Statsrevisorerne beretning SB10/2017 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 29.april 2021

Finansudvalget 2017-18
SB 10 4
Offentligt

Maj 2021

Rigsrevisionens notat om

beretning om

folkeskolereformen

Statsrevisorerne beretning SB10/2017 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 29.april 2021

Fortsat notat til Statsrevisorerne

Opfølgning i sagen om

folkeskolereformen (beretning nr.

10/2017)

29. april 2021

RN 1406/21

1. Rigsrevisionen følger i dette notat op på sagen om folkeskolereformen, som blev

indledt med en beretning i 2018. Vi har tidligere behandlet sagen i notat til Statsrevi-

sorerne af 22. maj 2018.

Sagsforløb for en større

undersøgelse

Beretning

Konklusion

Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Børne- og Undervisningsministeriet i 2018

sammen med Finansministeriet har gennemført en undersøgelse af skolernes anven-

delse af folkeskolelovens § 16 b. Undersøgelsen viste, som det også fremgik af beretnin-

gen, en udbredt anvendelse af muligheden for at afkorte undervisningen, som var i

modstrid med intentionen i lovgivningen. Børne- og Undervisningsministeriet har på

den baggrund taget initiativ til en lovændring, der har tydeliggjort rammerne for an-

vendelsen af § 16 b, ligesom der er indsat en ny § 16 d i folkeskoleloven, som betyder,

at der nu er mulighed for at reducere den ugentlige undervisningstid for mellemtrin-

net og udskolingen med 2 timer. Rigsrevisionen finder initiativerne tilfredsstillende og

vurderer, at denne del af sagen kan afsluttes.

Rigsrevisionen kan videre konstatere, at Børne- og Undervisningsministeriet i 2018 har

gennemført en undersøgelse, der afdækker den faktisk gennemførte undervisning og

anvendelsen af vikarer. Undersøgelsen har bl.a. vist, at 11,1 % af undervisningstimerne

i folkeskolen ikke gennemføres som planlagt. Rigsrevisionen konstaterer, at Børne– og

Undervisningsministeriet har planlagt forskellige initiativer med henblik på at reduce-

re brugen af vikarer i forlængelse af en gennemført undersøgelse i 2019. Børne- og un-

dervisningsministeren har oplyst, at beslutninger i forhold til initiativer er udskudt på

grund af COVID-19.

Endelig kan Rigsrevisionen konstatere, at den redegørelse, som børne- og undervis-

ningsministeren senest 5 år efter folkeskolereformens ikrafttræden skulle give Folke-

tinget om lovens virkning, herunder om de initiativer, der er iværksat, har givet folke-

skolen det faglige løft, som var målet med folkeskolereformen, er udskudt og forven-

tes afgivet i foråret 2021.

Ministerredegørelse

§ 18, stk. 4-notat

Fortsat notat

Sagen afsluttes

Du kan læse mere om

forløbet og de enkelte step

på

www.rigsrevisionen.dk

Statsrevisorerne beretning SB10/2017 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 29.april 2021

Rigsrevisionen vil fortsat følge udviklingen og orientere Statsrevisorerne om:

•

Børne- og Undervisningsministeriets initiativer i forhold til at reducere brugen af

vikarer i folkeskolen

Børne- og undervisningsministerens redegørelse om folkeskolereformen, som er

udskudt til foråret 2021.

I. Baggrund

2. Rigsrevisionen afgav i februar 2018 en beretning om folkeskolereformen. Beretnin-

gen handlede om, hvordan Børne- og Undervisningsministeriet havde understøttet

implementeringen af og opfølgningen på folkeskolereformen, så det faglige niveau i

folkeskolen blev forbedret.

3. Da Statsrevisorerne behandlede beretningen, bemærkede de, at Børne- og Under-

visningsministeriet generelt havde ydet en tilfredsstillende indsats for at få folkesko-

lereformen implementeret i kommunerne, bl.a. gennem information, rådgivning, vej-

ledning og koordination. Selv om kommunerne havde ansvaret for at implementere

reformen, fandt Statsrevisorerne, at Børne- og Undervisningsministeriet ikke havde

fulgt tilfredsstillende op på, om kommunerne nåede målene med folkeskolereformen,

og om de gennemførte indsatsen som forudsat.

