Statsrevisorerne beretning SB14/2017 - Bilag 1: Beretning om arkæologiske undersøgelser

Kulturudvalget 2017-18
SB 14 1
Offentligt

14/2017

Rigsrevisionens beretning om

arkæologiske undersøgelser

afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

1849

147.281

237

1976

114.6

22.480

908

Marts 2018

Statsrevisorerne beretning SB14/2017 - Bilag 1: Beretning om arkæologiske undersøgelser

14 /

2017

Beretning om arkæologiske

undersøgelser

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2018

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og

vedkommende minister.

Kulturministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen,

hvilket forventes at ske i august 2018.

Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Stats-

revisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar måned – i dette

tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2017, som afgives i februar 2019.

Statsrevisorerne beretning SB14/2017 - Bilag 1: Beretning om arkæologiske undersøgelser

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Telefon: 33 37 59 87

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls Lager og Logistik

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.rosendahls.dk

ISSN 2245-3008

ISBN trykt 978-87-7434-557-2

ISBN pdf 978-87-7434-558-9

Statsrevisorerne beretning SB14/2017 - Bilag 1: Beretning om arkæologiske undersøgelser

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

BERETNING OM ARKÆOLOGISKE UNDERSØGELSER

Siden 2003 har det været et princip, at private bygherrer selv skal betale for arkæo-

logiske undersøgelser, der gennemføres i forbindelse med bygge- og anlægsprojek-

ter.

Bygherren kan forud for iværksættelsen af et jordarbejde anmode det lokale arkæo-

logiske museum om en vurdering af, om jordarbejdet indebærer en risiko for at øde-

lægge væsentlige fortidsminder. Museet udarbejder herefter en indstilling med en

faglig argumentation for væsentlighed og udgifter til undersøgelsen til Slots- og Kul-

turstyrelsen. Styrelsen vurderer, om indstillingen kan godkendes, afvises eller juste-

res, og vurderer derudover, om bygherren er berettiget til at få et statsligt tilskud

til dele af udgifterne til den arkæologiske undersøgelse. Det godkendte budget sen-

des til bygherren, som kan vurdere, om anlægsprojektet skal gennemføres.

Udgifterne til arkæologiske undersøgelser steg kraftigt i årene efter museumslovens

ikrafttræden, bl.a. som følge af den generelle konjunkturudvikling. Samlet set har of-

fentlige og private bygherrer siden 2003 haft udgifter til arkæologiske undersøgel-

ser for knap 1,9 mia. kr. Der gennemføres 500-1.200 arkæologiske undersøgelser om

året.

Statsrevisorerne finder, at Kulturministeriets forvaltning af arkæologiske under-

søgelser har været utilfredsstillende. Slots- og Kulturstyrelsen har ikke i tilstræk-

kelig grad etableret rammer og sagsbehandling, der sikrer en ensartet, faglig pri-

oritering på nationalt niveau, hvor væsentlige fortidsminder bevares for efterti-

den. Statsrevisorerne finder det utilfredsstillende, at museerne uden indsigelse

fra Slots- og Kulturstyrelsen i stort omfang har overbudgetteret udgifterne til ar-

kæologiske undersøgelser i perioden 2003-2017 – i gennemsnit med 100-110 %

stigende til ca. 150 % i 2017.

Statsrevisorerne finder det utilfredsstillende, at Slots- og Kulturstyrelsen har for-

valtet tilskudsordningen så uigennemsigtigt, at offentlige og private bygherrer

har haft svært ved at vurdere mulighederne for tilskud til arkæologiske undersø-

gelser.

Dette betyder, at ligebehandlingsprincippet ikke er blevet iagttaget i tilstrække-

lig grad, og derved er der risiko for, at bygherrerne betaler for meget for de arkæo-

logiske undersøgelser eller helt opgiver at bygge.

STATSREVISORERNE,

den 21. marts 2018

Peder Larsen

Henrik Thorup

Klaus Frandsen

Søren Gade

Henrik Sass Larsen

Villum Christensen

Statsrevisorerne beretning SB14/2017 - Bilag 1: Beretning om arkæologiske undersøgelser

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorerne finder, at Kulturministeriets forvaltning af arkæologiske undersø-

gelser og den utilstrækkelige udarbejdelse af planlagte strategier indebærer risiko

for:



at der gennemføres for mange eller for omfattende arkæologiske undersøgelser,

og at udgifterne til undersøgelserne bliver unødigt høje

at bygge- og anlægsprojekter ikke er blevet gennemført eller er ændret unødigt,

bl.a. som følge af markant overbudgettering i perioden 2003-2015

at faktureringen til bygherrerne ikke er rigtig, og at bygherrerne ikke kun dækker

de omkostninger, der er forudsat i museumsloven.

Statsrevisorerne noterer sig, at Kulturministeriet som følge af Rigsrevisionens un-

dersøgelse har planlagt en række initiativer, som kan styrke forvaltningen af de ar-

kæologiske undersøgelser.

Statsrevisorerne beretning SB14/2017 - Bilag 1: Beretning om arkæologiske undersøgelser

INDHOLDSFORTEGNELSE

1. Introduktion og konklusion

1.1.

Formål og konklusion

1.2.

Baggrund

1.3.

Revisionskriterier, metode og afgrænsning

2. Slots- og Kulturstyrelsens forvaltning af arkæologiske undersøgelser

2.1.

Væsentlige fortidsminder

2.2.

Økonomiske forudsætninger

2.3.

Tilskudsforvaltning

Bilag 1. Museer med arkæologisk ansvar

Bilag 2. Metodisk tilgang

Bilag 3. Slots- og Kulturstyrelsens kriterier for de faglige vurderinger af

arkæologiske undersøgelser

Bilag 4. Ordliste

Statsrevisorerne beretning SB14/2017 - Bilag 1: Beretning om arkæologiske undersøgelser

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til denne undersøgelse og afgiver derfor beretningen til Stats-

revisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar 2012.

Rigsrevisionen har revideret regnskaberne efter § 2, stk. 1, nr. 1, jf. § 3 i rigsrevisorloven.

Beretningen vedrører finanslovens § 21. Kulturministeriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Brian Mikkelsen: november 2001 - september 2008

Carina Christensen: september 2008 - februar 2010

Per Stig Møller: februar 2010 - oktober 2011

Uffe Elbæk: oktober 2011 - december 2012

Marianne Jelved: december 2012 - juni 2015

Bertel Haarder: juni 2015 - november 2016

Mette Bock: november 2016 -

Beretningen har i udkast været forelagt Kulturministeriet, hvis bemærkninger er afspejlet i beretningen.

Statsrevisorerne beretning SB14/2017 - Bilag 1: Beretning om arkæologiske undersøgelser

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1. Introduktion og

konklusion

1.1.

FORMÅL OG KONKLUSION

1. Denne beretning handler om de arkæologiske undersøgelser, der gennemføres i forbin-

delse med bygge- og anlægsprojekter. Det er bygherrerne, der betaler udgifterne til disse

undersøgelser. Undersøgelserne udføres af de arkæologiske museer, og Kulturministeriet

(Slots- og Kulturstyrelsen) fastlægger niveauet for udgifterne på baggrund af en indstilling

fra det arkæologiske museum. Hvis bygherrerne ikke skal betale for unødvendige udgifter,

er det vigtigt, at museerne og Slots- og Kulturstyrelsen fastlægger udgifterne på et klart

og ensartet grundlag.

Som en del af museumsloven, der trådte i kraft i 2002, blev der indført et princip om, at pri-

vate bygherrer selv betaler for de arkæologiske undersøgelser. Formålet med museumslo-

ven var at etablere en finansieringsordning, som skulle følge aktiviteten i bygge- og anlægs-

branchen, og hvori der bl.a. var indbygget et økonomisk incitament for bygherrer til at ind-

drage museerne så tidligt som muligt i bygge- og anlægsprojekterne med henblik på at be-

vare fortidsminder i jorden og dermed mindske behovet for arkæologiske undersøgelser.

Bygherrerne tilpasser dog sjældent bygge- og anlægsprojekterne, idet andre hensyn kan

veje tungere end udgifterne til arkæologiske undersøgelser. Der har dog været eksempler

på bygherrer, der har opgivet bygge- og anlægsprojekter som følge af udgifter til arkæo-

logiske undersøgelser. Udgifterne til arkæologiske undersøgelser steg kraftigt i årene ef-

ter museumslovens ikrafttræden, bl.a. som følge af den generelle konjunkturudvikling.

2. Forud for igangsættelsen af arkæologiske undersøgelser skal museerne vurdere 2 for-

hold, som Slots- og Kulturstyrelsen på baggrund af museernes indstillinger skal godkende.

For det første skal museerne foretage en faglig vurdering af, om fortidsminderne er væ-

sentlige nok til, at en undersøgelse kan bibringe ny arkæologisk viden. Hvis det er tilfæl-

det, skal museerne for det andet vurdere udgifterne hertil og udarbejde et budget for un-

dersøgelsen. Derudover skal styrelsen vurdere, om bygherren er berettiget til få et økono-

misk tilskud, der dækker nogle af udgifterne til undersøgelsen. Styrelsen har på sin hjem-

meside opstillet rammer for museernes faglige vurderinger og budgettering af de arkæo-

logiske undersøgelser i form af faglige strategier, en vejledning om arkæologiske under-

søgelser og generel information.

Styrelsen skal ved godkendelsen af museernes vurderinger sikre en ensartet forvaltnings-

praksis og foretage en samlet faglig prioritering på nationalt plan.

Statsrevisorerne beretning SB14/2017 - Bilag 1: Beretning om arkæologiske undersøgelser

INTRODUKTION OG KONKLUSION

3. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Kulturministeriet har en tilfredsstillende

forvaltning af de arkæologiske undersøgelser.

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til undersøgelsen i august 2017.

KONKLUSION

Rigsrevisionen vurderer, at Kulturministeriets forvaltning af de arkæologiske undersøgel-

ser er utilfredsstillende. Slots- og Kulturstyrelsens rammer og sagsbehandling sikrer ikke,

at museernes faglige vurderinger og budgettering af de arkæologiske undersøgelser fore-

tages på et ensartet grundlag. Endvidere er styrelsens tilskudsforvaltning ikke tilstrække-

ligt gennemsigtig. Dette medfører, at bygherrerne ikke behandles ens, og at der er risiko

for, at bygherrerne betaler for meget for undersøgelserne.

Slots- og Kulturstyrelsen har siden 2009 udarbejdet en række nationale strategier, der skal

bruges af såvel styrelsen som museerne til at vurdere, hvad der er væsentlig ny viden og

dermed, om der skal gennemføres en arkæologisk undersøgelse. Styrelsen har ikke udarbej-

det alle de planlagte strategier, og kun ca. 55 % af de arkæologiske undersøgelser er dæk-

ket af de nuværende strategier. Derudover kan de eksisterende strategier kun i mindre grad

anvendes til at vurdere væsentligheden af et fortidsminde. Det betyder, at museerne i vid

udstrækning selv opstiller kriterier for, hvornår et fortidsminde skal omfattes af en under-

søgelse, hvilket styrelsen meget sjældent kommenterer eller afviser. Styrelsen sikrer der-

med ikke, at der i tilstrækkeligt omfang foretages en samlet faglig prioritering på natio-

nalt plan. Dette indebærer en risiko for, at der gennemføres for mange eller for omfatten-

de arkæologiske undersøgelser, og dermed at udgifterne til undersøgelserne bliver unødigt

høje.

Slots- og Kulturstyrelsen har udarbejdet en vejledning om arkæologiske undersøgelser, som

indeholder retningslinjer for, hvordan et budget udarbejdes. Vejledningen indeholder ikke

dækkende budgetforudsætninger, hvorfor budgetlægningen i vid udstrækning er overladt

til museernes eget skøn. De arkæologiske undersøgelser blev i perioden 2003-2015 over-

budgetteret markant og i stigende grad med op til 150 % i gennemsnit. Rigsrevisionens

gennemgang af 89 sager fra 2015 viser, at kun ca. 10 % af museernes budgetter blev juste-

ret i forbindelse med styrelsens godkendelse. Det kan være vanskeligt at budgettere en

arkæologisk undersøgelse præcist, da man ikke på forhånd kan afdække det fuldstændige

omfang og tilstanden af fortidsminderne. Derfor vil der naturligt være en vis usikkerhed i

budgetteringen. Det er dog Rigsrevisionens opfattelse, at niveauet for overbudgetteringen

er for højt. En mere realistisk budgettering er nødvendig af hensyn til bygherrerne, idet de

på baggrund af budgettet træffer beslutning om at gennemføre eller ændre bygge- og an-

lægsprojektet. Den markante overbudgettering indebærer dermed en risiko for, at bygge-

og anlægsprojekter ikke gennemføres eller ændres unødigt.

Statsrevisorerne beretning SB14/2017 - Bilag 1: Beretning om arkæologiske undersøgelser

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Slots- og Kulturstyrelsen foretager en overordnet gennemgang af regnskaberne for de ar-

kæologiske undersøgelser. Samtidig har museernes revisorer ikke gennemgået forretnings-

gange og faktureringer vedrørende undersøgelserne på 10 ud af 27 museer de seneste 5 år.

