Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

Finansudvalget 2014-15 (1. samling)
SB 22 1
Offentligt

22/2014

Beretning om

brug af ny anlægsbudgettering i

projektet ”Den nye bane København-

Ringsted”

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

22/2014

Beretning om

brug af ny anlægsbudgettering i

projektet ”Den nye bane København-

Ringsted”

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2015

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommende

minister.

Transport- og bygningsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilket

forventes at ske i januar 2016.

Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Statsreviso-

rernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar måned – i dette tilfælde Endelig

betænkning over statsregnskabet 2014, som afgives i februar 2016.

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Telefon: 33 37 59 87

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls-Schultz Distribution

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.rosendahls.dk

ISSN 2245-3008

ISBN 978-87-7434-472-8

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne,

den 16. september 2015

BERETNING OM BRUG AF NY ANLÆGSBUDGETTERING I PROJEKTET ”DEN

NYE BANE KØBENHAVN-RINGSTED”

Projektet ”Den nye bane København-Ringsted” omfatter anlæg af en dobbeltsporet og

elektrificeret jernbane på ca. 60 km mellem København og Ringsted via Køge. Jern-

banen skal være klar til brug i slutningen af 2018 og har en totalbevilling på 11,5 mia.

kr. inkl. reserver på 2,6 mia. kr. (2015-priser).

Projektet er tilrettelagt efter ny anlægsbudgettering, hvis formål er at øge budgetsik-

kerhed og kvalitet i beslutningsgrundlaget for store anlægsprojekter. Budgettet skal så

vidt muligt bygge på erfaringer fra lignende projekter, og det skal risikovurderes, kvali-

tetssikres eksternt og tillægges erfaringsbaserede reserver. Under projektets gennem-

førelse skal økonomistyringen understøttes af risikostyring, og ændringer i projektet

og dets forudsætninger skal løbende dokumenteres.

Projektet er midt i gennemførelsesfasen, og Banedanmark forventer, at den samlede

udgift bliver 8,2 mia. kr. eller ca. 0,7 mia. kr. mindre end det oprindelige budget ekskl.

reserver. Ny anlægsbudgettering mangler imidlertid en beskrivelse af, om mindrefor-

brug må anvendes som intern budgetreserve i Transportministeriet, eller om det un-

dervejs skal returneres. Derudover bør Transportministeriet overveje, om de generel-

le reserver kan reduceres undervejs i et projekt, efterhånden som projektets risici re-

duceres.

Statsrevisorerne finder det mindre tilfredsstillende, at Transportministeriet og Bane-

danmark ikke fuldt ud har fulgt principperne i ny anlægsbudgettering under forbere-

delse og anlæg af den nye bane København-Ringsted. Særligt bemærkes:



at der har manglet vurderinger af de økonomiske konsekvenser af risici og doku-

mentation for, hvordan risici er håndteret under gennemførelsen af projektet

at forslag om entrepriseform og projektorganisering har været meget overordnede

at den eksterne kvalitetssikring af beslutningsgrundlaget ikke havde tilstrækkelig

dybde, hvilket bl.a. indebar, at der var fejl i anlægsbudgettet, som ikke blev op-

daget, før anlægsloven var vedtaget.

Peder Larsen

Henrik Thorup

Klaus Frandsen

Lennart Damsbo-

Andersen

Lars Barfoed*

)

Søren Gade

)

Statsrevisor Lars Barfoed

har ikke deltaget ved behand-

lingen af denne sag på grund

af inhabilitet.

Statsrevisorerne finder, at principperne i ny anlægsbudgettering kan sikre Transport-

ministeriet en grundig forberedelse og budgettering af større anlægsprojekter. Stats-

revisorerne skal dog bemærke, at ny anlægsbudgettering ikke bør opmuntre til sy-

stematisk overbudgettering.

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

Beretning til Statsrevisorerne om

brug af ny anlægsbudgettering i

projektet ”Den nye bane København-

Ringsted”

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til denne un-

dersøgelse og afgiver derfor beretningen til Stats-

revisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevisor-

loven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar

2012. Beretningen vedrører finanslovens § 28.

Transportministeriet (nu Transport- og Bygnings-

ministeriet).

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

Indholdsfortegnelse

Introduktion og konklusion ............................................................................................ 1

1.1.

