Statsrevisorerne beretning SB4/2014 - Bilag 1: Beretning om second opinion-ordningen

Finansudvalget 2014-15 (1. samling)
SB 4 1
Offentligt

4/2014

Beretning om

second opinion-ordningen

Statsrevisorerne beretning SB4/2014 - Bilag 1: Beretning om second opinion-ordningen

4/2014

Beretning om

second opinion-ordningen

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2014

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommende

minister.

Ministeren for sundhed og forebyggelse afgiver en redegørelse til beretningen. Ministerens kommentarer til de indhentede

udtalelser fra regionsrådene indgår i redegørelsen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilket

forventes at ske i juni 2015.

Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Statsreviso-

rernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i marts måned – i dette tilfælde Endelig

betænkning over statsregnskabet 2014, som afgives i marts 2016.

Statsrevisorerne beretning SB4/2014 - Bilag 1: Beretning om second opinion-ordningen

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Telefon: 33 37 59 87

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls-Schultz Distribution

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.rosendahls.dk

ISSN 2245-3008

ISBN 978-87-7434-452-0

Statsrevisorerne beretning SB4/2014 - Bilag 1: Beretning om second opinion-ordningen

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne,

den 17. december 2014

BERETNING OM SECOND OPINION-ORDNINGEN

Second opinion-ordningen blev indført den 1. januar 2003 med det formål at give mu-

lighed for at henvise patienter med en livstruende sygdom til eksperimentel behand-

ling. Det forudsætter, at den behandlende sygehuslæge vurderer, at patienten ikke

umiddelbart kan tilbydes yderligere behandling. I sådanne tilfælde kan sygehuslægen

indstille, at Sundhedsstyrelsen vurderer, om patientens sag skal forelægges et eks-

pertudvalg. I givet fald rådgiver ekspertudvalget om relevante behandlingsmuligheder,

og sygehuslægen beslutter i samråd med patienten, om de vil følge rådgivningen.

Ekspertpanelet har i perioden 2003-2013 behandlet 7.163 sager vedrørende patien-

ter med kræft. I godt 45 % af disse sager har ekspertpanelets råd været en eksperi-

mentel eller forskningsmæssig behandling. I samme periode har kun 12 patienter med

en anden livstruende sygdom end kræft fået deres sag behandlet under second opin-

ion-ordningen.

Statsrevisorerne finder det utilfredsstillende, at Sundhedsministeriet ikke i til-

strækkeligt omfang har sørget for, at second opinion-ordningen lever op til sit

formål. Statsrevisorerne bygger denne konklusion på, at man primært har fo-

kuseret på patienter med kræft og ikke har sørget for et tilstrækkeligt kendskab

til ordningen:



Det har været usikkert, hvad der forstås ved centrale begreber som ”second opin-

ion-ordningen” og en ”livstruende sygdom”, herunder hvilken patientkreds der er

omfattet af en ”anden lignende livstruende sygdom”.

Afrapporteringen om second opinion-ordningen i Sundhedsstyrelsens årsrappor-

ter har kun omhandlet patienter med kræft.

Sundhedsstyrelsens evalueringer i 2003 og 2005 viste, at der ikke var tilstrække-

ligt kendskab til second opinion-ordningen. Sundhedsministeriet og Sundheds-

styrelsen besluttede derfor i 2006 at udarbejde en pjece om ordningen. Der gik

imidlertid næsten 7 år, før pjecen blev udsendt i 2013.

Rigsrevisionens spørgeskemaundersøgelse har vist, at der er i 2014 var udbredt

kendskab til second opinion-ordningen blandt det sundhedsfaglige personale,

mens kendskabet til ordningen var mindre blandt patientforeningerne.

Peder Larsen

Henrik Thorup*

)

Kristian Jensen

Klaus Frandsen

Lennart Damsbo-

Andersen

Lars Barfoed

)

Statsrevisor Henrik Thorup

har ikke deltaget ved behand-

lingen af denne sag på grund

af inhabilitet.



Statsrevisorerne beretning SB4/2014 - Bilag 1: Beretning om second opinion-ordningen

Beretning til Statsrevisorerne om

second opinion-ordningen

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til denne un-

dersøgelse og afgiver derfor beretningen til Stats-

revisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevisor-

loven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar

2012. Beretningen vedrører finanslovens § 16. Mi-

nisteriet for Sundhed og Forebyggelse.

Statsrevisorerne beretning SB4/2014 - Bilag 1: Beretning om second opinion-ordningen

Indholdsfortegnelse

Introduktion og konklusion ............................................................................................ 1

1.1.

Formål og konklusion ............................................................................................ 1

1.2.

Baggrund .............................................................................................................. 2

1.3.

Revisionskriterier, metode og afgrænsning .......................................................... 6

Second opinion-ordningen ............................................................................................ 8

2.1.

Formål ................................................................................................................... 8

2.2.

Kendskab ............................................................................................................ 14

Bilag 1. Metode ................................................................................................................... 18

Bilag 2. Ordliste ................................................................................................................... 19

Statsrevisorerne beretning SB4/2014 - Bilag 1: Beretning om second opinion-ordningen

Beretningen vedrører finanslovens § 16. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Lars Løkke Rasmussen: november 2001 - november 2007

Jakob Axel Nielsen: november 2007 - februar 2010

Bertel Haarder: februar 2010 - oktober 2011

Astrid Krag: oktober 2011 - februar 2014

Nick Hækkerup: februar 2014 -

Beretningen har i udkast været forelagt Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse,

hvis bemærkninger er afspejlet i beretningen.

Statsrevisorerne beretning SB4/2014 - Bilag 1: Beretning om second opinion-ordningen

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1. Introduktion og konklusion

1.1. Formål og konklusion

Formål

1. Denne beretning handler om Ministeriet for Sundhed og Forebyggelses (herefter Sund-

hedsministeriet) ordning for rådgivning om eksperimentel behandling. Ordningen er også

kendt som second opinion-ordningen, hvilket bl.a. fremgår af Sundhedsstyrelsens hjemme-

side, årsrapporter og informationspjece. Denne betegnelse vil derfor blive anvendt i resten

af beretningen.

Ordningen administreres af Sundhedsstyrelsen, som har nedsat et rådgivende ekspertpa-

nel. Ekspertpanelet vurderer i patientsager – efter indstilling fra den behandlende sygehus-

læge – om der i Danmark eller i udlandet findes en behandling, herunder eksperimentel be-

handling, som eventuelt kan gavne patienten.

Beretningen er udarbejdet som en smal beretning, fordi undersøgelsen er foretaget på et

mere afgrænset område end Rigsrevisionens almindelige beretninger.

Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Sundhedsministeriet har sikret, at second

opinion-ordningen lever op til sit formål om at sikre alle patienter med en livstruende syg-

dom en sidste mulighed for at få vurderet, om der findes yderligere muligheder for behand-

ling.

Second opinion-ordningen

for patienter med en livstruende

sygdom, hvor den behandlende

sygehuslæge vurderer, at alle

behandlingsmuligheder umid-

delbart er udtømt.

Sundhedsstyrelsens rådgi-

vende ekspertpanel

bestod i

2013 af 2 eksperter inden for

medicinsk kræftbehandling og

én ekspert inden for kirurgisk

kræftbehandling. Ved henven-

delser vedrørende patienter

med en anden livstruende syg-

dom end kræft skal Sundheds-

styrelsen ad hoc nedsætte et

ekspertpanel.

KONKLUSION

Over 7.000 patienter med kræft har modtaget rådgivning fra Sundhedsstyrelsens råd-

givende ekspertpanel om mulighederne for yderligere behandling, herunder eksperi-

mentel behandling, siden second opinion-ordningen blev etableret den 1. januar 2003.

Ordningen omfatter dog alle patienter med en livstruende sygdom, men kun 12 pa-

tienter med en anden livstruende sygdom end kræft har modtaget rådgivning.

Rigsrevisionen finder det utilfredsstillende, at Sundhedsministeriet ikke i tilstrække-

ligt omfang har sikret, at second opinion-ordningen lever op til sit formål om at sikre

alle patienter med en livstruende sygdom en sidste mulighed for at få vurderet, om

der findes yderligere muligheder for behandling.

Sundhedsministeriet blev ved evaluering af second opinion-ordningen i henholdsvis

2003 og 2005 opmærksom på, at der ikke var tilstrækkeligt kendskab til ordningen.

Ministeriet fulgte dog ikke op på, om Sundhedsstyrelsen tog initiativer til at udbrede

kendskabet til ordningen. Først i 2013 udsendte styrelsen en pjece om ordningen.

smal beretning

byg-

ger på de samme revisi-

onsprincipper og kvalitets-

krav som Rigsrevisionens

øvrige beretninger, men

undersøgelsen er

foretaget på et mere af-

grænset område.