Dermed er der risiko for, at faktureringerne til bygherrerne ikke er rigtige, og at bygherrer-

ne ikke kun dækker de nødvendige omkostninger, som forudsat i museumsloven.

Slots- og Kulturstyrelsen har ikke internt i styrelsen eller over for bygherrerne udarbejdet

en samlet oversigt over de kriterier, som ligger til grund for tilskudsvurderingen. Dette gør

det vanskeligt for bygherrerne at vurdere tilskudsmulighederne, ligesom der er risiko for,

at lige forhold ikke vurderes ens af styrelsens sagsbehandlere. Styrelsens afgørelser er

desuden ikke i alle tilfælde dækkende i forhold til, hvilke hensyn der ligger til grund for til-

skudsvurderingen.

Kulturministeriet har som led i denne undersøgelse planlagt en række initiativer, som kan

styrke forvaltningen af de arkæologiske undersøgelser.

1.2.

BAGGRUND

4. I 2002 trådte en ny museumslov i kraft (lov nr. 473 af 7. juni 2001). Med museumsloven

blev der indført en ny finansieringsordning for de arkæologiske undersøgelser, der udføres

af private bygherrer, idet den eksisterende ordning ikke fungerede tilfredsstillende, bl.a.

fordi den statslige bevilling til området ikke var tilstrækkelig til at dække behovet for ar-

kæologiske undersøgelser. Den ændrede finansieringsordning trådte i kraft den 1. januar

2003. Undersøgelserne blev tidligere finansieret over finansloven, men med den nye lov

blev det den, som foretager et bygge- eller anlægsarbejde, der skal finansiere undersøgel-

sen. Offentlige bygherrer var forud for museumslovens vedtagelse allerede forpligtede til

at finansiere de undersøgelser, der skulle udføres som en del af et offentligt anlægsarbejde.

Intentionerne bag museumsloven og den ændrede finansieringsordning var bl.a.:



at give bygherrerne mulighed for tidligt at inddrage de arkæologiske museer med hen-

blik på at belyse konsekvenserne for kulturarven af et påtænkt anlægsarbejde så tid-

ligt som muligt, hvilket skal medvirke til, at arealer, hvor der er kendte og væsentlige

fortidsminder under jordoverfladen, i videst muligt omfang friholdes for anlægsaktivi-

teter, skovrejsning mv.

at tage større hensyn til kulturarven i den fysiske planlægning og i tilrettelæggelsen

af anlægs- og jordarbejder, hvilket gerne skulle resultere i, at behovet for arkæologiske



undersøgelser blev mindre

at etablere en finansieringsordning, der kan følge aktivitetsniveauet i bygge- og an-

lægsbranchen

at minimere omfanget af forsinkelser, udskydelser og standsninger af et anlægspro-

jekt som følge af arkæologiske undersøgelser

at de samlede samfundsøkonomiske omkostninger til sikring af bevaringsværdier i jor-

den blev mindsket, idet det var forventningen, at en del af bygge- og anlægsprojekter-

ne blev tilpasset med henblik på at bevare fortidsminderne in situ.

Som en del af finansieringsordningen blev der indført en tilskudsordning, hvor Slots- og

Kulturstyrelsen i særlige tilfælde kan give tilskud til bygherren.

IN SITU-BEVARING

In situ-bevaring betyder, at de

arkæologiske fund ikke udgra-

ves, men bevares uberørte på

findestedet. Hensigten er at ef-

terlade uforstyrret arkæologisk

materiale til fremtidige gene-

rationer, hvor udgravningsme-

toder og forskning er bedre end

på nuværende tidspunkt.



Statsrevisorerne beretning SB14/2017 - Bilag 1: Beretning om arkæologiske undersøgelser

INTRODUKTION OG KONKLUSION

5. Offentlige og private bygherrer har siden 2003 haft udgifter til arkæologiske undersø-

gelser for knap 1,9 mia. kr. Der gennemføres 500-1.200 undersøgelser om året. Figur 1 vi-

ser udgifterne til de bygherrebetalte arkæologiske undersøgelser i perioden 2003-2015.

FIGUR 1

UDGIFTER TIL ARKÆOLOGISKE UNDERSØGELSER FORDELT PÅ TYPER

AF BYGHERRER I PERIODEN 2003-2015 (2016-PRISER)

(Mio. kr.)

250

200

150

100

Privatpersoner og private virksomheder

Kommuner og regioner

Staten

Note: Der er udelukkende medtaget udgifter for afsluttede undersøgelser.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af data fra Slots- og Kulturstyrelsen.

Det fremgår af figur 1, at de samlede udgifter til arkæologiske undersøgelser steg kraftigt

i perioden 2003-2007 fra knap 50 mio. kr. til godt 220 mio. kr. Herefter er udgifterne faldet

til godt 170 mio. kr. i 2015. Kommunernes og regionernes aktivitet var højest i 2008, hvor

udgifterne var godt 130 mio. kr. De private bygherrers udgifter var størst i 2007, hvor de be-

løb sig til 76 mio. kr. Statens udgifter var størst i 2011, hvor udgifterne var godt 70 mio. kr.

Statsrevisorerne beretning SB14/2017 - Bilag 1: Beretning om arkæologiske undersøgelser

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Rolle- og ansvarsfordeling

6. Det fremgår af museumsloven, at bygherren forud for iværksættelsen af et jordarbejde

kan anmode det lokale arkæologiske museum om en udtalelse. Museet vurderer, om jord-

arbejdet indebærer en risiko for at ødelægge væsentlige fortidsminder, og dermed om der

er behov for at gennemføre en forundersøgelse. Museet skal udarbejde en faglig argumen-

tation for forundersøgelsens væsentlighed og et realistisk maksimumbudget for de forven-

tede udgifter til forundersøgelsen. Slots- og Kulturstyrelsen skal herefter vurdere museets

indstilling og enten godkende, afvise eller bede museet om at korrigere indstillingen, før

den kan godkendes. Det godkendte budget sendes til bygherren, som derefter kan vurdere,

om omfanget af de arkæologiske udgifter gør, at anlægsprojektet enten skal gennemføres,

opgives eller flyttes til et areal, hvor der ikke er risiko for at støde på væsentlige fortids-

minder. Hvis bygherren vælger at gennemføre sit anlægsprojekt, kan bygherren vælge at

gennemføre forundersøgelsen og dermed opnå et større kendskab til forekomsten af for-

tidsminder på arealet og dermed de forventede udgifter til arkæologi. Styrelsen godken-

der den arkæologiske beretning og regnskabet for forundersøgelsen, og til sidst sender

museet regningen til bygherren.

Hvis museet vurderer, at der på baggrund af forundersøgelsens resultater er en bekræftet

risiko for at støde på væsentlige fortidsminder, som er nødvendige at grave op forud for

anlægsarbejdet, starter en ny lignende proces for den egentlige arkæologiske udgravnings-

undersøgelse. Figur 2 viser procestrinene for en arkæologisk undersøgelse.

REALISTISK MAKSI-

MUMBUDGET

Det fremgår af Slots- og Kultur-

styrelsens hjemmeside, at mu-

seerne i budgetlægningen skal

tage udgangspunkt i, at der på

arealet vil blive fundet optimalt

bevarede, væsentlige fortids-

minder i det realistisk bedømte

størst mulige omfang. Dette

fastlægges bl.a. på baggrund

af forundersøgelsens resultater.

Statsrevisorerne beretning SB14/2017 - Bilag 1: Beretning om arkæologiske undersøgelser

INTRODUKTION OG KONKLUSION

FIGUR 2

PROCES FOR GENNEMFØRELSE AF EN ARKÆOLOGISK UNDERSØGELSE

Bygherren anmoder museet

om et budget for den arkæo-

logiske undersøgelse.

Museet udarbejder et udkast

til budget og faglig vurdering

for undersøgelsen til Slots-

og Kulturstyrelsen.

Styrelsen vurderer museets

budget og faglige vurdering

og tager stilling til, om der er

grundlag for at yde tilskud.

Budgettet godkendes af

styrelsen og derefter af

bygherren.

Budgettet eller den fag-

lige vurdering godkendes

ikke, og museet udarbejder

et nyt budget eller frem-

skaffer yderligere oplys-

ninger til det oprindelige

budget .

Undersøgelsen foretages

af museets arkæologer.

Museet anmoder styrelsen

om at godkende forbrug af

budgettets midler til natur-

videnskab, konservering og

vinterforanstaltninger.

Museet sender en beret-

ning om den arkæologiske

undersøgelse til styrelsen.

BE -

R G

NI N

Bygherren ﬂytter sit projekt

til et andet område, og de

arkæologiske fund bevares

in situ (revurderingen kan

også foretages på andre

tidspunkter i processen).

Museet sender regnskabet

for undersøgelsen til god-

kendelse i styrelsen.

Museet registrerer under-

søgelsen i den nationale

database ”Fund og Fortids-

minder”.

Bygherren modtager den

arkæologiske beretning og

en faktura på baggrund af

det godkendte regnskab.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Slots- og Kulturstyrelsen.

Statsrevisorerne beretning SB14/2017 - Bilag 1: Beretning om arkæologiske undersøgelser

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Det fremgår af figur 2, at de første trin følger processen for forundersøgelser. Som led i den

arkæologiske undersøgelse kan museet undervejs eller efter gennemførelsen af undersø-

gelsen anmode Slots- og Kulturstyrelsen om at afholde udgifter til naturvidenskabelige

analyser og konservering af fortidsminderne eller udløse budgetposten til vinterforanstalt-

ninger, hvis bygherren ønsker, at undersøgelsen gennemføres i løbet af vintermånederne,

hvor udgravninger er særligt omkostningstunge. Bygherren afholder disse omkostninger,

men styrelsen skal godkende, at museet bruger midlerne.

Når undersøgelsen er gennemført, skal udgravningsresultaterne afrapporteres og registre-

res. Processen afsluttes (ligesom for forundersøgelser) ved, at museet udarbejder det en-

delige regnskab, som godkendes af styrelsen, hvorefter museet sender en regning til byg-

herren.

Hvis bygherren vælger ikke at gennemføre en forundersøgelse, og der under jordarbejdet

findes fortidsminder, skal anlægsarbejdet standses, og bygherren skal straks meddele det

til det lokale arkæologiske museum. Det lokale museum kan med styrelsens godkendelse

også standse et anlægsarbejde, hvis bygherren eller entreprenøren ikke selv har standset

det.

7. Slots- og Kulturstyrelsen besluttede i 2009 at udarbejde en række nationale strategier,

som er udgangspunktet for museernes og styrelsens faglige vurderinger. Strategierne skal

bruges til at foretage en vurdering af fortidsmindernes væsentlighed.

Styrelsen har desuden udarbejdet en vejledning om arkæologiske undersøgelser. Vejlednin-

gen indeholder information og retningslinjer vedrørende undersøgelserne, som både er ret-

tet mod bygherrer, museer og styrelsen. Det er bl.a. denne vejledning, som ligger til grund

for museernes faglige vurderinger og budgetudkast. Styrelsen godkender både den faglige

vurdering, budgettet og regnskabet for undersøgelsen.

8. Det fremgår af museumsloven, at kulturministeren i særlige tilfælde kan yde tilskud til

de arkæologiske undersøgelser. Det følger af museumsbekendtgørelsen, at Slots-og Kultur-

styrelsen skal tage stilling til tilskudsspørgsmål som led i behandlingen af den konkrete

sag. I styrelsens godkendelsesprocedure indgår derfor altid en vurdering af, om bygherren

er berettiget til at modtage et statsligt tilskud til udgifterne til undersøgelsen.

NATURVIDENSKABE-

LIGE ANALYSER

Naturvidenskabelige analyser

er analyser af arkæologiske

fund, fx humane materialer med

henblik på at fastslå alder, køn,

sundhedstilstand, traumer og

DNA.

Statsrevisorerne beretning SB14/2017 - Bilag 1: Beretning om arkæologiske undersøgelser

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1.3.

REVISIONSKRITERIER, METODE OG AFGRÆNSNING

Revisionskriterier

9. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Kulturministeriet har en tilfredsstillende

forvaltning af de arkæologiske undersøgelser.

10. Det er Slots- og Kulturstyrelsen, der forvalter de arkæologiske undersøgelser på vegne

af Kulturministeriet.

Det fremgår af bemærkningerne til museumsloven, at styrelsen skal medvirke til at koordi-

nere administrationen af de henvendelser, der rettes til museerne. Koordineringen skal sik-

re, at der skabes en ensartet forvaltningspraksis, hvor hensynet til kulturarven afvejes over

for jordarbejdets omfang og hensynet til dets gennemførelse. Museumsloven lægger sig

dermed op ad det generelle forvaltningsretlige princip om ligebehandling. Vi har operatio-

naliseret dette begreb i et revisionskriterium om, at styrelsen skal sikre, at bygherrerne

behandles lige, uafhængigt af hvilket museum der foretager undersøgelsen. Dette kriterium

er både relevant i forhold til den faglige vurdering, budgetlægningen, regnskabsaflæggel-

sen og tilskudsforvaltningen.

