Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

Finansudvalget 2015-16
SB 18 1
Offentligt

18/2015

Rigsrevisionens beretning om

Miljø- og Fødevareministeriets

forvaltning af biodiversitet i

statsskovene

afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

1849

147.281

237

1976

114.6

22.480

908

Maj 2016

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

18 /

2015

Beretning om Miljø- og

Fødevareministeriets

forvaltning af biodiversitet

i statsskovene

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2016

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og

vedkommende minister.

Miljø- og fødevareministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen,

hvilket forventes at ske i september 2016.

Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Stats-

revisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar måned – i dette

tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2015, som afgives i februar 2017.

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Telefon: 33 37 59 87

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls-Schultz Distribution

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.rosendahls.dk

ISSN 2245-3008

ISBN 978-87-7434-494-0

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

BERETNING OM MILJØ- OG FØDEVAREMINISTE-

RIETS FORVALTNING AF BIODIVERSITET I STATS-

SKOVENE

Miljø- og Fødevareministeriet driver statsskovene inden for rammerne af skovloven.

Ministeriet har i overensstemmelse med loven udlagt godt 10 % af i alt 106.000 hek-

tar statsskov til biodiversitetsskov, dvs. skov, hvor mangfoldighed af arter og øko-

systemer er det primære formål. Ændringerne er sket over en længere årrække, der

startede i 1989, hvor hensynet til flersidig skovdrift blev indført. Især Naturskovs-

strategien fra 1992 og Danmarks nationale skovprogram fra 2002 har bidraget til

udlægning af biodiversitetsskov i form af urørt skov, plukhugstskov, græsningsskov

og stævningsskov.

Ved en ændring af skovloven i 2004 blev det præciseret, at der skal lægges særlig

vægt på biodiversitet i driften af statsskovene. Miljø- og Fødevareministeriet ind-

førte i 2005 en handlingsplan for naturnær skovdrift. Handlingsplanen havde bl.a.

2 væsentlige indsatser til fremme af biodiversiteten: indsatsen for at skabe mere

dødt træ og indsatsen for at genskabe naturlige vandforhold i skovene, som man

midt i 1800-tallet begyndte at dræne.

Statsrevisorerne finder det tilfredsstillende, at Miljø- og Fødevareministeriet har ud-

lagt statsskov til biodiversitetsskov i det planlagte omfang og inden for den økono-

miske ramme og er i færd med at gennemføre tiltag, der fremover skal sikre biodi-

versiteten i statsskovene.

Statsrevisorerne bemærker, at de arealer, der blev udlagt til biodiversitet på bag-

grund af Naturskovsstrategien fra 1992, generelt har en høj biodiversitetsmæs-

sig værdi. Derimod har arealerne, der blev udlagt på baggrund af Danmarks natio-

nale skovprogram fra 2002, en lav biodiversitetsmæssig værdi. Sidstnævnte er

ikke helt tilfredsstillende.

Statsrevisorerne finder det ikke helt tilfredsstillende:



at de gældende principper for plukhugstskov ikke garanterer biodiversitet

at indsatsen for at genskabe de naturlige vandforhold hviler på uklare retnings-

linjer, fx om hvad det koster, og hvor længe man skal vedligeholde grøfter.

STATREVISORERNE,

den 25. maj 2016

Peder Larsen

Henrik Thorup

Klaus Frandsen

Lennart Damsbo-Andersen

Lars Barfoed

Søren Gade

Statsrevisorerne konstaterer, at Miljø- og Fødevareministeriet i perioden 2014-2015

har igangsat projekter, der skal sikre ministeriet øget viden om, hvor og hvordan

der i statsskovene kan skabes mest og omkostningseffektiv biodiversitet.

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

INDHOLDSFORTEGNELSE

1. Introduktion og konklusion

1.1.

Formål og konklusion

1.2.

Baggrund

1.3.

Revisionskriterier, metode og afgrænsning

2. Forvaltning af statslig biodiversitetsskov

2.1.

Hidtidig udlægning af biodiversitetsskov

2.2.

Fremtidig udlægning af biodiversitetsskov

3. Forvaltning af biodiversitet i den naturnære skovdrift

3.1.

Indsatsen for at skabe mere dødt træ

3.2.

Indsatsen for at genskabe de naturlige vandforhold

Bilag 1. Metodisk tilgang

Bilag 2. Ordliste

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til denne undersøgelse og afgiver derfor beretningen til Stats-

revisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar 2012.

Beretningen vedrører finanslovens § 24. Miljø- og Fødevareministeriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Per Stig Møller: december 1990 - januar 1993

Svend Auken: januar 1993 - november 2001

Hans Christian Schmidt: november 2001 - august 2004

Connie Hedegaard: august 2004 - november 2007

Troels Lund Poulsen: november 2007 - februar 2010

Karen Ellemann: februar 2010 - oktober 2011

Ida Auken: oktober 2011 - februar 2014

Kirsten Brosbøl: februar 2014 - juni 2015

Eva Kjer Hansen: juni 2015 - februar 2016

Esben Lunde Larsen: februar 2016 -

Beretningen har i udkast været forelagt Miljø- og Fødevareministeriet, hvis bemærkninger er afspejlet

i beretningen.

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1. Introduktion og

konklusion

1.1.

FORMÅL OG KONKLUSION

BIODIVERSITET

Ved biodiversitet forstås mang-

foldigheden af arter (dyr, plan-

ter mv.) i alle miljøer, både på

land og i vand, samt de økosy-

stemer, som arterne indgår i.

Biodiversitet omfatter såvel va-

riationen inden for og mellem

arterne som mangfoldigheden

af økosystemer.

Kilde: FN’s biodiversitetskon-

vention, 1992.

1. Denne beretning handler om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet

i statsskovene, dvs. de dele af statens skove, som ministeriet ejer. Forvaltningen skal ske

inden for rammerne af skovloven.

2. Skovloven blev grundlæggende ændret i 1989. Lovændringen betød, at Miljø- og Føde-

vareministeriets drift af statsskovene nu skulle lægge særlig vægt på landskabelige, na-

turhistoriske, kulturhistoriske og miljøbeskyttende hensyn – herunder biodiversitet – samt

hensyn til friluftslivet. Herudover skulle der også som hidtil lægges vægt på produktionen

af træ. Disse hensyn blev generelt videreført med ændringen af skovloven. Med lovændrin-

gen i 2004 fremgår det dog nu direkte af skovloven, at der ved driften af statsskovene skal

lægges særlig vægt på at bevare og øge skovenes biodiversitet. Det fremgår endvidere af

lovbemærkningerne, at dette var et væsentligt sigte med lovændringen.

Miljø- og Fødevareministeriet har siden 1989 gennemført en betydelig omstilling af driften

af statsskovene, hvor hensynet til bl.a. biodiversitet er blevet kraftigt opprioriteret. I 1992

besluttede ministeriet at udlægge en del af statsskovene til biodiversitetsskov. I 2002

skabte ministeriet med

Danmarks nationale skovprogram

en samlet ramme for forvaltnin-

gen af de danske skove. Skovprogrammet lagde op til, at forvaltningen af biodiversitet i

statsskovene skulle følge 2 spor. For det første skulle der udlægges yderligere statslig bio-

diversitetsskov, hvor forbedring af biodiversitet var det primære formål. Det skulle sup-

plere den statslige biodiversitetsskov, der var udlagt i 1990’erne, så der i 2010 var 10 %

biodiversitetsskov i statsskovene. For det andet skulle de øvrige 90 % af statsskovene

omstilles til naturnær skovdrift, hvor biodiversitet indgik som ét af flere formål, men hvor

fx produktion af træ også havde høj prioritet, så staten fortsat kunne tjene penge ved salg

af træ. Driften af statsskovene har siden 2007 været certificeret med det formål at sikre,

at træet er produceret på en bæredygtig måde.

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

INTRODUKTION OG KONKLUSION

3. Beretningen sætter fokus på Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet

i statsskovene, da ministeriet skal tilgodese dette formål, samtidig med at ministeriet skal

tilgodese en række andre formål med statsskovene. Det kræver, at ministeriet arbejder mål-

rettet med de enkelte formål. Hertil kommer, at ministeriet mister indtægter fra salg af træ,

når dele af statsskovene udlægges til biodiversitetsskov. Det kræver, at ministeriet udlæg-

ger biodiversitetsskov med fokus på at sikre mest mulig biodiversitet for pengene. Vi kan

konstatere, at regeringen har aktuelle planer om at opprioritere indsatsen for biodiversitet

i statsskovene. Det understreger væsentligheden af, at ministeriets forvaltning af biodiver-

sitet i statsskovene skal være velfungerende. Beretningen omhandler udvalgte centrale de-

le af ministeriets forvaltning af biodiversitet i statsskovene. Rigsrevisionen har selv taget

initiativ til undersøgelsen i januar 2015.

4. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Miljø- og Fødevareministeriet på tilfreds-

stillende vis forvalter biodiversitet i statsskovene. Vi besvarer følgende spørgsmål i beret-

ningen:



Forvalter Miljø- og Fødevareministeriet statslig biodiversitetsskov omkostningseffek-

tivt?

Er Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i den naturnære drift af

statsskovene tilrettelagt målrettet?

KONKLUSION

Rigsrevisionen vurderer samlet set, at Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodi-

versitet i statsskovene ikke har været helt hensigtsmæssig.

Miljø- og Fødevareministeriet har som planlagt udlagt ca. 10 % af statsskovene til biodi-

versitetsskov. På baggrund af den nyest tilgængelige viden om biodiversitet i statssko-

vene kan Rigsrevisionen dog konstatere, at den del af biodiversitetsskovene, som mini-

steriet udlagde i 2000’erne, ikke har høj biodiversitetsmæssig værdi. Hertil kommer, at

der er risiko for, at dele af den biodiversitetsskov, som ministeriet udlagde i 1990’erne,

ikke i alle tilfælde drives med biodiversitet som det primære formål. Det finder Rigsrevi-

sionen ikke hensigtsmæssigt.

Rigsrevisionen konstaterer, at Miljø- og Fødevareministeriet i perioden 2014-2015 har

igangsat et arbejde, der skal give ministeriet mere viden om biodiversiteten i statssko-

vene. Ministeriet har desuden i 2015 vist, at ministeriet efter Rigsrevisionens vurdering

på tilfredsstillende vis kan beregne omkostningerne ved at udlægge yderligere statslig

biodiversitetsskov. Endelig vil ministeriet i 2016 evaluere og justere driftsprincipperne, så

det bliver helt tydeligt, at biodiversitet er det primære formål i alle biodiversitetsskove.

De resterende ca. 90 % af statsskovene driver Miljø- og Fødevareministeriet efter prin-

cipperne for naturnær skovdrift. Her har 2 indsatser stor betydning for biodiversiteten i

skovene.

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

INTRODUKTION OG KONKLUSION

For det første vil Miljø- og Fødevareministeriet skabe mere dødt træ i statsskovene. De år-

lige certificeringer af statsskovene bekræfter generelt, at ministeriet efterlader det antal

træer, som ministeriet har sat sig for at bevare, til naturlig død og henfald. Ministeriet har i

2015 igangsat projektet

Livstræer,

som skal markere og registrere de træer, der er udvalgt

til at skulle bevares til naturlig død og henfald. Det finder Rigsrevisionen hensigtsmæssigt,

da det vil øge sikkerheden yderligere for, at de træer, som ministeriet har sat sig for at be-

vare, første gang der fældes træer, også bliver bevaret til naturlig død og henfald, når der

igen bliver fældet træer om fx 20 eller 50 år.

For det andet vil Miljø- og Fødevareministeriet genskabe de naturlige vandforhold i stats-

skovene. Det sker fortrinsvist ved en passiv indsats, hvor ministeriet ophører med at ved-

ligeholde grøfterne i skovene, og i mindre omfang ved, at ministeriet aktivt lukker grøfter-

ne. Retningslinjerne for, hvor længe grøfterne kan vedligeholdes for at undgå et uforholds-

vis stort økonomisk tab, er imidlertid ikke tilstrækkeligt klare. Det indebærer efter Rigs-

revisionens vurdering en risiko for, at indsatsen fortolkes og forvaltes forskelligt i ministe-

riets lokale enheder, hvilket kan bevirke, at den passive indsats giver uforholdsvis store

økonomiske tab og ikke prioriteres der, hvor den samlet set giver de bedst mulige resulta-

ter for statsskovene.

I forhold til den fremtidige forvaltning af statslig biodiversitetsskov anbefaler Rigsrevisio-

nen:



at Miljø- og Fødevareministeriet fortsat prioriterer arbejdet med at skaffe sig mere vi-

den om biodiversitet i statsskovene højt. Hvis regeringen ønsker at udlægge yderlige-

re statslig biodiversitetsskov, bør ministeriet anvende den opdaterede viden om bio-

diversitet og samtidig beregne omkostningerne herved på samme måde, som ministe-

riet har gjort i 2015. Derved vil ministeriet kunne udlægge yderligere statslig biodiver-

sitetsskov omkostningseffektivt.



at Miljø- og Fødevareministeriet på baggrund af den opdaterede viden om biodiversi-

tet og ved at beregne omkostningerne på tilsvarende vis genovervejer, om den eksi-

sterende biodiversitetsskov er udlagt omkostningseffektivt, og om den i alle tilfælde

skal forblive udlagt som biodiversitetsskov.

1.2.

BAGGRUND

Skovloven

5. Miljø- og Fødevareministeriets drift af statsskovene skal ske inden for rammerne af

skovloven. Formålet med skovdriften blev grundlæggende ændret med skovloven i 1989.

Lovændringen betød, at der i driften af statsskovene fortsat skulle lægges vægt på pro-

duktionen af træ, men at der særligt skulle lægges vægt på landskabelige, naturhistori-

ske, kulturhistoriske og miljøbeskyttende hensyn samt hensyn til friluftslivet. Biodiversi-

tet var en del af de miljøbeskyttende hensyn.

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

INTRODUKTION OG KONKLUSION

SKOVLOVEN

I skovloven fra 2004 fremgår

det af formålsparagraffen, at

staten skal sikre en bæredyg-

tig drift af sine skove. Ved en

bæredygtig drift skal følgende

formål tilgodeses i driften:

1. Fremme opbygningen af

robuste skove

2. Sikre skovens produktion

3. Bevare og øge skovenes

biologiske mangfoldighed

4. Sikre, at hensynet til land-

skab, naturhistorie, kultur-

historie, miljøbeskyttelse

og friluftsliv kan tilgodeses.

Nr. 3 og 4 er ligestillede og

vægter højere end nr. 1 og 2

for statsskovene.

Disse formål blev generelt videreført med ændringen af skovloven i 2004, som er gældende

i dag. Den væsentligste ændring i denne sammenhæng er, at det nu fremgår klart af skov-

loven, at der ved driften af statsskovene skal lægges særlig vægt på at bevare og øge sko-

venes biodiversitet. Dette hensyn er ligestillet med hensynet til landskabelige, naturhisto-

riske, kulturhistoriske og miljøbeskyttende hensyn samt hensynet til friluftslivet. Disse hen-

syn skal vægtes højere end produktionen af træ. Det fremgår endvidere af lovbemærknin-

gerne, at det var et væsentligt sigte med lovændringen at forbedre vilkårene for naturen

og biodiversiteten. Det præciseres dog ikke nærmere, hvad der skal til for, at Miljø- og Føde-

vareministeriet lægger særlig vægt på biodiversitet i driften af statsskovene. Dvs. at skov-

loven ikke normerer, hvor ambitiøs ministeriet skal være i forhold til at forvalte biodiversi-

tet i statsskovene, og hvilken vægtning der skal være i forhold til de øvrige ligestillede hen-

syn.

Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversiteten i statsskovene

6. Miljø- og Fødevareministeriet har siden lovændringen i 1989 gennemført en betydelig

omstilling af driften af statsskovene, hvor hensynet til bl.a. biodiversitet er blevet kraftigt

opprioriteret. Figur 1 viser de vigtigste begivenheder i forhold til ministeriets forvaltning

af biodiversitet i statsskovene.

FIGUR 1

VIGTIGE BEGIVENHEDER I FORVALTNINGEN AF BIODIVERSITET I STATS-

SKOVENE

Skovloven ændres, hvor hensynet til flersidig skovdrift, herunder biodiversitet,

tilføjes.