Statsrevisorerne beretning SB4/2014 - Bilag 1: Beretning om second opinion-ordningen

INTRODUKTION OG KONKLUSION

De 2 evalueringer og de løbende årsrapporter om second opinion-ordningen har kun

omtalt kræftpatienter og har således ikke vist, om patienter med en anden livstru-

ende sygdom end kræft også har fået rådgivning gennem ordningen. Endvidere viser

en spørgeskemaundersøgelse, som Rigsrevisionen har foretaget, at knap ⅓ af de

adspurgte patientforeninger ikke havde kendskab til ordningen, hvorunder enkelte

vurderede, at ordningen kunne være relevant for deres medlemmer.

Sundhedsstyrelsen har fokuseret på patienter med kræft og har ikke sikret, at infor-

mationen om second opinion-ordningen har været tilstrækkelig klar.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at second opinion-ordningen i praksis har udviklet

sig fra at være en rådgivningsordning om muligheden for eksperimentel behandling

til at være en mere generel læge til læge-rådgivning (second opinion) om yderligere

behandlingsmuligheder, herunder eksperimentel behandling.

Der er 12 patienter med en anden livstruende sygdom end kræft, som har fået deres

sag behandlet under second opinion-ordningen. 5 af disse patienter har fået råd om

yderligere behandling og har dermed fået gavn af, at deres sag blev indstillet til råd-

givning gennem ordningen.

Rigsrevisionen finder, at Sundhedsstyrelsens forvaltning af second opinion-ordnin-

gen har medført, at patienter med en anden livstruende sygdom end kræft ikke har

haft let og lige adgang til information om ordningen.

Eksperimentel behandling

er en behandling, hvor der ikke

findes samme videnskabelige

dokumentation for, at den vir-

ker, som ved den etablerede

behandling. Der skal dog væ-

re en vis sandsynlighed for, at

behandlingen kan gavne patien-

ten. Eksperimentel behandling

udføres af læger og er ikke det

samme som alternativ behand-

ling.

1.2. Baggrund

2. Sundhedsministeriets second opinion-ordning er for patienter med en livstruende kræft-

sygdom eller en anden lignende livstruende sygdom. Et ekspertpanel, som er nedsat af

Sundhedsstyrelsen, vurderer, om der i Danmark eller i udlandet findes en behandling, her-

under eksperimentel behandling, som eventuelt kan gavne patienten. Ekspertpanelets vur-

dering tager udgangspunkt i den enkelte patients sygdomshistorie og aktuelle tilstand på

baggrund af en indstilling fra den behandlende sygehuslæge.

Formålet med second opinion-ordningen er at sikre patienter med en livstruende sygdom en

sidste mulighed for at få vurderet, om der findes yderligere muligheder for behandling.

Sundhedslovens § 2

Loven fastsætter kravene til

sundhedsvæsenet med henblik

på at sikre respekt for det en-

kelte menneske, dets integritet

og selvbestemmelse og at op-

fylde behovet for:

1) let og lige adgang til sund-

hedsvæsenet

2) behandling af høj kvalitet

3) sammenhæng mellem ydel-

serne

4) valgfrihed

5) let adgang til information

6) et gennemsigtigt sundheds-

væsen

7) kort ventetid på behandling.

3. Rigsrevisionen har selv taget initiativ til undersøgelsen i maj 2014.

Rigsrevisionen satte gang i undersøgelsen, fordi kun få patienter med en anden livstruende

sygdom end kræft havde fået rådgivning gennem second opinion-ordningen, siden den blev

etableret i januar 2003, mens over 7.000 kræftpatienter fik rådgivning. Det kunne indikere,

at ikke alle patienter med en livstruende sygdom får en sidste mulighed for at få vurderet,

om der findes yderligere muligheder for behandling, herunder eksperimentel behandling.

Rigsrevisionen fandt det på den baggrund relevant at undersøge, om second opinion-ord-

ningen anvendes i overensstemmelse med formålet, herunder om kendskabet til ordningen

er tilstrækkeligt blandt det sundhedsfaglige personale og patienter, så ordningen dermed

opfylder behovet for let og lige adgang til sundhedsvæsenet og let adgang til information,

jf. sundhedslovens § 2, nr. 1 og 5.

Statsrevisorerne beretning SB4/2014 - Bilag 1: Beretning om second opinion-ordningen

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Etablering af second opinion-ordningen

4. Der var omkring år 2000 en betydelig offentlig og politisk interesse for kræftbehandlingen

i Danmark. Danske kræftlæger og det danske sundhedsvæsen blev kritiseret for at være for

tilbageholdende med at tage nye behandlingsmetoder i brug, herunder metoder, hvis effekt

ikke var tilstrækkeligt dokumenteret efter de behandlingsnormer, der almindeligvis gælder.

Mange kræftpatienter havde derfor selv søgt behandling i udlandet for egen regning.

Det indgik i regeringsgrundlaget fra november 2001, at regeringen ville udvide adgangen til

behandling i udlandet, når videre behandling ikke kunne ydes på et dansk sygehus. Rege-

ringen og Dansk Folkeparti aftalte at afsætte 10 mio. kr. til eksperimentel behandling på

finanslovene for 2002 og 2003. På finansloven for 2004 blev bevillingen gjort permanent

med 10 mio. kr. årligt.

5. Sundhedsministeriet og Sundhedsstyrelsen drøftede i 2002 en model for, hvordan patien-

ten skulle få rådgivning fra anden side (second opinion) om muligheden for eksperimentel

behandling. Sundhedsstyrelsen fik ansvaret for at administrere ordningen og nedsætte et

rådgivende ekspertpanel.

6. Figur 1 viser de involverede aktører og processen for at få en sag behandlet under se-

cond opinion-ordningen.

Figur 1. Proces i second opinion-ordningen

Patienten bliver diagnosticeret med en livstruende sygdom.

Behandlingen igangsættes på en sygehusafdeling med regionsfunktion, hovedfunktion eller

højtspecialiseret funktion i Danmark.

Patienten er ikke blevet rask. Den behandlende sygehuslæge vurderer, at alle behandlings-

muligheder umiddelbart er udtømt.

Den behandlende sygehuslæge sender indstilling om rådgivning gennem second opinion-

ordningen til Sundhedsstyrelsen.

Sundhedsstyrelsen behandler indstillingen og videresender den eventuelt til det rådgivende

ekspertpanel.

Ekspertpanelet behandler indstillingen fra den behandlende sygehuslæge.

Den behandlende sygehuslæge modtager ekspertpanelets rådgivning og beslutter det videre

forløb i samråd med patienten.

Second opinion-ordningen

blev etableret den 1. januar

2003 ved bekendtgørelse nr.

1162 af 16. december 2002

om ret til sygehusbehandling

og fødselshjælp mv. Ordnin-

gen havde hjemmel i den da-

værende § 4 i lov om sygehus-

væsenet og på finansloven for

2002, § 16.51.63.10.

Forudsætningerne for at få

højt-

specialiseret behandling i ud-

landet

er:



at man er undersøgt eller be-

handlet på en sygehusafde-

ling i Danmark, der besidder

det højeste indenlandske

specialkundskab



at man af sygehusafdelingen

er indstillet til behandling i ud-

landet, som ikke kan ydes på

et dansk sygehus



at der ikke er tale om forsk-

ningsmæssig, eksperimentel

eller alternativ behandling



at Sundhedsstyrelsen – forud

for, at behandlingen gives –

har godkendt henvisningen.

Kilde: Rigsrevisionen.

Figur 1 viser forløbet for en patient, der får sin sag behandlet under second opinion-ordnin-

gen. Langt fra alle patienter med en livstruende sygdom får deres sag behandlet. Nogle pa-

tienter bliver raske, andre henvises fx til højtspecialiseret behandling i udlandet, for andre

patienter kan lægen med ”sikkerhed” sige, at der ikke er yderligere behandlingsmuligheder,

og nogle patienter vil dø, inden deres sag kan behandles.

Statsrevisorerne beretning SB4/2014 - Bilag 1: Beretning om second opinion-ordningen

INTRODUKTION OG KONKLUSION

7. Det fremgår af § 30, stk. 2, i bekendtgørelse nr. 958 af 29. august 2014 om ret til syge-

husbehandling mv., at Sundhedsstyrelsens rådgivende ekspertpanel rådgiver den behand-

lende sygehuslæge om patienter, som har en livstruende kræftsygdom eller en anden lig-

nende livstruende sygdom, der ikke umiddelbart kan tilbydes behandling for på offentlige sy-

gehuse i Danmark eller i udlandet.

