DAC sektor:   32110 Privat Sektor Programmer      Februar 2005 ERHVERVSINSTRUMENTERNE 1.  Baggrund Igennem de sidste årtier, og især igennem de sidste 10 år, er fokus i den officielle udviklingsbistand i stigende grad flyttet over mod en stærkere og mere direkte involvering af den private sektor i et forsøg på at skabe økonomisk vækst i verdens fattige lan- de. Det har også været tilfældet i Danida, hvor der er etableret en række nye programmer og instru- menter for at styrke den økonomiske udvikling i udviklingslandene. Industrialiseringsfonden for Udviklingslandene (IFU) blev etableret i 1967. Importfremmekontoret for U-Landsprodukter (DIPO) blev etableret i 1977. Kontaktpunkt for U-landsteknologi blev etableret i 1991. Privat Sektor (PS) Programmet og Ordningen for Blandede Kreditter blev begge etab- leret i 1993. Endelig blev der etableret et Virksom- hed-til-Virksomhed-program i Sydafrika i 1994, og et egentligt erhvervssektorprogram i Tanzania i 1998.   Alle disse erhvervsinstrumenter er blevet evalueret i de senere år med henblik på at vurdere deres resultater – både set i forhold til deres målsætnin- gerne og i forhold til de mere overordnede mål om at bidrage til økonomisk og social udvikling i ver- dens fattige lande.   2.  Resultater og erfaringer Der er gennem de sidste årtier sket betydelige æn- dringer i opfattelsen af statens rolle i bekæmpelsen af fattigdom hos alle officielle donorer. Den priva- te sektor er blevet tildelt en stadig mere central rolle som en ”vækstmotor” og er i stigende grad blevet set som den vigtigste kilde til den socio- økonomiske udvikling der direkte og indirekte kan hjælpe med at mindske fattigdommen. Danida har i denne periode etableret og finansieret en række instrumenter for at fremme erhvervsudvikling i En meta-evaluering er et forsøg på at sammenfatte en række evalueringer. Det indebærer også en vurdering af kvalite- ten af de gennemførte evalueringer og deres brug af god evalueringspraksis. Målet for denne Meta-evaluering er at give et overblik over og perspektiv på de vigtigste danske erhvervsinstrumenter. Den bygger på syv evalueringer gennemført mellem 1996 og 2004 og på yderligere studier, litteratursøgninger og interviews med de danske aktører. Meta- evalueringen præsenterer en række erfaringer med henblik på at styrke politikformuleringen og udvikle mere præcise retningslinier for udvikling og implementering af erhvervsinstrumenter i dansk udviklingsbistand. Meta-evalueringen er gennemført af NCG i 2004.

2 udviklingslandene og har været et af de førende donorlande på området. Samtidig er der sket et skifte både i den private sektor selv og i forståelsen af dens rolle. Globalt har væksten i informations- og kommunikations- teknologien og i den finansielle og erhvervsrettede sektor været særlig dynamisk og omfattende. Der- udover er betydningen af markedet, markedsinsti- tutioner og af international handel blevet stadig mere udtalt i udviklingen af den private sektor – især i udviklingslandene. Skal det lykkedes at beva- re og styrke effektiviteten i de forskellige udvik- lingsinstrumenter og programmer, er det derfor vigtigt at tilpasse sig disse ændringer. Denne Meta-evaluering forsøger at se på erfarin- gerne fra de tidligere evalueringer af de vigtigste instrumenter, som Danida bruger til at udvikle den private sektor. De tidligere evalueringer er blevet sammenlignet og vurderet i lyset af den nuværende tænkning i udviklingsdebatten med henblik på at se på Danidas samlede portfolio af instrumenter og de forskellige instrumenters placering i denne og mulige forbedringer. På mange måder svarer resultaterne i Meta-evalu- eringen til resultaterne fra OECD’s gennemgang af den danske udviklingsbistand i 2003 (DAC 2003). OECD understregede, at Danida var i front, når det gjaldt udviklingen af nye metoder til erhvervs- og privatsektorstøtte, men samtidig, at det var nødvendigt at gennemgå de forskellige instrumen- ter i lyset af den nuværende udvikling og tænkning. Danidas erhvervsinstrumenterne opererer i dyna- miske omgivelser – både i Danmark og i udvik- lingslandene. Hvert instrument blev udformet i overensstemmelse