4. På baggrund af beretningen og Statsrevisorernes bemærkninger har vi fulgt op på

følgende punkter:

Et opfølgningspunkt afsluttes,

når Statsrevisorerne på bag-

grund af indstilling fra Rigsre-

visionen vurderer, at myndig-

hedernes initiativer er tilfreds-

stillende.

Opfølgningspunkt

1. Resultatet af Børne- og Undervisningsministeri-

ets undersøgelse af vikardækningen i folkeskolen

og af, hvor mange af de planlagte timer der gennem-

føres som planlagt, hvor mange der aflyses, og hvor

mange der vikardækkes og vikarernes baggrund.

2. Resultatet af Børne- og Undervisningsministeri-

ets og Finansministeriets undersøgelse af skolernes

anvendelse af folkeskolelovens § 16 b.

3. Børne- og Undervisningsministeriets initiativer i

forlængelse af ovenfor nævnte undersøgelser.

Status

Behandles i dette notat.

Behandles i dette notat (i forhold til initia-

tiver om brugen af vikarer) under opfølg-

ningspunkt 1.

Behandles i dette notat (i forhold til initia-

tiver om brugen af folkeskolelovens

§ 16 b) under opfølgningspunkt 2.

Behandles i dette notat.

4. Redegørelsen, som børne- og undervisningsmini-

steren senest 5 år efter lovens ikrafttræden giver

Folketinget om lovens virkning.

5. Vi redegør i dette notat for resultaterne af opfølgningen på punkterne.

Hele sagen og dens dokumenter kan følges på www.rigsrevisionen.dk og på

www.ft.dk/Statsrevisorerne.

Statsrevisorerne beretning SB10/2017 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 29.april 2021

II.

Børne- og Undervisningsministeriets initiativer

6. Vi gennemgår i det følgende Børne- og Undervisningsministeriets initiativer i for-

hold til opfølgningspunkterne. Gennemgangen er baseret på materialegennemgang,

brevveksling med ministeriet, herunder ministerens redegørelse fra december 2018

og ministeriets redegørelse fra januar 2021 i forbindelse med Rigsrevisionens opfølg-

ning på beretningen.

Resultatet af Børne- og Undervisningsministeriets undersøgelse af vi-

kardækning i folkeskolen og af, hvor mange af de planlagte timer der

gennemføres som planlagt, hvor mange der aflyses, og hvor mange der

vikardækkes og vikarernes baggrund – samt ministeriets initiativer i

forlængelse heraf

7. Statsrevisorerne fandt det ikke tilfredsstillende, at Børne- og Undervisningsmini-

steriets opfølgning på, om den længere skoledag var implementeret, var baseret på

usikre indberetninger af planlagt frem for gennemført undervisning. Desuden fandt

Statsrevisorerne det ikke tilfredsstillende, at den kvalificerede undervisning blev ud-

fordret af, at antallet af timelønnede vikarer i folkeskoler og specialtilbud var steget

med knap 47 % siden 2014, og at vikarernes uddannelsesniveau ofte ikke levede op

til folkeskolens kvalifikationskrav. Endelig fandt Statsrevisorerne det ikke tilfredsstil-

lende, at Børne- og Undervisningsministeriet ikke siden 2011 havde undersøgt, hvor

stor en del af undervisningstimerne der var gennemført efter planen, hvor mange ti-

mer der var dækket af kvalificerede vikarer, og hvor mange timer der var blevet af-

lyst.

8. Børne- og Undervisningsministeriet har oplyst, at KL efterfølgende har bedt om en

beregning af udviklingen i antallet af timelønnede lærere (vikarer) fra 2014 til 2017, der

indeholder tal for hele 2017. I beretningen var antallet af timelønnede lærere for 2017

baseret på tal fra de første 5 måneder, da Rigsrevisionens undersøgelse blev gennem-

ført medio 2017. For de resterende sammenlignings-år var tallene baseret på et gen-

nemsnit for hele året. KL’s nye opgørelse, der medtager alle måneder i 2017, viser en

stigning på 31,0 % fra 2014 til 2017 og dermed en mindre stigning i antallet af timeløn-

nede lærere i folkeskolen end de 47 %, som fremgik af beretningen.

9. Rigsrevisionens opfølgning viser, at Børne- og Undervisningsministeriet i august

2018 offentliggjorde en undersøgelse af folkeskolernes brug af vikarer. Undersøgel-

sen var gennemført som en stikprøve med data fra 314 folkeskoler, hvilket svarer til

ca. ¼ af landets folkeskoler med normalklasser. Undersøgelsen baserer sig på en re-

gistrering af den faktisk gennemførte undervisning i alle skolens normalklasser i 14

undervisningsdage i april 2018. Skolerne har bl.a. opgjort, hvor mange undervisnings-

timer der ikke blev gennemført som planlagt, og hvilke kvalifikationer en eventuel vi-

kar havde.