En patient skal således opfylde 2 kriterier for at kunne få sin sag vurderet af ekspertpanelet:



Patienten skal lide af en livstruende sygdom.

Den behandlende sygehuslæge skal vurdere, at patienten ikke umiddelbart kan tilbydes

yderligere behandling for selve sygdommen.

Den behandlende sygehuslæge beslutter, om patientens sag skal indstilles til vurdering i

Sundhedsstyrelsen med henblik på at få sagen forelagt ekspertpanelet. Patienten kan drøf-

te et sådant ønske med sygehuslægen, men det er lægen, der træffer den endelige beslut-

ning.

Det er ekspertpanelets opgave at finde og rådgive om relevante behandlingsmuligheder.

Sygehuslægen eller patienten behøver således ikke have viden om en mulig eksperimen-

tel behandling, før de søger rådgivning gennem second opinion-ordningen.

Ekspertpanelet vurderer på baggrund af de foreliggende oplysninger mulighederne for ekspe-

rimentel behandling for den enkelte patient, men kan også rådgive om diagnostiske under-

søgelser, etablerede behandlingstilbud og forskningsmæssig behandling. Panelet råd-

giver altid i forhold til den konkrete patient og vurderer i hvert enkelt tilfælde, om den for-

ventede effekt af behandlingen opvejer eventuelle risici og bivirkninger ved behandlingen.

Ekspertpanelets rådgivning er at betragte som rådgivning fra læge til læge, og der er ikke

krav om, at panelets råd skal følges. Den behandlende sygehuslæge beslutter i samråd

med patienten, om de vil følge panelets råd.

Statsrevisorerne beretning SB4/2014 - Bilag 1: Beretning om second opinion-ordningen

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Aktivitetsudvikling i second opinion-ordningen

8. Sundhedsstyrelsen har siden 2003 udgivet årsrapporter om second opinion-ordningen,

som viser, at ekspertpanelet i perioden 2003-2013 behandlede 7.163 sager vedrørende

patienter med kræft. Figur 2 viser fordelingen af de behandlede sager under ordningen i

perioden 2003-2013.

Figur 2. Antal sager vedrørende patienter med kræft, der er behandlet under second opinion-

ordningen i perioden 2003-2013

1.400

1.200

1.000

800

600

440

798

934

939

818

1.167

400

200

310

552

451

400

354

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af tal fra Sundhedsstyrelsens årsrapporter.

Det fremgår af figur 2, at antallet af sager steg fra 310 sager i 2003 til 1.167 sager i 2008.

Fra 2008 faldt antallet af sager og lå i 2013 på 354 sager, hvilket var nogenlunde samme

niveau som i second opinion-ordningens første år. Faldet i antallet af sager fra 2008 skyld-

tes bl.a., at flere eksperimentelle behandlinger overgik til standardbehandling i 2008 og

2009, hvorfor der ikke i samme omfang var behov for ekspertpanelets rådgivning.

Økonomi

9. Der var afsat 10 mio. kr. til eksperimentel behandling i 2003 – dels til drift af second opin-

ion-ordningen, dels til patienternes behandlingsudgifter i udlandet – men der blev kun an-

vendt i alt 2,5 mio. kr. De lavere udgifter skyldtes, at færre patienter end forventet blev hen-

vist til eksperimentel behandling i udlandet, fordi ekspertpanelet i mange tilfælde i stedet

havde foreslået yderligere udredning eller behandling i Danmark.

De første erfaringer med second opinion-ordningen viste, at flere af de udenlandske eks-

perimentelle behandlinger teknisk også kunne foretages i Danmark. Rigshospitalet etable-

rede i 2004 en enhed for eksperimentel behandling, og flere andre kræftafdelinger havde

tilsvarende planer. Sundhedsministeriet ansøgte derfor i juni 2004 Finansudvalget om til-

slutning til, at ministeriet dels kunne anvende 12 mio. kr. til etableringstilskud til driften af

enheder for eksperimentel kræftbehandling i Danmark, dels kunne anvende bevillingen til

eksperimentel behandling i Danmark og ikke kun i udlandet. Finansudvalget tiltrådte dette

ved Akt 177 24/6 2004. Der er siden etableret 6 enheder for eksperimentel kræftbehand-

ling i tilslutning til onkologiske afdelinger i Danmark. Enhederne behandler både patienter,

som er henvist direkte fra sygehusene, og patienter, som har fået rådgivning gennem se-

cond opinion-ordningen.

onkologisk afdeling

be-

handler patienter med kræft.

Behandlingen omfatter såvel

medicinsk behandling som

stråleterapi.

Statsrevisorerne beretning SB4/2014 - Bilag 1: Beretning om second opinion-ordningen

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Det Udvidede Totalbalance-

princip (DUT)

indebærer, at

staten kompenserer kommu-

ner og regioner for kommuna-

le og regionale udgiftsændrin-

ger som følge af bl.a. ny lov-

givning. Det sker ved, at det

samlede statstilskud forhøjes

eller reduceres, når kommu-

nerne eller regionerne bliver

pålagt eller frataget opgaver.

10. Sundhedsstyrelsen afholder udgifterne til at drive second opinion-ordningen (honorar til

eksperter, styrelsens sagsbehandling mv.), som siden 2003 har ligget på mellem 1,5 mio. kr.

og 2,9 mio. kr. om året.

Udgifterne til patienternes eksperimentelle behandling steg fra 0,5 mio. kr. i 2003 (kun be-

handling i udlandet) til 138 mio. kr. i 2006 (behandling i Danmark og i udlandet). Regeringen

og Danske Regioner blev i 2006 enige om, at udgifterne til eksperimentel behandling frem-

over skulle afholdes af regionerne på linje med udgifterne til øvrige behandlingstilbud. Regu-

leringen skete efter DUT-princippet, og regionerne fik overført 143,2 mio. kr. i 2007 og 147,2

mio. kr. fra 2008 og frem (2008-priser).

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

Revisionskriterier

11. Undersøgelsens revisionskriterier er primært baseret på § 30 i bekendtgørelse nr. 958

af 29. august 2014 om ret til sygehusbehandling mv., som fastlægger Sundhedsstyrelsens

og ekspertpanelets roller og ansvar, jf. boks 1. Bekendtgørelsen er udstedt med hjemmel i

sundhedslovens § 89, stk. 4, jf. lovbekendtgørelse nr. 913 af 13. juli 2010.

Undersøgelsens revisionskriterier er derudover baseret på sundhedslovens § 2, hvoraf det

fremgår, at der skal sikres let og lige adgang til sundhedsvæsenet, let adgang til information

og et gennemsigtigt sundhedsvæsen, samt § 16 om, at patienten har ret til at få information

om sin helbredsstilstand og sine behandlingsmuligheder.

Sundhedslovens § 16.

Patien-

ten har ret til at få information

om sin helbredstilstand og om

behandlingsmulighederne, her-

under om risiko for komplikatio-

ner og bivirkninger.

(…)

Stk. 4. Informationen skal om-

fatte oplysninger om relevante

forebyggelses-, behandlings-

og plejemuligheder, herunder

oplysninger om andre, læge-

fagligt forsvarlige behandlings-

muligheder, samt oplysninger

om konsekvenserne af, at der

ingen behandling iværksættes.

(…)

Sundhedslovens § 89, stk. 4

Sundhedsstyrelsen rådgiver

sygehusvæsenet om behand-

ling af patienter, som har en

livstruende sygdom, der ikke

umiddelbart kan tilbydes be-

handling for på offentlige sy-

gehuse her i landet eller i ud-

landet efter stk. 1-3.

BOKS 1. BEKENDTGØRELSE NR. 958 AF 29. AUGUST 2014 OM RET TIL SYGEHUSBEHAND-

LING MV.

§ 30.

Sundhedsstyrelsen nedsætter et rådgivende panel vedrørende eksperimentel behandling.

Stk. 2.

Panelet rådgiver efter indstilling fra den behandlende sygehusafdeling om behandling af pa-

tienter, der har en livstruende kræftsygdom eller anden lignende livstruende sygdom, der ikke umid-

delbart kan tilbydes behandling for på offentlige sygehuse her i landet eller behandling for efter §§ 25,

26 og 29. Panelet kan endvidere rådgive om supplerende undersøgelser og behandlinger på offent-

lige sygehuse her i landet og om behandling efter §§ 25, 26 og 29.

Stk. 3.

Sundhedsstyrelsen fastsætter nærmere bestemmelser om panelets sammensætning og virk-

somhed.

Stk. 4.

Et regionsråd kan tilbyde de patienter, der er nævnt i stk. 2, henvisning til eksperimentel be-

handling på et privat sygehus her i landet eller et sygehus i udlandet.