med forholdene på det tids- punkt, de blev skabt. Med de økonomiske og poli- tiske ændringer, der er sket siden, er der behov for at tilpasse aktiviteterne, og for at indstille fokus på nye mål. Den danske ressourcebases behov har også ændret sig igennem tiden, og forventningerne hos de enkelte grupper i ressourcebasen har udvik- let sig i forskellige retninger vis-a-vis erhvervsin- strumenterne. I Danmark er dette blevet reflekteret i en pragmatisk udvikling af nye instrumenter, som man antog passede bedre til de nye krav og betin- gelser. Imidlertid fortsatte de tidlige instrumenter, dog i nogle tilfælde med mindre finansieringsram- mer. Danida har i mange henseender været foran de øvrige donorer i sektoren, og man har været på linie med den nyeste internationale tænkning. I de senere år har det betydet mere støtte på meso- og makro-niveau og mere indirekte end direkte støtte. Denne ændring af tilgangen til privatsektorudvik- ling er parallel med udviklingen i den generelle bistandspolitik, hvor programbistand har afløst projektbistand. I starten kom inspirationen til disse ændringer fra erfaringerne fra sektorprogrambi- standen, men den seneste generation af instrumen- ter reflekterer de nyeste teorier. Som eksempel på dette er de innovative og ambitiøse komponenter indenfor handelsrelateret udviklingshjælp i erhvervssektorprogrammerne. På samme tid har man bibeholdt en stærk vægt på mikro-niveauet,   der er kædet sammen med danske firmaers deltagelse i udviklingsbistanden. Den generelt pragmatiske logik, som Danida har fulgt i opbygningen af viften af erhvervsinstrumen- ter, har resulteret i en samling instrumenter der – skønt de dækker en bred kreds af relevante tiltag – ikke bevidst er udviklet til at komplementere hin- anden. I et antal tilfælde har klart opstillede mål- sætninger og indikatorer ikke været specificeret i designfasen og er stadig ikke specificeret i dag. Hvad angår mikro-instrumenterne gælder det ikke alene fattigdomsbekæmpelse med også forret- ningsmæssige målsætninger og indikatorer. Det har betydet, at evalueringerne af de forskellige pro- grammer har måttet opfinde målsætninger og indi- katorer for programmerne. Det er i de fleste tilfæl- de – men ikke i alle – sket i et forsøg på at afspejle den samtidige tænkning, der var omkring privatsek- tor-udvikling. Sammen med en række begrænsnin- ger på grund af den forretningsmæssige fortrolig- hed har det betydet, at evalueringerne ofte er blevet opfattet som subjektive og kvalitative.   En af erfaringerne er, at der er brug for at etablere klare, enkle, operative og entydige mål og indikato- rer for hvert enkelt instrument. De skal helst udvikles allerede i designfasen, men hvis dette ikke er sket, må de tilføjes senere. Det vil betyde, at portefølje kan rationaliseres og udvikles yderligere, og at de individuelle instrumenter kan forbedres i lyset af erfaringerne. Målsætninger og indikatorer skal, overalt hvor det er muligt, være kvantitative uden at være for tekniske.   En relevant sammensætning af porteføljen af er- hvervsinstrumenter bør kombinere en indsats overfor modtagerlandets erhvervspolitik, samtidig med at der sættes direkte ind overfor kapaciteten i erhvervslivet i modtagerlandene. . Indsatsen skal ske med en direkte kobling til fattigdomsbekæm- pelse. Der er større chance for at få en relevant udviklingseffekt gennem en indsats på meso- eller

3 på makro-nivauet end på mikro-niveauet. Men en godt planlagt indsats på mikro-niveauet kan give direkte og indirekte udviklingseffekter. En anden erfaring er, at alle interventioner skal målrettes mere mod lokale markedsfejl, der er blevet identifi- ceret gennem en analyse og vurdering af de lokale forhold. I den forbindelse er det tydeligt, at Dani- das portefølje er blevet stadigt mere udviklingsori- enteret.   