Formål og konklusion ............................................................................................ 1

1.2.

Baggrund .............................................................................................................. 3

1.3.

Revisionskriterier, metode og afgrænsning .......................................................... 8

Transportministeriets og Banedanmarks forberedelse af projektets

anlægsøkonomi .......................................................................................................... 10

2.1.

Forberedelsen af projektets anlægsøkonomi...................................................... 11

2.2.

Forslag til udbudsstrategi, entrepriseform, organisering og tidsplan .................. 16

2.3.

Risikovurdering af projektet ................................................................................ 18

2.4.

Den eksterne kvalitetssikring af projektets beslutningsgrundlag ........................ 19

Banedanmarks gennemførelse af projektet ................................................................ 22

3.1.

Økonomistyring og budgetmæssig sporbarhed .................................................. 22

3.2.

Risikostyring af projektet ..................................................................................... 30

Bilag 1. Metode ................................................................................................................... 36

Bilag 2. Ordliste ................................................................................................................... 37

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

Beretningen vedrører finanslovens § 28. Transportministeriet (nu Transport- og

Bygningsministeriet).

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Flemming Hansen: november 2001 - september 2007

Jakob Axel Nielsen: september 2007 - november 2007

Carina Christensen: november 2007 - september 2008

Lars Barfoed: september 2008 - februar 2010

Hans Christian Schmidt: februar 2010 - oktober 2011

Henrik Dam Kristensen: oktober 2011 - august 2013

Pia Olsen Dyhr: august 2013 - februar 2014

Magnus Johannes Heunicke: februar 2014 - juni 2015

Hans Christian Schmidt: juni 2015 -

Beretningen har i udkast været forelagt Transport- og Bygningsministeriet, hvis be-

mærkninger er afspejlet i beretningen.

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1. Introduktion og konklusion

1.1. Formål og konklusion

1. Denne beretning handler om, hvorvidt Transport- og Bygningsministeriet (herefter Trans-

portministeriet) og Banedanmark har efterlevet principperne i ny anlægsbudgettering i forbe-

redelsen af anlægsøkonomien og gennemførelsen af projektet ”Den nye bane København-

Ringsted” (herefter projektet). Projektet er det første jernbaneprojekt, der er tilrettelagt ved

brug af ny anlægsbudgettering.

2. Projektet omfatter anlæg af en ny dobbeltsporet og elektrificeret jernbane på den ca. 60

km lange strækning mellem København og Ringsted over Køge. Banen skal være klar til brug

til hastigheder på 200 km/t, men forberedes til hastigheder på 250 km/t. Projektet er vedta-

get med lov om anlæg af en jernbanestrækning København-Ringsted over Køge (lov nr. 527

af 26. maj 2010) med en totaludgift på 11,5 mia. kr., inkl. reserver på 2,6 mia. kr. (2015-pri-

ser). Det fremgår af anlægsloven, at projektet og totaludgiften er forberedt ved brug af ny an-

lægsbudgettering, som beskrevet i aktstykket herom.

3. Ifølge Akt 16 24/10 2006 om ny anlægsbudgettering er formålet med modellen at øge bud-

getsikkerheden og kvaliteten i beslutningsgrundlaget for store anlægsprojekter. Med Trans-

portministeriets implementering af modellen bliver det præciseret, at hensigten med ny an-

lægsbudgettering er at etablere et udgiftsestimat, der vil ramme den faktiske anlægsudgift

så præcist som muligt. Modellen forudsætter, at budgettet i så vidt muligt omfang bygges på

erfaringer fra lignende projekter og på forslag til udbuds- og entrepriseformer mv., at projek-

tet risikovurderes, at beslutningsgrundlaget kvalitetssikres eksternt, og at budgettet tillægges

erfaringsbaserede korrektionstillæg (reserver). Modellen forudsætter også, at projektets risi-

kostyring understøtter økonomistyringen, og at ændringer i projektet og dets forudsætninger

løbende dokumenteres.