Stk. 5.

Forinden skal henvisningen med en indstilling fra den behandlende sygehusafdeling forelæg-

ges for Sundhedsstyrelsen til godkendelse.

Stk. 6.

Sundhedsstyrelsen kan godkende en henvisning efter stk. 4 på baggrund af rådgivning fra

panelet vedrørende eksperimentel behandling, hvis der kan være mulighed for, at en bestemt eks-

perimentel behandling på en nærmere angivet afdeling på et privat sygehus her i landet eller et sy-

gehus i udlandet kan helbrede patienten eller forlænge patientens liv.

Statsrevisorerne beretning SB4/2014 - Bilag 1: Beretning om second opinion-ordningen

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Metode

12. Undersøgelsen er baseret på møder med og skriftligt materiale, herunder gennemgang

af patientsager, fra Sundhedsministeriet og Sundhedsstyrelsen. Undersøgelsen er endvide-

re baseret på 4 spørgeskemaundersøgelser fordelt på de 5 regioner, 25 sygehusafdelinger,

patientvejlederne og 16 patientforeninger, som Rigsrevisionen har gennemført for at afdæk-

ke relevansen af og kendskabet til second opinion-ordningen. De anvendte metoder i under-

søgelsen er uddybet i bilag 1.

Revisionen er udført i overensstemmelse med god offentlig revisionsskik, jf. boks 2.

BOKS 2. GOD OFFENTLIG REVISIONSSKIK

God offentlig revisionsskik er baseret på de grundlæggende revisionsprincipper i rigsrevisionernes

internationale standarder (ISSAI 100-999).

Afgrænsning

13. Undersøgelsen er afgrænset til second opinion-ordningen og omfatter dermed ikke an-

dre ordninger, hvor patienter kan få behandling i udlandet eller på et privathospital i Dan-

mark. Undersøgelsen dækker hele perioden fra oprettelsen af ordningen i januar 2003 til og

med juni 2014.

Undersøgelsen omfatter ikke kvaliteten af ekspertpanelets faglige rådgivning.

14. Bilag 2 indeholder en ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.

Statsrevisorerne beretning SB4/2014 - Bilag 1: Beretning om second opinion-ordningen

SECOND OPINION-ORDNINGEN

Second opinion-ordningen

2.1. Formål

15. Vi har undersøgt, om Sundhedsministeriet foretog en klar afgrænsning af målgruppen

ved etableringen af second opinion-ordningen, og om ministeriet løbende har fulgt op på,

om ordningen bliver anvendt, så formålet med ordningen bliver indfriet.

Kriterier for adgang til second opinion-ordningen

16. Det fremgår af Sundhedsministeriets brev ”Vedrørende mulighed for henvisning til eks-

perimentel behandling fra 1. januar 2003”, der blev sendt til alle amter, Hovedstadens Sy-

gehusfællesskab og landets somatiske sygehusafdelinger i december 2002, at formålet

med ordningen er at sikre patienter med en livstruende sygdom en sidste mulighed for at

få vurderet, om der findes yderligere muligheder for behandling.

Som nævnt i kap. 1 skal en patient opfylde 2 kriterier for at kunne få en second opinion af

Sundhedsstyrelsens rådgivende ekspertpanel. Dels skal patienten lide af en livstruende

kræftsygdom eller en anden lignende livstruende sygdom, dels skal den behandlende syge-

huslæge vurdere, at patienten ikke umiddelbart kan tilbydes yderligere behandling for

selve sygdommen.

Vi har for at vurdere afgrænsningen af målgruppen for second opinion-ordningen under-

søgt, hvad der ligger i begreberne ”livstruende sygdom” og ”anden lignende livstruende

sygdom”.

Livstruende sygdom

17. Sundhedsstyrelsen har oplyst, at en patient med en livstruende sygdom forventes at

dø inden for en kortere periode, dvs. at en kronisk eller invaliderende sygdom som ud-

gangspunkt ikke er en livstruende sygdom. Det er vanskeligt generelt at definere, hvilke

sygdomme der er livstruende, da nogle sygdomme er livstruende i en række tilfælde, men

ikke i andre. Det vil derfor altid være op til den behandlende sygehuslæge at vurdere, om

en sygdom er livstruende for patienten. Denne opfattelse af en livstruende sygdom er iføl-

ge Sundhedsstyrelsen den gængse opfattelse blandt det sundhedsfaglige personale i Dan-

mark.

18. Vores gennemgang af dokumenter viser imidlertid, at Sundhedsstyrelsen i 2010 havde

en mere snæver opfattelse af tidsaspektet ved en livstruende sygdom. På en forespørgsel

fra en patientforening oplyste styrelsen: ”Konkret har styrelsen anvendt den fortolkning, at

de enkelte sygdomme – i lighed med kræftsygdomme i det stadium af sygdommene, hvor

der ikke er yderligere behandlingsmuligheder – skal være forventet dødeligt forløbende i

løbet af måneder for at være omfattet af ordningen vedr. eksperimentel behandling”.

Sundhedsstyrelsen har oplyst, at der ikke burde have stået ”i løbet af måneder”, da en pati-

ent med en livstruende og hastigt udviklende sygdom har en forventet kort levetid, men læ-

gefagligt kan man ikke sætte måneder på.

Statsrevisorerne beretning SB4/2014 - Bilag 1: Beretning om second opinion-ordningen

SECOND OPINION-ORDNINGEN

19. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at det således ikke har været klart, hvad der forstås

ved en livstruende sygdom. Det er problematisk, at Sundhedsstyrelsen i et generelt svar til

en patientforening har anvendt en for restriktiv tolkning af begrebet, fordi det kan have haft

betydning for, hvordan den pågældende patientforening har vejledt andre patienter med sam-

me sygdom.

Anden lignende livstruende sygdom

20. Sundhedsstyrelsen vurderede ved en evaluering af second opinion-ordningen i 2005, at

ordningen i princippet omfattede både kræftpatienter og patienter med en anden lignende

livstruende sygdom. Styrelsen har ikke hidtil foretaget en nøjagtig afgrænsning af patient-

kredsen, men havde i konkrete enkeltsager måttet forholde sig til problematikken, fx i rela-

tion til patienter med en hjertesygdom eller multipel sclerose. I takt med at der blev indført

flere behandlingsmuligheder, herunder eksperimentel behandling, også inden for andre fag-

områder, forudså styrelsen, at der var behov for en nøjagtig afgrænsning af, hvad der for-

stås ved bekendtgørelsens ord om ”anden lignende livstruende sygdom”.

Det fremgår af bekendtgørelsen om ret til sygehusbehandling mv., at second opinion-ord-

ningen omfatter patienter med en livstruende kræftsygdom eller en anden lignende livstru-

ende sygdom. Vores gennemgang af Sundhedsstyrelsens sager viser, at det af et svar til

Sundhedsudvalget i 2004 fremgår, at reglerne også gælder for livstruende anoreksi, men

at det er en forudsætning, at der i udlandet findes en behandling, som med en vis sandsyn-

lighed kan gavne patienten.

Vores gennemgang af patientsager under second opinion-ordningen viser desuden, at der

blandt de ansøgende sygehuslæger i enkelte tilfælde var usikkerhed om, hvorvidt ordnin-

gen også gjaldt for patienter med en anden livstruende sygdom end kræft.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at der har været usikkerhed om, hvilken patientkreds der

omfatter patienter med en anden lignende livstruende sygdom.

21. Vores undersøgelse viser, at Sundhedsstyrelsen har haft behov for en nøjagtig afgræns-

ning af bekendtgørelsens ord om ”anden lignende livstruende sygdom”, men at styrelsen

endnu ikke har foretaget en sådan. Styrelsen har oplyst, at det ikke er muligt at foretage en

udtømmende og fuldstændig afgrænsning eller oplistning af livstruende sygdomme. Styrel-

sen begrunder det med, at det altid vil være en konkret lægefaglig vurdering, hvornår en

patient er livstruet, at mange sygdomme vil have både forskellige faser og sværhedsgra-

der, og at der er forskellige forløb blandt patienterne. Styrelsen har samtidig oplyst, at de

eksperimentelle behandlingsmuligheder i dag ofte er relativt begrænsede inden for andre

sygdomme end kræft, hvorfor second opinion-ordningen især har været anvendt ved be-

handlingen af patienter med en livstruende kræftsygdom.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at den manglende afgrænsning af formålet med second

opinion-ordningen kan have skabt usikkerhed blandt det sundhedsfaglige personale og pati-

enter om, hvilken patientkreds der har adgang til ordningen.