Gennemført undervisning de-

fineres i undersøgelsen som

undervisning, der blev vare-

taget af den underviser, som

undervisningen var planlagt

med.

Alle undervisningstimer, der

blev gennemført med en an-

den underviser end den plan-

lagte underviser, defineres

som vikartimer.

Statsrevisorerne beretning SB10/2017 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 29.april 2021

Skolernes indberetninger viste følgende:

•

Samlet set var 11,1 % af undervisningstimerne på tværs af børnehaveklassen til

9.klasse ikke gennemført som planlagt. De 11,1 % var opdelt som følgende:

•

3,2 % af de samlede undervisningstimer blev gennemført af en vikar med en

læreruddannelse eller med særlige kvalifikationer.

•

6,5 % af den samlede undervisning blev varetaget af en vikar uden nogen kva-

lifikationsgivende uddannelse eller særlige eller relevante kvalifikationer.

•

1,2 % af den samlede undervisning blev gennemført af en vikar med en pæda-

goguddannelse eller særlige eller relevante kvalifikationer.

•

0,3 % af undervisningen blev ikke gennemført.

•

Der er relativt stor forskel på skolerne i forhold til andelen af undervisningstimer,

der ikke gennemføres efter planen. Fx er der på de store skoler (over 600 elever)

en lidt større andel af undervisningstimerne, der ikke gennemføres efter planen,

end der er på de små og mellemstore skoler.

10. Folkeskoleforligskredsen i 2019 i forlængelse af undersøgelsen, at vikarforbruget

skal nedbringes, og at der skal igangsættes en undersøgelse, der bygger oven på un-

dersøgelsen fra 2018, ved at afdække årsager, der ligger til grund for brugen af vikarer

og skolernes registreringspraksis af vikarforbruget. Børne- og Undervisningsministe-

riet har i 2019 gennemført undersøgelsen, der bl.a. viste, at 98 % af skolerne registre-

rede vikardækning, men at skolerne brugte forskellige systemer til registreringen. Det

betyder, at skolerne og kommunerne på nuværende tidspunkt har begrænsede mulig-

heder for at systematisere og sammenligne deres niveau af vikardækning mellem sko-

ler.

Børne- og Undervisningsministeriet oplyser, at ministeriet skal vende tilbage til for-

ligskredsen, når ministeriet har afdækket mulighederne for at følge op på vikardæk-

ningen gennem skolernes administrative systemer. Først derefter vil ministeriet træf-

fe beslutning om, hvorvidt der skal laves en tilbagevendende ministeriel opfølgning på

vikardækningen. Endelig oplyser ministeriet, at beslutningerne i forhold til initiativer

er udskudt på grund af. COVID-19.

11. Børne- og Undervisningsministeriet har gjort opmærksom på, at der på finansloven

i 2020 og 2021 er afsat henholdsvis 275 mio. kr. og 400 mio. kr. til at ansætte flere læ-

rere i folkeskolen. Ministeriet forventer, at de ekstra resurser til ansættelse af flere læ-

rere vil bidrage til at nedbringe brugen af vikarer, da de ekstra lærerresurser styrker

skolernes forudsætninger for, at de enkelte lærerteams dækker ind for hinanden.

12. Rigsrevisionen kan konstatere, at Børne- og Undervisningsministeriet i 2018 har

undersøgt folkeskolens brug af vikarer. Undersøgelsens stikprøve er repræsentativ

for landets folkeskoler og giver et indblik i forskellen på planlagte og gennemførte ti-

mer. Undersøgelsen viser bl.a., at 11,1 % af undervisningstimerne ikke gennemføres

som planlagt. Rigsrevisionens opfølgningen viser videre, at ministeriet i forlængelse

af den senest gennemførte undersøgelse af vikardækningen i 2019 har planlagt for-

skellige initiativer med henblik på at reducere brugen af vikarer. Rigsrevisionen vil

derfor fortsat følge Børne- og Undervisningsministeriets initiativer i forhold til at re-

ducere brugen af vikarer i folkeskolen.