4. Transportministeriet og Banedanmark forventer, at banen tages i brug i slutningen af 2018

som planlagt. Projektet er medio 2015 midt i udførelsesfasen, og Transportministeriet og Ba-

nedanmark forventer på baggrund af prognosen, at den samlede udgift bliver 8,2 mia. kr. ved

projektets afslutning. Banedanmark forventer altså, at projektet ikke bruger af reserverne på

2,6 mia. kr. og derudover får et mindreforbrug på ca. 0,7 mia. kr. Transportministeriet og Ba-

nedanmark oplyser, at der fortsat er en betydelig usikkerhed i forhold til prognosen, fordi pro-

jektet er midt i udførelsesfasen, og fordi der endnu udestår kontrakter på centrale dele af pro-

jektet.

5. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Transportministeriet og Banedanmark ved

forberedelsen og gennemførelsen af projektet har efterlevet principperne i ny anlægsbudget-

tering. Vi besvarer følgende spørgsmål i beretningen:



Har Transportministeriet og Banedanmark efterlevet principperne i ny anlægsbudgette-

ring ved forberedelsen af projektets anlægsøkonomi?

Har Banedanmark efterlevet principperne i ny anlægsbudgettering ved gennemførelsen

af projektet?

Projektet gennemføres af en

projektorganisation i Banedan-

mark, som er en styrelse under

Transportministeriet.

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

INTRODUKTION OG KONKLUSION

KONKLUSION

Transportministeriet og Banedanmark har ikke fuldt ud efterlevet principperne i ny an-

lægsbudgettering ved forberedelsen og gennemførelsen af projektet ”Den nye bane

København-Ringsted”. Det betyder, at præcisionen i budgettet og kvaliteten af beslut-

ningsgrundlaget ikke fuldt ud lever op til hensigten med ny anlægsbudgettering. Rigs-

revisionen finder, at Transportministeriet og Banedanmark bør bruge erfaringerne fra

projektet til at sikre, at der med ny anlægsbudgettering fremadrettet opnås en større

præcision i budgetteringen og en højere kvalitet i beslutningsgrundlaget for store an-

lægsprojekter.

Projektet er det første nyanlæg af jernbane i Danmark i mange årtier. Det var derfor

en præmis for Banedanmark, at budgettet ikke kunne baseres på data om mængder

og priser fra sammenlignelige projekter. For så vidt muligt at kompensere herfor gen-

nemførte Banedanmark i forbindelse med projektets forberedelse en række analyser

af bl.a. udenlandske projekter og justerede på den baggrund projektets budget og to-

taludgift. Banedanmark dokumenterer løbende med sin økonomistyring de ændringer

og afvigelser, der opstår ved gennemførelsen af projektet.

Ved forberedelsen af projektet gennemførte Banedanmark en risikoanalyse, som viste

en række risici ved projektet. Banedanmark konkluderede på baggrund af risikoana-

lysen, at de identificerede risici kunne dækkes af projektets reserver, uden at have

vurderet den økonomiske konsekvens af de identificerede risici. Banedanmark har ik-

ke ved gennemførelsen af projektet systematisk dokumenteret, hvordan projektets ri-

sici er håndteret, eller hvordan vurderingerne af risici i risikoregistret understøtter pro-

jektets økonomistyring.

Projektets beslutningsgrundlag indeholdt meget overordnede forslag til den forvente-

de gennemførelse af projektet i forhold til bl.a. entrepriseform og projektorganisering.

Rigsrevisionen finder, at en mere detaljeret udarbejdelse og vurdering af forskellige

scenarier for gennemførelsen af projektet vil bidrage til at øge kvaliteten i projekters

beslutningsgrundlag og budget. I dette projekt har det vist sig, at fx valget af entrepri-

seform har haft betydning for fordelingen af udgifter i projektets budget og præcisio-

nen heri.

Transportministeriet bestilte en ekstern kvalitetssikring af projektets beslutningsgrund-

lag, men sikrede ikke, at den havde en tilstrækkelig dybde i gennemgangen af projek-

tets anlægsøkonomi. Derfor blev en række fejl og mangler i anlægsbudgettet ikke

identificeret, inden anlægsloven blev vedtaget i 2010.

Med rapporten ”Status for an-

lægsprojekter på Transportmi-

nisteriets område” (anlægssta-

tus) orienterer ministeriet halv-

årligt Folketingets Finansudvalg

og Folketingets Transportud-

valg om status og udvikling i

anlægsprojekter.