Det fremgår desuden af lovbemærkningerne, at styrelsen skal sikre en samlet faglig prio-

ritering på nationalt niveau, hvor væsentlige fortidsminder bevares for eftertiden. Dermed

vil der være fortidsminder, som ikke har en væsentlig national interesse og derfor ikke skal

undersøges. Vi har derfor opstillet revisionskriterier, som handler om, hvorvidt styrelsen

har opstillet kriterier for de faglige vurderinger og i sin sagsbehandling sikrer, at kun væ-

sentlige fortidsminder undersøges.

I forhold til vurderingen af budgetteringen af de arkæologiske undersøgelser har vi bl.a.

søgt inspiration i Moderniseringsstyrelsens retningslinjer om god statslig økonomistyring.

Vi har med baggrund i disse retningslinjer undersøgt, om der er opstillet budgetforudsæt-

ninger, som sikrer, at der budgetteres realistisk og ensartet på tværs af de arkæologiske

museer.

I forhold til tilskudsforvaltningen er revisionskriterierne baseret på museumslovens be-

mærkninger og Moderniseringsstyrelsens vejledning om effektiv tilskudsforvaltning. Vi har

med baggrund i disse undersøgt, om styrelsen har en gennemsigtig og ensartet tilskuds-

forvaltning.

Metode

11. Undersøgelsens resultater er baseret på en dataanalyse, en dokumentgennemgang og

en spørgeskemaundersøgelse til alle 27 arkæologiske museer. Spørgeskemaundersøgel-

sen er gennemført med henblik på at afdække forhold, hvor Slots- og Kulturstyrelsen ikke

indsamler data. Vi har som en del af spørgeskemaundersøgelsen gennemgået museernes

beskrivelser af deres arbejdsgange for arkæologiske undersøgelser.

Derudover har vi holdt møder med Slots- og Kulturstyrelsen og 6 udvalgte museer. Formå-

let med møderne med museerne var at få klarlagt, hvilke forudsætninger museerne lægger

til grund for deres faglige vurderinger og budgetter.

Statsrevisorerne beretning SB14/2017 - Bilag 1: Beretning om arkæologiske undersøgelser

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Dataanalysen af udviklingen i udgifterne og budgetafvigelserne er gennemført med ud-

gangspunkt i data fra styrelsen vedrørende budget- og regnskabstal for de arkæologiske

undersøgelser i perioden 2003-2017.

Vores undersøgelse af styrelsens sagsbehandling er baseret på en stikprøvevis gennem-

gang af 89 udvalgte sager i styrelsen. Stikprøven er repræsentativ og udtaget fra de sager,

som styrelsen i 2015 har godkendt til gennemførelse. 2015 er valgt, da vi dermed afdæk-

ker styrelsens forvaltning fra start til afslutning af en sag. Der går som hovedregel flere år,

fra et budget er godkendt, til regnskabet og den arkæologiske beretning modtages i sty-

relsen. Det skyldes, at undersøgelsen og afrapporteringen kan strække sig over flere år.

12. Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision, jf.

bilag 2.

Afgrænsning

13. Undersøgelsen omfatter de bygherrebetalte arkæologiske undersøgelser på land, som

er omfattet af museumslovens kapitel 8, i perioden 2003-2017. Undersøgelsen omfatter ik-

ke arkæologiske undersøgelser, der udføres som følge af erosion, dyrkning af almindelige

landbrugsafgrøder eller almindelig skovdrift. Udgifterne til disse undersøgelser afholdes af

Slots- og Kulturstyrelsen.

Marinarkæologiske undersøgelser, der omfatter fortidsminder i vandløb, søer eller hav, fx

skibsvrag og skibsladninger, indgår i vores opgørelser over udgiftsudviklingen og budget-

afvigelserne. De administrative procedurer adskiller sig dog på nogle punkter fra landar-

kæologien, og styrelsens forvaltning af de marinarkæologiske undersøgelser har ikke været

omfattet af vores undersøgelse. Undersøgelsen omfatter heller ikke forskningsudgravnin-

ger, der finansieres af staten, universiteter eller private fonde. Undersøgelsen omfatter der-

udover ikke fortidsminder, som er beskyttede efter reglerne i museumslovens kapitel 8a,

eller danefæ.

14. Bilag 1 viser en oversigt over de 27 arkæologiske museer. I bilag 2 er undersøgelsens

metodiske tilgang beskrevet. Bilag 3 indeholder en liste over Slots- og Kulturstyrelsens kri-

terier for de faglige vurderinger af arkæologiske undersøgelser. Bilag 4 indeholder en ord-

liste, der forklarer udvalgte ord og begreber.

MARINARKÆOLOGI

Marinarkæologi omfatter vrag

af skibe, skibsladninger o.l. i

vandløb, i søer, i territorial-

farvandet eller på kontinental-

soklen. Der er 5 arkæologiske

museer, som har ansvaret for

de marinarkæologiske under-

søgelser.

Statsrevisorerne beretning SB14/2017 - Bilag 1: Beretning om arkæologiske undersøgelser

SLOTS- OG KULTURSTYRELSENS FORVALTNING AF ARKÆOLOGISKE UNDERSØGELSER

2. Slots- og Kulturstyrelsens

forvaltning af arkæologiske

undersøgelser

2.1.

VÆSENTLIGE FORTIDSMINDER

15. Vi har undersøgt, om Slots- og Kulturstyrelsen har opstillet faglige kriterier, som under-

støtter museernes faglige vurderinger. Derudover har vi undersøgt, om styrelsens sagsbe-

handling sikrer, at der kun gennemføres undersøgelser af væsentlige fortidsminder, som

tilfører ny viden.

Faglige kriterier for væsentlige fortidsminder

16. I bemærkningerne til museumsloven fremgår det, at Slots- og Kulturstyrelsen skal sik-

re en samlet faglig prioritering på nationalt niveau, hvor væsentlige fortidsminder bevares

for eftertiden. Vores gennemgang af museumsloven, lovbemærkningerne og styrelsens vej-

ledning om arkæologiske undersøgelser viser, at der ikke er opstillet faglige kriterier for

vurderingen af væsentlighed. Dog er det i bemærkningerne til museumsloven og i styrel-

INTERNATIONAL

EVALUERING

Kulturarvsstyrelsen (nu Slots-

og Kulturstyrelsen) tog i 2008

initiativ til en evaluering af vi-

densudviklingen i de arkæologi-

ske undersøgelser. Evalueringen

blev udført af et internationalt

panel med ekspertise inden for

arkæologi.

Panelet konkluderede bl.a., at

der var en uensartet praksis på

museerne vedrørende planlæg-

ning, gennemførelse og afrap-

portering af undersøgelserne.

Det var derfor panelets vurde-

ring, at der var behov for at ud-

vikle nationale standarder, der

kunne lægges til grund for frem-

tidige beslutninger og priorite-

ringer.

sens vejledning konkretiseret, at der i vurderingen af væsentlighed skal lægges vægt på,

om en udgravning kan tilføre væsentlig ny viden. Lovbemærkningerne og vejledningen in-

deholder ikke yderligere kriterier for væsentlighed, som undersøgelserne kan prioriteres i

forhold til.

17. Det fremgår af Slots- og Kulturstyrelsens vejledning, at museerne skal sende en faglig

vurdering sammen med et budget til styrelsen, hvis de vurderer, at der er behov for at gen-

nemføre en arkæologisk undersøgelse. Den faglige vurdering skal begrunde undersøgelsens

relevans og sandsynliggøre, at der er tale om et væsentligt fortidsminde. Styrelsen skal

foretage en vurdering af den faglige vurdering og tage stilling til, om de fortidsminder, som

undersøgelsen berører, er tilstrækkeligt væsentlige til, at der skal gennemføres en under-

søgelse.

18. Slots- og Kulturstyrelsen besluttede i 2009 – som opfølgning på én af anbefalingerne

fra en international evaluering af vidensudviklingen i dansk arkæologi – at der i samarbej-

de med relevante fageksperter fra museer og universiteter skulle udarbejdes 7 nationale

strategier for arkæologi på landjorden, 2 strategier for marinarkæologi og en årlig arkæo-

logisk status, som skal indeholde en oversigt over de væsentligste fund. Strategierne skal

bruges af museerne med henblik på at vurdere fortidsmindernes væsentlighed. Derudover

skal de bruges af styrelsen som grundlag for vurderingen af museernes faglige vurderinger.

Statsrevisorerne beretning SB14/2017 - Bilag 1: Beretning om arkæologiske undersøgelser

SLOTS- OG KULTURSTYRELSENS FORVALTNING AF ARKÆOLOGISKE UNDERSØGELSER

Rigsrevisionen kan konstatere, at styrelsen i 2018 – 9 år efter den internationale evaluering

– kun har færdiggjort 5 af de 7 strategier for landarkæologi, og de 2 strategier for marin-

arkæologi er endnu ikke påbegyndt. Der er ikke udarbejdet nogen årlig arkæologisk status.

Styrelsen har oplyst, at de 5 strategier, som er udarbejdet, dækker ca. 55 % af de arkæolo-

giske undersøgelser, der gennemføres. Styrelsen forventer at offentliggøre de 2 resterende

strategier for landarkæologien i 2018.

Slots- og Kulturstyrelsens sagsbehandling

19. Slots- og Kulturstyrelsen har oplyst, at styrelsen ikke kun vurderer museernes faglige

vurderinger på baggrund af de nationale strategier. Styrelsen har i forbindelse med Rigs-

revisionens undersøgelse udarbejdet en liste, hvor de i punktform har beskrevet, hvilke for-

hold de inddrager, når de vurderer museernes faglige vurderinger. Listen er siden publice-

ret på styrelsens hjemmeside og fremgår af bilag 3. Listen indeholder en oversigt over, hvil-

ke elementer styrelsen i praksis inddrager i vurderingen. Styrelsen har ikke beskrevet, hvor-

dan de enkelte elementer påvirker væsentlighedsvurderingen.

20. Vores gennemgang af 89 sager viser, at der er stor variation i museernes faglige vurde-

ringer. Variationerne dækker over såvel omfang som indhold. Der er stor forskel på, hvilke

faglige elementer der lægges vægt på, og hvor grundigt der argumenteres for de enkelte

elementer. Det betyder, at nogle faglige vurderinger er meget korte, hvor indholdet mest

af alt er et udtryk for, at formalia skal overholdes. Andre vurderinger er meget lange og in-

deholder udførlige beskrivelser af undersøgelsens væsentlighed. I ingen af de gennemgå-

ede sager henviser museerne eksplicit til de nationale strategier.

21. Vores gennemgang viser også, at der kun i 5 ud af 89 sager er kommunikation mellem

Slots- og Kulturstyrelsen og museet om den faglige vurdering. Langt de fleste faglige ind-

stillinger (84 ud af 89) godkendes altså uden dialog med museet. De få eksempler på dialog

omhandler primært museer, der helt har glemt at sende en faglig vurdering til styrelsen, el-

ler museer, der anmodes om at sende uddybninger af enkelte delelementer i deres indstil-

ling.

Gennemgangen viser samtidig, at det ikke fremgår af sagerne, om styrelsen tager stilling

til, om museernes faglige vurderinger ligger inden for de nationale strategier, og dermed

om fortidsminderne er væsentlige og tilfører ny viden. Styrelsen har ikke afvist museernes

faglige vurderinger i nogen af de 89 sager. Dette underbygges af museernes egne angivel-

ser, idet museerne kun har fået afvist 2 ud af ca. 800 arkæologiske undersøgelser i 2015.

Den ene af de 2 undersøgelser blev afvist, da den ikke var omfattet af museumslovens be-

stemmelser om bygherrebetalte undersøgelser.

22. Museerne har i spørgeskemaundersøgelsen og i interviewene generelt oplyst, at de na-

tionale strategier udgør gode oversigter med den tilgængelige viden inden for de respek-

tive tidsaldre. Dog finder museerne, at deres faglige vurderinger ofte ikke direkte kan base-

re sig på de nationale strategier, som det oprindeligt var Slots- og Kulturstyrelsens hensigt.

Det skyldes dels, at alle strategierne endnu ikke er udarbejdet, dels at strategierne ikke er

dækkende i beskrivelsen af, hvilke fortidsminder der kan bibringe ny viden, og at strategi-

erne ikke tager tilstrækkelig højde for den regionale væsentlighed. Dermed overlades det

i en række tilfælde til det enkelte museum at vurdere, hvilke fortidsminder der er væsent-

lige.

Statsrevisorerne beretning SB14/2017 - Bilag 1: Beretning om arkæologiske undersøgelser

SLOTS- OG KULTURSTYRELSENS FORVALTNING AF ARKÆOLOGISKE UNDERSØGELSER

Det er styrelsens opfattelse, at museerne udfører en god og solid faglig vurdering af beho-

vet for arkæologiske undersøgelser. Strategierne er blot ét af de redskaber, som bruges

ved vurderingen af fortidsmindernes væsentlighed. Museernes og styrelsens arkæologiske

viden er også vigtig i denne sammenhæng.