Naturskovsstrategien udkommer, og en omlægning af driften af statsskovene

starter.

Rapporter om skov og biodiversitet fra Københavns Universitet og Wilhjelm-

udvalgets rapport udkommer.

Danmarks nationale skovprogram bliver offentliggjort.

2002

Skovloven ændres, og det præciseres, at der også skal lægges vægt på bio-

diversitet i driften af statsskovene.

Handlingsplan for naturnær skovdrift i statsskovene udkommer, og en omlæg-

ning af driften af statsskovene på baggrund af handlingsplanen igangsættes.

Statsskovene bliver certificeret efter FSC- og PEFC-ordningerne for bæredygtig

skovdrift.

Nyt regeringsgrundlag udkommer, hvor der er fokus på at udlægge mere bio-

diversitetsskov.

1989

1992

2001

2004

2005

2007

2015

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

INTRODUKTION OG KONKLUSION

7. Miljø- og Fødevareministeriet offentliggjorde i 1992

Naturskovsstrategien,

som havde

det overordnede formål at bevare biodiversiteten i de danske skove. I medfør af strategien

blev nogle af ministeriets skovarealer udlagt til henholdsvis urørt skov og gamle driftsfor-

mer, dvs. ekstensive driftsformer i form af græsningsskov, stævningsskov og plukhugst-

skov.

URØRT SKOV OG GAM-

LE DRIFTSFORMER

Urørt skov

er skov, hvor der

ikke fældes træer eller fjernes

træ undtagen af hensyn til

skovgæsternes sikkerhed. På

arealerne bliver de naturlige

vandforhold genskabt.

Græsningsskov

er skov, hvor

græssende dyr kan gå, samti-

dig med at skovens andre pro-

dukter (fx brænde) udnyttes.

Stævningsskov

er skov, der for-

ynges gennem stødskud, dvs.

skud fra stubben af det fæl-

dede træ. Driftsformen giver

mulighed for et løbende, jævnt

udbytte af træ til brænde,

pæle, hegnsmateriale og lig-

nende småeffekter og har en

særlig fauna og flora tilknyttet.

Plukhugstskov

er skov, hvor en-

kelttræer eller grupper af træer

fældes, hvorefter området for-

ynges gennem opvækst af

selvsåede planter.

Urskoven i Rold Skov blev udlagt som urørt skov på baggrund af Naturskovsstrategien. I skoven er der gamle bøge af

den type, der indvandrede til Rold Skov i middelalderen. De ældste af træerne er omkring 300 år. Der bliver ikke fæl-

det træer eller plantet nye. Hvis et træ går ud eller vælter, får det lov at ligge. I den lysning, der opstår, vokser nye

træer op.

Foto: Naturstyrelsen, Per Fløng

Kilde: Naturskovsstrategien,

1994.

8. Miljø- og Fødevareministeriet nedsatte i 2000 det såkaldte

Wilhjelmudvalg,

der skulle

komme med anbefalinger til den fremtidige indsats for biodiversitet. Samme år iværksæt-

te ministeriet et større analysearbejde om biodiversitet i danske skove med bidrag fra eks-

terne eksperter. Resultaterne og anbefalingerne blev offentliggjort i en række rapporter i

2001. Det blev samstemmende anbefalet, at forvaltningen af biodiversitet i de danske sko-

ve skulle følge 2 spor. For det første skulle en del af skovene (5-10 %) drives med biodiver-

sitet som det primære formål. For det andet skulle de øvrige skove drives efter naturnære

principper, hvor der fortsat skulle produceres træ, samtidig med at der skulle lægges vægt

på rekreative og naturbeskyttende hensyn, herunder biodiversitet. Det blev anbefalet, at

ministeriet i sin drift af statsskovene skulle gå forrest med at implementere anbefalingerne.

I 2002 offentliggjorde Miljø- og Fødevareministeriet

Danmarks nationale skovprogram,

som

var en samlet ramme for forvaltningen af de danske skove. Med skovprogrammet fastlag-

de ministeriet, at der skulle udlægges yderligere biodiversitetsskov i statsskovene, så der

i 2010 var 10 % biodiversitetsskov i statsskovene. Derudover skulle ministeriet udarbejde

en handlingsplan for statsskovenes overgang til naturnær skovdrift.

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Miljø- og Fødevareministeriets

handlingsplan for naturnær skovdrift i statsskovene

fra 2005

fastlagde, at driften af ministeriets øvrige ca. 90 % skovarealer skulle omlægges, så den

skete ud fra naturnære principper. Det fremgik også, at handlingsplanen skulle medvirke

til at sikre en økonomisk rentabel produktion af træ, der kunne forenes med at skabe bed-

re vilkår for biodiversiteten.

FSC

står for Forest Steward-

ship Council.

9. Driften af statsskovene har siden 2007 været certificeret efter både FSC- og PEFC-ord-

ningerne. Certificeringsordningernes formål er at sikre, at træet er produceret på en bære-

dygtig måde. Hver ordning indeholder en række kriterier, som Miljø- og Fødevareministe-

riets drift bliver vurderet på baggrund af. Kriterierne relaterer sig både til produktionsfor-

men og indsatsen for biodiversiteten. Certificeringerne gennemføres én gang om året og

omfatter gennemgang af retningslinjer, stedlige besøg mv. Ordningerne stiller bl.a. krav om,

at der skal efterlades 3-5 træer pr. hektar ved skovning til naturlig død og henfald, og at

der skal udpeges 5-10 % af skovområderne til biodiversitetsskov. Hvad angår hensynet til

biodiversitet, stemmer certificeringsordningerne dermed godt overens med handlingspla-

nen for naturnær skovdrift.

10. Det er i de seneste år blevet påpeget i en række eksterne rapporter, at der er behov for

en øget og mere fokuseret indsats for biodiversitet i skovene. Rapporternes konklusioner

er uddybet i boks 1.

PEFC

står for Programme for

the Endorsement of Forest Cer-

tification schemes.

Det er begge nonprofitordnin-

ger, som er globale og skal med-

virke til at sikre en bæredygtig

træproduktion i skovene.

BOKS 1

EKSTERNE RAPPORTER OM BIODIVERSITET I SKOVENE

Det Miljøøkonomiske Råd konkluderede i rapporten

Økonomi og Miljø 2012,

at en øget indsats

for biodiversitet i Danmark som et væsentligt element skulle omfatte en øget indsats for bio-

diversitet i skovene. Det skulle fortrinsvist ske ved at udlægge mere urørt skov. En indsats for

biodiversitet i skovene ville ifølge rådet have stor betydning for biodiversiteten og være billi-

gere end en indsats i det åbne land.

I 2013 blev indsatsen for biodiversiteten i de danske skove i perioden 1992-2012 evalueret af

Københavns Universitet på opdrag af Miljø- og Fødevareministeriet. Det fremgik af evaluerings-

rapporten, at en grundlæggende begrænsning for at kunne vurdere effekten af biodiversitet-

sindsatsen var, at der ikke var tilstrækkelige målinger af status for biodiversitet i 1992. Her-

til kommer, at tidshorisonten på 20 år ikke er ret lang tid i en skov, hvilket betyder, at effekter-

ne af indsatsen i perioden 1992-2012 i mange tilfælde vil være små og usikre. Ifølge evalue-

ringen var det endnu for tidligt at vurdere effekten af indsatsen for biodiversitet i statsskove-

ne. Evalueringen konkluderede samlet set, at indsatsen for biodiversitet i de danske skove ikke

var tilrettelagt tilstrækkeligt fokuseret.

Natur- og Landbrugskommissionens rapport

Natur og Landbrug – en ny start

kom ligeledes i

2013. Kommissionen konkluderede, at der var behov for en øget indsats for biodiversitet i sko-

vene. Kommissionen anbefalede bl.a., at der blev udlagt meget mere urørt skov – både i offent-

lige og private skove.

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

INTRODUKTION OG KONKLUSION

11. Af regeringsgrundlaget fra juni 2015 fremgår det, at regeringen vil prioritere indsatsen

for at standse tilbagegang i biodiversiteten, og at indsatsen skal lægges, hvor den er mest

relevant. Regeringen vil bl.a. udlægge en større del af statsskovene til biodiversitetsformål

for at give bedre vilkår for planter og dyr. I forlængelse heraf har miljø- og fødevareministe-

ren bebudet, at regeringen i 2016 vil præsentere en naturpakke, hvor udlægning af stats-

lig biodiversitetsskov vil indgå.

12. Vores afsæt for at sætte fokus på, om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af bio-

diversitet i statsskovene er velfungerende, er for det første, at der er mange forskellige for-

mål med statsskovene, som ministeriet på samme tid skal tilgodese. Det kræver, at mini-

steriet arbejder målrettet med de enkelte formål. Skovdrift er samtidig kendetegnet ved

en lang tidshorisont, fra der ændres på skovdriften, til den ønskede effekt kan registreres.

Derfor er det vigtigt, at der arbejdes med mål, som også på kortere sigt kan styre ministe-

riets forvaltning i en retning, der på længere sigt forventes at skabe den ønskede effekt.

Ud over at sikre biodiversiteten er et andet væsentlig formål med Miljø- og Fødevaremini-

steriets drift af statsskovene at producere træ. Det skyldes, at en betydelig del af mini-

steriets nettobevilling kommer fra indtægter ved salg af træ. Produktion af træ står i mod-

sætning til hensynet til biodiversitet, særligt når ministeriet udlægger biodiversitetsskov.

Det skyldes, at indtægterne fra salg af træ helt eller delvist vil bortfalde for de dele af

statsskovene, som udlægges til biodiversitetsskov, samtidig med at visse driftsudgifter

ikke reduceres. Når ministeriet udlægger statslig biodiversitetsskov, er det derfor vigtigt,

at ministeriet både har fokus på, hvilke skovarealer der særligt har værdi set i forhold til

biodiversitet, og at udlægningen medfører mest mulig biodiversitet for pengene. Det er

også vigtigt, at ministeriet efterfølgende driver de udlagte arealer med fokus på biodiver-

sitet.

Derudover har flere eksterne rapporter som tidligere nævnt peget på, at der er behov for

en øget og mere fokuseret indsats for biodiversitet i skovene. Vi konstaterer også, at re-

geringen på denne baggrund har aktuelle planer om at opprioritere indsatsen for biodiver-

sitet i statsskovene. Det understreger væsentligheden af, at Miljø- og Fødevareministe-

riets forvaltning af biodiversitet i statsskovene er velfungerende.

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Miljø- og Fødevareministeriets organisering af driften af statsskovene

13. Naturstyrelsen under Miljø- og Fødevareministeriet er ansvarlig for driften af langt stør-

stedelen af statens skove. Naturstyrelsen driver ca. 106.000 hektar med skov, svarende til

ca. 19 % af det samlede skovareal i Danmark. Naturstyrelsens arealdrift af skovene og sty-

relsens øvrige arealer varetages af en hovedafdeling og 18 lokale enheder, som er fordelt

rundt om i landet. Figur 2 viser, hvor skovene ligger i Danmark.

FIGUR 2

KORT OVER DANMARKS SKOVAREAL, HVOR NATURSTYRELSENS SKOVE

ER FREMHÆVET

Kilde: Miljø- og Fødevareministeriet.

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

INTRODUKTION OG KONKLUSION

14. Den procentvise fordeling af ejerskabet af de danske skove er vist i figur 3.

FIGUR 3

FORDELING AF EJERSKABET AF SKOVENE I DANMARK

Fond eller

stiftelse

Ukendt

Statsskovene

19 %

Anden

offentlig skov

Private

selskaber

10 %

Anden

statslig skov

Privat skov

59 %

Kilde: Skove og Plantager 2014, Skov & Landskab, Københavns Universitet.

Det fremgår af figur 3, at en stor del af de danske skove ejes af private, private selskaber

eller fonde – i alt ca. 73 %, mens statsskovene, som ejes af Naturstyrelsen, udgør 19 %. Det

gør Naturstyrelsen til den største skovejer i Danmark, da de private skove er spredt ud på

forskellige ejere.

15. Som et led i regeringens beslutning i oktober 2015 om at udflytte statslige arbejdsplad-

ser er det besluttet, at Naturstyrelsen skal opdeles i 2 styrelser. Naturstyrelsen skal flytte

til Randbøl i Jylland og får ansvaret for naturprojekter og arealdriften af Naturstyrelsens

skovarealer og øvrige naturarealer. Den nye styrelse for vand- og naturforvaltning, der skal

blive i København, får ansvaret for grundvand, hav, natur- og klimatilpasning, skovlov, nyt

skovprogram mv.

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1.3.

REVISIONSKRITERIER, METODE OG AFGRÆNSNING

Revisionskriterier

16. Vi besvarer undersøgelsens hovedformål om, hvorvidt Miljø- og Fødevareministeriet på

tilfredsstillende vis forvalter biodiversitet i statsskovene, ud fra 2 spørgsmål. Først svarer

vi i kapitel 2 på, om ministeriet forvalter statslig biodiversitetsskov omkostningseffektivt.

Herefter svarer vi i kapitel 3 på, om ministeriets forvaltning af biodiversitet i den naturnæ-

re drift af statsskovene er tilrettelagt målrettet.

I kapitel 2 tager vi afsæt i, at Miljø- og Fødevareministeriet bør udlægge biodiversitetsskov

på de skovarealer, der har høj værdi set i forhold til biodiversitet, og at udlægningen bør

sikre mest mulig biodiversitet for pengene. Det betyder for det første, at ministeriet skal

have tilstrækkelig viden om biodiversiteten i statsskovene til at kunne vurdere, hvilke are-

aler der ud fra en biodiversitetsbetragtning giver høj værdi at udlægge til biodiversitets-

skov. For det andet skal ministeriet også have tilstrækkelig viden om, hvilke omkostninger

der vil være for ministeriet ved at udlægge statslige skovarealer til biodiversitetsskov.

For det tredje er det også vigtig, at ministeriet driver de udlagte arealer med fokus på bio-

diversitet, dvs. at ministeriets principper for drift af biodiversitetsskov sikrer, at forbed-

ring af biodiversitet er det primære formål.

I kapitel 3 tager vi afsæt i, at Miljø- og Fødevareministeriet skal tilgodese flere forskellige

ligestillede formål i den naturnære drift af statsskovene. Der er derfor risiko for, at biodi-

versitet falder i baggrunden. Derfor er det vigtigt, at forvaltningen af biodiversitet i den

naturnære skovdrift er tilrettelagt målrettet. Vi undersøger 2 udvalgte indsatser, som mi-

nisteriet i sin handlingsplan for naturnær skovdrift vurderede til at have stor betydning

for biodiversiteten. For at forvaltningen er tilrettelagt målrettet, skal der for det første

være opstillet specifikke og målbare mål for indsatserne for biodiversitet. For det andet

er det vigtigt, at indsatserne er tilrettelagt, så det sikres, at de bliver gennemført som led

i den naturnære drift af statsskovene.

Metode

17. Undersøgelsen er primært baseret på møder med og gennemgang af dokumenter fra

Naturstyrelsen, herunder ministerforelæggelsessager, interne retningslinjer for driften,

mailkorrespondance og rapporter om skovdrift og biodiversitet.

Vi har for at få en større forståelse af problemstillinger inden for området holdt møder

med forskere og eksperter fra Københavns Universitets Center for Makroøkologi, Evolu-

tion og Klima og fra Københavns Universitets Institut for Geovidenskab og Naturforvalt-

ning samt med interesseorganisationerne Dansk Skovforening og Danmarks Naturfred-

ningsforening. Derudover har vi deltaget på konferencer om skov og biodiversitet.

18. Vi giver i undersøgelsen ikke en selvstændig biologisk faglig vurdering af Miljø- og

Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i statsskovene, men vi inddrager i nogle

tilfælde ministeriets egne oplysninger og oplysninger fra eksterne forskere om biologisk

faglige forhold. Vi sammenholder oplysningerne med ministeriets forvaltning og giver på

den baggrund en analytisk vurdering af forvaltningen. Vi har gennem en dialog med mini-

steriet sikret os, at ministeriet er enig i både indholdet af disse oplysninger og den sam-

menhæng, vi i undersøgelsen anvender oplysningerne.

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

INTRODUKTION OG KONKLUSION

19. Revisionen er udført i overensstemmelse med god offentlig revisionsskik, jf. boks 2.

BOKS 2

GOD OFFENTLIG REVISIONSSKIK

God offentlig revisionsskik er baseret på de grundlæggende revisionsprincipper i rigsrevisioner-

nes internationale standarder (ISSAI 100-999).