Anlægsstatus omfatter bl.a. sta-

tus på projekters totalbevilling,

og om projekters reserver for-

ventes anvendt.

På baggrund af sin seneste prognose forventer Banedanmark, at projektet ikke bru-

ger af reserverne på 2,6 mia. kr., og at projektet derudover får et mindreforbrug på

ca. 0,7 mia. kr. Ny anlægsbudgettering angiver imidlertid ikke, hvordan et forventet

mindreforbrug i et projekt skal håndteres. Det er fx ikke beskrevet, om et forventet min-

dreforbrug kan anvendes til en intern budgetreserve. Det er heller ikke beskrevet, om

projektets bevilling på Transportministeriets initiativ bør justeres, fx på baggrund af

ændrede forudsætninger og billigere kontrakter. Endelig er det ikke i ny anlægsbud-

gettering beskrevet, hvordan der skal rapporteres til Folketinget om et forventet min-

dreforbrug. Rigsrevisionen finder, at det er væsentligt, at brugen af ny anlægsbudget-

tering ikke medfører, at anlægsprojekter systematisk overbudgetteres.

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Rigsrevisionen anbefaler, at Transportministeriet i sit videre arbejde med ny anlægs-

budgettering bør:



Overveje, om det i ny anlægsbudgettering skal beskrives, om og hvordan et for-

ventet mindreforbrug kan disponeres på projekterne.

Overveje, hvordan der rapporteres til Folketinget, så rapporteringen fx også om-

fatter projekters prognose og oplysninger om et eventuelt forventet mindreforbrug.

Præcisere, hvor detaljeret forslag til udbudsstrategi, entrepriseform, projektorga-

nisering og tidsplan skal beskrives som budgetforudsætninger i beslutningsgrund-

laget for anlægsprojekter.

Fastholde det fokus på reserver, som indgår i Transportministeriets evaluering af

ny anlægsbudgettering. Ifølge evalueringen vil ministeriet fremadrettet overveje,

om størrelsen af reserver skal fastsættes forskelligt afhængigt af projekttype. Rigs-

revisionen anbefaler, at ministeriet i forlængelse heraf også overvejer, om det vil

være hensigtsmæssigt med en model for, hvordan reserver kan reduceres under-

vejs i et projekt, efterhånden som projektets risici mindskes.



1.2. Baggrund

6. Rigsrevisionen har selv taget initiativ til undersøgelsen i november 2014. Det har vi, fordi

projektet med en totaludgift på 11,5 mia. kr. er økonomisk væsentligt. Projektet er samtidig

den første nyanlagte jernbane siden 1926 og den første højhastighedsbane i Danmark. Der-

udover er projektet et af de første større anlægsprojekter, som er forberedt og gennemføres

ved brug af ny anlægsbudgettering.

Rigsrevisionen anbefalede desuden i beretningen om budgetoverskridelser i statslige byg-

ge- og anlægsprojekter en række tiltag, der kunne medvirke til at reducere risikoen for bud-

getoverskridelser, bl.a. brugen af projektspecifikke risikotillæg på baggrund af konkrete ana-

lyser. Statsrevisorerne bemærkede dengang, at budgetoverholdelse ikke bør være et resul-

tat af systematisk overbudgettering, men at der heller ikke bør være så ensidigt fokus på

budgetoverholdelse, at projekter på afgørende punkter bliver forringet.

Ny anlægsbudgettering

7. Transportministeriet orienterede med Akt 16 24/10 2006 Folketingets Finansudvalg om, at

ny anlægsbudgettering fremover ville blive brugt ved forberedelsen og gennemførelsen af

anlægsprojekter på over 250 mio. kr. på Transportministeriets område. Aktstykket beskrev

2 overordnede elementer i ny anlægsbudgettering: de erfaringsbaserede korrektionstillæg

og den eksterne kvalitetssikring. Efterfølgende arbejdede Transportministeriet, Vejdirektora-

tet og Banedanmark frem til 2010 på den nærmere implementering af ny anlægsbudgette-

ring, herunder en nærmere beskrivelse af kravene i ny anlægsbudgettering, som foruden er-

faringsbaserede korrektionstillæg og ekstern kvalitetssikring også omfatter krav til økonomi-

styring, risikostyring mv. Baggrunden for ny anlægsbudgettering var bl.a., at der havde væ-

ret betydelige budgetoverskridelser på en række statslige anlægsprojekter, og at en række

budgetoverskridelser ikke kunne forklares tilstrækkeligt. Siden 2010 er der løbende foreta-

get mindre tilpasninger i den nærmere implementering af ny anlægsbudgettering.