23. Rigsrevisionens sagsgennemgang viser, at de arkæologiske strategier ikke er styrende

for museernes faglige argumentationer. Det fremgår desuden af gennemgangen, at Slots-

og Kulturstyrelsen ikke bruger strategierne aktivt i vurderingen af undersøgelsernes væ-

sentlighed og dermed ikke sikrer, at der foretages en samlet faglig prioritering på nationalt

niveau. Dette indebærer en risiko for, at der gennemføres for mange eller for omfattende

undersøgelser, og dermed at bygherrerne pålægges unødvendige udgifter.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at fælles skriftlige kriterier for vurderingen af fortids-

mindernes væsentlighed er en forudsætning for, at vurderingerne foretages ensartet og

konsistent, uafhængigt af hvilket museum der udarbejder den faglige vurdering, og hvilken

sagsbehandler i styrelsen der godkender vurderingen.

Styrelsen har oplyst, at de i vejledningen om arkæologiske undersøgelser vil tydeliggøre de

overordnede kriterier for fortidsmindernes væsentlighed. Derudover vil styrelsen fremad-

rettet tydeliggøre vurderingen af de konkrete fortidsminders væsentlighed i afgørelserne.

RESULTATER

Undersøgelsen viser, at Slots- og Kulturstyrelsen ikke i tilstrækkelig grad har opstillet fag-

lige kriterier, som understøtter museernes faglige vurderinger. Derudover viser undersøgel-

sen, at styrelsens sagsbehandling ikke sikrer, at der kun gennemføres undersøgelser af væ-

sentlige fortidsminder, som tilfører ny viden.

Rigsrevisionen kan konstatere, at Slots- og Kulturstyrelsen i 2018 – 9 år efter den internatio-

nale evaluering – kun har færdiggjort 5 af de 7 strategier for landarkæologi. De færdiggjor-

te strategier dækker ca. 55 % af de arkæologiske undersøgelser, og der er endvidere ikke

udarbejdet nogen årlig arkæologisk status.

Undersøgelsen viser, at de 5 færdiggjorte nationale strategier ikke i tilstrækkelig grad un-

derstøtter museernes faglige vurderinger. Dermed bliver det vanskeligt for Slots- og Kultur-

styrelsen ensartet og konsistent at vurdere, om de arkæologiske undersøgelser er væsent-

lige og vil tilføre ny viden. Rigsrevisionens gennemgang af 89 sager viser, at styrelsen ikke

har afvist museernes faglige vurderinger i nogen af sagerne. De nationale strategier er der-

med ikke styrende for de vurderinger, der lægges til grund for de faglige vurderinger.

Statsrevisorerne beretning SB14/2017 - Bilag 1: Beretning om arkæologiske undersøgelser

SLOTS- OG KULTURSTYRELSENS FORVALTNING AF ARKÆOLOGISKE UNDERSØGELSER

Fraværet af faglige kriterier og en manglende national prioritering medfører en risiko for, at

der gennemføres for mange eller for omfattende arkæologiske undersøgelser, og dermed

at bygherrerne pålægges unødvendige udgifter. Desuden er der risiko for, at bygherrerne

ikke behandles lige.

Slots- og Kulturstyrelsen har oplyst, at styrelsen vil færdiggøre de 2 manglende strategier

for landarkæologien i 2018. Styrelsen vil endvidere tydeliggøre dels væsentlighedskriteri-

erne i vejledningen om arkæologiske undersøgelser, dels fortidsmindernes væsentlighed

i styrelsens afgørelser.

2.2.

ØKONOMISKE FORUDSÆTNINGER

24. Vi har undersøgt, om Slots- og Kulturstyrelsens vejledning om arkæologiske undersø-

gelser understøtter, at der udarbejdes realistiske budgetter. Derudover har vi undersøgt,

om styrelsens gennemgang af museernes budgetter sikrer, at der budgetteres ensartet,

uafhængigt af hvilket museum der har ansvaret for undersøgelsens gennemførelse. Vi har

desuden undersøgt, om styrelsen sikrer, at de regnskaber, som lægges til grund for byg-

herrernes betaling, er rigtige. Endelig har vi undersøgt, hvordan udgifterne til de arkæolo-

giske undersøgelser har udviklet sig siden museumslovens ikrafttræden.

Budgettering

25. Det fremgår af vejledningen, at museerne udarbejder og indsender et realistisk maksi-

mumbudget for den arkæologiske undersøgelse til godkendelse i styrelsen. Et maksimum-

budget sikrer, at bygherren ikke kan komme til at betale mere, end hvad der fremgår af bud-

gettet, forudsat at bygherren ikke ændrer på projektet. Styrelsen har oplyst, at budgetter-

ne også skal sikre, at staten ikke på grund af underbudgettering kommer til at betale for

bygherrernes udgifter til undersøgelserne, idet merforbrug i udgangspunktet betales af

staten.

Budgetforudsætninger

26. Vejledningen indeholder et skema, som museerne skal bruge til udarbejdelse af budget-

tet. De økonomisk væsentligste poster i budgettet er udgifter til løn og leje af gravemaski-

ner. Lønudgifterne skal budgetteres som skøn over, hvor mange timer de forskellige typer

af medarbejdere forventes at bruge på undersøgelsen. Vejledningen indeholder en detalje-

ret beskrivelse af, hvordan timelønnen skal udregnes, fx i forhold til løntillæg og ferie. Vej-

ledningen indeholder dog ingen budgetforudsætninger, fx nøgletal, som kan lægges til

grund for vurderingen af, hvor mange timer der skal afsættes i budgettet. Budgetforudsæt-

ningerne kunne fx bestå af erfaringsbaserede nøgletal til forskellige typer af undersøgel-

ser.

Leje af gravemaskiner budgetteres som et skøn over det forventede antal timer, der skal

graves, og den forventede timepris. Ligesom med lønudgifterne indeholder vejledningen

ingen budgetforudsætninger, som kan lægges til grund for vurderingen af, hvor mange ti-

mer der skal budgetteres med.

Statsrevisorerne beretning SB14/2017 - Bilag 1: Beretning om arkæologiske undersøgelser

SLOTS- OG KULTURSTYRELSENS FORVALTNING AF ARKÆOLOGISKE UNDERSØGELSER

Det er dermed overladt til museerne selv at vurdere, hvor mange udgifter til løn og leje af

gravemaskiner der skal afsættes i budgettet.

Slots- og Kulturstyrelsen har oplyst, at styrelsen fremadrettet vil udarbejde vejledende pris-

takster for arkæologiske undersøgelser af forskellige typer (fx bopladser under flad mark,

gravpladser og bylag) med henblik på, at budgetterne bliver mere ensartede. Disse takster

vil primært komme til at gælde for de mere gængse undersøgelser. Som supplement til de

vejledende takster vil styrelsen endvidere udarbejde en liste over forhold, som kan med-

føre afvigelse fra taksterne.

FELTTIMER

Felttimer er timer brugt på den

egentlige udgravning, herunder

tegning, beskrivelse og opmå-

ling.

27. Administrationsomkostninger indregnes i udgiften til timeløn, idet der budgetteres

med de forventede lønudgifter tillagt 25 %. Udgifterne til konservering, naturvidenskabe-

lige analyser, dokumentation og tilgængeliggørelse, administration og vinterforanstaltnin-

ger budgetteres i udgangspunktet som en procentandel af felttimesummen. Fx kan der af-

sættes 40 % af felttimesummen til dokumentation og tilgængeliggørelse. Procentsatser-

ne kan afviges efter aftale med Slots- og Kulturstyrelsen.

Procentsatserne er fastsat på baggrund af en administrativ praksis, og styrelsen har ingen

konkrete beregninger, der ligger til grund for fx fastsættelse af niveauet for administrations-

omkostninger.

Rigsrevisionen kan konstatere, at de fastsatte procentsatser ikke er baseret på beregnin-

ger af de omkostninger, som procentsatserne skal dække.

Styrelsen har oplyst, at de er i gang med at undersøge, om procentsatsen til administrations-

omkostninger er dækkende i forhold til museernes reelle omkostninger.

28. Da vi har konstateret, at Slots- og Kulturstyrelsens vejledning ikke indeholder budget-

forudsætninger, som kan sikre et ensartet budgetgrundlag for de arkæologiske undersø-

gelser, har vi undersøgt, om museerne hver især har nedskrevne budgetforudsætninger,

der kan lægges til grund for budgetteringen.

Vores gennemgang viser, at kun 4 af de 27 museer, svarende til 15 %, omtaler budgetfor-

udsætninger i deres procedurer. Budgetforudsætningerne er generelt begrænset til tom-

melfingerregler eller gode råd til budgetlægningen og er ikke dækkende beskrivelser af

budgetforudsætninger, der kan sikre et ensartet grundlag for museernes budgetter. Der

er kun ét af de 27 museer, som har egentlige nedskrevne budgetforudsætninger.

29. Slots- og Kulturstyrelsen har oplyst, at styrelsen ikke har en skriftlig sagsbehandlervej-

ledning. Sagsbehandlingen er dels baseret på vejledningen om arkæologiske undersøgel-

ser, dels på medarbejdernes arkæologiske faglighed og erfaring. Styrelsen drøfter internt

vanskelige eller atypiske sager på teammøder.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at fælles skriftlige budgetforudsætninger kan bidrage

til, at sagsbehandlerne foretager ensartede og konsistente vurderinger, uafhængigt af

hvilken sagsbehandler i styrelsen der godkender budgettet.

VINTERFORANSTALT-

NINGER

Hvis den arkæologiske under-

søgelse skal udføres i vinter-

halvåret, skal bygherren dæk-

ke omkostningerne til vinterfor-

anstaltninger, fx i form af så-

kaldte vintermåtter eller telt

til afdækning af undersøgel-

sesarealet.

Ifølge Slots- og Kulturstyrel-

sens vejledning om arkæologi-

ske undersøgelser kan der af-

sættes op til 30 % af felttime-

summen til vinterforanstalt-

ninger.

Statsrevisorerne beretning SB14/2017 - Bilag 1: Beretning om arkæologiske undersøgelser

SLOTS- OG KULTURSTYRELSENS FORVALTNING AF ARKÆOLOGISKE UNDERSØGELSER

Udviklingen i budgetafvigelser

30. Vi har sammenholdt budget og regnskab for de arkæologiske undersøgelser i perioden

2003-2017. Figur 3 viser udviklingen i overbudgetteringen i perioden.

FIGUR 3

UDVIKLINGEN I OVERBUDGETTERINGEN I PERIODEN 2003-2017

160%

140%

120%

100%

80%

60%

40%

20%

Total

Lineær (total)

Note: Der indgår kun afsluttede regnskaber i opgørelsen.

Den fuldtoptrukne linje er udregnet som den procentvise forskel mellem budgettet og regnskabet i

hver enkelt undersøgelse opgjort pr. år.

Den stiplede linje viser tendensen i overbudgetteringen.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af data fra Slots- og Kulturstyrelsen.

Det fremgår af figur 3, at der overbudgetteres i stort omfang i hele perioden (jf. den fuldt

optrukne linje). I årene efter museumslovens vedtagelse blev der i gennemsnit overbudget-

teret med 100-110 %, hvilket er steget til ca. 150 % i 2017. Det fremgår videre, at der er

en stigende tendens til overbudgettering (jf. den stiplede linje).

31. Vi har undersøgt variationen i museernes gennemsnitlige overbudgettering i perioden

2010-2017. Undersøgelsen viser, at der er stor variation i museernes overbudgettering.

Nogle museer overbudgetterer med gennemsnitligt 60 %, mens andre museer overbudget-

terer med op til 340 %. Dette indikerer, at der er en meget forskellig budgetteringspraksis

på museerne.

Statsrevisorerne beretning SB14/2017 - Bilag 1: Beretning om arkæologiske undersøgelser

SLOTS- OG KULTURSTYRELSENS FORVALTNING AF ARKÆOLOGISKE UNDERSØGELSER

Rigsrevisionen kan konstatere, at budgetterne ikke er realistiske, idet der er en markant

overbudgettering. Den markante overbudgettering er problematisk, da bygherrerne med

udgangspunkt i budgettet træffer beslutninger om gennemførelse eller ændring af bygge-

og anlægsprojekter. Slots- og Kulturstyrelsen har holdt møder med repræsentanter fra byg-

ge- og anlægsbranchen og råstofbranchen om de bygherrebetalte arkæologiske undersø-

gelser. Råstofbranchen har over for styrelsen oplyst, at de i flere tilfælde har opgivet ind-

vindinger som følge af de budgetterede udgifter til undersøgelserne, og har fremhævet, at

det er vigtigt, at budgetterne bliver mere realistiske. Offentlige bygherrer har også gjort

styrelsen opmærksom på, at det er vigtigt, at budgetterne ikke overbudgetteres. Vejdirek-

toratet gjorde således i 2011 styrelsen opmærksom på, at de store afvigelser mellem bud-

getterne og de faktiske afregninger er problematiske i en tid med stadig større krav til stram

økonomistyring af vejprojekterne.

