Parlamentarisk Afdeling EU-konsulenten/Lovsekretariatet 5. oktober 2004 J.nr. 17-0008 Tendenser i udviklingen i EU’s samarbejde på det strafferetlige område Sammenfatning: Med udgangspunkt i princippet om ”dobbelt strafbarhed” beskriver notatet tendenser i udviklingen i EU’s samarbejde på det strafferetlige område. Udviklingen på området kan beskrives med tre nøgleord: Gensidig anerkendelse, gensidig tillid og minimumsharmonisering.      De udfordringer, som denne udvikling står over for, illustreres sidst i notatet ved gennemgang af en nylig afsagt dom fra EF-Domstolen. 1. Indledning Ligesom  i  mange  andre  lande  gælder  der  som  udgangspunkt  efter  de  danske  regler  om straffemyndighed i straffeloven et princip om såkaldt ”dobbelt strafbarhed”. Det vil sige, at en handling begået i udlandet – for at være omfattet af dansk straffemyndighed – som udgangspunkt skal være strafbar både efter dansk ret og efter lovgivningen i det pågældende andet land. Det er et princip, som hidtil i vidt omfang har fundet anvendelse. Spørgsmålet om, hvorvidt der i visse tilfælde kan være anledning til at fravige det almindelige princip  om  dobbelt  strafbarhed,  har  været  rejst  i  forbindelse  med  Danmarks  deltagelse  i  det internationale strafferetlige  samarbejde.  Den internationale  udvikling med  den voldsomt  øgede rejseaktivitet hen over landegrænserne og den almindelige internationalisering har nemlig medført, at der i de senere år på en række punkter har været rejst spørgsmål om at fravige princippet om dobbelt strafbarhed. Danmark har imidlertid – i lighed med en række andre lande – i flere af de internationale  aftaler  om  strafferetligt  samarbejde,  som  Danmark  har  tilsluttet  sig,  taget  et forbehold, f.eks. i form af en begrænsning af forpligtelsen til at have dansk straffemyndighed til tilfælde, hvor kravet om dobbelt strafbarhed er opfyldt. Vedlagte bilag 1 indeholder en kortfattet beskrivelse af straffelovens regler om straffemyndighed, herunder princippet om dobbelt strafbarhed. 2. Dobbelt strafbarhed og det strafferetlige samarbejde i EU I forhold til udviklingen i EU på det strafferetlige område er der en tendens til, at princippet om dobbelt  strafbarhed  i  stigende  omfang  fraviges.  Startende  med  rammeafgørelsen  om  den europæiske  arrestordre  har  man  således  i  en  række  vedtagne  eller  verserende  forslag  til rammeafgørelser fraveget kravet om dobbelt strafbarhed. Der er tale om følgende rammeafgørelser: Rådets rammeafgørelse af 13. juni 2002 om den europæiske arrestordre og om procedurerne for overgivelse mellem medlemsstaterne Rådets rammeafgørelse af 22. juli 2003 om fuldbyrdelse i den Europæiske Union af kendelser om indefrysning af formuegoder eller bevismateriale Forslag til Rådets rammeafgørelse om en europæisk bevissikringskendelse til fremskaffelse af genstande, dokumenter og data til brug i straffesager Forslag til Rådets rammeafgørelse om fuldbyrdelse i Den Europæiske Union af afgørelser om konfiskation Forslag til Rådets rammeafgørelse om anvendelse af princippet om gensidig anerkendelse af