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Formålet med ny anlægsbudgettering er derfor at øge budgetsikkerheden og kvaliteten i be-

slutningsgrundlaget for anlægsprojekter og at kunne dokumentere og forklare eventuelle æn-

dringer og budgetoverskridelser. Formålet med ny anlægsbudgettering er også at etablere

et bedre grundlag for prioriteringen af større anlægsprojekter. Ny anlægsbudgettering har

desuden til formål at sikre, at alle ændringer i projektets forudsætninger løbende dokumen-

teres, herunder de økonomiske konsekvenser, for at sikre erfaringsdata til forberedelsen af

fremtidige projekter.

Principperne i ny anlægsbudgettering

8. Ny anlægsbudgettering omfatter både budgetteringen og beslutningsmodellen for større

anlægsprojekter og indeholder derudover krav til økonomi- og risikostyring samt rapportering.

Figur 1 viser de overordnede principper for opbygningen af et projekts budget og totaludgift

ved brug af ny anlægsbudgettering, når projekter vedtages ved en anlægslov.

Figur 1. Principper for beregning af projektets totaludgift ved brug af ny anlægsbudgettering

Fysikestimat

Budgetposter beregnes som enten mængde gange

enhedspris eller sumposter til fx særlige konstruktioner,

projektstyring, tilsyn og administration eller særlige risici

Reguleringer

Efterkalkulations-

bidrag og fx

pristalsreguleringer

Projektreserve

(10 % af basis-

overslaget)

Central anlægsreserve

(20 % af basis-

overslaget)

Basisoverslag (budget)

Reserver

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Transportministeriet.

Det fremgår af figur 1, hvordan opbygningen af et budget efter principperne i ny anlægsbud-

gettering sker nedefra og op. Dvs. at budgetteringen tager udgangspunkt i en opgørelse af

projektets fysiske mængder (det såkaldte fysikestimat). Fysiske mængder (fx hvor mange km

spor eller antal broer af en bestemt type der skal bruges) ganges med forventede enheds-

priser på baggrund af erfaringer med lignende projekter. For de fysikelementer, hvor det ik-

ke er muligt at opgøre fysiske mængder og enhedspriser, estimeres en sumpost for udgiften

til det samlede fysikelement, fx konstruktion af en særligt kompliceret type bro, som ikke er

bygget før. Sumposter kan også anvendes til at opgøre fx udgifter til projektstyring, tilsyn og

administration.

Fysikestimatet kan reguleres for prisændringer og andre forhold for at sikre, at budgettet byg-

ger på erfaringer fra lignende projekter. Fysikestimatet kan også tillægges et såkaldt efter-

kalkulationsbidrag, der skal dække de mængdeændringer, som følger af, at projektet på det-

te tidspunkt ikke er afklaret i alle detaljer. Efterkalkulationsbidragets størrelse fastlægges på

baggrund af erfaringer fra allerede gennemførte projekter, hvor ændringer i fysiske mæng-

der – fra projekters anlægslov til det færdige projekt – er beregnet. Det regulerede fysikesti-

mat kaldes for basisoverslaget, og det er hensigten, at basisoverslaget tager hensyn til pro-

jektets kompleksitet, beliggenhed, markedssituation mv.

Basisoverslaget (budgettet) tillægges såkaldte erfaringsbaserede korrektionstillæg (dvs. re-

server) på i alt 30 % af basisoverslaget. Budgettet og reserverne udgør projektets totalud-

gift (og er udgangspunktet for totalbevillingen). 10 % af reserverne (den såkaldte projektre-

serve) og basisoverslaget kan projektorganisationen disponere over (projektbevilling). 20 %

af reserverne tilføres Transportministeriets centrale anlægsreserve, som er en porteføljere-

serve.

Projektreserven

kan anvendes

af anlægsmyndigheden (her Ba-

nedanmark), hvis projektet bli-

ver dyrere end basisoverslaget.

Hvis reserven ikke anvendes

til projektet, tilbageføres den til

Infrastrukturfonden ved projek-

tets afslutning.