Afgrænsning

20. I vores besvarelse af spørgsmålet om forvaltning af biodiversitetsskov ser vi på

perio-

den 1992-2015.

Det gør vi, da Miljø- og Fødevareministeriet ad 2 omgange har udpeget bio-

diversitetsskov – første gang i 1990’erne på baggrund af Naturskovsstrategien fra 1992 og

anden gang i 2000’erne på baggrund af Danmarks nationale skovprogram fra 2002.

Ved besvarelsen af spørgsmålet om forvaltning af biodiversitet i den naturnære skovdrift

ser vi på

perioden 2002-2015.

Det gør vi, fordi det med Danmarks nationale skovprogram

fra 2002 blev fastlagt, at driften af statsskovene skulle omlægges, så den fremadrettet

skulle ske efter naturnære principper. Vi ser på 2 udvalgte indsatser i den naturnære skov-

drift, som Miljø- og Fødevareministeriet i sin handlingsplan for naturnær skovdrift i stats-

skovene fra 2005 vurderede til at have stor betydning for biodiversiteten. Det drejer sig om

indsatsen for at skabe mere dødt træ i skovene og indsatsen for at genskabe de naturlige

vandforhold i skovene. Ministeriet har bekræftet, at disse 2 indsatser fortsat er væsent-

lige for biodiversiteten. Der er dog også andre indsatser i den naturnære skovdrift, som har

betydning for biodiversiteten. Det drejer sig særligt om overgangen til et vedvarende skov-

dække baseret på selvforyngelse og hjemmehørende arter og den igangværende, langsig-

tede og generelle konvertering fra nåleskov til løvskov.

21. Undersøgelsen omfatter forvaltningen af biodiversitet i den del af statens skove, som

Naturstyrelsen under Miljø- og Fødevareministeriet ejer og driver. Det drejer sig om ca.

106.000 hektar skov, hvilket er langt størstedelen af statens skove. Herudover omfatter

undersøgelsen også de arealer, hvor Naturstyrelsen har fældet træerne i forbindelse med,

at styrelsen har genskabt de naturlige vandforhold i skovene. Undersøgelsen omfatter dog

ikke Naturstyrelsens øvrige indsats for biodiversiteten på styrelsens lysåbne arealer. Un-

dersøgelsen omfatter ikke andre statsligt ejede skovarealer som fx Forsvarsministeriets

skove.

22. Undersøgelsen omfatter ikke en vurdering af, om biodiversiteten i statens skove er for-

bedret. Selv om vi går tilbage til 1992, er det ikke en lang tidshorisont i en skov. Det bety-

der, at det endnu er for tidligt at vurdere effekten af de tiltag, som Miljø- og Fødevaremi-

nisteriet har taget for at forbedre biodiversiteten i statsskovene. Hertil kommer, at der ik-

ke findes tilstrækkelige målinger af status for biodiversitet i 1992, hvilket gør det yder-

ligere vanskeligt at vurdere effekten, jf. boks 1.

23. De metodiske overvejelser er uddybet i bilag 1. Bilag 2 indeholder en ordliste, der for-

klarer udvalgte ord og begreber.

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

FORVALTNING AF STATSLIG BIODIVERSITETSSKOV

2. Forvaltning af statslig

biodiversitetsskov

DELKONKLUSION

Da Miljø- og Fødevareministeriet udlagde ca. 10.800 hektar statslig biodiversitetsskov på

baggrund af Naturskovsstrategien fra 1992 tilvejebragte ministeriet både detaljeret viden

om biodiversiteten i statsskovene og en delvis viden om omkostningerne ved at udlægge

arealerne. Ministeriet havde således til en vis grad et grundlag for at kunne udlægge area-

lerne omkostningseffektivt. Ved udlægningen af yderligere ca. 1.700 hektar statslig bio-

diversitetsskov på baggrund af Danmarks nationale skovprogram fra 2002 tilvejebragte

ministeriet ikke detaljeret viden om biodiversitet og om omkostningerne ved at udlægge

arealerne. Rigsrevisionen konstaterer, at der var tale om en begrænset udlægning af bio-

diversitetsskov, hvilket efter Rigsrevisionens vurdering berettiger, at ministeriet ikke til-

vejebragte et detaljeret vidensgrundlag.

Rigsrevisionen konstaterer på baggrund af den nyest tilgængelige viden om biodiversitet

i statsskovene, at de arealer, der blev udlagt på baggrund af Naturskovsstrategien, gene-

relt har en høj biodiversitetsmæssig værdi. Derimod har de arealer, der blev udlagt på bag-

grund af Danmarks nationale skovprogram, ikke høj biodiversitetsmæssig værdi. Det fin-

der Rigsrevisionen ikke hensigtsmæssigt.

For en del af Miljø- og Fødevareministeriets biodiversitetsskov er der risiko for, at ministe-

riet ikke i alle tilfælde driver arealerne med det primære formål at forbedre biodiversite-

ten. Det drejer sig om ca. 4.500 ud af de ca. 10.800 hektar biodiversitetsskov, som ministe-

riet udlagde til plukhugstskov på baggrund af Naturskovsstrategien. Det skyldes, at prin-

cipperne for plukhugstskov er svære at adskille fra de retningslinjer, der gælder for den na-

turnære skovdrift på ministeriets øvrige skovarealer. Det finder Rigsrevisionen ikke hen-

sigtsmæssigt. Ministeriet vil i 2016 evaluere og justere principperne for plukhugstskov, så

det bliver helt tydeligt, at biodiversitet er det primære formål i alle biodiversitetsskove.

Miljø- og Fødevareministeriet har i perioden 2014-2015 igangsat projekter, der, hvis tids-

planerne holder, i løbet af 1. halvår 2017 vil tilvejebringe opdateret viden om, hvilke stats-

lige skovarealer der giver mest biodiversitetsmæssig værdi, hvis de udlægges som bio-

diversitetsskov. Ministeriet har desuden i 2015 vist, at ministeriet på tilfredsstillende vis

kan beregne omkostningerne ved at udlægge yderligere arealer. Rigsrevisionen konsta-

terer, at ministeriet arbejder på at blive i stand til omkostningseffektivt at kunne udlæg-

ge yderligere statslig biodiversitetsskov.

Samlet set er det Rigsrevisionens vurdering, at Miljø- og Fødevareministeriet ikke har for-

valtet statslig biodiversitetsskov helt hensigtsmæssigt i forhold til at sikre omkostnings-

effektivitet.

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

FORVALTNING AF STATSLIG BIODIVERSITETSSKOV

24. Dette kapitel handler om, hvorvidt Miljø- og Fødevareministeriet forvalter statslig bio-

diversitetsskov omkostningseffektivt. Vi vurderer 3 forhold:

For at ministeriet kan udlægge statslig biodiversitetsskov omkostningseffektivt, skal mi-

nisteriet for det første have tilstrækkelig viden om biodiversiteten til at kunne vurdere,

hvilke arealer der ud fra en biodiversitetsbetragtning giver høj værdi at udlægge.

For det andet skal ministeriet også have tilstrækkelig viden om, hvilke omkostninger der

vil være for ministeriet ved at udlægge statslige skovarealer til biodiversitetsskov. Om-

kostningerne består dels af det nettoindtægtstab, der vil være ved, at produktionen af træ

helt eller delvist ophører, dvs. en opgørelse af de mistede indtægter fra produktionen fra-

regnet de direkte omkostninger til produktionen, fx skovning og transport. Derudover vil

der eventuelt være meromkostninger som følge af, at driften ændres. Det kan fx være om-

kostninger til pleje af skovarealerne ved græsning med dyr. Ministeriets viden om både bio-

diversitet og omkostninger skal være så detaljeret, som det er nødvendigt, for at ministe-

riet ud fra hensynet til omkostningseffektivitet kan prioritere mellem de statslige skovare-

aler. Herved forstår vi, at ministeriet prioriterer de arealer, der giver mest mulig biodiver-

sitet for pengene, højest.

For det tredje er det også vigtig, at statslig biodiversitetsskov drives med fokus på biodi-

versitet, dvs. at ministeriets driftsprincipper sikrer, at biodiversitet er det primære formål.

2.1.

HIDTIDIG UDLÆGNING AF BIODIVERSITETSSKOV

25. Vi har først undersøgt, hvilken viden om biodiversitet der ligger til grund for de hidtidi-

ge udlægninger, og hvilke udlægninger det har ført til. I forlængelse heraf vurderer vi – på

baggrund af den nyest tilgængelige viden om biodiversitet i statsskovene – den biodiver-

sitetsmæssige værdi ved disse udlægninger. Herefter har vi undersøgt Miljø- og Fødevare-

ministeriets viden om omkostningerne ved de hidtidige udlægninger af biodiversitetsskov.

Endelig har vi undersøgt, om ministeriets driftsprincipper for biodiversitetsskov sikrer, at

biodiversitet er det primære formål.

Miljø- og Fødevareministeriets viden om biodiversitet i statsskovene

26. Miljø- og Fødevareministeriet har udlagt statslig biodiversitetsskov ad 2 omgange. Før-

ste gang var på baggrund af Naturskovsstrategien fra 1992. Anden gang var på baggrund

af Danmarks nationale skovprogram fra 2002. I det følgende gennemgår vi, hvilken viden

om biodiversitet der ligger til grund for disse udlægninger, og hvilke udlægninger det har

ført til.

NATURSKOVE

Naturskove er de oprindelige

skoves efterkommere, dvs. selv-

groet skov af danske træer og

buske. Naturskove er skove, der

har sået sig selv, og som består

af naturligt indvandrede træ-

arter og racer. Naturskove kan

være kulturpåvirket i større el-

ler mindre grad, fx ved hugst el-

ler selvforyngelse, men må ikke

være plantet eller sået kunstigt.

Udlægning af statslig biodiversitetsskov på baggrund af Naturskovsstrategien

27. I 1980’erne blev naturskove i Danmark registreret. Registreringerne af naturskove i

statsskovene blev offentliggjort i 1988. Naturskovene blev registreret på baggrund af ek-

sisterende data og omfattede ikke feltbesigtigelser. Det fremgår af rapporten fra 1988, at

opretholdelse af naturskove er vigtig for biodiversitetsindsatsen, idet naturskove bidrager

til at give levesteder til en lang række planter og dyr. Det gælder særligt, hvis naturskove

er urørte.

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

FORVALTNING AF STATSLIG BIODIVERSITETSSKOV

Med afsæt i registreringerne af naturskove offentliggjorde Miljø- og Fødevareministeriet

i 1992 Naturskovsstrategien. Målet i strategien var, at der inden år 2000 skulle udlægges

minimum 5.000 hektar urørt skov og minimum 4.000 hektar gamle driftsformer, dvs. pluk-

hugstskov, græsningsskov og stævningsskov. Det var et samlet måltal for statslige og pri-

vate skove. Ministeriet implementerede herefter Naturskovsstrategien i statsskovene.

Implementeringen omfattede på baggrund af registreringerne af naturskove i statsskove-

ne de bedste naturskovslokaliteter. Dermed blev arealerne udlagt på baggrund af en sam-

let national tværgående prioritering af, hvor det gav størst biodiversitetsmæssig værdi

at udlægge statslig biodiversitetsskov.

28. Tabel 1 viser, hvor meget biodiversitetsskov Miljø- og Fødevareministeriet har regi-

streret som udlagt på baggrund af Naturskovsstrategien fordelt på ministeriets 18 lokale

enheder.

TABEL 1

STATSLIG BIODIVERSITETSSKOV UDLAGT PÅ BAGGRUND AF NATURSKOVSSTRATEGIEN FRA 1992

(OPGJORT I HEKTAR I SEPTEMBER 2015)

Lokal enhed

Blåvandshuk

Bornholm

Fyn

Himmerland

Hovedstaden

Kronjylland

Midtjylland

Nordsjælland

Storstrøm

Søhøjlandet

Sønderjylland

Thy

Trekantsområdet

Vadehavet

Vendsyssel

Vestjylland

Vestsjælland

Østsjælland

I alt

Urørt skov

274

200

179

130

370

1.014

224

637

250

123

368

102

154

4.264

Plukhugstskov

101

453

336

407

1.174

137

760

263

184

223

162

171

4.498

Græsningsskov

204

188

783

149

109

106

1.907

Stævningsskov

146

I alt

284

507

820

1.264

930

188

2.273

471

1.477

624

322

702

277

102

126

360

10.814

Note: Sumtal kan afvige på grund af afrunding.

Kilde: Miljø- og Fødevareministeriet.

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

FORVALTNING AF STATSLIG BIODIVERSITETSSKOV

Det fremgår af tabel 1, at urørt skov og plukhugstskov i særlig høj grad blev udlagt i Nord-

sjælland og Søhøjlandet (omkring Silkeborg). Græsningsskov blev derimod i særlig høj grad

udlagt i Hovedstaden (inkl. Dyrehaven). Stævningsskov blev kun udlagt i begrænset om-

fang, idet den som udgangspunkt kun blev udlagt, hvor denne driftsform historisk er blevet

praktiseret, fx på Fyn.

I en stævningsskov som her i Øster Gustav på Langeland fældes træerne jævnligt (med ca. 15-20 års intervaller).

Træerne skyder fra stubben af de fældede træer. Det giver mulighed for et løbende jævnt udbytte af træ til brænde,

pæle, hegnsmateriale o.l. Stævningsskov er meget lysåben og har en særlig fauna og flora tilknyttet.

Foto: Naturstyrelsen, Jesper Vagn Christensen

Udlægning af statslig biodiversitetsskov på baggrund af Danmarks nationale skovprogram

29. I 2002 offentliggjorde Miljø- og Fødevareministeriet Danmarks nationale skovprogram.

Heraf fremgik det, at der senest i 2010 skulle udlægges yderligere 1.000-2.000 hektar bio-

diversitetsskov i statsskovene. Denne biodiversitetsskov skulle omfatte særligt bevarings-

værdige arealer og en række lavproduktive vådbundsarealer, hvor økonomisk drift ikke var

mulig efter hugst af den stående bevoksning. Sådanne arealer skulle overlades til naturlig

tilgroning. I de lokale enheder med hede- og klitlandskaber skulle det overvejes at etablere

græsningsskov og lade hjørner af plantager ligge urørt, hvis det skønnedes at forbedre bio-

diversiteten.

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

FORVALTNING AF STATSLIG BIODIVERSITETSSKOV

Med afsæt i det nationale skovprogram udlagde Miljø- og Fødevareministeriet arealerne

som led i planlægningen af driften på de lokale enheder og på baggrund af de lokale en-

heders forslag. Ministeriet vurderede den biodiversitetsmæssige værdi ved de foreslåede

arealer og var også i dialog med de lokale enheder om justeringer af de foreslåede arealer.

Ministeriet kortlagde ikke biodiversiteten i statsskovene til brug for udlægningerne. Mini-

steriet har oplyst, at det ville have været uforholdsmæssigt dyrt at gennemføre en sådan

kortlægning, da arealet, der skulle udlægges, var begrænset. Rigsrevisionen er enig i, at

det var fornuftigt at veje omkostningerne ved at skaffe et bedre vidensgrundlag op imod

omfanget af biodiversitetsskov, som skulle udlægges.

30. Tabel 2 viser, hvor meget biodiversitetsskov Miljø- og Fødevareministeriet har registre-

ret som udlagt på baggrund af Danmarks nationale skovprogram fordelt på ministeriets

lokale enheder.

TABEL 2

STATSLIG BIODIVERSITETSSKOV UDLAGT PÅ BAGGRUND AF DANMARKS

NATIONALE SKOVPROGRAM FRA 2002

(OPGJORT I HEKTAR I SEPTEMBER 2015)

Lokal enhed

Blåvandshuk

Bornholm

Fyn

Himmerland

Hovedstaden

Kronjylland

Midtjylland

Nordsjælland

Storstrøm

Søhøjlandet

Sønderjylland

Thy

Trekantsområdet

Vadehavet

Vendsyssel

Vestjylland

Vestsjælland

Østsjælland

I alt

Urørt skov

158

932

297

152

1.610

Græsningsskov

Stævningsskov

I alt

158

932

297

152

1.658

Note: Sumtal kan afvige på grund af afrunding.