Årsager til budgetafvigelser

32. Slots- og Kulturstyrelsen har om årsagerne til overbudgetteringen oplyst, at det er van-

skeligt at lægge et præcist budget for en arkæologisk undersøgelse, da det er umuligt at

opnå et præcist kendskab til forekomsten af fortidsminderne og deres forfatning, før sel-

ve undersøgelsen gennemføres. Styrelsen har af hensyn til bygherrernes budgetsikkerhed

valgt at operere med realistiske maksimumbudgetter, så bygherrerne har vished for, at un-

dersøgelserne ikke bliver dyrere end budgetteret. Det medfører dog også, at der budgette-

res med det bedst tænkelige scenarie i forhold til forekomsten af fortidsminderne. Dette

niveau fastlægges bl.a. på baggrund af forundersøgelsens resultater.

33. Slots- og Kulturstyrelsen har videre oplyst, at den stigende overbudgettering i vid ud-

strækning skyldes, at museerne i de senere år har haft større fokus på prioritering også un-

der selve feltarbejdet. Dermed bliver kun fortidsminder, der virkelig tilfører ny viden, prio-

riteret og undersøgt. Tilsvarende er bygherrerne også blevet mere opmærksomme på mu-

ligheden for at ændre deres projekter, så (dele af) fortidsminderne friholdes fra jordarbej-

de. En bygherres fravalg af arealer sker ofte efter, at budgettet er godkendt af styrelsen,

men uden at der indsendes et nyt (lavere) budget. Årsagen er, at det resterende, der skal

undersøges, indeholdes af det allerede godkendte budget.

Rigsrevisionen har i spørgeskemaundersøgelsen anmodet museerne om at oplyse, i hvor

mange projekter bygherren i 2015 har tilpasset projektet med henblik på at undgå en ud-

gravning af fortidsminderne. Der er et enkelt museum, som ikke har svaret på spørgsmå-

let, men de øvrige 26 museer har oplyst, at der i 2015 var 56 projekter, hvor bygherren hav-

de tilpasset projektet med henblik på at undgå en udgravning. Det svarer til, at ca. 7 % af

de projekter, hvor styrelsen har godkendt et budget i 2015, er tilpasset med henblik på at

undgå en udgravning af fortidsminderne.

Statsrevisorerne beretning SB14/2017 - Bilag 1: Beretning om arkæologiske undersøgelser

SLOTS- OG KULTURSTYRELSENS FORVALTNING AF ARKÆOLOGISKE UNDERSØGELSER

Museerne har oplyst, at langt de fleste bygge- og anlægsprojekter ikke tilpasses af hensyn

til fortidsminderne. Det skyldes en række forhold. Dels er mange projekter så langt, at det

vil være dyrere for bygherren at tilpasse projektet end at dække omkostningerne ved ud-

gravningen. Dels ændres projekter i byerne sjældent, da det areal, der skal bebygges, i for-

vejen er begrænset, og mulighederne for tilpasninger dermed er begrænsede. I forhold til

store offentlige bygge- og anlægsprojekter er der ofte så mange hensyn i spil, at arkæolo-

gien ikke er vægtig nok i forhold til de udfordringer, en ændring af projektet vil medføre.

Flere museer har oplevet, at fx Vejdirektoratet har mulighed for at flytte tilstødende ar-

bejdsarealer under bygge- og anlægsprojektet af hensyn til fortidsminderne, men at det

ikke er muligt at ændre selve vejføringen.

Arkæologisk undersøgelse i forbindelse med byggeri af sygehus i Hillerød.

Foto: Stig Nørhald/Scanpix

34. Endelig har Slots- og Kulturstyrelsen oplyst, at overbudgetteringen også skyldes udgif-

ter, som enten ikke optræder i regnskabet, eller som ikke effektueres. I forhold til udgifter,

som ikke i alle tilfælde optræder i regnskabet, er der typisk tale om udgifter til gravema-

skiner, som bygherren stiller til rådighed. Denne udgift optræder typisk i budgettet, men

bygherren kan selv vælge at stille gravemaskiner til rådighed og dermed undgå at betale

for, at museet lejer en gravemaskine. Der har ikke været fast praksis for, at disse udgifter

optræder i regnskabet, da museet ikke har haft udgifter til leje af gravemaskiner.

De udgifter, som ofte ikke effektueres, er fx vinterforanstaltninger. Disse udgifter vil typisk

optræde i budgettet, men anvendes kun, hvis bygherren vælger at få gennemført den ar-

kæologiske undersøgelse i vintermånederne. Dette medfører, at der i udgangspunktet vil

forekomme en overbudgettering i mange undersøgelser, da en godkendelse af en undersø-

gelse gælder 1 år, og der dermed er mulighed for, at museet skal udføre undersøgelsen i

vintermånederne. Styrelsen har oplyst, at det ikke tidligere var fast praksis at budgettere

med vinterforanstaltninger, men at det er blevet mere udbredt de senere år. Styrelsen har

foretaget en beregning af omfanget af vinterforanstaltninger, som viser, at vinterforan-

staltninger indgår i 30-40 % af budgetterne i perioden 2012-2017. Vinterforanstaltninger

indgår dog kun i mindre end 2 % af regnskaberne i samme periode.

UDGIFTER, SOM BYG-

HERREN KAN VÆLGE

SELV AT AFHOLDE

Bygherren kan vælge at stille

visse ydelser til rådighed for

museet og dermed få en tilsva-

rende reduktion i udgifterne til

den arkæologiske undersøgel-

se. Det kan fx dreje sig om gra-

vemaskiner, skurvogne m.m.

Statsrevisorerne beretning SB14/2017 - Bilag 1: Beretning om arkæologiske undersøgelser

SLOTS- OG KULTURSTYRELSENS FORVALTNING AF ARKÆOLOGISKE UNDERSØGELSER

35. Slots- og Kulturstyrelsen har oplyst, at styrelsen fremadrettet vil registrere, om bygher-

ren ændrer projektet efter budgetgodkendelsen. Derudover vil styrelsen mere konsekvent

registrere bygherrens eget bidrag til undersøgelsen, fx maskinkraft. Endvidere vil styrelsen

fremadrettet undersøge, om det kan tydeliggøres over for bygherren, at bygherren kan und-

gå at betale for udgifter til vinterforanstaltninger, hvis undersøgelsen ikke udføres i vinter-

månederne.

36. Der er flere forhold, som kan forklare dele af overbudgetteringen, fx at nogle udgifter

ikke optræder i regnskabet. Det er dog Rigsrevisionens opfattelse, at fælles skriftlige bud-

getforudsætninger kan medvirke til en mere realistisk og ensartet budgettering.

Slots- og Kulturstyrelsens gennemgang af museernes budgetudkast

37. Slots- og Kulturstyrelsen har oplyst, at sagsbehandlerne ved vurderingen af de indsend-

te budgetter fra museerne tager udgangspunkt i, om budgetterne er i overensstemmelse

med vejledningen om arkæologiske undersøgelser.

38. Vores gennemgang af Slots- og Kulturstyrelsens behandling af museernes budgetter

viser, at der har været kommunikation mellem styrelsen og museet om budgettet i 17 ud

af 89 sager, dvs. at 72 sager, svarende til 81 % af museernes budgetter, er godkendt, uden

at der har været kommunikation med museet om budgettet. 9 budgetter (10 %) er blevet

justeret nedad som følge af styrelsens sagsbehandling.

Gennemgangen viser også, at der er enkelte eksempler på, at sagsbehandleren anvendte

nøgletal ved gennemgangen af museets budget, idet der ved vurderingen af budgettet blev

argumenteret ud fra undersøgelsens kvadratmeterpris.

Endelig viser gennemgangen, at sagsbehandlerne ikke i alle tilfælde vurderer sagerne ens.

2 forskellige sagsbehandlere har behandlet henholdsvis budgettet og regnskabet i en sag.

I forbindelse med godkendelsen af regnskabet, der var meget lavere end budgettet, bemær-

kede sagsbehandleren, at undersøgelsen var budgetteret alt for højt i forhold til, hvad man

kunne forvente at finde på arealet. Den sagsbehandler, som havde godkendt budgettet, hav-

de dog godkendt det uden bemærkninger.

Museerne har bekræftet resultaterne fra stikprøvegennemgangen. Museerne har oplyst,

at 30 ud af ca. 800 arkæologiske undersøgelser blev justeret i forbindelse med styrelsens

godkendelsesprocedure i 2015. Der er altså kun sket justeringer i ca. 4 % af alle undersø-

gelserne i 2015.

Statsrevisorerne beretning SB14/2017 - Bilag 1: Beretning om arkæologiske undersøgelser

SLOTS- OG KULTURSTYRELSENS FORVALTNING AF ARKÆOLOGISKE UNDERSØGELSER

Regnskab

39. Slots- og Kulturstyrelsen skal også godkende museernes regnskaber for de arkæologi-

ske undersøgelser og overordnet vurdere, om regnskaberne følger vejledningen.

40. Rigsrevisionen har gennemgået Slots- og Kulturstyrelsens behandling af museernes

regnskaber i de 89 sager. I 19 sager var der ikke aflagt regnskab endnu. Gennemgangen af

de øvrige 70 sager viser, at der ikke har været kommunikation mellem styrelsen og museet

om regnskabet i 62 sager, svarende til 89 % af sagerne. I 8 sager havde der været kommu-

nikation mellem styrelsen og museet om regnskabet. Kommunikationen i de 8 sager spæn-

der bredt, fra at styrelsen fx har gjort opmærksom på, at museet har brugt en forkert kør-

selstakst, til at de har bedt om en redegørelse for, hvorfor udgifterne til løn eller maskin-

kraft er højere end budgetteret. Eksemplerne illustrerer, at styrelsen gennemgår såvel for-

melle som indholdsmæssige krav i vejledningen, og at styrelsen i visse tilfælde anmoder

om regnskabsmæssige forklaringer, når centrale budgetposter som fx løn og maskinkraft

bliver overskredet.

Styrelsen udarbejder ikke analyser af regnskaberne og regnskabsforklaringerne, som kun-

ne lægges til grund for fx erfaringsbaserede nøgletal med henblik på at forbedre budgette-

ringen fremadrettet.

Styrelsen har oplyst, at de fremadrettet vil udarbejde vejledende pristakster for forskellige

typer af arkæologiske undersøgelser med henblik på at ensarte budgetterne. De vejleden-

de pristakster vil bl.a. blive udarbejdet med baggrund i regnskaberne for undersøgelserne.

Rigsrevisionen kan konstatere, at styrelsen i sin regnskabsgennemgang har fokus på under-

søgelser, hvor udgifterne til eller maskinkraft er underbudgetteret. Der er ingen kommuni-

kation med museerne om overbudgetterede undersøgelser.

I 2016 blev der konstateret systematiske fejl i regnskaberne og dermed i faktureringerne

af bygherrerne på Københavns Museum. Museet havde i perioden 2006-2016 opkrævet

13,4 mio. kr. for meget af bygherrerne. Det var museet selv, der opdagede fejlen, og efter

dialog med styrelsen valgte museet at tilbagebetale penge til en lang række bygherrer.

Styrelsens direktør sendte i september 2016 i forlængelse af sagen på Københavns Muse-

um et hyrdebrev til de 27 arkæologiske museer. Det fremgår af brevet, at styrelsen ved god-

kendelse af regnskaber for bygherrebetalte arkæologiske undersøgelser kun på et overord-

net plan vurderer, om regnskaberne følger styrelsens vejledning. Det fremgår videre, at det

er det enkelte museum, der afregner over for bygherren, og at det som følge heraf er mu-

seets ansvar, at afregningen er korrekt i forhold til de faktiske udgifter og i overensstem-

melse med styrelsens vejledning.

41. Museerne revideres af private revisorer. Kravene til revisionen er fastlagt i bekendtgø-

relse nr. 1701 af 21. december 2010 om økonomiske og administrative forhold for modta-

gere af driftstilskud fra Kulturministeriet.

Statsrevisorerne beretning SB14/2017 - Bilag 1: Beretning om arkæologiske undersøgelser

SLOTS- OG KULTURSTYRELSENS FORVALTNING AF ARKÆOLOGISKE UNDERSØGELSER

Rigsrevisionen har i spørgeskemaundersøgelsen bedt museerne om at oplyse, om museets

revisor inden for de sidste 5 år har gennemgået forretningsgangene vedrørende budgette-

ring og fakturering af de arkæologiske undersøgelser. Spørgeskemaundersøgelsen viser,

at revisor i løbet af de sidste 5 år har gennemgået museets forretningsgange på 17 af de

27 museer, svarende til 63 %. 10 museer, eller 37 % af museerne, har således ikke fået re-

videret undersøgelserne de seneste 5 år.

Udviklingen i udgifterne til arkæologiske undersøgelser

42. Vi har undersøgt udviklingen i bygherrernes samlede udgifter til arkæologiske under-

søgelser i perioden 2003-2015, jf. figur 4.

FIGUR 4

UDVIKLINGEN I BYGHERRERNES SAMLEDE UDGIFTER TIL ARKÆOLOGI-

SKE UNDERSØGELSER I PERIODEN 2003-2015 (2016-PRISER)

(Mio. kr.)