- 1 - bødestraffe Der sondres i retsakterne mellem forbrydelser på en såkaldt positivliste og andre forbrydelser. Figurerer  en  forbrydelsestype  på  positivlisten,  bortfalder  det  traditionelle  krav  om  dobbelt strafbarhed. Et af målene med bortfaldet af kravet om dobbelt strafbarhed er, at der skal ske en praktisk lettelse i den judicielles myndigheds arbejde. Hvis eksempelvis en dansk domstol modtager en europæisk arrestordre fra en græsk domstol på en dansk statsborger for en forbrydelse begået i Grækenland, skal den danske domstol ikke bruge tid på at kontrollere, om forbrydelsen ligeledes er strafbar i Danmark. Det afgørende er her blot, om der er tale om et forhold, der i Grækenland er defineret som en af de forbrydelser, der er nævnt i rammeafgørelsens positivliste. 3. Bortfaldet af kravet  om dobbelt  strafbarhed et blandt  flere elementer i  det strafferetlige samarbejde i EU Bortfaldet af kravet om dobbelt strafbarhed er illustrativt for samarbejdet i EU på det strafferetlige område, herunder for den grad af tillid til hinandens retssystemer, som samarbejdet forudsætter. Udviklingen  på  området  kan  overordnet  beskrives  med  tre  nøgleord:  Gensidig  anerkendelse, gensidig tillid og minimumsharmonisering. En række retsakter såsom den ovenfor nævnte rammeafgørelse om den europæiske arrestordre er baseret  på   gensidig  anerkendelse.  Den  gensidige  anerkendelse  indebærer  i  princippet,  at  en retsafgørelse  truffet  i  et  andet  EU-medlemsland  uden  videre  skal  anerkendes  i  et  andet medlemsland. Afgørelsen skal behandles, som om den var afsagt af det andet medlemslands egne domstole. En  sådan  accept  af  en  slags  eks-territorrial  kompetence  for  udenlandske  domstole  på  et medlemslands territorium  forudsætter i sagens natur, at der hersker en høj grad af    tillid til de udenlandske retssystemer, såvel hvad angår det straffeprocessuelle (retfærdig rettergang m.v.), som hvad angår  den  materielle  strafferet  (straffes  de  samme  forbrydelser og  straffes  de  på samme måde). Denne  tillid  kan  underbygges  ved,  at  man  på  EU-niveau  vedtager   minimumsregler  for  såvel straffeprocessen som den materielle strafferet (minimumsharmonisering). Ved  at indføre fælles EU-regler om hvilke handlinger der anses for kriminelle, mister kravet om dobbelt strafbarhed endvidere på sigt sin relevans. Logikken svarer til logikken for det indre marked. Når eksempelvis den græske fødevarekontrol har sagt god for en fødevare, er der ingen grund til, at den samme vare udsættes for en fornyet kontrol, når fødevaren passerer grænsen til Danmark. Hvad der er godt nok for en græsk forbruger, burde også være godt nok for en dansk forbruger. Tilliden til, at udenlandske fødevarer lever op til visse sundhedskrav, kan endvidere sikres og understøttes ved, at man på EU-plan harmoniserer reglerne for fødevarekontrol. På samme måde fjernes ”kvalitetskontrollen” for retsafgørelser fra andre medlemslande, idet der er en  generel  tillid  til,  at  medlemslandenes  retssystemer  er  i  overensstemmelse  med  visse  fælles grundlæggende retssikkerhedsnormer. I det omfang dette ikke helt er tilfældet, kan der rettes op på tingene ved at minimumsharmonisere. 4. En afgørelse fra EF-Domstolen illustrerer udfordringerne i det strafferetlige samarbejde   Adjunkt ved Syddansk Universitet Thomas Elholm har i en artikel i Lov & Ret 2004, nr. 2, med afsæt i en konkret afgørelse fra EF-Domstolen beskrevet de udfordringer, som det strafferetlige samarbejde i EU står overfor. Der henvises herom til artiklen, som er vedlagt som  bilag 2.   