Kilde: Miljø- og Fødevareministeriet.

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

FORVALTNING AF STATSLIG BIODIVERSITETSSKOV

Det fremgår af tabel 2, at der blev udlagt ca. 1.650 hektar biodiversitetsskov på baggrund

af Danmarks nationale skovprogram. Dermed blev målet om at udlægge yderligere 1.000-

2.000 hektar opfyldt. Som det fremgår, blev langt størstedelen udlagt til urørt skov – ca.

1.600 hektar. Den urørte skov blev fortrinsvist udlagt i Sønderjylland, Thy, Vendsyssel og

Vestjylland. Vi kan konstatere, at arealerne blev udlagt i overensstemmelse med retnings-

linjerne i det nationale skovprogram. Det betød, at der blev udlagt meget urørt skov i lokale

enheder, hvor der på baggrund af Naturskovsstrategien kun var udlagt begrænsede area-

ler, jf. tabel 1.

HNV-SKOVKORTET

har

til formål at udpege de arealer,

der med den nyest tilgængelige

viden må formodes at rumme

de største naturværdier i skov.

HNV-skovkortet medtager dels

delindikatorer, der repræsente-

rer den nuværende viden om,

hvor der forekommer enten tru-

ede arter eller udvalgte planter,

dels delindikatorer, der bruges

til at identificere områder med

gode chancer for at finde høj

naturværdi alene ud fra viden

om områdernes struktur.

Kilde: Naturstyrelsen.

Den biodiversitetsmæssige værdi ved statslig biodiversitetsskov

31. For at vurdere den biodiversitetsmæssige værdi ved de hidtidige udlægninger af stats-

lig biodiversitetsskov sammenstiller vi i det følgende disse udlægninger med den nyest til-

gængelige viden om biodiversitet i statsskovene – det såkaldte High Nature Value (HNV)

skovkort fra 2015.

32. Figur 4 viser, hvordan den hidtil udlagte statslige biodiversitetsskov på baggrund af

Naturskovsstrategien og Danmarks nationale skovprogram samt Miljø- og Fødevaremini-

steriets samlede skovarealer fordeler sig i forhold til, hvor værdifulde skovene i dag vur-

deres at være for biodiversiteten i Danmark. Biodiversitetsværdien er ud fra HNV-skovkor-

tet udtrykt ved en HNV-score på mellem 0 og 19, hvor 19 er det mest værdifulde.

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

FORVALTNING AF STATSLIG BIODIVERSITETSSKOV

FIGUR 4

FORDELINGEN I HEKTAR AF HNV-SCORER FOR MILJØ- OG FØDEVAREMINISTERIETS AREALER

OMFATTET AF NATURSKOVSSTRATEGIEN OG DANMARKS NATIONALE SKOVPROGRAM SAMT

FOR MINISTERIETS SAMLEDE SKOVAREALER

Hektar

1.000

900

800

700

600

500

400

300

200

100

Samlet HNV-score

Naturskovsstrategien

Hektar

16.000

14.000

12.000

10.000

8.000

6.000

4.000

2.000

Samlet HNV-score

Miljø- og Fødevareministeriets samlede skovarealer

Kilde: Miljø- og Fødevareministeriet.

Danmarks nationale skovprogram

Det fremgår af figur 4, at de arealer, der blev udlagt på baggrund af Naturskovsstrategien

(rød) generelt har en højere biodiversitetsværdi end Miljø- og Fødevareministeriets samle-

de skovarealer (grå). Derimod har arealerne, der blev udlagt på baggrund af Danmarks na-

tionale skovprogram (blå), en biodiversitetsværdi, som cirka er på niveau med ministeriets

samlede skovarealer (grå). Det fremgår også af figuren, at der fortsat er en stor andel af mi-

nisteriets skovarealer med høj biodiversitetsværdi, som ikke er udlagt til biodiversitets-

skov. Ministeriet har fx ca. 4.000 hektar skov med en biodiversitetsværdi på 14. Heraf er

der hidtil udlagt ca. 900 hektar.

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

FORVALTNING AF STATSLIG BIODIVERSITETSSKOV

Miljø- og Fødevareministeriets viden om omkostningerne ved at udlægge biodiversi-

tetsskov

33. I det følgende undersøger vi Miljø- og Fødevareministeriets viden om omkostningerne

forbundet med de 2 gange, hvor der er udlagt biodiversitetsskov. Først på baggrund af Na-

turskovsstrategien og dernæst på baggrund af Danmarks nationale skovprogram. Omkost-

ningerne ved udlægningerne omfatter som tidligere nævnt tab af nettoindtægter og even-

tuelle meromkostninger.

Udlægning af statslig biodiversitetsskov på baggrund af Naturskovsstrategien

34. Miljø- og Fødevareministeriet afsatte en økonomisk ramme på 10 mio. kr. om året over

de kommende 50 år til at finansiere udlægningen af statslig biodiversitetsskov. De første

år var der dog afsat 20 mio. kr. om året for at nå strategiens mål i år 2000.

35. Miljø- og Fødevareministeriet udlagde ca. 10.800 hektar på baggrund af Naturskovs-

strategien. Ministeriet beregnede nettoindtægtstabet herved til 8 mio. kr. årligt. Bereg-

ningerne var baseret på forskellige forventede årlige nettoindtægtstab, der afhang af træ-

arter og den ønskede driftsform.

Miljø- og Fødevareministeriet har oplyst, at beregningerne blev foretaget ud fra gennem-

snitsbetragtninger, og at der ikke blev foretaget beregninger af nettoindtægtstabet på de

konkrete skovarealer, som ministeriet ville udlægge. I beregningerne var der dog indreg-

net driftsklasser og alder på træerne. Ministeriet har også oplyst, at beregningerne skal

forstås som et øjebliksbillede, idet de er afhængige af prisen på træ på beregningstids-

punktet. Priserne varierer meget over tid, og de er derfor vanskelige at forudsige mange

år frem. Ministeriet beregnede ikke eventuelle meromkostninger.

Halskov Vænge på Falster er en af Danmarks fineste fortidsmindeskove med 6 stendysser og 72 gravhøje. Skoven

drives som græsningsskov, hvor oldtidslandskabet genskabes med hjælp fra græssende dyr.

Foto: Naturstyrelsen, Peter Helles Eriksen

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

FORVALTNING AF STATSLIG BIODIVERSITETSSKOV

Udlægning af statslig biodiversitetsskov på baggrund af Danmarks nationale skovprogram

36. Ifølge Danmarks nationale skovprogram skulle der senest i 2010 udlægges yderligere

1.000-2.000 hektar biodiversitetsskov i statsskovene. Udlægningen skulle ske inden for

den eksisterende driftsramme, og der blev således ikke afsat nogen økonomisk ramme til

udlægningen. Miljø- og Fødevareministeriet har oplyst, at ministeriet ikke beregnede om-

kostningerne ved at udlægge arealerne, da udlægningen var af et begrænset omfang.

Miljø- og Fødevareministeriets driftsprincipper for biodiversitetsskov

37. I det følgende undersøger vi, om Miljø- og Fødevareministeriets driftsprincipper for bio-

diversitetsskov sikrer, at biodiversitet er det primære formål. Det drejer sig om urørt skov

og de gamle driftsformer græsningsskov, stævningsskov og plukhugstskov, som ministe-

riet anvender i sin drift.

38. I et bilag til Naturskovsstrategien fra 1992 blev det defineret, hvilke driftsprincipper

der gjaldt for henholdsvis urørt skov, græsningsskov og stævningsskov. Ved udgivelsen

af Naturskovsstrategien i 1994 blev disse principper gentaget, og derudover blev det til-

føjet, hvilke principper der gjaldt for plukhugstskov. Driftsprincipperne for de 4 skovtyper

beskrives kort i boks 3.

BOKS 3

DRIFTSPRINCIPPER FOR URØRT SKOV OG GAMLE DRIFTSFORMER

Urørt skov

er skov, hvor der ikke fældes træer eller fjernes træ undtagen af hensyn til skov-

gæsternes sikkerhed. På arealerne bliver de naturlige vandforhold genskabt.

Græsningsskov

er skov, hvor græssende dyr kan gå, samtidig med at skovens andre produkter

(fx brænde) udnyttes.

Stævningsskov

er skov, der forynges gennem stødskud, dvs. skud fra stubben af det fældede

træ. Driftsformen giver mulighed for et løbende, jævnt udbytte af træ til brænde, pæle, hegns-

materiale og lignende småeffekter og har en særlig fauna og flora tilknyttet.

Plukhugstskov

er skov, hvor enkelttræer eller grupper af træer fældes, hvorefter området for-

ynges gennem opvækst af selvsåede planter. Træer fældes med forskellige formål for øje. Ét

af formålene er at udnytte træernes økonomiske værdi, mens et andet formål er at forbedre

forholdene for biodiversitet.

Kilde: Naturskovsstrategien, 1994.

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

FORVALTNING AF STATSLIG BIODIVERSITETSSKOV

39. Særligt principperne for plukhugstskov blev diskuteret i forbindelse med implemente-

ringen af Naturskovsstrategien i statsskovene. Det skyldes, at der i plukhugstskov kan fæl-

des økonomisk værdifulde træer, som dermed kan give Miljø- og Fødevareministeriet en

indtægt. Derfor var det vigtigt at afklare, hvordan plukhugstskov adskilte sig fra den ge-

nerelle skovdrift. I det følgende fokuserer vi derfor på plukhugstskov, der udgør ca. 4.500

af de i alt ca. 12.500 hektar, som er udlagt til biodiversitetsskov.

Ifølge driftsprincipperne for plukhugstskov skulle der på disse arealer indgå andre hensyn

end den økonomiske værdi af træerne, når der skulle fældes træer – herunder hensynet

til biodiversitet.

Af Miljø- og Fødevareministeriets vurdering af indkomne høringssvar til implementering

af Naturskovsstrategien i statsskovene fremgik det desuden, at intentionerne med pluk-

hugstskov var aktivt at skabe gode kår for biodiversiteten på disse arealer. Ministeriet un-

derstregede, at økonomisk værdifulde træer kun måtte fældes, så længe det ikke ødelag-

de muligheden for at sikre bevarelsen af biodiversiteten, dvs. at det primære formål med

plukhugstskov var biodiversitet. Ministeriet understregede også, at det var ministeriets

vurdering, at principperne for plukhugstskov skulle prøves i praksis i en periode.

40. På det tidspunkt, hvor plukhugstskovene blev udlagt, var der en betydelig forskel mel-

lem driften af disse arealer og Miljø- og Fødevareministeriets konventionelt drevne skov-

arealer. Vores undersøgelse viser, at driften af arealer udlagt som plukhugstskov i dag kan

være svær at adskille fra de statslige skovarealer, som drives efter retningslinjerne for na-

turnær skovdrift. Det fremgår af et internt notat fra ministeriet i september 2015, at ret-

ningslinjerne for plukhugstskov stort set er ”indhentet” af de generelle retningslinjer for

naturnær skovdrift, som er indført i 2005. Dvs. at der i dag tages større hensyn til biodiver-

sitet på skovarealerne med naturnær skovdrift sammenlignet med de konventionelt drev-

ne skovarealer i 1990’erne. Af notatet fremgår det, at ministeriet på den baggrund foreslår

at opgradere hensynet til biodiversitet på de arealer, der er udlagt som plukhugstskov.

41. I forbindelse med de årlige FSC- og PEFC-certificeringer af statsskovene er der næsten

hvert år besøgt plukhugstarealer, hvor der generelt ikke har været nogle bemærkninger til

driften. I et enkelt tilfælde er det dog konkret vurderet, at et areal udlagt til plukhugstskov

drives efter de rette driftsprincipper. Vores undersøgelse viser imidlertid også et konkret

eksempel på, at der har været tvivl om forskellen på plukhugstskov og naturnær skovdrift.

Endelig viser vores undersøgelse et konkret tilfælde, hvor driftsprincipperne for plukhugst-

skov ikke er blevet overholdt.

42. For de skovarealer, der drives efter retningslinjerne for naturnær skovdrift, er produk-

tionen af træ højt prioriteret, og biodiversitet indgår som ét af flere formål. Når det er svært

at adskille driftsprincipperne for plukhugstskov fra retningslinjerne for naturnær skovdrift,

er der efter Rigsrevisionens vurdering risiko for, at plukhugstskovene ikke i alle tilfælde dri-

ves efter principper, hvor biodiversitet er det primære formål.

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

FORVALTNING AF STATSLIG BIODIVERSITETSSKOV

43. I forbindelse med vores undersøgelse har Miljø- og Fødevareministeriet oplyst, at mini-

steriet i 2016 bl.a. vil påbegynde en gennemgang af de arealer, der blev udlagt som pluk-

hugstskov på baggrund af Naturskovsstrategien. Formålet er at vurdere, om disse arealer

bør henføres til anden kategori, som er bedre for naturforholdene, fx urørt skov eller græs-

ningsskov. Desuden skal principperne for plukhugstskov i den forbindelse evalueres og

justeres i naturvenlig retning, så det bliver helt tydeligt, at disse arealer har biodiversitet

som primært formål. Ministeriet forventer, at dette arbejde vil være færdigt i løbet af

2017.

Denne del af Nyrup Hegn drives som plukhugstskov. Enkelttræer eller grupper af træer fældes, hvorefter området

forynges gennem opvækst af selvsåede planter.

Foto: Naturstyrelsen, Erling Krabbe

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

FORVALTNING AF STATSLIG BIODIVERSITETSSKOV

RESULTATER

Miljø- og Fødevareministeriets udlægning af ca. 10.800 hektar statslig biodiversitetsskov

på baggrund af Naturskovsstrategien fra 1992 skete med afsæt i en samlet kortlægning

af statsskovene i forhold til, hvor det gav størst biodiversitetsmæssig værdi at udlægge

arealer. Der blev afsat en økonomisk ramme til at finansiere udlægningerne. Omkostninger-

ne ved at udlægge arealerne blev delvist beregnet. Nettoindtægtstabet blev beregnet på

baggrund af nogle gennemsnitsbetragtninger om nettoindtægtstab for forskellige træar-

ters driftsformer. Meromkostninger til fx naturpleje blev ikke beregnet. Ministeriet havde

således til en vis grad et grundlag for at kunne udlægge arealerne omkostningseffektivt.

Ved udlægningen af yderligere ca. 1.600 hektar statslig biodiversitetsskov på baggrund af

Danmarks nationale skovprogram fra 2002 kortlagde Miljø- og Fødevareministeriet ikke den

biodiversitetsmæssige værdi af de statslige skovarealer. Der blev ikke afsat en økonomisk

ramme til at finansiere udlægningerne, og ministeriet beregnede heller ikke omkostninger-

ne ved at udlægge arealerne. Rigsrevisionen konstaterer, at udlægningerne skete i over-

ensstemmelse med retningslinjerne i det nationale skovprogram, og at udlægningerne hav-

de et begrænset omfang. Rigsrevisionen er derfor enig med ministeriet i, at det var fornuf-

tigt at veje omkostningerne ved at skaffe et bedre vidensgrundlag op imod omfanget af

biodiversitetsskov, som skulle udlægges. Kravene til viden om biodiversitet og omkostnin-

ger ved udlægning på baggrund af det nationale skovprogram bør derfor alt andet lige væ-

re mindre end ved udlægningerne på baggrund af Naturskovsstrategien, da der var tale om

et væsentligt mindre areal.

Rigsrevisionens undersøgelse, der er gennemført på baggrund af den nyest tilgængelige

viden om biodiversitet i skovene, viser, at de arealer, der blev udlagt på baggrund af Natur-

skovsstrategien, generelt har en høj biodiversitetsmæssig værdi. Derimod har de arealer,

der blev udlagt på baggrund af Danmarks nationale skovprogram, ikke høj biodiversitets-

mæssig værdi. Det finder Rigsrevisionen ikke hensigtsmæssigt.

Ca. 4.500 hektar biodiversitetsskov er udlagt som plukhugstskov på baggrund af Natur-

kovsstrategien. Driftsprincipperne for plukhugstskov er svære at adskille fra de princip-

per, der gælder for den naturnære skovdrift på Miljø- og Fødevareministeriets øvrige skov-

arealer. Der er derfor en risiko for, at de arealer, der er udlagt som plukhugstskov, ikke i

alle tilfælde drives med biodiversitet som det primære formål. Det finder Rigsrevisionen

ikke hensigtsmæssigt. Rigsrevisionen konstaterer, at ministeriet i 2016 vil evaluere og

justere principperne for plukhugstskov i naturvenlig retning, så det bliver helt tydeligt, at

disse arealer har biodiversitet som det primære formål.