200

180

160

140

120

100

Total

Lineær (total)

Note: Den fuldtoptrukne linje er udregnet som en sum af alle afsluttede regnskaber i perioden 2003-2015.

Den stiplede linje viser tendensen i udgiftsudviklingen.

Der er i opgørelsen taget højde for, at undersøgelserne i 2007 blev pålagt moms. Udgifterne fra 2007

og frem er derfor korrigeret i nedadgående retning svarende til momssatsen. 2016 og 2017 fremgår

ikke af figuren, da en stor del af regnskaberne for disse år endnu ikke er afsluttet.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af data fra Slots- og Kulturstyrelsen.

Det fremgår af figur 4, at udgifterne til arkæologiske undersøgelser er steget fra ca.

50 mio. kr. i 2003 til ca. 180 mio. kr. i 2007. Herefter fluktuerer udgifterne en del og var i

2015 ca. 140 mio. kr. (jf. den fuldt optrukne linje). Det fremgår videre, at der er en stigen-

de udgiftstendens for undersøgelserne (jf. den stiplede linje).

Statsrevisorerne beretning SB14/2017 - Bilag 1: Beretning om arkæologiske undersøgelser

SLOTS- OG KULTURSTYRELSENS FORVALTNING AF ARKÆOLOGISKE UNDERSØGELSER

Slots- og Kulturstyrelsen har oplyst, at stigningen primært skyldes den generelle konjunk-

turudvikling, herunder en almen stigning i bygge- og anlægsbranchens aktiviteter og en

stigning i de offentlige investeringer i form af større infrastrukturprojekter, bl.a. metroen

i København, kvalitetsfondsbyggerier og Femern Bælt-forbindelsen.

Styrelsen har videre oplyst, at de stigende udgifter kan skyldes, at kvaliteten i undersøgel-

serne blev forbedret i årene efter museumslovens vedtagelse. Denne forbedring er sket

med baggrund i, at undersøgelsesvirksomheden i Danmark generelt lå under det minimums-

niveau, som Maltakonventionen foreskriver.

Vores gennemgang af bemærkningerne til museumsloven, som skulle muliggøre ratifikatio-

nen af Maltakonventionen, viser, at bemærkningerne ikke indeholder en forudsætning om,

at kvaliteten af undersøgelserne skal hæves med stigende omkostninger til følge. Tvært-

imod fremgår det direkte, at en ratifikation af konventionen ikke medfører økonomiske,

administrative, erhvervsøkonomiske eller miljømæssige konsekvenser.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at en styrkelse af de faglige vurderinger og budgetlæg-

ningen fremover vil resultere i et bedre grundlag for at vurdere sammenhængen mellem

udgifterne til og kvaliteten i undersøgelserne.

43. Slots- og Kulturstyrelsen har desuden oplyst, at det er styrelsens opfattelse, at bygher-

rerne ikke i så stor grad som forventet gør brug af mulighederne for at tilpasse bygge og

anlægsprojekterne, så fortidsminderne i højere grad bliver i jorden. Museerne har oplyst, at

ca. 7 % af de projekter, hvor styrelsen har godkendt et budget i 2015, er tilpasset med hen-

blik på at undgå en udgravning af fortidsminderne. Styrelsen har afholdt møder med repræ-

sentanter for bygge- og anlægsbranchen, som har oplyst, at der er andre hensyn i et bygge-

og anlægsprojekt end udgifterne til arkæologi, som vejer tungere, bl.a. at der ikke sker unø-

dige forsinkelser af projektet. Dette har også påvirket udgifterne i opadgående retning.

Rigsrevisionen anerkender, at der er en sammenhæng mellem udviklingen i bygge- og an-

lægsbranchen samt de offentlige investeringer og udviklingen i udgifterne til arkæologi-

ske undersøgelser. Endvidere tilpasser bygherrerne kun en mindre del af deres projekter

med henblik på at bevare fortidsminderne i jorden. Det er dog samtidig Rigsrevisionens op-

fattelse, at styrelsens forvaltning af området, herunder et mangelfuldt grundlag for vurde-

ringen af, om et fortidsminde er væsentligt eller ej, kan indebære en risiko for, at udgifterne

til arkæologiske undersøgelser er unødigt høje.

METRO OG ARKÆO-

LOGI

I forbindelse med 1. metrobyg-

geri blev der anvendt 11,8 mio.

kr. (løbende priser) på arkæolo-

gi med en samlet anlægsudgift

på 12,3 mia. kr. (løbende priser).

I forbindelse med Cityringen

er der foreløbig anvendt 133,7

mio. kr. (løbende priser). Anlægs-

budgettet er på 24,6 mia. kr.

(2017-priser).

MALTAKONVENTIO-

NEN

Maltakonventionen er udarbej-

det i Europarådets regi og un-

derskrevet af Danmark den 16.

januar 1992.

Konventionen indeholder en

række krav til de enkelte lan-

des beskyttelse af den arkæo-

logiske arv.

Ved ratifikationen forpligtede

Danmark sig til at opretholde

en minimumsstandard for be-

skyttelsen af den arkæologiske

kulturarv.

Statsrevisorerne beretning SB14/2017 - Bilag 1: Beretning om arkæologiske undersøgelser

SLOTS- OG KULTURSTYRELSENS FORVALTNING AF ARKÆOLOGISKE UNDERSØGELSER

RESULTATER

Undersøgelsen viser, at Slots- og Kulturstyrelsens vejledning om arkæologiske undersøgel-

ser ikke understøtter, at der udarbejdes realistiske budgetter. Vejledningen indeholder ik-

ke budgetforudsætninger, der angiver, hvordan museerne konkret skal beregne det forven-

tede omfang af de økonomisk væsentligste budgetposter. Det er dermed overladt til de en-

kelte museer at foretage et skøn over, hvordan udgifterne til løn og maskinkraft budgette-

res på den enkelte undersøgelse. Endvidere er de fastsatte procentsatser til fx administra-

tion ikke baseret på beregninger af de omkostninger, som procentsatserne skal dække.

Slots- og Kulturstyrelsen har oplyst, at styrelsen er i gang med at undersøge, om procent-

satsen til administration er dækkende i forhold til museernes faktiske omkostninger.

Rigsrevisionen kan konstatere, at undersøgelsernes budgetter ikke er realistiske, da under-

søgelserne markant og i stigende omfang overbudgetteres. Selv om en del af overbudget-

teringen fx kan forklares med, at ikke alle udgifter optræder i regnskabet, er det Rigsrevi-

sionens opfattelse, at spredningen i museernes overbudgettering viser, at der er potenti-

ale for at nedbringe overbudgetteringen.

Undersøgelsen viser desuden, at Slots- og Kulturstyrelsens gennemgang af museernes bud-

getter ikke sikrer, at der budgetteres ensartet, uafhængigt af hvilket museum der gennem-

fører undersøgelsen. Styrelsens gennemgang af museernes budgetter er baseret på en over-

ordnet vurdering af, om budgetterne lever op til vejledningen. Rigsrevisionens gennemgang

viser, at der i 81 % af sagerne ingen kommunikation var mellem styrelsen og museet om

budgettet. Endvidere var der eksempler på uens praksis i sagsbehandlingen i styrelsen. Sty-

relsen bruger ikke nøgletal eller andre faste budgetforudsætninger, der gør dem i stand til

på et ensartet grundlag at vurdere, om museernes budgetter er realistiske.

Slots- og Kulturstyrelsen foretager en overordnet vurdering af, om museernes regnskaber

er i overensstemmelse med styrelsens vejledning. Styrelsen har fokus på arkæologiske un-

dersøgelser, hvor udgifter til løn og maskinkraft underbudgetteres, men følger ikke op på

overbudgetterede undersøgelser. Rigsrevisionens gennemgang viser, at 89 % af museer-

nes regnskaber godkendes af styrelsen, uden at der har været kommunikation med muse-

erne. Museernes revisorer har i løbet af de sidste 5 år gennemgået forretningsgangene ved-

rørende budgettering og fakturering af undersøgelserne på 17 af de 27 museer, svarende

til 63 %. 10 museer, eller 37 % af museerne, havde således ikke fået revideret undersøgel-

serne de seneste 5 år. Dermed er der risiko for, at faktureringerne til bygherrerne ikke er

rigtige, og at bygherrerne ikke kun dækker de nødvendige omkostninger, som forudsat i

museumsloven.

Undersøgelsen viser videre, at Slots- og Kulturstyrelsen ikke udarbejder analyser af regn-

skaberne og regnskabsforklaringerne, som kunne lægges til grund for erfaringsbaserede

nøgletal med henblik på at forbedre budgetteringen fremadrettet.

Statsrevisorerne beretning SB14/2017 - Bilag 1: Beretning om arkæologiske undersøgelser

SLOTS- OG KULTURSTYRELSENS FORVALTNING AF ARKÆOLOGISKE UNDERSØGELSER

Slots- og Kulturstyrelsen har oplyst, at styrelsen fremadrettet vil forbedre budgetteringen

ved at udarbejde vejledende pristakster for forskellige typer af arkæologiske undersøgel-

ser. De vejledende pristakster vil bl.a. blive udarbejdet med baggrund i regnskaberne for

undersøgelserne.

Endelig viser undersøgelsen, at udgifterne til de arkæologiske undersøgelser er steget be-

tydeligt siden museumslovens ikrafttræden. Udviklingen i udgifterne har sammenhæng

med den generelle konjunkturudvikling i bygge- og anlægsbranchen og de offentlige inve-

steringer. Det er dog samtidig Rigsrevisionens opfattelse, at Slots- og Kulturstyrelsen bør

arbejde med at forbedre grundlaget for de faglige vurderinger med henblik på at sikre, at

bygherrerne ikke pålægges unødige udgifter.

2.3.

TILSKUDSFORVALTNING

44. Vi har undersøgt, om Slots- og Kulturstyrelsen forvalter tilskudsbevillingen gennemsig-

tigt og i overensstemmelse med ligebehandlingsprincippet.

45. Det fremgår af museumsloven, at kulturministeren i særlige tilfælde kan yde tilskud til

arkæologiske undersøgelser, og at ministeren kan fastsætte nærmere regler for denne til-

skudsordning. Det fremgår af bemærkningerne til museumsloven, at Slots- og Kulturstyrel-

sen skal etablere en ensartet og gennemsigtig tilskudsordning på området, og at der ved

tildeling af støtte vil blive lagt vægt på, om omkostningerne ved undersøgelserne er ufor-

holdsmæssigt store set i forhold til det samlede bygge- eller anlægsarbejdes økonomiske

ramme.

Kulturministeriet har fastsat nærmere regler for tilskudsordningen i museumsbekendtgø-

relsen. Bekendtgørelsens bestemmelser er gentaget i styrelsens vejledning om arkæolo-

giske undersøgelser, og det fremgår af denne, at der ved beslutning om eventuelt tilskud

bl.a. lægges vægt på, om udgifterne til undersøgelsen udgør en uforholdsmæssig stor ud-

gift i forhold til den samlede anlægsudgift. Derudover fremgår det, at der kan inddrages

andre kriterier, fx om jordarbejdet udføres inden for et af de kulturarvsarealer, som styrel-

sen har udpeget.

Det fremgår ikke af vejledningen, hvordan de enkelte kriterier påvirker tilskudsvurderin-

gen, og dermed ikke, hvilke kriterier der har en positiv eller en negativ indvirkning på til-

skudsvurderingen. Det fremgår heller ikke af vejledningen, om kriterierne er prioriteret i

forhold til hinanden, fx om det at gennemføre et anlægsprojekt på et kulturarvsareal med-

fører, at man slet ikke kan få tilskud, selv om udgifterne til arkæologi udgør en stor andel

af udgifterne til anlægsprojektet, eller om det kun medfører, at tilskuddet reduceres.

KULTURARVSAREAL

Et kulturarvsareal er et kultur-

historisk interesseområde med

skjulte fortidsminder. Der er ud-

peget 1.348 kulturarvsarealer i

Danmark, i alt ca. 824 km2, sva-

rende til 1,9 % af Danmarks

samlede areal. Kulturarvsarea-

ler kan være af national og re-

gional betydning og er en indi-

kator for, at der er væsentlige

fortidsminder i et aktuelt om-

råde.

Kulturarvsarealerne har som

funktion at advare potentielle

bygherrer om, at der er væsent-

lige fortidsminder i et område,

og at det kan være hensigts-

mæssigt at revurdere anlægs-

arbejdet, så fortidsminderne

bevares på stedet.

Statsrevisorerne beretning SB14/2017 - Bilag 1: Beretning om arkæologiske undersøgelser

SLOTS- OG KULTURSTYRELSENS FORVALTNING AF ARKÆOLOGISKE UNDERSØGELSER

46. Der afsættes årligt knap 14 mio. kr. på finansloven til tilskudsordningen, der stort set

bliver brugt hvert år. Bevillingen på finansloven er fast og tilpasses ikke i forhold til antal-

let af arkæologiske undersøgelser, der igangsættes i det pågældende år. Af bevillingen kan

der også afholdes andre udgifter, som er relateret til undersøgelserne. Fx kan 3 % af bevil-

lingen bruges til at dække Slots- og Kulturstyrelsens udgifter til administration. Det frem-

går af finansloven, at 3 mio. kr. er øremærket med det formål, at styrelsen i øget udstræk-

ning kan yde tilskud til dækning af udgifter i forbindelse med undersøgelser, hvor bygher-

ren er en privatperson. Dette tilskudskriterium fremgår udelukkende af finansloven og ik-

ke af museumsbekendtgørelsen eller vejledningen om arkæologiske, som er rettet mod

bygherrerne.