Sundhedsministeriets opfølgning på second opinion-ordningen

22. Sundhedsministeriet har oplyst, at ministeriet løbende følger udviklingen i second opin-

ion-ordningen via Sundhedsstyrelsens årsrapporter om ordningen. Ministeriet har herud-

over særskilt fulgt op på, om ordningen lever op til sit formål. Det er sket ved 2 interne evalu-

eringer i henholdsvis 2003 og 2005.

Evaluering i 2003

23. Evalueringen i 2003 skulle belyse, om second opinion-ordningen levede op til sit for-

mål om at sikre patienter med en livstruende sygdom en sidste mulighed for at få vurderet,

om der findes yderligere muligheder for behandling. Evalueringen var bl.a. baseret på 167

sager, som var behandlet i 1. halvår 2003. Alle 167 sager drejede sig om patienter med en

kræftsygdom.

Statsrevisorerne beretning SB4/2014 - Bilag 1: Beretning om second opinion-ordningen

SECOND OPINION-ORDNINGEN

Evalueringen viste sammenfattende, at second opinion-ordningen levede op til sit formål om

at give patienter mulighed for at få vurderet, om der er yderligere behandlingstilbud i Dan-

mark eller i udlandet. Det fremgik videre af evalueringen, at der imidlertid var tale om en ord-

ning, der administrativt var tung og uigennemskuelig for såvel læger som patienter og pårø-

rende.

Evaluering i 2005

24. Det fremgik af evalueringsrapporten fra marts 2006, at ordningen levede op til sit formål

og gav sygehusafdelingerne en formaliseret adgang til at sikre, at alle behandlingsmulighe-

der var overvejet i relation til patienter med en livstruende kræftsygdom.

Sundhedsministeriet gennemførte evalueringen i samarbejde med Sundhedsstyrelsen og

Kræftens Bekæmpelse med bistand fra Kvalitetsafdelingen i Aarhus Amt. Evalueringen tog

udgangspunkt i de 750 sager, som indtil da var behandlet i 2005, jf. årsrapporterne. Alle

disse sager drejede sig om patienter med forskellige kræftdiagnoser.

25. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at evalueringens konklusioner kun var baseret på

patienter med en kræftsygdom, og at den ikke satte spørgsmålstegn ved, om tilstrækkeligt

mange patienter med en anden livstruende sygdom end kræft blev henvist.

Vores undersøgelse viser også, at Sundhedsministeriets fokus i de 2 evalueringer kun var

på patienter med en kræftsygdom. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at evalueringerne er

mangelfulde, fordi de ikke forholdt sig til, om second opinion-ordningen i tilstrækkeligt om-

fang også sikrede patienter med en anden livstruende sygdom end kræft en sidste mulig-

hed for at få vurderet, om der fandtes yderligere muligheder for behandling.

Årsrapporter

26. Vores gennemgang af årsrapporter for 2003-2013 viser, at 7.163 patienter har benyttet

second opinion-ordningen. Alle 7.163 sager har drejet sig om patienter med kræft, og års-

rapporterne omtaler ingen patienter med en anden livstruende sygdom end kræft.

Sundhedsstyrelsen har oplyst, at styrelsen fremover vil sikre, at årsrapporten ikke kun be-

skriver rådgivning for patienter med kræft, men også beskriver rådgivning for patienter med

en anden livstruende sygdom end kræft.

Årsrapporterne har haft 4 for-

skellige titler i perioden 2003-

2013:



2003 og 2004: ”Sundheds-

styrelsens ekspertpanel

vedr. eksperimentel be-

handling i udlandet (se-

cond opinion-ordningen)



2005 og 2006: ”Årsopgø-

relse – second opinion”



2007-2010: ”Eksperimen-

tel behandling”



2011-2013: ”Second opin-

ion ordningen og eksperi-

mentel kræftbehandling”.

27. Sundhedsstyrelsen har flere gange ændret titlen på årsrapporterne. Senest ændrede

styrelsen i 2011 titlen fra ”Eksperimentel behandling” til ”Second opinion ordningen og ekspe-

rimentel kræftbehandling”. Titlerne på og indholdet i årsrapporterne gør det dermed ikke

klart, at ordningen også er for patienter med en anden livstruende sygdom end kræft.

Sundhedsstyrelsen har oplyst, at styrelsen er enig i, at titlerne på årsrapporterne kan have

skabt forvirring om ordningen, og at styrelsen fremadrettet vil ændre titlen på årsrapporter-

ne til ”Rådgivning vedrørende eksperimentel behandling for mennesker med livstruende

sygdomme”.

Generel second opinion-ordning

28. Sundhedsstyrelsen har oplyst, at second opinion-ordningen ikke er en generel ordning

for at søge lægefaglig revurdering af udrednings- og behandlingsforløb, men en ordning,

der specifikt retter sig mod at rådgive om muligheder for eksperimentel behandling, herun-

der eksperimentel behandling i udlandet. Patienter i Danmark har en række muligheder for

at få en anden lægefaglig vurdering af deres sygdom og behandling, dvs. en second opin-

ion i ordets egentlige forstand, fx gennem frit sygehusvalg. Ifølge Sundhedsstyrelsen er

second opinion-ordningen således på flere måder en misvisende betegnelse for ordningen

for rådgivning om eksperimentel behandling.

Statsrevisorerne beretning SB4/2014 - Bilag 1: Beretning om second opinion-ordningen

SECOND OPINION-ORDNINGEN

Vores undersøgelse viser, at Sundhedsstyrelsens opfattelse ikke afspejles i den informati-

onspjece, som styrelsen udgav i januar 2013 om second opinion-ordningen. Det fremgår

af pjecen ”SECOND OPINION – Rådgivningsordning ved livstruende sygdom”, at alle pati-

enter med en livstruende sygdom, hvor der ikke kan tilbydes flere behandlingsmuligheder,

kan få genvurderet deres behandlingsmuligheder af Sundhedsstyrelsens ekspertpanel. Det

fremgår videre, at ekspertpanelet kan undersøge, om der i Danmark eller i udlandet findes

en behandlingsform, som patienten kan have gavn af, fx eksperimentel behandling.

Det fremgår således af pjecen, at adgang til second opinion-ordningen ikke udelukkende

er baseret på muligheden for at få eksperimentel behandling. Pjecen signalerer dermed et

bredere formål med ordningen, end Sundhedsstyrelsen lægger til grund.

Sundhedsstyrelsen har oplyst, at den patientrettede pjece fik titlen ”SECOND OPINION –

Rådgivningsordning ved livstruende sygdom”, fordi ordningen har været kendt som second

opinion-ordningen i patientkredse og patientforeninger.

Sundhedsstyrelsen har oplyst, at styrelsen fremadrettet generelt ikke vil anvende beteg-

nelsen ”second opinion”, men udelukkende betegnelsen ”eksperimentel behandling”.

29. Fordelingen af ekspertpanelets råd til kræftpatienter i perioden 2003-2013 er vist i ta-

bel 1.

Tabel 1. Sundhedsstyrelsens ekspertpanels råd til kræftpatienter i perioden 2003-2013

(%)

2003

Eksperimentel eller forsk-

ningsmæssig behandling

i Danmark

Eksperimentel eller forsk-

ningsmæssig behandling

i udlandet

Højtspecialiseret behand-

ling i udlandet

Rådgivning om yderligere

diagnostik eller behand-

ling i Danmark

Enig i aktuel behandlings-

strategi

Ikke mulighed for yderli-

gere behandling

Råd om andet, eller sa-

gen er afsluttet uden svar

Uoplyst

I alt

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

I alt

0,0

47,6

64,7

57,2

59,6

42,3

32,1

24,8

18,0

17,5

41,7

14,5

0,0

28,9

0,0

4,4

0,0

3,4

0,4

3,4

0,2

4,3

0,1

0,9

0,1

0,5

0,2

0,7

0,4

2,3

0,0

2,3

0,0

4,9

0,2

30,6

21,6

30,3

2,9

0,0

100,0

30,5

16,4

23,2

1,1

0,0

100,0

14,3

11,9

21,8

0,0

100,0

10,5

10,3

9,9

0,9

0,0

100,0

6,4

12,6

19,7

0,5

0,0

100,0

8,6

14,4

12,3

0,5

0,2

100,0

14,2

29,2

13,0

0,4

0,0

100,0

14,7

29,0

23,2

0,0

0,4

100,0

11,5

31,9

30,6

0,0

100,0

13,8

35,8

29,0

0,0

1,3

100,0

7,3

43,2

28,0

1,1

0,6

100,0

13,0

20,3

19,2

0,6

0,2

100,0

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af tal fra Sundhedsstyrelsens årsrapporter.