For at styrke både rammerne for og kapaciteten i den private sektor og for at få den bedste fattig- domseffekt er det vigtigt at vælge interventioner, der når langt ud og har mange afsmittende effekter i modtagerlandene. Erfaringen har været, at der opnås den største udviklingseffekt, hvis indsatsen målrettes mod lokale flaskehalse i modtagerlande- ne. Det støtter argumentet om, at det er vigtigt at identificere markedsfejl og vælge instrumenterne ud fra deres sandsynlige udviklingseffekt under hensyntagen til både ressourcer og lokale markeds- forhold. Mere generelt er det vigtigt at anerkende relevansen og effekten af instrumenter rettet mod institutionelle problemer.   Selv om det anerkendes, at en større indsats på makro- og meso-niveauet vil øge effektiviteten af bistanden, så er de eksisterende målsætninger og indikatorer kun svagt udviklede og anvendes kun sparsomt af både Danida og af de øvrige donorer. Her er der brug for en øget indsats. En erfaring er også, at evalueringerne af effektiviteten af især instrumenterne på mikro-niveauet har været van- skelige og nogle gange for upræcise, fordi der manglede klare målsætninger i programmerne.   Danida er begyndt at overveje nytten af at benytte det ene eller det andet instrument, men kunne med fordel i højere grad benytte indirekte interventio- ner. Det vil øge virkningen, fordi en større mål- gruppe nås. Og det vil ikke nødvendigvis betyde en mindre involvering af den danske ressourcebase. Det kan faktisk, som det også er tilfældet for inter- ventioner på meso- og makro-niveauet, betyde en øget involveret af sektorer (f.eks. den finansielle sektor), der ellers har været underrepræsenteret i ressourcebasen. En anden måde at øge effektivite- ten på kan være at fremme katalytiske effekter i udviklingen af målsætninger for og i overvågningen af de enkelte instrumenter. Effektiviteten kunne øges yderligere ved at fortsætte afbindingen eller ved, på andre måder, at gøre mere for at øge kon- kurrencen i implementeringen af programmerne. Erfaringen er, at lokalt ejerskab, involvering af lokale aktører samt overførsel af kompetencer indenfor regulering, fremme og formidling i for- bindelse med opbygningen af lokale institutioner er nødvendige forudsætninger for at sikre de ikke- finansielle aspekter af bæredygtighed. Men for den finansielle bæredygtighed er det ikke nok. Ved interventioner for at oprette eller omstrukturere virksomheder eller institutioner må der skabes sikkerhed for, at omkostningerne kan blive dækket. Når det gælder institutioner indenfor den private sektor er det derfor nødvendigt med selvfinan- siering for at sikre den finansielle bæredygtighed. Det har betydning for de kompetencer, der må overføres, og for hvordan overførslerne er finan- sieret. Subsidier kan kun forsvares midlertidigt med baggrund i meget positive afsmitningseffekter som for eksempel udbud af produkter eller serviceydel- ser, som enten ikke findes eller er vanskeligt til- gængelige for bestemte og fattige dele af befolk- ningen.   Udover de generelle erfaringer fra hele spektret af Danidas erhvervsinstrumenter er der en lang række vigtige erfaringer fra evalueringerne af de enkelte interventioner. Her skal nævnes to nært beslægtede pointer. For det første blev de fleste interventioner indtil for nylig udviklet uden klare målsætninger, forventede resultater og uden indikatorer eller normer for at måle succes eller fiasko. De mangler er ved at blive rettet for mange instrumenter, her- under alle nye instrumenter, men burde blive rettet for alle aktive instrumenter. For det andet har net- op de mangler betydet, at evaluatorerne har lænet sig for meget op af intuitive tests og kvalitative argumenter. Evalueringer af de danske erhvervsin- strumenter skal være konsistente og grundige, men de kan kun blive tilstrækkeligt dækkende, hvis in- strumenterne udvikles på en mere sammenhænge- ne måde. 3. Danidas kommentarer Danida noterer, og værdsætter, vurderingen i eva- lueringen, at ” Danida har i mange henseender været foran de øvrige donorer i sektoren, og man har været på linie med den nyeste internationale tænkning”. Det er også sandt, at denne udvikling har betydet større fokus på makro- og meso- niveauet. Således indfører Danida for tiden – på makro-niveauet – et sæt indikatorer for et godt erhvervsklima i sine landestrategier. Disse indikato- rer vil afspejle de forhindringer, der er for at drive virksomhed i modtagerlandene. På meso-niveauet regner Danida med at have fire erhvervssektorpro- grammer i gang inden for det næste år i Ghana, Kenya, Tanzania og Vietnam. Endelig giver man en fremtrædende plads i de andre sektorprogram-