Statsrevisorerne beretning SB10/2017 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 29.april 2021

Resultatet af Børne- og Undervisningsministeriets og Finansministeri-

ets undersøgelse af skolernes anvendelse af folkeskolelovens § 16 b –

samt ministeriets initiativer i forlængelse heraf

13. Statsrevisorerne bemærkede, at kommunalbestyrelserne hovedsageligt har givet

dispensation til at forkorte skoledagen på mellemtrinnet (4.-6. klasse) og i udskolingen

(7.-9. klasse), selv om dispensation ifølge folkeskoleloven som hovedregel kun bør gi-

ves i indskolingen (0.-3. klasse).

14. Rigsrevisionens opfølgning viser, at Børne- og Undervisningsministeriet i 2018 sam-

men med Finansministeriet har fået gennemført en undersøgelse af folkeskolernes

anvendelse af folkeskolelovens § 16 b. Undersøgelsen blev offentliggjort i september

2018 og havde til formål at afdække de konkrete omstændigheder ved anvendelsen

af § 16 b og skulle efterfølgende danne grundlag for ministeriets vurdering af, om sko-

lernes anvendelse af § 16 b generelt var i overensstemmelse med intentionerne i lov-

givningen. Undersøgelsen var bl.a. baseret på spørgeskemabesvarelser fra 89 kom-

muner, interviews med skolechefer i 10 kommuner og skoleledelser og lærere på 8

skoler.

Resultatet af undersøgelsen viste, at skolerne i meget vidt omfang anvendte de eksi-

sterende muligheder for afkortning af skoledagen (§ 16 b), og at § 16 b blev brugt i strid

med intentionerne i lovgivningen.

Undersøgelsens hovedresultater var bl.a. følgende:

•

Anvendelse af § 16 b var udbredt blandt kommuner og skoler. Og anvendelsen

skete generelt på tværs af hele klassetrin og i mindre grad for udvalgte enkelte

klasser. 82 % af undersøgelsens kommuner anvendte således § 16 b, mens 46 %

af skolerne havde mindst én klasse, som anvendte § 16 b.

•

Anvendelsen af § 16 b var mest udbredt i udskolingen tæt efterfulgt af mellemtrin-

net, mens den var mindst brugt i indskolingen.

•

Der forelå individuelle skriftlige begrundelser (som var et lovkrav) for anvendelsen

af § 16 b i godt halvdelen af tilfældene. Der var flere skriftlige begrundelser for mel-

lemtrin og udskoling, der lignede hinanden eller var nærmest kopieret.

•

Formålene med anvendelsen af folkeskolelovens § 16 b var typisk både relateret

til faglige og trivselsmæssige hensyn. Skolerne anvendte §

b for at kunne øge

brugen af 2-voksenordningen og i flere tilfælde for at kunne afkorte skoledagen.

15. Børne- og Undervisningsministeriet har på baggrund af den gennemførte under-

søgelse justeret den understøttende undervisning og en kortere skoledag. Justerin-

gen er gennemført ved lov nr. 564 af 7. maj 2019.

Justeringen indebærer, at folkeskolelovens § 16 b er ændret, så den kun omfatter klas-

ser i indskolingen samt specialskoler og specialklasser. I forhold til mellemtrinnet og

udskolingen (dvs. 4.-9. klassetrin) er reglerne reguleret i en ny bestemmelse, nemlig

§ 16 d i folkeskoleloven. For mellemtrinnet gælder, at den ugentlige undervisningstid

kan reduceres med 2 timer. Det betyder, at kravet om konkret og individuel vurdering

er bortfaldet. For udskolingen gælder tilsvarende, at den ugentlige undervisningstid

kan reduceres med 2 timer. Ministeriet oplyser, at nyaffatningen er sket med henblik

på at tydeliggøre rammerne og reducere anvendelsesområdet for folkeskolelovens

§ 16 b.

Statsrevisorerne beretning SB10/2017 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 29.april 2021

16. Det er fortsat kommunalbestyrelsen, der efter indstilling fra skolelederen og sko-

lebestyrelsen skal godkende og føre tilsyn med konvertering af understøttende under-

visning til ekstra personale til at yde faglig støtte i de enkelte klasser og klassetrin. Kom-

munalbestyrelsen skal beskrive de enkelte skolers anvendelse af afkortning af skole-

ugens længde, herunder hver enkelt afkortnings omfang, formål og begrundelse. Det

fremgår af bekendtgørelsen om kvalitetsrapporter i folkeskolen, at kommunalbesty-

relsen i sin kvalitetsrapport skal redegøre for brugen af de frigivne resurser til faglig

støtte, undervisningsdifferentiering eller andre aktiviteter, jf. folkeskolelovens § 16 b

og § 16 d.