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

FORVALTNING AF STATSLIG BIODIVERSITETSSKOV

2.2. FREMTIDIG UDLÆGNING AF BIODIVERSITETS-

SKOV

44. Vi har undersøgt, om Miljø- og Fødevareministeriet fremadrettet kan udlægge statslig

biodiversitetsskov omkostningseffektivt. Vi har først undersøgt ministeriets arbejde med

at forbedre sin viden om biodiversitet i statsskovene. Herefter har vi undersøgt ministe-

riets viden om omkostninger ved fremtidige udlægninger af biodiversitetsskov.

Miljø- og Fødevareministeriets viden om biodiversitet i statsskovene

SKOVPOLITISK UDVALG

I 2010 nedsatte miljø- og føde-

vareministeren Skovpolitisk Ud-

valg. Udvalget blev sammensat

af en bred gruppe af interessen-

ter, herunder Dansk Skovfore-

ning og en række grønne orga-

nisationer. Formålet var at mod-

tage interessenternes anbefa-

linger til en fremtidig skovpoli-

tik. Udvalget afsluttede sit ar-

bejde i 2011 med en rapport,

der indeholdt udvalgets anbe-

falinger.

45. Skovpolitisk Udvalg anbefalede i 2011, at Miljø- og Fødevareministeriet opdaterede det

datagrundlag, der var etableret om naturmæssigt særligt værdifulde skove efter skovlo-

vens § 25. Der var efter udvalgets vurdering brug for et bedre overblik over forekomsten

af naturmæssigt særligt værdifulde områder i skovene, så de værdifulde områder kunne

beskyttes og forvaltes omkostningseffektivt og til gavn for biodiversiteten. Dette over-

blik skulle ifølge udvalget skabes ved en feltregistrering af naturværdierne, dvs. at opda-

teringen ikke alene kunne gennemføres på baggrund af eksisterende data, men at nye og

mere detaljerede data skulle tilvejebringes.

46. Det fremgår som tidligere nævnt af regeringsgrundlaget fra juni 2015, at regeringen

vil udlægge yderligere statslig skov til biodiversitetsformål. Det understreger vigtighe-

den af, at Miljø- og Fødevareministeriet har en opdateret viden om, hvilke potentialer der

er for at forbedre biodiversiteten på de statslige skovarealer ved at udlægge dem til bio-

diversitetsskov.

47. På baggrund af anbefalingerne har Miljø- og Fødevareministeriet i perioden 2014-2015

igangsat et arbejde for at skaffe sig bedre viden om biodiversitet i de danske skove og

viden om, hvor det giver mest biodiversitetsmæssig værdi at opprioritere hensynet til

biodiversitet på ministeriets skovarealer. Det drejer sig om følgende projekter:



HNV-skovkort for Danmark

analyse og prioritering af fremtidig indsats for biodiversitet – med særligt henblik på

Miljø- og Fødevareministeriets arealer

kortlægning af naturmæssigt særligt værdifulde skove.

De 3 projekter uddybes i det følgende.

HNV-skovkort for Danmark

48. Københavns Universitet har i perioden 2014-2015 gennemført et projekt på opdrag af

Miljø- og Fødevareministeriet med det formål at udvikle et HNV-skovkort for Danmark. Pro-

jektet er afsluttet, og rapporten er offentliggjort i december 2015.

HNV-metoden er udviklet og anvendt til at udarbejde et kort over, hvilke skove der er mest

værdifulde for biodiversiteten i Danmark. Kortet omfatter såvel statslige som private skov-

arealer.

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

FORVALTNING AF STATSLIG BIODIVERSITETSSKOV

HNV-skovkortet er baseret på de bedste eksisterende data om indikatorer for biodiversitet

i skov. Kortet kan derfor anvendes til at give et groft overblik over den mulige biodiversitet

i de danske skove, men kortet er ikke en egentlig kortlægning af biodiversitet. Kortgrund-

laget skal anvendes til at prioritere indsatsen for at beskytte skovenes biodiversitet. Des-

uden skal kortgrundlaget kunne give input til den kommende kortlægning af naturmæssigt

særligt værdifulde skove på baggrund af skovlovens § 25. Vi har som tidligere nævnt an-

vendt HNV-skovkortet til at vurdere den biodiversitetsmæssige værdi ved de hidtidige ud-

lægninger af biodiversitetsskov.

Analyse og prioritering af fremtidig indsats for biodiversitet – med særligt henblik på Miljø-

og Fødevareministeriets arealer

49. Miljø- og Fødevareministeriet har i marts 2015 igangsat et 3-årigt erhvervs-ph.d.-pro-

jekt, der har til formål at undersøge og analysere, hvor og hvordan man i Danmark kan gøre

en effektiv indsats for at hindre tab af biodiversitet, med særligt fokus på ministeriets

arealer. Analyserne vil blive gennemført på baggrund af flere forskellige eksisterende data-

kilder.

Som en del af projektet skal der udarbejdes et prioriteret katalog over den anbefalede ind-

sats, som hurtigt kan omsættes til konkret naturbeskyttelse på Miljø- og Fødevareministe-

riets arealer. Prioriteringen vil dels vægte de arter og naturtyper, som er truede og i tilba-

gegang, dels tage udgangspunkt i, hvilken indsats der ifølge projektets analyser viser sig

nyttig. Ministeriet har oplyst, at det planlagte katalog forventes at være færdigt i 1. halv-

år 2017.

Kortlægning af naturmæssigt særligt værdifulde skove

50. Miljø- og Fødevareministeriet har i juli 2015 igangsat et 4-årigt projekt, der har til for-

mål at skabe et samlet overblik over beliggenhed og tilstand af de naturmæssigt særligt

værdifulde skove i Danmark. Kortlægningen sker med hjemmel i skovlovens § 25 og skal

gøre det muligt at målrette og prioritere indsatser for at beskytte skovenes biodiversitet.

I modsætning til de 2 øvrige omtalte projekter indebærer dette projekt en stedlig besigti-

gelse i skovene, dvs. at der vil blive tilvejebragt nye og opdaterede data om biodiversite-

ten i skovene. Projektet vil som nævnt tage udgangspunkt i det udarbejdede HNV-skovkort

og vil ligeledes blive koordineret med det 3-årige erhvervs-ph.d.-projekt.

Selve kortlægningen skal gennemføres fra maj 2016 til udgangen af 2018 med et resurse-

forbrug på i alt ca. 20 årsværk. Projektets resultater afrapporteres endeligt i 2019. Arbej-

det med at kortlægge skovene ved stedlig besigtigelse prioriteres sådan, at kortlægnin-

gen af Miljø- og Fødevareministeriets skovarealer sker først. Kortlægningen skal være af-

sluttet i november 2016, og data skal være kvalitetssikret i februar 2017.

Kortlægningen vil også omfatte de arealer, der allerede er udlagt til biodiversitetsskov. Mi-

nisteriet har dog oplyst, at den kommende opdeling af ministeriet som følge af udflytnin-

gen af statslige arbejdspladser indebærer en risiko for, at dette projekt vil blive forsinket.

Det skyldes, at projektejerskabet i direktionen og på kontorchefniveau skal ændres i løbet

af 2016, så projektet entydigt forankres i den kommende styrelse – Styrelsen for Vand- og

Naturforvaltning.

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

FORVALTNING AF STATSLIG BIODIVERSITETSSKOV

Miljø- og Fødevareministeriets viden om omkostningerne ved at udlægge biodiver-

sitetsskov

51. Miljø- og Fødevareministeriet har i 2015 i 2 forskellige sammenhænge beregnet, hvil-

ke omkostninger der vil være for ministeriet ved at udlægge yderligere statslig biodiver-

sitetsskov. For det første i forbindelse med et beslutningsforslag i Folketinget i foråret

2015 om at udlægge 20 % af statsskovene til urørt skov. For det andet i forbindelse med

regeringens arbejde i efteråret 2015 med at forberede en ny naturpakke. I det følgende

vurderer vi, hvordan ministeriet i de 2 tilfælde beregner tab af nettoindtægter og eventu-

elle meromkostninger ved at udlægge biodiversitetsskov.

Miljø- og Fødevareministeriets beregninger af omkostningerne ved at udlægge 20 % af

statsskovene til urørt skov – foråret 2015

52. Dele af den daværende opposition fremsatte i foråret 2015 et beslutningsforslag om

at standse tabet af biodiversitet ved bl.a. at udlægge 20 % af statsskovene til urørt skov.

Miljø- og Fødevareministeriet har på den baggrund beregnet, hvad det vil koste at udlæg-

ge yderligere 15.000 hektar skov til urørt skov. Ministeriet har regnet på 4 forskellige sce-

narier:



Scenarie 1:

15.000 hektar løvskov udlægges på alle ministeriets enheder.

Scenarie 2:

15.000 hektar udlægges i udvalgte skove i bl.a. Østjylland, på Sjælland og

på Fyn indeholdende både løvskov og nåleskov.

Scenarie 3 og 4:

Svarer til henholdsvis scenarie 1 og 2 med den forskel, at nogle af

træerne kan fældes, inden arealerne lægges urørt, for derved at reducere nettoind-

tægtstabet.

Miljø- og Fødevareministeriets beregninger er baseret på de konkrete arealer, der i scena-

rierne udlægges til urørt skov. Beregningerne er også baseret på de træarter og forskel-

lige alderskategorier af træer, der findes på de konkrete arealer. Det skyldes overordnet

set, at løvtræ har en højere salgsværdi end nåletræ, og at arealer med unge træer har en

mindre salgsværdi end arealer med ældre træer. Ministeriet beregner det årlige nettoind-

tægtstab for de 4 scenarier til 32-38 mio. kr. årligt.

53. Miljø- og Fødevareministeriet har ikke opgjort meromkostninger til aktive naturpleje-

tiltag. Ministeriet gør dog opmærksom på, at det kan være nødvendigt at igangsætte om-

kostningsdrivende initiativer som fx græsning for at sikre, at en udlægning af 20 % urørt

skov kan medvirke til at forbedre vilkårene for biodiversiteten.

Miljø- og Fødevareministeriets beregninger af omkostningerne ved at udlægge mere

biodiversitetsskov – efteråret 2015

54. Miljø- og Fødevareministeriet har i forbindelse med regeringens arbejde i efteråret

2015 med at forberede en ny naturpakke beregnet omkostningerne ved at udlægge flere

statslige skovarealer til biodiversitetsformål. I modsætning til forårets beregninger omfat-

ter efterårets beregninger også andre typer af biodiversitetsskov end urørt skov. Ministe-

riet har regnet på 3 forskellige scenarier, hvor der i hvert scenarie udlægges 11.600 hek-

tar biodiversitetsskov:

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

FORVALTNING AF STATSLIG BIODIVERSITETSSKOV



Scenarie 1:

11.600 hektar udlægges som biodiversitetsskov. 7.300 hektar er ny biodi-

versitetsskov, mens de resterende 4.300 hektar er eksisterende plukhugstskov, hvor

biodiversitetshensynet øges.

Scenarie 2:

Svarer til scenarie 1 med den forskel, at der gives mulighed for at fælde

nogle af træerne, inden arealerne udlægges.

Scenarie 3:

Svarer til scenarie 1 med den forskel, at der på halvdelen af de 11.600 hek-

tar stadig vil være nogen skovdrift. På disse arealer vil der blive udpeget 10-15 livstræ-

er pr. hektar.

LIVSTRÆER

beskrives nær-

mere i kapitel 3.



Miljø- og Fødevareministeriet har ikke baseret beregningerne af nettoindtægtstabet på

konkrete skovarealer. Ministeriet har oplyst, at beregningerne tager udgangspunkt i gen-

nemsnitstal fra tidligere beregninger baseret på konkrete skovarealer. Ministeriet har be-

regnet nettoindtægtstabet for scenarie 1 til ca. 30 mio. kr. årligt. For scenarie 2 er det på

ca. 30 mio. kr. årligt, men der vil være en engangsindtægt på 120 mio. kr. Nettoindtægts-

tabet for scenarie 3 beregnes til ca. 17 mio. kr. årligt.

55. Miljø- og Fødevareministeriet har beregnet de årlige omkostninger til naturpleje til ca.

10 mio. kr. for scenarie 1 og 2 og ca. 5 mio. kr. for scenarie 3. Ministeriet har beregnet de

årlige omkostninger på baggrund af ministeriets hidtidige erfaringer med omkostninger

til græsning. Herudover gør ministeriet opmærksom på, at der er risiko for, at ministeriets

ejendomsskatter vil stige ved udlægning af biodiversitetsskov. Ministeriet har i de kon-

krete beregninger opgjort de potentielle stigninger i ejendomsskat til mellem 1,8 mio. kr.

og 9 mio. kr. årligt. Der kan altså være en væsentlig meromkostning ved udlægningerne.

EJENDOMSSKAT AF

SKOVAREALER

Miljø- og Fødevareministeriets

ejendomskat af skovarealerne

betales til kommunerne enten

som grundskyld eller som dæk-

ningsafgift. Hvorvidt der skal

betales grundskyld eller dæk-

ningsafgift afhænger af, om et

areal drives erhvervsmæssigt.

Flere kommuner finder ikke, at

ministeriet driver sine arealer

erhvervsmæssigt, og opkræver

derfor dækningsafgift og ikke

grundskyld. På grund af de for-

skellige opkrævningsgrundlag

og promillesatser for henholds-

vis grundskyld og dækningsaf-

gift, herunder at dækningsaf-

gift ikke beregnes af skatte-

loftsværdien, vil udgiften til

dækningsafgift være mange

gange højere end udgiften til

grundskyld. Miljø- og Fødevare-

ministeriet er i dialog med Skat-

teministeriet om problematik-

ken, og ministeriet har også få-

et Kammeradvokaten til at af-

give svar til nogle af de kommu-

ner, der opkræver dækningsaf-

gift.

RESULTATER

Rigsrevisionen kan konstatere, at Miljø- og Fødevareministeriet i perioden 2014-2015 har

igangsat projekter, der skal forbedre ministeriets viden om, hvor der i statsskovene kan

skabes mest biodiversitetsmæssig værdi ved at udlægge biodiversitetsskov. Hvis tidpla-

nen for de 2 igangværende projekter holder, vil ministeriet i løbet af 1. halvår 2017 have

en opdateret viden herom. Det finder Rigsrevisionen hensigtsmæssigt.

Miljø- og Fødevareministeriet har i 2015 i 2 forskellige sammenhænge beregnet, hvilke

omkostninger der vil være for ministeriet ved at udlægge yderligere statslig biodiversi-

tetsskov. Ministeriets beregninger viser for det første, at ministeriet er i stand til at be-

regne nettoindtægtstabet baseret på konkrete arealer. For det andet er ministeriet også

i stand til at beregne relevante meromkostninger til naturpleje, fx ved græsning. Rigsrevi-

sionen vurderer således samlet set, at ministeriet på tilfredsstillende vis kan beregne om-

kostningerne ved at udlægge yderligere statslig biodiversitetsskov.

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

FORVALTNING AF BIODIVERSITET I DEN NATURNÆRE SKOVDRIFT

3. Forvaltning af biodiversi-

tet i den naturnære skovdrift

DELKONKLUSION

Miljø- og Fødevareministeriet har i sin forvaltning af indsatsen for biodiversitet på de ca.

94.000 hektar skov, som ikke er udlagt til biodiversitetsskov, haft afsæt i sin handlings-

plan for naturnær skovdrift i statsskovene fra 2005. Der er 2 indsatser i den naturnære

skovdrift, som har stor betydning for biodiversiteten. Det drejer sig om indsatserne for at

skabe mere dødt træ og for at genskabe naturlige vandforhold i skovene.

Miljø- og Fødevareministeriet har opstillet specifikke og målbare mål for, hvordan der skal

skabes mere dødt træ i skovene. Det sker ved at bevare træer til naturlig død og henfald.