Ifølge museumsbekendtgørelsen skal styrelsen på eget initiativ foretage en tilskudsvurde-

ring i alle sager, som styrelsen modtager fra museerne. Der er altså ikke tale om, at bygher-

ren skal ansøge om tilskud til dækning af udgifter til arkæologiske undersøgelser. Styrel-

sen har oplyst, at de altid foretager denne vurdering som en del af sagsbehandlingen af

museernes indstillinger og budgetforslag.

Styrelsen har ikke fastsat et kriterium for, hvad der er en uforholdsmæssig stor andel. Sty-

relsen har oplyst, at der opereres med en uskreven tommelfingerregel, der indebærer, at

tilskud overvejes, hvis udgiften til den arkæologiske undersøgelse overstiger 25-30 % af

de samlede anlægsudgifter. Dette gælder dog ikke, hvis en privatperson er bygherre – her

udløses tilskuddet typisk ved en lavere andel.

Styrelsen har videre oplyst, at tilskuddets størrelse fastsættes, så andelen af udgifter til

undersøgelsen kommer ned på ca. 25-30 % af de samlede anlægsudgifter. Tilskuddet fast-

sættes på baggrund af den budgetterede udgift til undersøgelsen. Hvis undersøgelsen bli-

ver billigere, reduceres tilskuddet.

47. Vi har gennemgået Slots- og Kulturstyrelsens tilskudsvurdering i 89 sager. Gennemgan-

gen viser, at der blev givet tilsagn om tilskud til bygherren i 3 af de 89 sager. Alle 3 sager

har ifølge styrelsens afgørelse fået tilskud, da udgifterne til de arkæologiske undersøgel-

ser udgør en forholdsmæssig stor andel af de samlede anlægsudgifter. Der er tale om byg-

ge- og anlægsprojekter, hvor udgifterne til arkæologiske undersøgelser udgjorde henholds-

vis 10 %, 60 % og 296 % af de samlede anlægsudgifter.

Den ene sag vedrører anlæggelsen af et regnvandsbassin. De samlede anlægsudgifter be-

løb sig til 1,5 mio. kr., og de budgetterede udgifter til arkæologi udgjorde 150.000 kr. Ud-

gifterne udgjorde altså 10 % af anlægsudgifterne. Der blev givet tilsagn om et tilskud på

100.000 kr. Bygherren endte med at få udbetalt hele tilskuddet, da undersøgelsen blev dy-

rere end budgetteret. Styrelsen har oplyst, at de ud over tilskuddet dækkede meromkost-

ningerne til den arkæologiske undersøgelse. I dette tilfælde var andelen af udgifterne til

arkæologi mindre end tommelfingerreglen på 25-30 %. Bygherren var en privatperson, og

styrelsen har oplyst, at andelen er lavere, når der er tale om privatpersoner. Det fremgår

dog ingen steder i sagen, at der er lagt vægt på dette kriterium i tilskudsvurderingen.

Statsrevisorerne beretning SB14/2017 - Bilag 1: Beretning om arkæologiske undersøgelser

SLOTS- OG KULTURSTYRELSENS FORVALTNING AF ARKÆOLOGISKE UNDERSØGELSER

Den anden sag vedrører råstofudvinding, hvor den ansvarlige for jordarbejdet var en privat

virksomhed. Andelen af udgifterne til undersøgelsen udgjorde 60 %, og der blev givet til-

sagn om et tilskud på halvdelen af den budgetterede udgift til undersøgelsen, hvilket sva-

rer til ca. 1,1 mio. kr. Undersøgelsen er endnu ikke afsluttet. Styrelsen har fulgt tommelfin-

gerreglen i denne sag.

I den tredje sag var bygherren et menighedsråd, som skulle anlægge et regnvandsbassin.

Anlægssummen var 312.500 kr., og den budgetterede udgift til arkæologi var 923.672 kr.

Udgifterne til arkæologi udgjorde 296 % af anlægsudgifterne. Styrelsen gav tilsagn om et

tilskud på 100.000 kr., der dog ikke blev udbetalt, da undersøgelsen blev væsentligt billi-

gere end budgetteret, idet udgifterne beløb sig til ca. 570.000 kr. Udgifterne til arkæologi

endte med at udgøre 183 % af anlægssummen, men bygherren fik ikke udbetalt tilskuddet,

på trods af at andelen af udgifterne baseret på regnskabstallene stadig oversteg tommel-

fingerreglen. Det fremgår af afgørelsen, at styrelsen også i tilskudsvurderingen har lagt

vægt på, at dele af arealet er placeret på et kulturarvsareal, hvilket er årsagen til, at tom-

melfingerreglen ikke er fulgt i denne sag.

48. Gennemgangen viser desuden, at der er 2 andre sager, hvor der er givet afslag på til-

skud, selv om udgifterne til undersøgelserne udgjorde henholdsvis 25 % og 30 %. De 2 sa-

ger vedrører jordarbejder i forbindelse med udstykning og byggemodning. Det fremgår af

Slots- og Kulturstyrelsens afslag til bygherrerne, at de ikke kunne opnå tilskud, da udgif-

terne til arkæologi ikke udgjorde en uforholdsmæssig stor andel af udgifterne til anlægs-

arbejdet. I én af disse sager har museet efterfølgende rettet henvendelse til styrelsen, da

museet undrede sig over afslaget. Det fremgår af kommunikationen med museet, at styrel-

sen har inddraget et andet tilskudskriterium, som ikke fremgår af afslaget til bygherren.

Styrelsen har oplyst, at der i hver enkelt sag tages stilling til, om der er grundlag for at yde

tilskud. Ved vurderingen foretager styrelsen et forvaltningsretligt skøn. Skønnet er base-

ret på kriterierne i museumsbekendtgørelsen, men andre kriterier kan også inddrages i ly-

set af konkrete (særlige) omstændigheder i den enkelte sag. Hertil kommer, at styrelsen

også har lagt vægt på de hensyn, som over tid har fremgået af finansloven, bl.a. som følge

af tidsbegrænsede bevillinger.

Rigsrevisionen er enig i, at der skal foretages et forvaltningsretligt skøn i hver enkelt sag.

Det er dog Rigsrevisionens opfattelse, at det samtidig skal være gennemsigtigt for bygher-

rerne, hvornår de kan forvente at modtage tilskud. Samtidig er det vigtigt, at der er et skrift-

ligt grundlag for sagsbehandlingen i styrelsen, så det sikres, at lige forhold behandles lige,

uafhængigt af hvilken sagsbehandler der foretager tilskudsvurderingen.

Styrelsen har oplyst, at de fremadrettet vil informere mere om selve tilskudsvurderingen i

vejledningen om arkæologiske undersøgelser med henblik på at øge gennemsigtigheden.

Derudover vil styrelsen fremadrettet være mere opmærksom på, at afgørelserne indehol-

der alle de hovedhensyn, der lægges til grund for tilskudsvurderingen.

Statsrevisorerne beretning SB14/2017 - Bilag 1: Beretning om arkæologiske undersøgelser

SLOTS- OG KULTURSTYRELSENS FORVALTNING AF ARKÆOLOGISKE UNDERSØGELSER

RESULTATER

Undersøgelsen viser, at Slots- og Kulturstyrelsen ikke forvalter tilskudsordningen tilstræk-

keligt gennemsigtigt, og der er risiko for, at styrelsen ikke i tilstrækkelig grad iagttager

ligebehandlingsprincippet. Styrelsen benytter en uskreven tommelfingerregel, når det skal

vurderes, om udgifterne til arkæologiske undersøgelser udgør en uforholdsmæssig stor

andel af anlægsudgifterne. Det fremgår ikke klart af alle afgørelser i Rigsrevisionens sags-

gennemgang, hvilke kriterier styrelsen lægger til grund for tilskudsvurderingen. Rigsrevi-

sionen kan desuden konstatere, at der ikke er en samlet oversigt over de kriterier, som sty-

relsen inddrager i sin sagsbehandling. Det medfører, at bygherrerne har vanskeligt ved at

vurdere tilskudsmulighederne, ligesom der er risiko for, at bygherrerne ikke behandles ens.

Slots- og Kulturstyrelsen har oplyst, at styrelsen fremadrettet vil øge gennemsigtigheden

ved at udbygge informationen om tilskud i vejledningen om arkæologiske undersøgelser og

sikre, at afgørelserne indeholder alle de hensyn, der er lagt vægt på i tilskudsvurderingen.

Rigsrevisionen, den 14. marts 2018

Lone Strøm

/Claus Vejlø Thomsen

Statsrevisorerne beretning SB14/2017 - Bilag 1: Beretning om arkæologiske undersøgelser

MUSEER MED ARKÆOLOGISK ANSVAR

BILAG 1. MUSEER MED ARKÆOLOGISK ANSVAR

ARKVEST – Arkæologi Vestjylland

(Varde og Ringkøbing-Skjern kommuner)

Arkæologi Sydfyn

(Faaborg-Midtfyn, Kerteminde, Langeland, Nyborg, Svendborg og Ærø kommuner)

Bornholms Museum

(Bornholms Kommune)

De kulturhistoriske museer i Holstebro

(Holstebro, Lemvig og Struer kommuner)

Kroppedal Museum

(Albertslund, Ballerup, Brøndby, Dragør, Egedal, Gentofte, Gladsaxe, Glostrup, Herlev, Hvidovre, Høje-Taastrup,

Ishøj, Lyngby-Taarbæk, Rødovre, Tårnby og Vallensbæk kommuner)

Københavns Museum

(Frederiksberg og Københavns kommuner)

Moesgård Museum

(Favrskov, Odder, Samsø og Århus kommuner)

Museum Horsens

(Horsens Kommune)

Museum Lolland-Falster

(Lolland og Guldborgsund kommuner)

Museum Midtjylland

(Herning og Ikast-Brande kommuner)

Museum Nordsjælland

(Allerød, Fredensborg, Furesø, Gribskov, Halsnæs, Helsingør, Hillerød, Hørsholm og Rudersdal kommuner)

Museum Salling

(Skive Kommune)

Museum Skanderborg

(Skanderborg Kommune)

Museum Sydøstdanmark

(Faxe, Greve, Køge, Næstved, Stevns, Solrød og Vordingborg kommuner)

Museum Sønderjylland

(Kolding, Haderslev, Sønderborg, Tønder og Aabenraa kommuner)

Museum Thy

(Morsø og Thisted kommuner)

Museum Vestsjælland

(Holbæk, Kalundborg, Odsherred, Ringsted, Slagelse og Sorø kommuner)

Museum Østjylland

(Norddjurs, Syddjurs og Randers kommuner)

Nordjyllands Historiske Museum

(Jammerbugt, Mariagerfjord, Rebild og Aalborg kommuner)

Odense Bys Museer

(Assens, Middelfart, Nordfyns og Odense kommuner)

Roskilde Museum

(Lejre, Frederikssund og Roskilde kommuner)

Silkeborg Museum

(Silkeborg Kommune)

Sydvestjyske Museer

(Billund, Fanø, Vejen og Esbjerg kommuner)

Vejle Museerne

(Fredericia, Hedensted og Vejle kommuner)

Vendsyssel Historiske Museum

(Brønderslev-Dronninglund, Frederikshavn, Hjørring og Læsø kommuner)

Vesthimmerlands Museum

(Vesthimmerland Kommune)

Viborg Museum

(Viborg Kommune)

Statsrevisorerne beretning SB14/2017 - Bilag 1: Beretning om arkæologiske undersøgelser

METODISK TILGANG

BILAG 2. METODISK TILGANG

Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Slots- og Kulturstyrelsen har en tilfredsstil-

lende forvaltning af arkæologiske undersøgelser. Med tilfredsstillende forvaltning mener

vi, at styrelsen sikrer, at der kun undersøges væsentlige fortidsminder, og at bygherrerne

behandles lige og ikke pålægges unødvendige omkostninger.

I undersøgelsen indgår Kulturministeriet, herunder Slots- og Kulturstyrelsen. Det er Kultur-

ministeriet, som har ressortansvaret for museumsloven, der udgør den lovgivningsmæssi-

ge ramme for de arkæologiske undersøgelser. Kulturministeriet har uddelegeret forvaltnin-

gen af området til Slots- og Kulturstyrelsen. Derudover har vi indhentet oplysninger fra de

27 arkæologiske museer med henblik på at afdække forhold, som styrelsen ikke har data

om. Museerne udgør dog ikke et selvstændigt fokus i undersøgelsen.

Undersøgelsen omhandler perioden 2003-2017, da finansieringsprincippet om de bygherre-

betalte arkæologiske undersøgelser trådte i kraft den 1. januar 2003.