Det fremgår af tabel 1, at ca. 47 % af rådene i perioden 2003-2013 drejede sig om eksperi-

mentel eller forskningsmæssig behandling i Danmark eller i udlandet, og at de fleste pati-

enter – bortset fra i 2003 og 2004 – fik råd om eksperimentel eller forskningsmæssig be-

handling i Danmark. Ændringen fra 2004 til 2005 skyldtes dels, at der kom en række nye

behandlingstyper i 2004 og 2005, dels at der i 2004 og 2005 blev etableret 6 enheder for

eksperimentel kræftbehandling i Danmark.

Statsrevisorerne beretning SB4/2014 - Bilag 1: Beretning om second opinion-ordningen

SECOND OPINION-ORDNINGEN

I 2006 blev der i 64,7 % af sagerne givet råd om eksperimentel eller forskningsmæssig be-

handling i Danmark, men andelen er siden faldet til 17,5 % i 2013. Samtidig er andelen af

råd om eksperimentel eller forskningsmæssig behandling i udlandet faldet fra 3,4 % i 2006

til 2,3 % i 2013.

I perioden 2003-2014 har 41,7 % af rådene drejet sig om eksperimentel eller forsknings-

mæssig behandling i Danmark. Kun i 4,9 % af sagerne har ekspertpanelet rådgivet om eks-

perimentel eller forskningsmæssig behandling i udlandet.

I 20,3 % af sagerne har ekspertpanelet været enig i den aktuelle behandlingsstrategi, mens

panelet i 19,2 % af sagerne ikke har kunnet rådgive om yderligere behandling. I 13 % af

sagerne har ekspertpanelet givet råd om yderligere diagnostik eller behandling i Danmark.

Andelen af sager, hvor ekspertpanelet har erklæret sig enig i den aktuelle behandlingsstra-

tegi, er steget fra 10,3 % i 2006 til 43,2 % i 2013. Samtidig er andelen af sager, hvor eks-

pertpanelet har vurderet, at der ikke var mulighed for at give yderligere behandling, steget

fra 9,9 % i 2006 til 28 % i 2013. Endelig har rådgivning om yderligere diagnostik eller be-

handling i Danmark ligget nogenlunde stabilt i perioden 2006-2013.

30. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at udviklingen i rådgivningen indikerer, at second

opinion-ordningen i praksis har ændret sig fra at være en ordning, der giver kræftpatienter

adgang til eksperimentel behandling, til i højere grad at være en reel second opinion (vurde-

ring fra anden side) af kræftpatienters behandlingsmuligheder – dog stadig med afsæt i vur-

dering af muligheden for eksperimentel behandling. Det er på den baggrund Rigsrevisio-

nens opfattelse, at ordningen i praksis i et større omfang er relevant for patienter med en

anden livstruende sygdom end kræft, når rådgivningen ikke er betinget af, om der eksiste-

rer relevante eksperimentelle behandlingsmuligheder for denne patientgruppe.

Sundhedsstyrelsen har oplyst, at udviklingen i rådgivningen snarere er udtryk for en gene-

rel forbedring på området. Det skyldes, at behandling, der før var eksperimentel, nu er

etableret behandling, og eksperimentel behandling, der før var i udlandet, er blevet hjemta-

get. Samtidig er klinikkerne blevet bedre til at bruge de eksperimentelle enheder i regio-

nerne, der også er blevet mere veletablerede. Styrelsen finder ikke, at der på baggrund af

dette er belæg for at argumentere for, at second opinion-ordningen har udviklet sig til at

være en bredere ordning – altså en ordning med henblik på en meget udvidet second opin-

ion.

Rigsrevisionen er enig med Sundhedsstyrelsen i, at udviklingen i rådgivningen er udtryk

for en generel forbedring af behandlingsmulighederne på kræftområdet. Det er fortsat Rigsre-

visionens opfattelse, at second opinion-ordningen i praksis har ændret sig til i højere grad

at være en reel second opinion. Rigsrevisionen finder dog ikke, at det er ensbetyden-

de med en udvidet second opinion-ordning, da rådgivningen fortsat sker med afsæt i en

vurdering af mulighederne for eksperimentel behandling.

Patienter med en anden livstruende sygdom end kræft

31. Sundhedsstyrelsen forventede ved evalueringen i 2005, at der med tiden ville ske en

udvikling i behandlingsmulighederne for andre sygdomme end kræft, og at dette ville med-

føre et pres på second opinion-ordningen fra patientgrupper med andre livstruende syg-

domme end kræft.

Det forventede pres på second opinion-ordningen kom ikke. Sundhedsstyrelsen formo-

der, at det skyldes, at de behandlingsmuligheder, som på daværende tidspunkt virkede lo-

vende, ikke levede op til forventningerne, fx behandling med stamceller.

Til trods for at der ikke kom det forventede pres på ordningen som følge af nye behand-

lingsmuligheder, viser vores gennemgang af patientsager, at der har været flere patienter

med en anden livstruende sygdom end kræft, som har fået rådgivning gennem second

opinion-ordningen.

Statsrevisorerne beretning SB4/2014 - Bilag 1: Beretning om second opinion-ordningen

SECOND OPINION-ORDNINGEN

32. Vores sagsgennemgang viser, at 12 patienter med en anden livstruende sygdom end

kræft har fået deres sag behandlet under second opinion-ordningen.

De 12 sager fordeler sig jævnt over perioden 2004-2014. De 12 sager fordeler sig på 3 for-

skellige livstruende sygdomme fordelt på neurologiske sygdomme, arvelige stofskiftesygdom-

me og hjertesygdomme. Der er i halvdelen af de 12 sager ikke givet råd om yderligere be-

handling. I 3 af sagerne er der givet råd om eksperimentel behandling i udlandet, i 2 af sa-

gerne er der givet råd om yderligere behandling og diagnostik i Danmark og i udlandet, og

i den sidste sag var der enighed om den planlagte behandlingsstrategi.

I 11 af de 12 sager blev sagen ikke forelagt et ekspertpanel, som det ellers følger af bekendt-

gørelsen om ret til sygehusbehandling mv., men for en ekspert inden for det pågældende

fagområde. Sundhedsstyrelsen har oplyst, at antallet af medlemmer af et panel ikke er fast-

sat i bekendtgørelsen, men at styrelsen har fulgt en fast nedskrevet procedure ved brug af

udvalgte eksperter inden for det pågældende fagområde. Den udvalgte ekspert har i alle til-

fælde haft tilknytning til det danske sygehusvæsen.

Vores gennemgang af de 12 sager viser, at sagsbehandlingstiden i gennemsnit lå på 29 ar-

bejdsdage. Sagsbehandlingstiden lå således over Sundhedsministeriets mål om en gennem-

snitlig sagsbehandlingstid på under 10 arbejdsdage. Den gennemsnitlige sagsbehandlings-

tid bliver trukket væsentligt op af en enkelt sag fra 2006, som drejer sig om en patient med

en neurologisk sygdom, hvor Sundhedsstyrelsen først gav svar 5 måneder efter, at sagen

var modtaget. Når denne sag udgår, vil den gennemsnitlige sagsbehandlingstid være 21 ar-

bejdsdage, hvilket stadig er væsentligt over ministeriets målsætning.

Rigsrevisionen finder det problematisk, at sagsbehandlingstiden for patienter med en an-

den livstruende sygdom end kræft ligger væsentligt over Sundhedsministeriets målsætning

om en gennemsnitlig sagsbehandlingstid på under 10 arbejdsdage. Den længere sagsbe-

handlingstid skyldes ifølge Sundhedsstyrelsen, at der ikke er tilknyttet faste eksperter til se-

cond opinion-ordingen inden for andre sygdomme end kræft. Sundhedsstyrelsen har op-

lyst, at styrelsen fremadrettet vil have fokus på at nedbringe sagsbehandlingstiden for pati-

enter, der henvises med andre sygdomme end kræft.

Resultater

33. Undersøgelsen viser, at Sundhedsministeriet ikke har fulgt op på, om formålet med se-

cond opinion-ordningen og informationen herom også i tilstrækkeligt omfang tilgår patien-

ter med en anden livstruende sygdom end kræft.

Bekendtgørelsen om ret til sygehusbehandling mv. beskriver de overordnede rammer for

second opinion-ordningen og afgrænser formålet med ordningen. Sundhedsstyrelsen har

ikke afgrænset styrelsens opfattelse af ”livstruende sygdom”. Styrelsen har heller ikke af-

grænset styrelsens opfattelse af ”anden lignende livstruende sygdom”. Styrelsen har der-

med ikke klart afgrænset ordningens målgruppe.