De årlige certificeringer af statsskovene bekræfter generelt, at ministeriet efterlader det

antal træer, som ministeriet har sat sig for at bevare, til naturlig død og henfald. Ministe-

riet har i 2015 igangsat projektet

Livstræer,

der indebærer, at de træer, som skal bevares

til naturlig død og henfald, skal markeres og registreres individuelt. Det skal skabe yderli-

gere sikkerhed for, at de træer, der er udvalgt til at blive bevaret, første gang der fældes

træer, også bliver bevaret til naturlig død og henfald, når der igen bliver fældet træer om

fx 20 eller 50 år. Det finder Rigsrevisionen hensigtsmæssigt.

Ved indsatsen for at skabe naturlige vandforhold i skovene har Miljø- og Fødevareministe-

riet opstillet specifikke og målbare mål for, hvordan de naturlige vandforhold skal genska-

bes, ved at ministeriet aktivt lukker grøfter i skovene. Derimod har ministeriet ikke opstil-

let specifikke og målbare mål for den passive indsats, hvor ministeriet ophører med at

vedligeholde grøfter. Retningslinjerne for, hvor længe grøfterne kan vedligeholdes for at

undgå et uforholdsvis stort økonomisk tab, er ikke tilstrækkeligt klare. Det indebærer ef-

ter Rigsrevisionens vurdering en risiko for, at indsatsen fortolkes og forvaltes forskelligt i

de lokale enheder, hvilket kan bevirke, at den passive indsats bliver gennemført med et

uforholdsvis stort økonomisk tab til følge og dermed ikke giver de bedst mulige resulta-

ter for statsskovene samlet set.

Samlet set er det Rigsrevisionens vurdering, at Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning

af biodiversitet i den naturnære drift af statsskovene for de undersøgte indsatser ikke i

helt tilstrækkelig grad har været tilrettelagt målrettet.

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

FORVALTNING AF BIODIVERSITET I DEN NATURNÆRE SKOVDRIFT

56. Dette kapitel handler om, hvorvidt Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodi-

versitet i den naturnære drift af statsskovene er tilrettelagt målrettet. Ministeriet driver de

skovarealer, hvor biodiversitet er ét af flere ligestillede formål, i henhold til retningslinjer-

ne for naturnær skovdrift. For disse arealer er andre formål, fx træproduktion, dog også væ-

sentlige. Der er derfor en risiko for, at biodiversitet ikke prioriteres tilstrækkeligt, da der

også skal tages højde for de andre ligestillede formål i skovdriften. Derfor er det vigtigt, at

driften af skove, der drives med flere formål, er tilrettelagt målrettet for det enkelte for-

mål, herunder biodiversiteten.

I kapitlet undersøger vi med afsæt i 2 udvalgte indsatser ministeriets forvaltning af bio-

diversitet i den naturnære skovdrift. Det drejer sig om indsatserne for at skabe mere dødt

træ og at genskabe de naturlige vandforhold i skovene. Miljø- og Fødevareministeriet vur-

derede i sin handlingsplan for naturnær skovdrift, at disse indsatser havde stor betydning

for biodiversiteten. De 2 indsatser indgår i et samspil med andre indsatser for biodiversi-

teten i den naturnære skovdrift, som vi ikke har undersøgt.

For at forvaltningen af biodiversitet er målrettet i den naturnære skovdrift, er det vigtigt,

at der er opstillet specifikke og målbare mål for indsatserne. Det vil for det første sige, at

indsatserne er konkrete og tilstrækkeligt detaljeret beskrevet. For det andet skal der være

opstillet kvantificerbare mål. Det er vigtigt, at der arbejdes med mål for indsatserne, som

også på kortere sigt kan styre forvaltningen i en retning, der på længere sigt forventes at

skabe den ønskede effekt for biodiversiteten. Det skyldes, at det kan tage mange år, inden

effekterne af en indsats for biodiversitet kan registreres. Derudover er det vigtigt, at ind-

satserne er tilrettelagt, så det sikres, at de bliver gennemført i den naturnære drift af stats-

skovene.

57. I boks 4 fremgår baggrunden for Miljø- og Fødevareministeriets arbejde med at omlæg-

ge driften i statsskovene til naturnær skovdrift, og hvilke tiltag for biodiversiteten mini-

steriet har taget i skovdriften.

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

FORVALTNING AF BIODIVERSITET I DEN NATURNÆRE SKOVDRIFT

BOKS 4

BAGGRUND FOR NATURNÆR SKOVDRIFT

I Danmarks nationale skovprogram blev det fastlagt, at skovdriften i statsskovene skulle om-

lægges til naturnær skovdrift. Ét af formålene med omlægningen var, at driften af skovene blev

mere økonomisk rentabel. Det skulle fx ske ved i højere grad at bruge hjemmehørende træarter,

undgå at alle træer fældes på én gang på et areal, undgå at bruge pesticider og ved at gøre

brug af naturlig foryngelse, hvor der ikke aktivt plantes træer. Disse tiltag skulle medvirke til

at reducere omkostningerne i driften, men også give skovene større træarts- og aldersmæssig

variation. Det skulle gøre skovene mere stabile over for fx storme og klimaændringer, men også

tilgodese biodiversiteten, da skovøkosystemet med en større træarts- og aldersmæssig varia-

tion vil få større lighed med et system, som skovens biodiversitet er naturligt tilpasset til.

Naturnær skovdrift i en ren form ville dog ikke i tilstrækkelig grad tilgodese biodiversiteten i

skovene. Derfor skulle Miljø- og Fødevareministeriets indførelse af naturnær skovdrift supple-

res med særlige tiltag for at fremme biodiversiteten. Ministeriet udarbejdede i 2005 en hand-

lingsplan for naturnær skovdrift i statsskovene, der også indeholdt tiltag til at fremme biodi-

versitet. Tiltagene indebar bl.a., at skovklimaet skulle opretholdes, skovene skulle indeholde

flere store og gamle træer, der skulle være flere hjemmehørende træarter, de naturlige skov-

strukturer skulle efterlignes, og jordforarbejdning skulle ophøre. Herudover fremhævede hand-

lingsplanen særligt indsatserne for at skabe mere dødt træ og genskabe de naturlige vandfor-

hold i skovene som tiltag, der ville have stor betydning for biodiversiteten.

Kilde: Handlingsplan for naturnær skovdrift i statsskovene, 2005.

3.1.

DØDT TRÆ

Ved dødt træ forstås både døde

træer, som stadig står i skoven,

og væltede træer eller dele af

træer, som ligger i skoven. Dødt

træ omtales i mange sammen-

hænge også som dødt ved.

INDSATSEN FOR AT SKABE MERE DØDT TRÆ

58. Vi har først undersøgt, om Miljø- og Fødevareministeriet i sin forvaltning har en mål-

rettet indsats for at skabe dødt træ i statsskovene ved at opstille specifikke og målbare

mål. Herefter har vi undersøgt, om ministeriet i sin forvaltning har tilrettelagt indsatsen,

så indsatsen bliver gennemført i den naturnære skovdrift.

Miljø- og Fødevareministeriets mål for indsatsen for at skabe mere dødt træ

59. Handlingsplanen for naturnær skovdrift i statsskovene fra 2005 indeholdt 2 tiltag, der

skulle skabe mere dødt træ i statsskovene. For det første ville Miljø- og Fødevareministe-

riet bevare 3-5 træer pr. hektar til naturlig død og henfald. For det andet ville ministeriet

efterlade væltede træer efter stormfald.

Målet om at bevare 3-5 træer pr. hektar

60. Med målet om at bevare 3-5 træer pr. hektar til naturlig død og henfald specificerede

Miljø- og Fødevareministeriet en målsætning fra Danmarks nationale skovprogram om, at

der skulle efterlades et antal træer til naturlig død og henfald. Målet var en udvidelse af

de gældende retningslinjer fra 1994 om, at der i løvskove skulle bevares 3-5 træer pr. hek-

tar til størst mulig alder og efterfølgende død og henfald. Med målet i handlingsplanen blev

retningslinjerne udvidet til også at gælde for nåleskove. Af retningslinjerne fra 1994 frem-

gik det bl.a., at der skulle vælges blandt de ældste træer fordelt på flest mulige danske

løvtræarter. Et tilsvarende kriterium er ikke gengivet i handlingsplanen fra 2005, men mini-

steriet har oplyst, at princippet om at vælge de ældste træer gælder for alle statsskovene.

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

FORVALTNING AF BIODIVERSITET I DEN NATURNÆRE SKOVDRIFT

61. Vores undersøgelse viser, at Miljø- og Fødevareministeriet i 2014 opgraderede målet om

at bevare 3-5 træer pr. hektar til død og henfald til, at der nu skal bevares mindst 5 træer

pr. hektar til død og henfald. Det har ministeriet gjort for at styrke indsatsen for biodiver-

sitet og for at leve op til den opdaterede PEFC-standard for certificering af skove fra 2012,

hvor der blev stillet krav om, at der skal bevares 5 træer pr. hektar ved skovning. Vi konsta-

terer, at ministeriet har opsat specifikke og målbare mål for indsatsen.

Målet om at efterlade træer ved stormfald

62. Handlingsplanen uddybede ikke yderligere målsætningen om at efterlade væltede træ-

er ved stormfald. Miljø- og Fødevareministeriet har således ikke i handlingsplanen forholdt

sig til, hvor meget eller hvilke typer træer der skulle efterlades, eller hvordan det skulle gø-

res. Vores undersøgelse viser, at ministeriet udarbejder specifikke retningslinjer for, hvor-

dan de lokale enheder skal håndtere de væltede træer, hver gang der er stormfald på mini-

steriets arealer.

63. Siden handlingsplanen trådte i kraft i 2005, har der været stormfald i 2011 og 2013.

Miljø- og Fødevareministeriet henviser både i retningslinjerne for stormfaldet i 2011 og i

2013 til målsætningen om at efterlade stormfældede træer til naturlig død og henfald. I

retningslinjerne for 2011 er niveauet for, hvor mange stormfældede træer der skal efter-

lades, fastsat ud fra målet om, at der skal bevares 3-5 træer pr. hektar til naturlig død og

henfald. I retningslinjerne for 2013 er niveauet fastsat ud fra det nye krav i PEFC-certifi-

ceringen om, at der skal bevares mindst 5 træer pr. hektar. Forskellen mellem stormfald

og den generelle indsats for at bevare 3-5 træer er, at de stormfældede træer vælter og

dør tidligere, end de ellers ville have gjort, og dermed tidligere bidrager med dødt træ i

skovene. Vi konstaterer, at der er fastsat specifikke og målbare mål for, hvordan indsat-

sen ved stormfald kan bidrage med mere dødt træ.

STORMFALD

Stormrådet definerer et storm-

fald som, at træer på et større

areal i en skov vælter eller knæk-

ker på grund af kraftig vind.

Miljø- og Fødevareministeriets tilrettelæggelse af indsatsen for mere dødt træ

64. Det er vigtigt, at Miljø- og Fødevareministeriet har tilrettelagt indsatsen for at få mere

dødt træ i skovene, så det sikres, at indsatsen bliver gennemført i den naturnære skov-

drift. Vi har derfor undersøgt, om ministeriet i sine retningslinjer for den naturnære skov-

drift har indarbejdet målet om at bevare 3-5 træer pr. hektar til naturlig død og henfald,

og om der kan følges op på, at træer bevares.

Miljø- og Fødevareministeriets retningslinjer for at bevare 3-5 træer pr. hektar

65. Miljø- og Fødevareministeriet har tilrettelagt indsatsen for at bevare 3-5 træer pr. hek-

tar – nu mindst 5 træer – på 2 måder. For det første er målet indarbejdet i ministeriets øko-

logiske retningslinjer, som bl.a. beskriver, hvordan ministeriets lokale enheder skal frem-

me biodiversiteten i skovdriften. For det andet er det økonomiske tab ved at skulle bevare

træerne til naturlig død og henfald i stedet for at få indtægterne fra træet indregnet i mi-

nisteriets hugstmodeller for de enkelte træarter. Således fremgår det fx af hugstmodel-

lerne for bøg, at der skal stå 50 m

bøg tilbage pr. hektar, når ministeriet er færdig med at

fælde træer på arealet. Det svarer til at bevare 5 træer pr. hektar til naturlig død og hen-

fald. Vi kan dermed konstatere, at ministeriet via retningslinjerne for de lokale enheders

drift og i sine beregningsmodeller for hugsten har tilrettelagt en indsats, der tager højde

for, at der skal bevares træer til naturlig død og henfald.

HUGSTMODEL

En hugstmodel er en modelbe-

regning af, hvor stor en vedmas-

se (mængde af træ) der vil være

af en given træart som følge af

den hugst og tilvækst, træarten

udsættes for på forskellige al-

derstrin.

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

FORVALTNING AF BIODIVERSITET I DEN NATURNÆRE SKOVDRIFT

66. Det kan være vanskeligt løbende at følge op på, om der bliver bevaret 5 træer pr. hek-

tar. Det skyldes, at alle træer på et areal som udgangspunkt ikke fældes på én gang i den

naturnære skovdrift. I stedet er skovningen målrettet store hugstmodne træer med høj

økonomisk værdi. Skovningen på et areal vil derfor ske over en årrække, hvor træerne fæl-

des, når de er hugstmodne.

67. I Miljø- og Fødevareministeriets økologiske retningslinjer er der lagt vægt på, hvilke

træer der ikke må fældes af hensyn til biodiversitet, og som skal prioriteres til naturlig død

og henfald. Det drejer sig om træer med huller i stammen, med fuglereder eller med mos på

stammen samt særligt gamle træer. Disse træer har særlige kendetegn og vil kunne gen-

findes i skoven efter en årrække. Derimod fremgår det ikke, at ministeriet konkret skal ud-

pege, markere eller registrere de træer, der skal blive stående til naturlig død og henfald,

når hugsten påbegyndes på et skovareal.

Miljø- og Fødevareministeriet har oplyst, at ministeriet har registreret ældre dele af be-

voksninger, som er efterladt efter hugst og foryngelse i skovene. Derudover har ministe-

riet også registreret højde- og strukturvariationer i skovene. Disse registreringer kan bru-

ges til at se, om der efter skovning er efterladt træer, som skal bevares til naturlig død og

henfald.

68. I forbindelse med de årlige FSC- og PEFC-certificeringer af statsskovene er det hvert år

vurderet, om Miljø- og Fødevareministeriet efterlader 3-5 træer pr. hektar til naturlig død

og henfald. Det bekræftes generelt af certificeringerne. Det fremgår, at der i nogle tilfæl-

de er efterladt lidt mindre og i andre tilfælde lidt mere end 3-5 træer. Kravet er i alle årene

vurderet som opfyldt.

Projektet Livstræer

69. Med afsæt i

Naturplan Danmark

igangsatte Miljø- og Fødevareministeriet i 2015 pro-

jektet

Livstræer,

som har til formål at udpege, synligt markere og på elektroniske kort re-

gistrere de relevante træer, der skal bevares til naturlig død og henfald. Formålet med pro-

jektet er bl.a. at sikre et langt liv for gamle træer med biodiversitetsmæssig værdi. Pro-

jektet skulle gennemføres med hjælp fra frivillige. Ministeriet har opstillet en række krite-

rier for, hvornår et træ har biodiversitetsmæssig værdi og dermed kan udpeges som et

livstræ. Disse kriterier fremgår af boks 5.

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

FORVALTNING AF BIODIVERSITET I DEN NATURNÆRE SKOVDRIFT

BOKS 5

KRITERIER FOR UDPEGNING AF LIVSTRÆER

Livstræer



Mindst 20 cm i diameter målt i brysthøjde over jorden (1,3 meter).



Alle slags løvtræer og nåletræer kan udpeges.



Gamle egetræer og andre gamle løvtræer.



Atypiske træer og markante træer.



Træer med tydelige huller og hulheder.



Træer med store brækkede grene.



Træer med svampe, laver eller mosser.



Kun levende træer udpeges som livstræer.

Træer, der ikke kan udpeges



Økonomisk værdifulde træer med rette stammer uden grene.



Træer nærmere end 2 meter fra fortidsminder.



Ustabile eller delvist væltede træer.



Døde træer.

Kilde: Miljø- og Fødevareministeriet.