17. Børne- og undervisningsministeren har oplyst, at Styrelsen for Undervisning og

Kvalitet (STUK) ikke indsamler data om kommunernes udarbejdelse og anvendelse

af kvalitetsrapporterne, men at kvalitetsrapporterne indgår som led i STUKs analyse

af skoler, der falder ud i screeningen i kvalitetstilsynet med henblik på, at STUK kan

vurdere, om skolerne skal udtages til tilsyn.

18. Børne- og Undervisningsministeriet har i forbindelse med den årlige undersøgelse

af skoledagens længde i uge 35 (igen) undersøgt brugen af folkeskolelovens § 16 b og

den nye § 16 d. Undersøgelsen, der er udført af Epinion og fra december 2019, er base-

ret på oplysninger fra i alt 759 folkeskoler, svarende til 72 % af alle landets folkeskoler.

Undersøgelsen viste:

•

at 64 % af de adspurgte skoler i skoleåret 2019/20 har benyttet folkeskolelovens

§ 16 b til at afkorte skoledagens længde på ét eller flere klassetrin i indskolingen,

hvilket ifølge undersøgelsen er en stigning på 16 procentpoint sammenlignet med

det forrige skoleår

•

at 74 % af de adspurgte skoler har benyttet muligheden i den nye bestemmelse i

folkeskolelovens § 16 d til at afkorte undervisningstiden for mellemtrin og udskoling

med henblik på at kunne give flere undervisningstimer med 2 voksne til stede.

Børne- og undervisningsministeren har oplyst, at undersøgelsen af skoledagens læng-

de i skoleåret 2020/21 er blevet forsinket i forhold til de foregående år, og rapporten

således på nuværende tidspunkt endnu ikke er offentliggjort.

19. Rigsrevisionen kan således konstatere, at Børne- og Undervisningsministeriet har

undersøgt anvendelsen af folkeskolelovens § 16 b, og i forlængelse heraf konstatere,

at anvendelsen er sket i strid med intentionerne i lovgivningen, og at ministeriet har ta-

get initiativ til at få loven ændret. Rigsrevisionen kan konstatere, at det i folkeskolens

§ 16 b er tydeliggjort, at anvendelsesområdet er børnehaveklasser og 1.-3. klassetrin.

Desuden er der indsat en ny § 16 d, som gør, at reglerne om mindste undervisningstid

kan afkortes med op til 2 ugentlige undervisningstimer også for 4.-9. klassetrin. Rigs-

revisionen finder initiativerne tilfredsstillende og vurderer, at denne del af sagen kan

afsluttes.

Statsrevisorerne beretning SB10/2017 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 29.april 2021

Børne- og undervisningsministerens redegørelse til folketinget om lo-

vens virkning

20. Børne- og undervisningsministeren har, jf. aftalen om folkeskolereformen, forplig-

tet sig til senest 5 år efter lovens ikrafttræden at give Folketinget en redegørelse om

lovens virkning og eventuelle behov for ændringer. Efter aftale med folkeskoleforligs-

kredsen blev redegørelsen udskudt fra foråret 2020 til efteråret 2020.

Børne- og Undervisningsministeriet har efterfølgende oplyst, at redegørelsen til Folke-

tinget om lovens virkning nu er udskudt til foråret 2021, da regeringen ønsker at tage

en samlet drøftelse af folkeskolen og eventuelle behov for opfølgning på reformen på

baggrund af et bredere vidensgrundlag. En udskydelse af fremsættelsen betyder iføl-

ge ministeriet bl.a., at en igangværende erfaringsopsamling fra COVID-19-perioden,

som Danmarks Evalueringsinstitut foretager for ministeriet, kan indgå i vidensgrund-

laget.

21. Rigsrevisionen kan konstatere, at redegørelsen til Folketinget om folkeskolerefor-

men er udskudt. Rigsrevisionen vil derfor fortsat følge denne del af sagen og holde

Statsrevisorerne orienteret om, hvad redegørelsen til sin tid viser og dermed, om de

initiativer, som er iværksat, har givet folkeskolen det faglige løft, som var målet med

folkeskolereformen.

Lone Strøm