Undersøgelsen bygger på en dokumentgennemgang af relevante lov- og styringsdokumen-

ter, der opridser rammerne for Slots- og Kulturstyrelsens forvaltning af de arkæologiske

undersøgelser. Derudover har vi løbende holdt en række møder med styrelsen. Vi har som

en del af undersøgelsen foretaget en stikprøvevis gennemgang af styrelsens sagsbehand-

ling i 89 sager fra 2015, hvor styrelsen har vurderet museernes indstillinger til arkæologi-

ske undersøgelser. Derudover har vi gennemført en spørgeskemaundersøgelse hos de 27

arkæologiske museer og interviewet 6 udvalgte museer.

Væsentlige dokumenter

Vi har gennemgået en række væsentlige dokumenter, herunder:



Maltakonventionen

museumsloven (kapitel 8) og bemærkninger til loven

museumsbekendtgørelsen (bekendtgørelse nr. 461 af 25. april 2013)

delegationsbekendtgørelsen (bekendtgørelse nr. 1442 af 12. oktober 2010)

bekendtgørelse om driftstilskud fra Kulturministeriet (bekendtgørelse nr. 1701 af

21. december 2010)

Slots- og Kulturstyrelsens vejledning om arkæologiske undersøgelser

den internationale evaluering af vidensudviklingen i dansk arkæologi fra 2009

de nationale strategier

alle sagsakter i de 89 udvalgte sager fra 2015

de arkæologiske museers skriftlige procedurer for den arkæologiske virksomhed.

Formålet med dokumentgennemgangen har været at undersøge, hvilke juridiske rammer

Slots- og Kulturstyrelsen er underlagt i forvaltningen af de arkæologiske undersøgelser, og

hvilke vejledninger o.l. styrelsen har udarbejdet for at understøtte forvaltningen af området.

På den baggrund har dokumentgennemgangen været afgørende for vores udvælgelse af

fokusområder/kriterier i vurderingen af styrelsens forvaltning.

Statsrevisorerne beretning SB14/2017 - Bilag 1: Beretning om arkæologiske undersøgelser

METODISK TILGANG

Formålet med gennemgangen af sagsakterne i de 89 udvalgte sager har været at afdække

Slots- og Kulturstyrelsens sagsbehandling af museernes faglige vurderinger, budgetter og

regnskaber.

Formålet med gennemgang af museernes skriftlige procedurer for den arkæologiske virk-

somhed har været at kortlægge omfanget af nedskrevne budgetforudsætninger på muse-

erne.

Interviews og møder

Vi har holdt en række interviews og møder med:



Kulturministeriet

Slots- og Kulturstyrelsen (Kontoret for fortidsminder)

Museum Sønderjylland, Museum Silkeborg, Københavns Museum, Lolland-Falster Muse-

um, Vesthimmerland Museum og Nordsjællands Museum.

Formålet med møderne med Slots- og Kulturstyrelsen har været at afdække styrelsens prak-

sis i forhold til de forvaltningsopgaver, som de er pålagt. Møderne har bl.a. bidraget til at

kvalificere vores indhentning af data og øvrige materiale. Styrelsen er løbende blevet orien-

teret om undersøgelsens design og fremdriften i analyserne og resultaterne. I den forbin-

delse har styrelsen bistået med værdifuld hjælp til kvalificering og forklaring af uklarheder

om væsentlige forhold.

Formålet med interviewene med museerne har været at få belyst, om Slots- og Kulturstyrel-

sens vejledning og strategier understøtter museerne i udarbejdelsen af undersøgelsesind-

stillinger, og hvilke erfaringer museerne har med styrelsens sagsbehandling. Vi har haft sær-

ligt fokus på de dele af indstillingerne, der handler om museernes faglige vurderinger, bud-

getter og regnskaber. For at få klarlagt, hvilke forudsætninger museerne lægger til grund

for deres faglige vurderinger og budgetter, har vi gennemgået en indstilling til undersøgel-

se fra hvert museum (3 forundersøgelser og 3 undersøgelser). De 6 indstillinger er udtaget

fra stikprøven på de 89 sager. På disse møder deltog repræsentanter for museets ledelse

og de arkæologiske afdelinger. Interviewene er derfor også udført med henblik på at vali-

dere og udfolde resultaterne fra vores gennemgang af Slots- og Kulturstyrelsens behand-

ling af de 89 udvalgte indstillinger fra museerne.

De 6 museer er udvalgt på baggrund af kriterier for, hvor præcise de har været i deres bud-

gettering i 2015. Vi har valgt 3 museer med relativt høj overbudgettering og 3 museer med

relativt lav overbudgettering.

Statsrevisorerne beretning SB14/2017 - Bilag 1: Beretning om arkæologiske undersøgelser

METODISK TILGANG

Stikprøve

Vi har foretaget en stikprøvevis gennemgang af Slots- og Kulturstyrelsens sagsbehandling

af 89 sager fra 2015. Formålet med stikprøven har været at vurdere styrelsens sagsbehand-

ling af museernes indstillinger med faglige vurderinger, budgetter og regnskaber.

Stikprøven er udtaget fra de sager, som Slots- og Kulturstyrelsen i 2015 har godkendt til

gennemførelse, og som stod registreret som afsluttede i det datatræk, vi modtog fra sty-

relsen. 2015 er valgt, da vi gerne vil afdække styrelsens forvaltning fra start til afslutning

af en sag. Der går som hovedregel flere år, fra et budget er godkendt, til regnskabet og rap-

porten modtages i styrelsen. Det viste sig i gennemgangen af sagerne, at 19 af de 89 sager

endnu ikke var økonomisk afsluttet på undersøgelsestidspunktet. Det skyldtes, at delregn-

skaber i disse sager ved en fejl var blevet registreret som slutregnskaber.

Stikprøven af sager er udtaget med henblik på at være repræsentativ. Ved denne stikprøve-

størrelse vil vi få et resultat, som med en sikkerhedsmargin på ±10 % og med 95 % sikker-

hed er retvisende for alle afsluttede sager i 2015.

Spørgeskemaundersøgelse

Formålet med spørgeskemaundersøgelsen har været at afdække forhold om museernes for-

valtning af de arkæologiske undersøgelser på områder, hvor Slots-og Kulturstyrelsen ikke

indsamler data. Vi har selv gennemført spørgeskemaundersøgelsen, som er udsendt elek-

tronisk til de 27 museer. Der er i spørgeskemaet anvendt lukkede spørgsmål (kvantitative)

suppleret med åbne spørgsmål (kvalitative), der uddyber og udfolder de lukkede svar. Svar-

procenten i spørgeskemaundersøgelsen var 100 %. Der er dog enkelte museer, som ikke har

svaret på alle spørgsmålene.

Spørgeskemaet er forud for udsendelsen til museerne kvalificeret i dialog med Slots- og

Kulturstyrelsen og 2 udvalgte arkæologiske museer.

Da alle museer med arkæologisk ansvar har deltaget i undersøgelsen, er det vores opfat-

telse, at undersøgelsen giver et generaliserbart billede af museernes forvaltning.

Beregning af overbudgettering

Vi har i figur 2 sammenholdt museernes budget og regnskab og beregnet museernes over-

budgettering. Det har vi gjort ved at beregne forskellen mellem budgettet og regnskabet i

hver enkelt undersøgelse opgjort pr. år.

Standarderne for offentlig revision

Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision. Standar-

derne fastlægger, hvad brugerne og offentligheden kan forvente af revisionen, for at der

er tale om en god faglig ydelse. Standarderne er baseret på de grundlæggende revisions-

principper i rigsrevisionernes internationale standarder (ISSAI 100-999).

Statsrevisorerne beretning SB14/2017 - Bilag 1: Beretning om arkæologiske undersøgelser

SLOTS- OG KULTURSTYRELSENS KRITERIER FOR DE FAGLIGE VURDERINGER AF

ARKÆOLOGISKE UNDERSØGELSER

BILAG 3. SLOTS- OG KULTURSTYRELSENS KRITERIER

FOR DE FAGLIGE VURDERINGER AF ARKÆOLOGISKE

UNDERSØGELSER



Væsentlige, mindre væsentlige og ikke-væsentlige fortidsminder på arealet

Bevaringstilstand

Landskabstype

Trusselsgrad

Årsag til anlægsarbejde

Omfang af destruktion

Bylag eller ”det åbne land”

Arealets omfang

Valg af metode og prioritering inden for et anlægsområde:



internsiv undersøgelse



ekstensiv undersøgelse



overvågning af anlægsarbejde



bortgraves uden undersøgelse

In situ-bevaring – hvad kan bevares ”under” bygningen eller i grønne områder

Museets kulturhistoriske beskrivelse

Kulturlag og stratigrafi

Fundmateriale

Fundkontekst og anlæg

Kildeværdi

Sjældenhed

Arkivinformation

Publikationer

Registrering i ”Fund og Fortidsminder”-databasen

Fredede fortidsminder

Kulturarvsareal.



Statsrevisorerne beretning SB14/2017 - Bilag 1: Beretning om arkæologiske undersøgelser

ORDLISTE

BILAG 4. ORDLISTE

Arkæologisk

beretning

Beretningen er den detaljerede, faglige dokumentation, som danner grundlag for den fremtidige ar-

kæologiske forskning. Beretningen skal som udgangspunkt være udarbejdet senest 1 år efter, at den

arkæologiske undersøgelse er afsluttet. Museet sender beretningen til Slots- og Kulturstyrelsen.

Strategierne indeholder et overblik over den tilgængelige viden og forskning – typisk inden for et af-

grænset arkæologisk område eller en tidsalder. Hensigten med strategierne er at skabe et grundlag

for prioritering og kvalificering af de arkæologiske undersøgelser. Strategierne er blevet til i et sam-

arbejde mellem Slots- og Kulturstyrelsen og Arkæologisk Arbejdsgruppe samt medarbejdere ved mu-

seer og universiteter og er til brug for både Slots- og Kulturstyrelsen og museerne.

Bygherren kan vælge at stille visse ydelser til rådighed for museet og dermed få en tilsvarende re-

duktion i udgifterne til den arkæologiske undersøgelse. Det kan fx dreje sig om gravemaskiner, skur-

vogne m.m.

Timer brugt på den egentlige udgravning, herunder tegning, beskrivelse og opmåling.

Når et museum skal afklare, om der er vigtige arkæologiske spor på et areal, graves der en række

søgegrøfter. Søgegrøfterne skal blotlægge tegn på fortidsminder. En mindre forundersøgelse er i

udgangspunktet en forundersøgelse af et areal, der er mindre end 5.000 m2. Større forundersøgel-

ser omfatter arealer, der er større end 5.000 m2.

Arkæologiske fund, der ikke udgraves, men bevares uberørte på findestedet. Hensigten er at efter-

lade uforstyrret arkæologisk materiale til fremtidige generationer, hvor udgravningsmetoder og

forskning er bedre end på nuværende tidspunkt.

Et kulturhistorisk interesseområde med skjulte fortidsminder. Der er udpeget 1.348 kulturarvsarea-

ler i Danmark, i alt ca. 824 km2, svarende til 1,9 % af Danmarks samlede areal. Kulturarvsarealer kan

være af national og regional betydning og er en indikator for, at der er væsentlige fortidsminder i et

aktuelt område. Kulturarvsarealerne har som funktion at advare potentielle bygherrer om, at der er

væsentlige fortidsminder i et område, og at det kan være hensigtsmæssigt at revurdere anlægsar-

bejdet, så fortidsminderne bevares på stedet.

Konventionen er udarbejdet i Europarådets regi og underskrevet af Danmark den 16. januar 1992.

Maltakonventionen indeholder en række krav til de enkelte landes beskyttelse af den arkæologiske

arv. Ved ratifikationen forpligtede Danmark sig til at opretholde en minimumstandard for beskyttel-

sen af den arkæologiske kulturarv.

Omfatter vrag af skibe, skibsladninger o.l. i vandløb, i søer, i territorialfarvandet eller på kontinen-

talsoklen. Der er 5 statsanerkendte arkæologiske museer, som har ansvaret for de marinarkæologi-

ske undersøgelser.

Analyser af arkæologiske fund, fx humane materialer med henblik på at fastslå alder, køn, sundheds-

tilstand, traumer og DNA.

Museet tager i budgetlægningen udgangspunkt i, at der på arealet vil blive fundet optimalt bevare-

de, væsentlige fortidsminder i det realistisk bedømte størst mulige omfang. Dette fastlægges bl.a.

på baggrund af forundersøgelsens resultater.

Hvis den arkæologiske undersøgelse skal udføres mellem 1. december og 1. april, skal bygherren

dække omkostningerne til vinterforanstaltninger, fx i form af såkaldte vintermåtter eller telt til af-

dækning af undersøgelsesarealet.

Arkæologiske

strategier

Bygherrebetalte

udgifter

Felttimer

Forundersøgelse

In situ-bevaring

Kulturarvsareal

Maltakonventionen

Marinarkæologi

Naturvidenskabelige

analyser

Realistisk

maksimumbudget

Vinterforanstaltninger