4 mer – primært landbrugssektorprogrammerne – til privatsektorindsatser. Der lægges særlig vægt på mikro-finansering. Programidentifikation og - formulering stræber mod,  at de  såkaldte indirekte interventioner virkelig bliver rettet mod markeds- fejl og -flaskehalse i erhvervssektoren, hvilket er en af hovedpointerne i Meta-evalueringen. Når det er sagt, finder Danida, at Meta-evalu- eringen ikke fuldt ud anerkender det bidrag, de forskellige erhvervsinstrumenter giver til udvik- lingsprogrammerne i modtagerlandene. Inden for privatsektor-udvikling bidrager private danske virksomheder ofte betydeligt, for eksempel inden for overførsel af ledelsesfærdigheder og knowhow, virksomhedsrelevante teknologier, kvalitetssikring og kvalitetsstandarder samt mere omkostningsef- fektive arbejdsprocesser. Endvidere giver den før- stehåndserfaring, danske virksomheder får gennem involvering i PS-Programmet, Danida et vigtigt indblik, som kan anvendes, når erhvervssektorpro- grammerne skal udformes. Det er derfor, Danida agter at involvere dansk erhvervslivs knowhow i visse komponenter af erhvervssektorprogrammer- ne, for eksempel vedrørende små og mellemstore virksomheders konkurrenceevne. Der er også der- for, at erhvervsinstrumenterne – ikke mindst PS- Programmet og de blandede kreditter – bør betrag- tes som en del af det overordnede danske bi- standsprogram i disse lande, og deres bidrag skal ses i den sammenhæng. Meta-evalueringen synes ikke at tage hensyn til, at i løbet af de 11-12 år der er gået, siden de to oven- nævnte programmer blev skabt, er sket en markant udvikling i erhvervsklimaet i et antal udviklingslan- de, heriblandt adskillige af Danidas programsamar- bejdslande. Dette er resultatet af forbedret rege- ringsførelse tilvejebragt af regeringerne selv og støttet af en samlede kreds af donorer. Som et resultat af dette –  sammen med en øget interesse for outsourcing – er de udenlandske investeringer, også de danske, vokset i mange lande. Dette har øget de samlede ressourcer i landene. Muligheder- ne for at skabe synergi mellem mikro-niveau inter- ventionerne og de mere komplekse programmer, såsom erhvervssektorprogrammerne, er derfor større end nogensinde, og disse muligheder bliver i stigende grad udnyttet af de danske ambassader. Hvis de er designede på en hensigtsmæssig måde, kan mikro-niveau interventionerne være endnu mere relevante, end de var for et årti siden. I lyset af den stigende betydning af målrettede mikro- interventioner vil Danida i 2005 introducere en venture kapital fond som en del af programmet for Offentlige Private Partnerskab i udviklingssamar- bejdet og tage yderligere skridt til at øge brugen af mikro-finansiering. Det er et af Meta-evalueringens hovedpointer, at når man skal evaluere effektiviteten af  instrumen- terne på mikro-niveauet, har det været vanskeligt og nogle gange har resultatet været for dårligt, fordi der manglede klare målsætninger i programmerne. Det er imidlertid også påpeget, at sådanne mål (med indikatorer) selvfølgelig indgår som en inte- greret del af udformningen af programmer i dag. Det er vigtigt at understrege, at i de sidste par år har PS-Programmet og de blandede kreditter be- nyttet et antal specifikke, kvantitative indikatorer i projekterne. Indikatorerne omfatter resultater såvel som virkning, og i tillæg til de rent økonomiske forhold også sociale og tværgående hensyn. Danida anerkender behovet for at videreudvikle disse og samtidig – i samarbejde med de andre donorer – at fortsætte med at støtte de nationale partnere i at udvikle klare mål og indikatorer på makro- og me- so-niveauerne. Selv om Meta-evalueringen ikke formulerer speci- fikke anbefalinger, finder Danida, at den er et nyt- tigt bidrag til det fortsatte arbejde med privatsek- tor-udvikling. Den vil som sådan blive en del af baggrundsdokumentationen for den gennemgang af handlingsplanen for erhvervsudvikling for 2001, som vil blive foretaget i de kommende måneder.