70. Målet for projektet er, at der skal udpeges 5 livstræer pr. hektar i statsskovene. Det be-

tyder, at der sammenlagt skal udpeges ca. 500.000 livstræer. Projektet har en lang tids-

horisont, da livstræer skal udpeges i takt med træernes udvikling, dvs. at der først bliver

udpeget livstræer på et skovareal, når træerne har en vis alder. Udpegningen skal dog som

udgangspunkt ske, inden Miljø- og Fødevareministeriet begynder at fælde træer på area-

let. I yngre skove vil livstræer således først kunne udpeges om 20-30 år. Derudover skal

der løbende udpeges nye livstræer som erstatning for de gamle livstræer, der dør og hen-

falder.

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

FORVALTNING AF BIODIVERSITET I DEN NATURNÆRE SKOVDRIFT

Her ses et udpeget og markeret livstræ i Lille Hareskov ved Værløse.

Foto: Naturstyrelsen

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

FORVALTNING AF BIODIVERSITET I DEN NATURNÆRE SKOVDRIFT

RESULTATER

Miljø- og Fødevareministeriets handlingsplan for naturnær skovdrift i statsskovene fra 2005

omfatter 2 tiltag, der skal bidrage til at skabe mere dødt træ i skovene. Det ene tiltag hand-

ler om at bevare 3-5 træer pr. hektar – nu mindst 5 træer – til naturlig død og henfald. Det

andet tiltag handler om at efterlade stormfældede træer til naturlig død og henfald. Her

fastsætter ministeriet retningslinjer for stormfald fra storm til storm. Rigsrevisionen vur-

derer, at ministeriet har opstillet specifikke og målbare mål for begge tiltag.

Miljø- og Fødevareministeriets hidtidige indsats for at sikre mere dødt træ ved at bevare

træer til naturlig død og henfald er tilrettelagt gennem ministeriets økologiske retnings-

linjer og hugstmodeller. Ministeriet kan via sine registreringer følge, om ældre dele af be-

voksninger står tilbage i skovene efter skovning. De årlige certificeringer af statsskovene

bekræfter generelt, at ministeriet efterlader 3-5 træer pr. hektar til naturlig død og hen-

fald.

I 2015 har Miljø- og Fødevareministeriet igangsat projektet

Livstræer,

som har til formål

at udpege, markere og registrere træer, der skal bevares til naturlig død og henfald. Efter

Rigsrevisionens vurdering er dette projekt hensigtsmæssigt, da det skaber yderligere sik-

kerhed for, at de specifikke træer, der er udvalgt til at blive bevaret, første gang der fæl-

des træer, står tilbage, når der igen bliver fældet træer på et areal om fx 20 eller 50 år.

Rigsrevisionen bemærker, at det af naturlige årsager vil tage mange år at udpege, marke-

re og registrere livstræerne i alle statsskovene. Ministeriets samlede indsats vil gradvist

få mængden af dødt træ til at stige.

Rigsrevisionen konstaterer i forhold til tilrettelæggelsen af indsatsen for at efterlade

stormfældede træer til død og henfald, at Miljø- og Fødevareministeriet i sine opdaterin-

ger af retningslinjerne for stormfald har sikret, at der efterlades træer til naturlig død og

henfald. Efter Rigsrevisionens vurdering betyder det, at stormfald kan medvirke til, at der

lokalt kommer mere dødt træ i skovene på kortere sigt. Af åbenlyse grunde er det dog til-

fældigt, hvor, hvornår og hvor omfattende stormfald indtræffer i statsskovene.

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

FORVALTNING AF BIODIVERSITET I DEN NATURNÆRE SKOVDRIFT

3.2. INDSATSEN FOR AT GENSKABE DE NATURLIGE

VANDFORHOLD

NATURLIGE VAND-

FORHOLD

De danske skove er blevet dræ-

net siden 1800-tallet for at op-

timere dyrkningsforholdene for

visse træarter. Dræningen har

betydet, at mange vådområder

er forsvundet, og det har givet

de dyre- og plantearter, som er

knyttet til disse områder, dårli-

gere levebetingelser. Når dræ-

ningen af skovene ophører, vil

de naturlige vandforhold i sko-

vene blive genskabt. Derved vil

skovene blive mere fugtige, og

søer, moser og andre vådområ-

der vil blive genoprettet. Det vil

også give en mere lysåben skov.

Naturlige vandforhold omtales

i mange sammenhænge også

som naturlig hydrologi.

BOKS 6

71. Vi har først undersøgt, om Miljø- og Fødevareministeriet i sin forvaltning har sikret en

målrettet indsats for at genskabe de naturlige vandforhold i skovene, der indeholder spe-

cifikke og målbare mål. Herefter har vi undersøgt, om indsatsen er tilrettelagt, så det sik-

res, at indsatsen bliver gennemført i den naturnære skovdrift.

Miljø- og Fødevareministeriets mål for indsatsen for at genskabe naturlige vandfor-

hold

72. Handlingsplanen for naturnær skovdrift i statsskovene fra 2005 opstiller retningslin-

jer for genskabelse af skovenes naturlige vandforhold. Retningslinjerne fremgår af boks 6.

RETNINGSLINJER FOR GENSKABELSE AF NATURLIGE VANDFORHOLD



Genskabelse af mere naturlige hydrologiske forhold er et vigtigt element i udviklingen mod

naturnær skovdrift på Miljø- og Fødevareministeriets arealer.



Der graves ikke nye grøfter, og grøfter oprenses ikke længere, ud over hvor der er lovgivnings-

mæssige forpligtelser.



Grøftesystemet kan vedligeholdes, hvor det vil give et uforholdsvis stort tab i værdien i den

stående vedmasse (mængde af træ). Det sker, indtil bevoksningen er afviklet.



Grøfter vil blive opretholdt i områder, hvor det er af afgørende landskabelig, friluftsmæssig,

kulturhistorisk eller biodiversitetsmæssig betydning.



Der vil i visse områder ske en aktiv lukning af grøfter, hvor der er stor biologisk gevinst og

et lille økonomisk tab.



Ved valg af skovudviklingstyper skal der tages hensyn til områdets hydrologiske forhold.



I forbindelse med Miljø- og Fødevareministeriets arealplanlægning vil der ske en konkret vur-

dering af mulighederne for at genskabe de naturlige hydrologiske forhold på det enkelte

areal.

Kilde: Handlingsplan for naturnær skovdrift i statsskovene, 2005.

Som det fremgår af boks 6, omhandler handlingsplanen 2 forskellige indsatser for at gen-

skabe de naturlige vandforhold. For det første en

passiv indsats,

hvor grøfter som udgangs-

punkt ikke vedligeholdes. For det andet en

aktiv indsats,

som sker ved, at Miljø- og Føde-

vareministeriet aktivt lukker grøfter. Disse indsatser er iværksat med handlingsplanen for

naturnær skovdrift.

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

FORVALTNING AF BIODIVERSITET I DEN NATURNÆRE SKOVDRIFT

Den passive indsats

73. Den passive indsats er en løbende indsats, hvor de naturlige vandforhold som udgangs-

punkt skal genskabes på alle skovarealer inden for en trægeneration, dvs. 80-100 år. De

eneste vedvarende undtagelser er, hvor Miljø- og Fødevareministeriet har lovgivningsmæs-

sige forpligtelser i forhold til naboer og infrastruktur, eller hvor landskabelige, friluftsmæs-

sige, kulturhistoriske eller biodiversitetsmæssige forhold bliver ødelagt, ved at de natur-

lige vandforhold genskabes. Grøfter kan også vedligeholdes midlertidigt, indtil træer med

stor økonomisk værdi er blevet fældet. Det kan ske, hvis ministeriet skønner, at det vil gi-

ve et uforholdsvis stort økonomisk tab at genskabe de naturlige vandforhold inden da.

Handlingsplanen opstiller ikke nærmere specifikke og målbare mål for, hvordan den pas-

sive indsats skal tilrettelægges i Miljø- og Fødevareministeriets lokale enheder, og mini-

steriet har ikke efterfølgende opstillet præcise retningslinjer for, hvornår grøfter kan ved-

ligeholdes som følge af uforholdsvis store økonomiske tab. Det indebærer efter Rigsrevi-

sionens vurdering en risiko for, at retningslinjerne for den passive indsats fortolkes og for-

valtes forskelligt i de lokale enheder. Ministeriet har hertil oplyst, at ministeriet vil fast-

sætte mere præcise retningslinjer, som kan anvendes til at afveje biodiversitet i forhold

til produktionstab, så der undgås uforholdsvis store økonomiske tab ved den passive ind-

sats.

Den aktive indsats

74. Den aktive indsats for at genskabe de naturlige vandforhold sker ved, at grøfter luk-

kes, hvilket kan medføre, at skovarealer vil blive oversvømmet. Det kan medføre, at der

ikke længere kan drives skov på disse arealer, hvilket vil give Miljø- og Fødevareministe-

riet et økonomisk tab. Det fremgår af handlingsplanen, at den aktive indsats kun vil ske,

hvis det økonomiske tab kan begrænses, og det giver en stor gevinst for biodiversiteten.

Handlingsplanen indeholder dog ikke specifikke og målbare mål for den aktive indsats.

Den aktive indsats sker ved en vurdering af lokale forhold i Miljø- og Fødevareministeriets

18 lokale enheder. Indsatsen fremgår af ministeriets driftsplaner for de lokale enheder.

Herudover suppleres driftsplanerne af naturplejeplaner og forskellige projekter for at gen-

skabe de naturlige vandforhold i skovene. I 10 ud af 18 driftsplaner er der opstillet speci-

fikke og målbare mål for en aktiv genopretning af de naturlige vandforhold. Driftsplanerne

angiver typisk et mål for, hvor mange hektar skov der er omfattet af den aktive indsats.

For de 10 enheder vil der samlet blive genskabt 896 hektar skov med naturlige vandfor-

hold. For de resterende 8 enheder er der ikke opstillet mål for en aktiv indsats. Ministeriet

har dog oplyst, at der også for disse enheder har været aktive indsatser, hvor målet har

været at genskabe de naturlige vandforhold i skovene.

75. Vores undersøgelse viser, at den aktive indsats fastsættes i arbejdet med driftspla-

nerne for de lokale enheder. Det er dog væsentligt for Miljø- og Fødevareministeriet at

kunne finde finansiering til den aktive indsats, før der opstilles specifikke og målbare mål,

da den aktive indsats kan give et økonomisk tab. I en opgørelse over projekterne kan vi

se, at ministeriet i perioden 2012-2015 har afsat 4,4 mio. kr. til projekter i de lokale enhe-

der, som aktivt genskaber de naturlige vandforhold. Ministeriet har ikke kunnet redegøre

for fordelingen af midlerne til projekter i henholdsvis skov og på lysåbne arealer. Derud-

over har ministeriet heller ikke kunnet oplyse, hvor mange midler ministeriet har bevilget

til aktivt at genskabe de naturlige vandforhold i perioden 2005-2011.

DRIFTSPLANER

Der er udarbejdet driftsplaner

for alle Miljø- og Fødevaremini-

steriets 18 lokale enheder, som

fastlægger målsætninger for

arealdriften. Driftsplanerne ud-

arbejdes i et samarbejde mellem

hovedafdelingen og den lokale

enhed. Driftsplanerne indehol-

der ud over indsatsen for natur-

lige vandforhold også andre bio-

diversitetstiltag og naturpleje-

initiativer. Derudover fastlæg-

ger planerne bl.a. hugst af træ

for hele driftsperioden og ind-

satsen for at skabe et godt fri-

luftsliv for borgerne i skovene.

Driftsplanerne samler hele den

lokale enheds aktiviteter og

målsætninger for en 15-årig pe-

riode. Planerne kan revideres

efter 6 år.

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

FORVALTNING AF BIODIVERSITET I DEN NATURNÆRE SKOVDRIFT

I Hellebæk Kohave ved Helsingør har Naturstyrelsen genskabt de naturlige vandforhold.

Foto: Naturstyrelsen

Miljø- og Fødevareministeriets tilrettelæggelse af indsatsen for naturlige vandforhold

76. For at kunne vurdere, om indsatsen for naturlige vandforhold er tilrettelagt, så det sik-

res at indsatsen bliver gennemført i den naturnære skovdrift, har vi undersøgt, hvordan

Miljø- og Fødevareministeriet har tilrettelagt den passive og den aktive indsats, så det sik-

res, at indsatserne bliver gennemført i den naturnære skovdrift i statsskovene.

Den passive indsats

77. Vores undersøgelse viser, at indsatsen for at genskabe de naturlige vandforhold pri-

mært består af den passive indsats. Den passive indsats er indført på alle skovarealer, der

drives efter principperne for naturnær skovdrift. Det betyder, at der ikke er afsat midler til

at vedligeholde grøfter i statsskovene, medmindre der er lovgivningsmæssige forpligtel-

ser hertil. Disse forpligtelser fremgår af driftsplanerne for de lokale enheder.

Den passive indsats medfører, at betingelserne for træproduktion gradvist ændres, i takt

med at grøfter forfalder, og de naturlige vandforhold genskabes. Det bevirker på den ene

side, at Miljø- og Fødevareministeriets indtægtsgrundlag vil reduceres, i takt med at sko-

vene bliver mindre drænede, og på anden side, at vilkårene for biodiversiteten på store

dele af ministeriets skovarealer gradvist forbedres.

Den aktive indsats

78. Miljø- og Fødevareministeriet kan ved at lukke grøfter i skovene aktivt genskabe de na-

turlige vandforhold over en kortere tidshorisont. Ministeriet har i mange tilfælde tilrette-

lagt indsatsen ved at fælde træerne, før grøfterne lukkes. Dermed bliver de økonomiske

værdier høstet, inden den aktive indsats gennemføres. På den måde bliver fx skove med

en lav træproduktion ændret til våde arealer med stor værdi for biodiversiteten. Den ak-

tive indsats sker i et samarbejde mellem den lokale enhed og ministeriets hovedafdeling,

hvor mulighederne for og omfanget af en aktiv indsats vurderes og fastlægges. I boks 7

beskrives et eksempel på den aktive indsats i Gribskov.

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

FORVALTNING AF BIODIVERSITET I DEN NATURNÆRE SKOVDRIFT

BOKS 7

UDVIKLING I VANDFORHOLD OG POTENTIALER FOR AT GENOPRETTE DE NATURLIGE VAND-

FORHOLD I GRIBSKOV

Gribskov i Nordsjælland blev fra midten af 1800-tallet og frem til 1990 massivt drænet for at optimere træproduktionen. Et de-

taljeret militærkort fra 1857 (kvartermesterens kort) viser, at der dengang var vådområder på ca. 25 % af Gribskovs areal. I 1990

var der kun vådområder på 3 % af arealet. Siden 1990 har Miljø- og Fødevareministeriet aktivt genskabt de naturlige vandforhold

på yderligere 4 % af arealet. I de kommende år vil ministeriets aktive indsats fortsætte, så de naturlige vandforhold i 2027 vil

være genoprettet på næsten 12 % af arealet.

Kilde: Miljø- og Fødevareministeriet.

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

FORVALTNING AF BIODIVERSITET I DEN NATURNÆRE SKOVDRIFT

79. Gribskov er et godt eksempel på, hvordan Miljø- og Fødevareministeriet konkret har til-

rettelagt en aktiv indsats og opstillet mål for udviklingen af de naturlige vandforhold i et

område over en kortere tidshorisont. Ministeriet har dog oplyst, at denne fremgangsmåde

kan være vanskelig i andre skove, da ministeriet ikke nødvendigvis har lige så detaljerede

oplysninger om tidligere vandforhold som i Gribskov. Derfor vil den passive indsats være

udbredt, men det vil også med afsæt i driftsøkonomien og naturforholdene blive vurderet,

om der kan igangsættes aktive indsatser, som hurtigere kan genskabe de naturlige vand-

forhold.

80. I Københavns Universitets evaluering af indsatsen for biodiversiteten i de danske sko-

ve i perioden 1992-2012 fremgår det, at Miljø- og Fødevareministeriet på sine egne arealer

har øget de våde arealer med 650 hektar siden 2005. Det er sket ved at konvertere nåle-

træsarealer til søer og moser. Ifølge Københavns Universitet er naturlige vandforhold et

godt virkemiddel til at forbedre biodiversiteten. Det er dog også universitetets vurdering,

at der mangler en landsdækkende dokumentation for effekten af indsatsen.