- 2 - Baggrunden  for  EF-Domstolens  afgørelse  var  en  tysk  og  en  belgisk  domstols  præjudicielle forespørgsel  om  fortolkning  af  Schengen-konventionens  artikel  54  om  forbuddet  mod  dobbelt strafforfølgning (ne bis in idem), hvorefter en person, over for hvem der er afsagt en straffedom i det medlemsland, hvor handlingen er begået, ikke kan strafforfølges i et andet medlemsland, jf. også straffelovens § 10 a. Ved  den  tyske  domstol  var  rejst  en  straffesag  mod  en  tyrkisk  statsborger  for  handel  med euforiserende stoffer i Holland. Den tiltalte havde imidlertid tidligere i Holland – for den samme forbrydelse  –  tiltrådt  et  betinget  tiltalefrafald  og  betalt  en  bøde,  som  den  hollandske anklagemyndighed  havde  knyttet  som  vilkår  hertil.  Efter  den  hollandske  straffelov  kan anklagemyndigheden  i  visse  tilfælde  tilbyde  den  mistænkte  at  betale  en  bøde,  og  hvis  dette accepteres, kan der efter de hollandske regler ikke rejses tiltale for den pågældende forbrydelse. Der er tale om en såkaldt ”transactie”. Spørgsmålet var, om denne ”transactie” var en ”fuldbyrdet” og ”endelig dom”, som det forstås i Schengen-konventionens artikel 54, således at man ikke i Tyskland kunne retsforfølge den pågældende for den samme strafbare handling.   I den anden sag var en tysk statsborger tiltalt ved en belgisk domstol for at have voldt personskade eller udøvet vold mod en kvinde med den følge, at hun var blevet syg eller uarbejdsdygtig. Også i denne  sag  havde  tiltalte  tidligere  –  for  samme  forbrydelse  –  over  for  et  andet  EU-lands anklagemyndighed (den tyske) accepteret et tiltalefrafald med vilkår om betaling af et beløb. EF-Domstolen fastslog, at princippet om ne bis in idem også finder anvendelse på procedurer med tiltalefrafald, hvorved anklagemyndigheden i et medlemsland – uden medvirken af en retsinstans – indstiller en  straffesag, der er  indledt i det  pågældende land,  efter at tiltalte  har opfyldt visse betingelser  og  navnlig  har  betalt  et  vist  beløb,  som  anklagemyndigheden  har  fastsat.  Efter afslutningen af en sådan procedure skal der således over for tiltalte anses at være afsagt ”endelig dom”, og når de betingelser, der er pålagt tiltalte, er overholdt, må den sanktion, som proceduren er forbundet med, anses for ”fuldbyrdet” som omhandlet i samme bestemmelse. Med andre ord kan visse administrative afgørelser (tiltalefrafald) truffet af anklagemyndigheden i ét EU-land bevirke, at retsforfølgning ikke kan foretages i et andet EU-land for samme forbrydelse. I de to ovennævnte sager var man i henholdsvis Belgien og Tyskland derfor afskåret fra at føre sag om forholdene. Domstolen anførte i øvrigt, at ingen bestemmelse i afsnit VI i traktaten om Den Europæiske Union (TEU), der bl.a. omhandler det retlige samarbejde i kriminalsager, og heller ingen bestemmelse i Schengen-konventionen, gør en anvendelse af Schengen-konventionens artikel 54 betinget af, at der er sket en harmonisering eller i det mindste en tilnærmelse af bestemmelserne om tiltalefrafald i medlemslandenes straffelovgivninger. Princippet om ne bis in idem indebærer endvidere, uanset efter  hvilke  regler  sanktionen  er  pålagt,  nødvendigvis,  at  der  består  en     gensidig  tillid  mellem medlemslandene  i  deres  respektive  strafferetsplejeordninger,  og  at  hver  enkelt  medlemsland accepterer en anvendelse af strafferetlige bestemmelser, der er i kraft i de øvrige medlemslande, uanset om en anvendelse af medlemslandets egen retsorden måtte føre til en anden løsning. Endelig indebærer princippet om ne bis in idem, at en person, over for hvem der i medlemsland A (hvor handlingen er begået) er afsagt en endelig dom og idømt en   bødestraf , ikke kan strafforfølges i et andet  medlemsland, f.eks.  medlemsland  B,  hvor den  pågældende  forbrydelse  kan straffes  med frihedsstraf.
- 3 -