Sundhedsministeriet har evalueret second opinion-ordningen i 2003 og 2005 og har fulgt

ordningen løbende gennem Sundhedsstyrelsens årsrapporter. Evalueringerne og årsrap-

porterne viser, at patienter med en livstruende kræftsygdom får rådgivning gennem ordnin-

gen, og konkluderer, at den lever op til sit formål for denne patientgruppe. Evalueringerne

forholdt sig dog ikke til spørgsmålet om, hvorvidt patienter med en anden livstruende syg-

dom end kræft har let og lige adgang til ordningen. Endvidere giver årsrapporterne ikke det

fulde billede af ordningens reelle praksis, fordi rapporterne kun handler om sager om pati-

enter med kræft og ikke inddrager de sager, som handler om patienter med en anden livstru-

ende sygdom end kræft.

Statsrevisorerne beretning SB4/2014 - Bilag 1: Beretning om second opinion-ordningen

SECOND OPINION-ORDNINGEN

Rigsrevisionens sagsgennemgang viser, at 12 patienter med en anden livstruende sygdom

end kræft har fået deres sag behandlet under second opinion-ordningen. 5 af disse patien-

ter fik råd om yderligere behandling og har dermed fået gavn af, at deres sag er blevet ind-

stillet til rådgivning gennem ordningen.

Undersøgelsen viser, at second opinion-ordningen i praksis har udviklet sig fra at være en

rådgivningsordning om muligheden for eksperimentel behandling til at være en mere gene-

rel læge til læge-rådgivning (second opinion) om yderligere behandlingsmuligheder – dog

stadig med afsæt i vurdering af muligheden for eksperimentel behandling, jf. bekendtgørel-

sens ordlyd.

2.2. Kendskab

34. Vi har undersøgt, om Sundhedsstyrelsen har sikret, at der er tilstrækkeligt kendskab til

second opinion-ordningen blandt det sundhedsfaglige personale og patienter med en livs-

truende sygdom.

Information

35. Sundhedsministeriet sendte i december 2002 skriftligt materiale om second opinion-ord-

ningen til de somatiske sygehuse og de daværende amter. Der har desuden været infor-

mation om ordningen på Sundhedsministeriets og Sundhedsstyrelsens hjemmesider, her-

under link til den gældende bekendtgørelse og årsrapporter om ordningen. I januar 2013

udsendte Sundhedsstyrelsen en pjece om ordningen til alle somatiske sygehuse og patient-

vejledere. Pjecen findes også elektronisk på styrelsens hjemmeside.

Undersøgelser af kendskabet til second opinion-ordningen

36. Det fremgår af Sundhedsstyrelsens evaluering af second opinion-ordningen fra 2003,

at der – til trods for den information, som blev givet til amter og sygehuse – i flere tilfælde

var sket fejl i henvisninger til ordningen. Det fik bl.a. styrelsen til at konkludere, at den ud-

sendte information enten ikke havde været tilstrækkelig eller ikke var nået frem til relevante

modtagere på de kliniske afdelinger.

Sundhedsstyrelsen konstaterede i evalueringen fra 2005, at kendskabet til second opinion-

ordningen var blevet større siden 2003. Det var styrelsens indtryk, at de fleste sager blev

fremsendt korrekt og direkte til Sundhedsstyrelsen. Det fremgik af evalueringen, at ordnin-

gen var velkendt, og at henvisningspraksis fungerede uproblematisk på de afdelinger, hvor-

fra der blev henvist mange patienter, mens behovet for fortsat vejledning i sagens na-

tur var større blandt læger på afdelinger, hvor der kun var få patienter, som kunne være

kandidater til ordningen.

Sundhedsstyrelsen vurderede i 2005, at der stadig var behov for at få udbredt kendskabet

til second opinion-ordningen på afdelinger med få henviste patienter til ordningen. Det indi-

kerer, at kendskabet også var begrænset på de afdelinger, som behandler patienter med en

anden livstruende sygdom end kræft, hvor der på daværende tidspunkt kun havde væ-

ret henvist én patient. Styrelsen havde ikke undersøgt kendskabet til ordningen på de en-

kelte sygehusafdelinger i evalueringen eller efterfølgende.

37. Sundhedsministeriet anmodede i forbindelse med evalueringen af ordningen i 2005

Kræftens Bekæmpelse om at undersøge kendskabet til second opinion-ordningen blandt

kræftpatienter. Konkret undersøgte Kræftens Bekæmpelse kendskabet ved at interviewe

43 brugere af Kræftlinjen (Kræftens Bekæmpelses telefonrådgivning). De 43 brugere omfat-

tede kræftpatienter og pårørende, som henvendte sig med spørgsmål, der var relevante

i relation til ordningen.

Statsrevisorerne beretning SB4/2014 - Bilag 1: Beretning om second opinion-ordningen

SECOND OPINION-ORDNINGEN

Undersøgelsen viste, at nogle af de meget syge kræftpatienter ikke havde hørt om second

opinion-ordningen. Samtidig var der eksempler på patienter, som ønskede viden om yder-

ligere behandlingsmuligheder, men som ikke var blevet informeret om ordningen. Endelig

viste undersøgelsen, at patienter og pårørende med kendskab til ordningen især havde hørt

om den gennem medierne (52 %) og kun i begrænset omfang gennem sygehuset (19 %).

38. Når kræftpatienter ikke havde tilstrækkeligt kendskab til second opinion-ordningen, og

mange selv måtte opsøge information om ordningen, er det efter Rigsrevisionens opfat-

telse en indikation af, at kendskabet på daværende tidspunkt også kan have været util-

strækkeligt blandt patienter med en anden livstruende sygdom end kræft.

39. Sundhedsministeriet inddrog også Kvalitetsafdelingen i Aarhus Amt i evalueringen for

at inddrage patienternes/de pårørendes oplevelser og vurderinger af second opinion-ord-

ningen. Undersøgelsen omfattede telefoninterviews med 70 patienter/pårørende, der

havde fået en sag behandlet under ordningen. Undersøgelsen viste, at 53 % af patien-

terne/de pårørende havde fået kendskab til ordningen gennem sygehuset, mens de reste-

rende 47 % havde fået kendskab til ordningen andre steder end på sygehuset, herunder

gennem familie/venner, medier eller en patientforening.

På baggrund af evalueringsbidragene fra Kræftens Bekæmpelse og Kvalitetsafdelingen i

Aarhus Amt konkluderede Sundhedsministeriet bl.a., at der var behov for at styrke informati-

onen om second opinion-ordningen. Ministeriet vurderede derfor, at der var behov for at

udbrede kendskabet til ordningen blandt sygehuspersonalet og at bistå sygehusene i ud-

bredelsen af information om ordningen.

Sundhedsministeriet og Sundhedsstyrelsen besluttede endvidere i 2006, at styrelsen skul-

le udarbejde en pjece om second opinion-ordningen. Der gik imidlertid knap 7 år, før infor-

mationspjecen udkom i januar 2013.

Der gik efter Rigsrevisionens opfattelse uforståelig lang tid fra beslutningen om at udar-

bejde en informationspjece, til den blev udsendt.

Sundhedsstyrelsen har oplyst, at styrelsen inden for en tidshorisont på 6 måneder vil gen-

nemføre en revision af den patientrettede pjece.

40. I evalueringerne i 2003 og 2005 undersøgte Sundhedsministeriet ikke kendskabet til

second opinion-ordningen blandt det sundhedsfaglige personale og patienter med en an-

den livstruende sygdom end kræft. Hverken Sundhedsministeriet eller Sundhedsstyrelsen

har efterfølgende fulgt op på kendskabet til ordningen.

Det er efter Rigsrevisionens opfattelse problematisk, at kendskabet til second opinion-ord-

ningen blandt patienter med en anden livstruende sygdom end kræft ikke blev undersøgt i

forbindelse med de 2 evalueringer eller efterfølgende.

Informationspjecen ”SECOND

OPINION – Rådgivningsord-

ning ved livstruende sygdom”

blev udarbejdet i samarbejde

med Kræftens Bekæmpelse og

Komiteen for Sundhedsoplys-

ning. Pjecen informerer om mu-

ligheden for at få foretaget en

fornyet vurdering af, om alle be-

handlingsmuligheder er udtømt,

hvordan man kan få rådgivning

fra ekspertpanelet, og hvordan

panelet rådgiver.

Statsrevisorerne beretning SB4/2014 - Bilag 1: Beretning om second opinion-ordningen

SECOND OPINION-ORDNINGEN

Kendskabet til second opinion-ordningen i 2014

41. Vi har undersøgt relevansen af og kendskabet til second opinion-ordningen blandt det

sundhedsfaglige personale og patientforeninger ved hjælp af en spørgeskemaundersø-

gelse blandt patientvejlederne, udvalgte patientforeninger og udvalgte sygehusafdelinger.