81. På baggrund af evalueringens anbefalinger har Miljø- og Fødevareministeriet ultimo

2015 igangsat et projekt, der skal kortlægge den hidtidige aktive indsats for naturlige

vandforhold for alle ministeriets lokale enheder. Målet er at kortlægge alle aktivt lukkede,

nedlagte eller oversvømmede grøfter samt opgravede eller oprensede søer og paddehul-

ler mv. siden 1994 og vise, hvilke konsekvenser indsatsen har haft for de naturlige vand-

forhold. Ministeriet har oplyst, at de foreløbige tal viser, at der siden 1994 er blevet ned-

lagt ca. 250 kilometer grøfter, og den aktive indsats har påvirket ca. 6.000 hektar. Det er

sket ved, at grøfter er nedlagt efter rydning af skov eller ved etablering af nye søer mv.

RESULTATER

Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af indsatsen for naturlige vandforhold består

både af en passiv indsats og en aktiv indsats. Den passive indsats berører som udgangs-

punkt alle skove, mens den aktive indsats kun berører udvalgte arealer. Handlingsplanen

for naturnær skovdrift i statsskovene fra 2005 opstiller de overordnede retningslinjer for

indsatsen.

Handlingsplanen indeholder ikke specifikke og målbare mål for den passive indsats. Det er

dog et mål, at Miljø- og Fødevareministeriet som udgangspunkt ophører med at vedlige-

holde grøfter. Efter Rigsrevisionens vurdering er det ikke tilstrækkeligt klart for ministe-

riets lokale enheder, hvornår den passive indsats kan udskydes som følge af et uforholds-

vis stort økonomisk tab. Indsatsen bliver derfor ikke tilstrækkeligt målrettet, da der mang-

ler fælles retningslinjer, som kan anvendes lokalt til at vurdere, hvornår de lokale enheder

skal fortsætte vedligeholdelsen af grøfter for at begrænse det økonomiske tab. Det inde-

bærer en risiko for, at retningslinjerne for den passive indsats fortolkes og forvaltes for-

skelligt i de lokale enheder. Det kan bevirke, at den passive indsats i nogle tilfælde bliver

gennemført med et uforholdsvis stort økonomisk tab til følge og dermed ikke giver de bed-

ste resultater for alle statsskovene samlet set. Ministeriet har hertil oplyst, at retnings-

linjerne for undtagelserne til den passive indsats vil blive præciseret, så det fremgår, at

der skal foretages en afvejning mellem biodiversitet og produktionstab for at udgå et ufor-

holdsvis stort økonomisk tab.

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

FORVALTNING AF BIODIVERSITET I DEN NATURNÆRE SKOVDRIFT

Der er heller ikke konkrete og målbare mål for den aktive indsats i handlingsplanen. Miljø-

og Fødevareministeriet har dog i planlægningen af driften i de lokale enheder opstillet spe-

cifikke og målbare mål for den aktive indsats i 10 ud af 18 lokale enheder.

Rigsrevisionen konstaterer, at den passive indsats er tilrettelagt ved, at Miljø- og Fødeva-

reministeriet ikke afsætter midler til vedligeholdelsen af grøfter i skovene, medmindre mi-

nisteriet har lovgivningsmæssige forpligtelser hertil. De naturlige vandforhold genskabes

derved gradvist, i takt med at grøfterne forfalder. I samme takt reduceres indtægtsgrund-

laget, samtidig med at forholdene for biodiversitet bliver forbedret. Det er Rigsrevisionens

vurdering, at ministeriets passive indsats er omfattende, idet den som udgangspunkt på-

virker alle statsskovene.

Herudover har Miljø- og Fødevareministeriet tilrettelagt en aktiv indsats på udvalgte skov-

arealer. Rigsrevisionen konstaterer, at omfanget af indsatsen er afhængigt af, om ministe-

riet kan finde finansiering. Den aktive indsats medfører, at de naturlige vandforhold lokalt

i de udvalgte skove bliver genskabt hurtigere, end hvis ministeriet anvendte en passiv ind-

sats.

Rigsrevisionen, den 18. maj 2016

Lone Strøm

/Inge Laustsen

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

METODISK TILGANG

BILAG 1. METODISK TILGANG

Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Miljø- og Fødevareministeriet på tilfredsstil-

lende vis forvalter biodiversitet i statsskovene. Derfor har vi undersøgt følgende:



Forvalter Miljø- og Fødevareministeriet statslig biodiversitetsskov omkostningseffek-

tivt?

Er Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i den naturnære drift af

statsskovene tilrettelagt målrettet?

I undersøgelsen indgår Miljø- og Fødevareministeriet, herunder Naturstyrelsen. I vores be-

svarelse af det første delmål om forvaltning af biodiversitetsskov ser vi på

perioden 1992-

2015,

hvor ministeriet ad 2 omgange har udlagt biodiversitetsskov i statsskovene. Den før-

ste udlægning skete i 1990’erne på baggrund af Naturskovsstrategien fra 1992, mens den

anden udlægning skete i 2000’erne på baggrund af Danmarks nationale skovprogram fra

2002.

Ved besvarelsen af det andet delmål om forvaltning af biodiversitet i den naturnære skov-

drift ser vi på

perioden 2002-2015.

Det skyldes, at det med Danmarks nationale skovpro-

gram blev besluttet, at driften af statsskovene skulle omlægges til naturnære principper.

Ved undersøgelsen af dette delmål tager vi afsæt i SMART-modellen, der er beskrevet i

Rigsrevisionens vejledning om effektivitetsundersøgelser, som findes på

www.rigsrevisionen.dk.

Undersøgelsen har i perioden april 2015 - august 2015 været sat midlertidigt i bero. Det

skyldes, at der i denne periode er gennemført en budgetanalyse af Naturstyrelsen. Af hen-

syn til Miljø- og Fødevareministeriets arbejdsbyrde udskød vi derfor det videre arbejde med

vores undersøgelse, indtil budgetanalysen var gennemført.

Dokumentgennemgang

Undersøgelsen bygger på en gennemgang af dokumenter. Vi har gennemgået sager, nota-

ter, interne retningslinjer for driften og økonomiske beregninger fra Miljø- og Fødevaremi-

nisteriet. Vi har også set på baggrundsmaterialet for udlægning af biodiversitetsskov og

baggrundsmaterialet for ministeriets overgang til naturnær skovdrift. Endelig har vi også

gennemgået anden dokumentation i form af eksterne evalueringer og rapporter, som bl.a.

er udarbejdet for ministeriet for at skabe større viden om biodiversiteten i de danske skove.

Møder og interviews

Vi har holdt en række møder med Miljø- og Fødevareministeriet for at undersøge, hvordan

ministeriet har varetaget opgaven med at udlægge biodiversitetsskov og tilrettelagt bio-

diversitetsindsatsen i den naturnære skovdrift. På møderne har vi drøftet ministeriets vur-

dering af biodiversitetspotentialet på de udlagte arealer, hvordan ministeriet har opgjort

de økonomiske omkostninger ved at udlægge biodiversitetsskov og tilrettelæggelsen af

biodiversitetsindsatsen i den naturnære skovdrift.

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

METODISK TILGANG

Vi har også besøgt Naturstyrelsens lokale enhed Nordsjælland for at få et bedre indblik i

skovdriften og den måde, de lokale enheder inddrager de forskellige formål i skovloven,

herunder biodiversitet, i den daglige drift af statsskovene.

Endelig har vi holdt møder med en række eksterne aktører for at få indblik i deres syn på

indsatsen for biodiversitet. Vi har bl.a. holdt møder med forskere og eksperter fra Køben-

havns Universitets Center for Makroøkologi, Evolution og Klima og fra Københavns Univer-

sitets Institut for Geovidenskab og Naturforvaltning samt med Dansk Skovforening og Dan-

marks Naturfredningsforening. Derudover har vi deltaget på konferencer om skov og biodi-

versitet.

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

ORDLISTE

BILAG 2. ORDLISTE

Biodiversitet

Mangfoldigheden af arter (dyr, planter mv.) i alle miljøer, både på land og i vand, samt de økosyste-

mer, som arterne indgår i. Biodiversitet omfatter såvel variationen inden for og mellem arterne som

mangfoldigheden af økosystemer.

Skovarealer, der har forbedring af biodiversitet som det primære formål, dvs. urørt skov, og skov-

arealer med gamle driftsformer som plukhugstskov, græsningsskov og stævningsskov.

Rådets opgave er at belyse samspillet mellem økonomi og miljø, ligesom rådet skal belyse effekti-

viteten i miljøindsatsen. Rådet blev oprettet i 2007 og består af et formandskab og 16 medlemmer

fra arbejdsmarkedets parter, erhvervsorganisationer, miljøorganisationer og regeringen. Rådet mø-

des én gang om året og udgiver en årlig rapport.

De væsentligste træarter udgør en selvstændig driftsklasse. Det gælder fx bøg og rødgran. En drifts-

klasse kan dog også være en samling af træarter med sammenlignelige egenskaber som fx andet

løvtræ.

Der er udarbejdet driftsplaner for alle Miljø- og Fødevareministeriets 18 lokale enheder, som fastlæg-

ger målsætninger for arealdriften. Driftsplanerne udarbejdes i et samarbejde mellem hovedafdelin-

gen og den lokale enhed. Driftsplanerne indeholder ud over indsatsen for naturlige vandforhold og-

så andre biodiversitetstiltag og naturplejeinitiativer. Derudover fastlægger planerne bl.a. hugst af

træ for hele driftsperioden og indsatsen for at skabe et godt friluftsliv for borgerne i skovene. Drifts-

planerne samler hele den lokale enheds aktiviteter og målsætninger for en 15-årig periode. Planerne

kan revideres efter 6 år.

Døde træer, som stadig står i skoven, og væltede træer eller dele af træer, som ligger i skoven. Dødt

træ omtales i mange sammenhænge også som dødt ved.

Miljø- og Fødevareministeriet betaler ejendomskat af skovarealerne til kommunerne enten som grund-

skyld eller som dækningsafgift. Hvorvidt der skal betales grundskyld eller dækningsafgift afhænger

af, om et areal drives erhvervsmæssigt. Flere kommuner finder ikke, at ministeriet driver sine area-

ler erhvervsmæssigt, og opkræver derfor dækningsafgift og ikke grundskyld. På grund af de forskel-

lige opkrævningsgrundlag og promillesatser for henholdsvis grundskyld og dækningsafgift, herun-

der at dækningsafgift ikke beregnes af skatteloftsværdien, vil udgiften til dækningsafgift være man-

ge gange højere end udgiften til grundskyld. Miljø- og Fødevareministeriet er i dialog med Skattemi-

nisteriet om problematikken, og ministeriet har også fået Kammeradvokaten til at afgive svar til

nogle af de kommuner, der opkræver dækningsafgift.

FSC står for Forest Stewardship Council og er en nonprofitordning til mærkning af træ- og papirpro-

dukter. Ordningen bygger på 10 grundprincipper, der gælder for hele verden. Produktionen i en FSC-

skov sker, så den tager hensyn til, at der ikke bliver fældet mere træ, end skoven kan nå at reprodu-

cere, at produktionen sikrer beskyttelse af plante- og dyreliv, og at de mennesker, der arbejder i sko-

ven, er uddannet og har ordentlige sikkerheds- og lønforhold.

Skovdriftsformer, som er gunstige for biodiversitet. Begrebet dækker primært over plukhugstskov,

græsningsskov og stævningsskov.

Skov, hvor græssende dyr kan gå, samtidig med at skovens andre produkter (fx brænde) udnyttes.

En hektar svarer til et areal på 100 x 100 meter eller 10.000 m2.

Biodiversitetsskov

Det Miljøøkonomiske

Råd

Driftsklasser

Driftsplaner

Dødt træ

Ejendomsskat

FSC-standarden

Gamle driftsformer

Græsningsskov

Hektar

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

ORDLISTE

HNV-skovkort

(High Value Nature)

Skovkortet har til formål at udpege de arealer, der med dagens viden må formodes at rumme de stør-

ste naturværdier i skov. HNV-skovkortet medtager dels delindikatorer, der repræsenterer den nuvæ-

rende viden om, hvor der forekommer enten truede arter eller udvalgte planter, dels delindikatorer,

der bruges til at identificere områder med gode chancer for at finde høj naturværdi alene ud fra vi-

den om områdernes struktur.

En modelberegning af, hvor stor en vedmasse (mængde af træ) der vil være af en given træart som

følge af den hugst og tilvækst, træarten udsættes for på forskellige alderstrin.

Kommissionen blev nedsat af regeringen i 2011 og skulle komme med forslag til at løse de økono-

miske og miljømæssige problemer, som landbruget og naturen stod over for. Kommissionen kom

med sine anbefalinger i foråret 2013.

Ved naturlig foryngelse forstås, at der ikke aktivt plantes nye træer, men at det sker naturligt. Ene-

ste aktive indgreb er, at der fældes træer.

De danske skove er blevet drænet siden 1800-tallet for at optimere dyrkningsforholdene for visse

træarter. Dræningen har betydet, at mange vådområder er forsvundet, og det har givet de dyre- og

plantearter, som er knyttet til disse områder, dårligere levebetingelser. Når dræningen af skovene

ophører, vil de naturlige vandforhold i skovene blive genskabt. Derved vil skovene blive mere fug-

tige, og søer, moser og andre vådområder vil blive genoprettet. Det vil også give en mere lysåben

skov. Naturlige vandforhold omtales i mange sammenhænge også som naturlig hydrologi.

De oprindelige skoves efterkommere, dvs. selvgroet skov af danske træer og buske. Naturskove er

skove, der har sået sig selv, og som består af naturligt indvandrede træarter og racer. Naturskove

kan være kulturpåvirket i større eller mindre grad, fx ved hugst eller selvforyngelse, men må ikke væ-

re plantet eller sået kunstigt.

PEFC står for Programme for the Endorsement of Forest Certification Schemes og er en nonprofit-

organisation. Ordningen er global og er dedikeret til at fremme en bæredygtig skovbrugsproduktion.

Skov, hvor enkelttræer eller grupper af træer fældes, hvorefter området forynges gennem opvækst

af selvsåede planter.

Udvalget blev nedsat i 2010 af miljø- og fødevareministeren. Udvalget blev sammensat af en bred

gruppe af interessenter, herunder Dansk Skovforening og en række grønne organisationer. Formålet

var at modtage interessenternes anbefalinger til en fremtidig skovpolitik. Udvalget afsluttede sit

arbejde i 2011 med en rapport, der indeholdt udvalgets anbefalinger.

Den del af statens skove, som Naturstyrelsen under Miljø- og Fødevareministeriet ejer og driver. Na-

turstyrelsen forvalter ca. 106.000 hektar, som er dækket af skov, hvilket er langt størstedelen af

statens skove. Herudover ejer fx Forsvarsministeriet også mindre skovarealer.

Stormrådet definerer et stormfald som, at træer på et større areal i en skov vælter eller knækker på

grund af kraftig vind.

Et uafhængigt råd, der afgør sager om stormflod, stormfald og oversvømmelser fra søer og vandløb.

Stormrådet er udpeget af erhvervs- og vækstministeren og består af en uafhængig formand og 8 an-

dre medlemmer. Medlemmerne repræsenterer forsikringsselskaber, borgere, kommuner og ministe-

rier.

Skov, der forynges gennem stødskud, dvs. skud fra stubben af det fældede træ. Driftsformen giver

mulighed for et løbende, jævnt udbytte af træ til brænde, pæle, hegnsmateriale og lignende små-

effekter og har en særlig fauna og flora tilknyttet.

Hugstmodel

Natur- og Landbrugs-

kommissionen

Naturlig foryngelse

Naturlige vandforhold

Naturskove

PEFC-standarden

Plukhugstskov

Skovpolitisk Udvalg

Statsskovene

Stormfald

Stormrådet

Stævningsskov

Statsrevisorerne beretning SB18/2015 - Bilag 1: Beretning nr. 18 2015 om Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af biodiversitet i Statsstovenen

ORDLISTE

Urørt skov

Skov, hvor der ikke fældes træer eller fjernes træ undtagen af hensyn til skovgæsternes sikkerhed.

På arealerne bliver de naturlige vandforhold genskabt.

Udvalget blev nedsat af regeringen i 2000 og afgav sin rapport i 2001. Rapporten indeholdt anbefa-

linger til en national handlingsplan for biodiversitet og naturbeskyttelse.

Et samspil mellem levende organismer og deres fysiske omgivelser som fx jord, dødt træ, vand og

træarter.

Wilhjelmudvalget

Økosystemer