvidere var der ikke nogen hindringer for at etablere fami- lielivet i Slovakiet, og endelig bemærkede domstolen, at den korte afstand mellem Wien og Slova- kiet ikke udelukkede den mandlige klagers fortsatte arbejde i Wien. Den anden sag – Afonso m.fl. mod Holland af 8. juli 2003 – vedrørte et afslag på familiesamme n- føring til et ægtepar fra Angola som følge af, at mandens indkomst ifølge den hollandske udlændin- gelov ikke var høj nok. Manden var i 1993 flygtet til Holland og havde fået opholdstilladelse med den  begrundelse,  at  det  under  hensyn  til  den  generelle  situation  i  Angola  ville  volde  ham  ufor- holdsmæssige vanskeligheder at skulle vende tilbage. Der var på det tids punkt borgerkrig i landet. Hans  hustru  og  ét  barn  søgte  familiesammenføring  i  1999.  Manden  fik  samme  år  hollandsk  stat  s- borgerskab. Domstolen udtalte bl.a., at begge ægtefæller havde en betydelig tilknytning til Angola, og at forholdene i Angola siden mandens flugt havde ændret sig på en sådan måde, at der    ikke var noget til hinder for, at parret kunne leve sammen i Angola. Jeg vil gerne understrege, at denne gennemgang er udtryk for, hvorledes retstilstanden efter rege- ringens opfattelse er i øjeblikket. Der kan komme en ny afgørelse, der ændrer, udbygger eller nuan- cerer denne opfattelse. Det vil der så blive taget højde for i administrationen af regle rne.