Spørgeskemaundersøgelsen kan give en indikation af kendskabet til ordningen, og hvilke

patienter med en anden livstruende sygdom end kræft der eventuelt kunne have gavn af

ordningen.

Kendskabet blandt det sundhedsfaglige personale

42. Second opinion-ordningen er en rådgivning fra læge til læge, og det er derfor afgø-

rende, at den behandlende sygehuslæge er opmærksom på muligheden for at få ekspertpa-

nelets rådgivning. Det fremgår af årsrapporter om ordningen, at det fortrinsvist er de onko-

logiske afdelinger, som anvender ordningen. I 2013 kom 10 % af patientsagerne fra andre

afdelinger – primært medicinske og kirurgiske afdelinger, som også kan behandle/udrede

patienter med kræft.

43. Vores spørgeskemaundersøgelse viser et udbredt kendskab til second opinion-ordnin-

gen blandt det sundhedsfaglige personale. Alle patientvejledere har kendskab til ordningen,

mens knap 90 % af de ledende overlæger, som har svaret på vegne af sygehusafdelin-

gerne, har kendskab til ordningen. De udvalgte sygehusafdelinger omfattede ikke onkologi-

ske afdelinger, men flere af afdelingerne behandler/tilser patienter med kræft og har på den

baggrund et naturligt kendskab til ordningen.

For patientvejlederne er kendskabet til second opinion-ordningen en naturlig del af det at

være patientvejleder, herunder at holde sig orienteret om, hvad der sker på området. Såle-

des har flere af patientvejlederne svaret, at de fik kendskab til ordningen, da de blev ansat.

Kendskabet blandt patientforeninger

44. Vi har sendt et spørgeskema til de patientforeninger, der er medlem af Danske Patien-

ter, på nær Kræftens Bekæmpelse, som vi har holdt møde med.

Spørgeskemaundersøgelsen viser, at 9 ud af 13 patientforeninger kender til second opin-

ion-ordningen, mens 4 af de 13 patientforeninger ikke har kendskab til ordningen. Enkelte

af de patientforeninger, der ikke havde kendskab til ordningen, oplyser, at de i forbindelse

med undersøgelsen blev opmærksomme på, at ordningen kunne være relevant for deres

medlemmer.

Spørgeskemaundersøgelsen viser videre, at 4 ud af 13 patientforeninger mener, at der er

relevante eksperimentelle behandlingsmuligheder for deres medlemmer. 8 ud af 13 pati-

entforeninger vurderer, at deres medlemmer kan have gavn af second opinion-ordningen.

45. Sundhedsstyrelsen har oplyst, at styrelsen vil styrke dialogen og samarbejdet med regi-

onerne vedrørende second opinion-ordningen og med afsæt i denne beretning indgå en di-

alog med Danske Patienter om behovet for information om ordningen.

Resultater

46. Rigsrevisionen finder, at Sundhedsstyrelsen ikke har fulgt op på, om der er et tilstrække-

ligt kendskab til second opinion-ordningen blandt det sundhedsfaglige personale, der be-

handler patienter med en anden livstruende sygdom end kræft, og blandt patienter, der lider

af en anden livstruende sygdom end kræft, og dermed har sikret sig, at patienterne har let

og lige adgang til ordningen.

Rigsrevisionens spørgeskemaundersøgelse viser, at der er et udbredt kendskab til second

opinion-ordningen blandt det sundhedsfaglige personale, mens kendskabet blandt patientfor-

eninger er mindre, idet 4 ud af 13 patientforeninger oplyser, at de ikke havde kendskab

til ordningen, før de modtog spørgeskemaet.

Statsrevisorerne beretning SB4/2014 - Bilag 1: Beretning om second opinion-ordningen

SECOND OPINION-ORDNINGEN

Spørgeskemaundersøgelsen viser videre, at 4 ud af 13 patientforeninger vurderer, at der

er eksperimentelle behandlingsmuligheder for deres medlemmer, og 8 ud af 13 patientfore-

ninger vurderer, at deres medlemmer kan have gavn af second opinion-ordningen.

Rigsrevisionen, den 10. december 2014

Lone Strøm

/Claus Vejlø Thomsen

Statsrevisorerne beretning SB4/2014 - Bilag 1: Beretning om second opinion-ordningen

METODE

Bilag 1. Metode

Undersøgelsen er baseret på møder med og skriftligt materiale, herunder gennemgang af

patientsager, fra Sundhedsministeriet og Sundhedsstyrelsen. Undersøgelsen er endvidere

baseret på 4 spørgeskemaundersøgelser fordelt på de 5 regioner, 25 sygehusafdelinger,

patientvejlederne og 16 patientforeninger, som Rigsrevisionen har gennemført for at af-

dække relevansen af og kendskabet til second opinion-ordningen.

Patientsager

Sundhedsstyrelsen har til brug for vores undersøgelse gennemgået alle sager, der har væ-

ret behandlet under second opinion-ordningen i perioden 2003-2014, for at finde de sager,

der drejer sig om patienter med en anden livstruende sygdom end kræft. Derudover har

Sundhedsstyrelsen fundet de sager fra perioden 2003-2006, som er blevet afvist, eller hvor

der ikke er kommet en afgørelse. Vi har gennemgået alle sager, som Sundhedsstyrelsen

har fundet frem.

Regioner

Et spørgeskema blev sendt til de 5 regioner. Alle 5 regioner besvarede spørgeskemaet.

Sygehusafdelinger

Et spørgeskema blev sendt til 25 udvalgte sygehusafdelinger. De 25 afdelinger (5 fra hver

region) blev udvalgt på baggrund af 3 kriterier:



Afdelingen skal være tilknyttet det største sygehus i regionen.

Afdelingen skal behandle patienter med en livstruende sygdom.

Afdelingen skal ikke kun behandle kræftpatienter.

Der indkom besvarelser fra afdelinger på alle sygehuse, men ikke alle afdelinger besvare-

de spørgeskemaet. Den samlede svarprocent var 72.

Patientvejledere

Et spørgeskema blev sendt til patientvejlederne. Region Hovedstaden har tilknyttet pati-

entvejledere til hvert af de større sygehuse, svarende til 11 patientvejledere. Region Syddan-

mark har ét patientkontor og én patientvejleder til psykiatrien. De øvrige regioner har hver

et centralt patientvejlederkontor, som patientvejlederne er tilknyttet. Den samlede svarpro-

cent var 100.

Patientforeninger

Et spørgeskema blev sendt til de patientforeninger, der er medlem af Danske Patienter,

på nær Kræftens Bekæmpelse, som vi har holdt møde med. Spørgeskemaet blev såle-

des sendt til 16 patientforeninger. 13 patientforeninger besvarede spørgeskemaet, og

svarprocenten var 81.

Statsrevisorerne beretning SB4/2014 - Bilag 1: Beretning om second opinion-ordningen

ORDLISTE

Bilag 2. Ordliste

DUT-princip

(Det Udvidede Totalbalance-

princip)

Eksperimentel behandling

Princippet indebærer, at staten kompenserer kommuner og regioner for kommunale og

regionale udgiftsændringer som følge af bl.a. ny lovgivning. Det sker ved, at det sam-

lede statstilskud forhøjes eller reduceres, når kommunerne eller regionerne bliver på-

lagt eller frataget opgaver.

En behandling, hvor der ikke findes samme videnskabelige dokumentation for, at den

virker, som ved den etablerede behandling. Der skal dog være en vis sandsynlighed for,

at behandlingen kan gavne patienten. Eksperimentel behandling udføres af læger og er

ikke det samme som alternativ behandling.

Sundhedsstyrelsen nedsætter et rådgivende ekspertpanel, der skal rådgive patienter

med en livstruende sygdom om yderligere behandlingsmuligheder, herunder eksperi-

mentel behandling.

Det faste rådgivende ekspertpanel bestod i 2013 af 2 eksperter inden for medicinsk

kræftbehandling og én ekspert inden for kirurgisk kræftbehandling. Ved henvendelser

vedrørende patienter med en anden livstruende sygdom end kræft skal Sundhedssty-

relsen ad hoc nedsætte et ekspertpanel.

En afdeling, som behandler patienter med kræft. Behandlingen omfatter såvel medi-

cinsk behandling som stråleterapi.

En ordning for patienter med en livstruende sygdom, hvor den behandlende sygehus-

læge vurderer, at alle behandlingsmuligheder umiddelbart er udtømt. Ordningens for-

melle betegnelse er ”ordningen for rådgivning om eksperimentel behandling”.

Ekspertpanel

Onkologisk afdeling

Second opinion-ordning