Transportministeriets

centrale

anlægsreserve

er en

porteføl-

jereserve.

Dvs. at de midler,

der tilføres reserven fra et pro-

jekt, kan anvendes ved fordy-

relser af andre projekter.

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

INTRODUKTION OG KONKLUSION

9. Ny anlægsbudgettering forudsætter, at der gennemføres en ekstern kvalitetssikring af det

samlede beslutningsgrundlag, inden Folketinget træffer politisk beslutning om at gennemføre

projektet.

10. Ny anlægsbudgettering fastlægger en struktur for budgettet og den løbende økonomisty-

ring, som bl.a. skal sikre, at der kan indsamles erfaringsbaserede enhedspriser, som frem-

adrettet kan anvendes ved budgetteringen af lignende projekter. Ny anlægsbudgettering kræ-

ver, at projektets økonomistyring understøttes af en systematisk risikostyring.

Evaluering af ny anlægsbudgettering

11. Transportministeriet har foretaget en evaluering af ny anlægsbudgettering i samarbejde

med Finansministeriet. Evalueringen blev afsluttet i januar 2015 og bygger på erfaringerne

med ny anlægsbudgettering fra 29 af Vejdirektoratets anlægsprojekter, som gennemføres i

perioden 2007-2016.

Det fremgår af evalueringen, at 2 ud af de 29 projekter har overskredet totalbevillingen, mens

en række projekter er blevet billigere. Evalueringen anbefaler bl.a., at efterkalkulationsbidra-

gets størrelse evalueres, og at der fremover afrapporteres tydeligere i forhold til disponering

af projektreserven i forbindelse med Transportministeriets anlægsstatus til Folketingets Fi-

nansudvalg og Folketingets Transportudvalg.

Projektet ”Den nye bane København-Ringsted”

12. Det fremgår af projektets anlægslov fra 2010, at banens formål er at udbygge kapacite-

ten på jernbanenettet, så det bliver muligt at tilbyde de rejsende flere togafgange, kortere rej-

setider og færre forsinkelser.

13. Figur 2 viser et kort over den nye bane fra København til Ringsted. Banen skal forbindes

til de eksisterende strækninger ved Ny Ellebjerg Station i København og ved Ringsted Sta-

tion. Som led i projektet bygges også Køge Nord Station.

Figur 2. Den nye bane København-Ringsted

Det fremgår af lov om anlæg af

en jernbanestrækning Køben-

havn-Ringsted over Køge, at

projektet er en forudsætning

for realiseringen af timemodel-

len, dvs. togdrift med rejsetider

på 1 time på strækningerne

København-Odense, Odense-

Aarhus og Aarhus-Aalborg.

Kilde: Banedanmark.

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Projektets organisering

14. Trafikstyrelsen (nu Trafik- og Byggestyrelsen) forberedte projektet frem til anlægsloven

medio 2010. Medio 2010 blev Transportministeriet omorganiseret, og Banedanmark overtog

opgaven med at forberede baneprojekter generelt og opgaven med at gennemføre dette pro-

jekt. Banedanmark gennemfører projektet i en projektorganisation. Figur 3 viser projektets

organisering under Transportministeriet og Banedanmark.

Figur 3. Projektets organisering under Transportministeriet og Banedanmark

Transportministeriet

Ny anlægsbudgettering forud-

sætter, at anlægsprojekter op-

deles i 5 overordnede faser:

1: Definitionsfasen.

2: Programfasen.

3: Projekteringsfasen.

4: Udførelsesfasen.

5: Afslutningsfasen.

Anlægsprojekter har op til 3 po-

litiske beslutningsporte: en be-

slutning om at igangsætte en

forundersøgelse (fase 1), en

beslutning om at igangsætte en

VVM-undersøgelse (Vurdering

af Virkninger på Miljøet) (fase

2), hvilket kan ske ved en pro-

jekteringslov, og en beslutning

om at igangsætte anlægspro-

jektet (fase 3 og frem), hvilket

typisk sker ved anlægslov.

Trafikstyrelsen

Banedanmark

Projektorganisationen

”Den nye bane København-Ringsted”

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Transportministeriet.

Banedanmark har opdelt projektet i en række mindre dele, som udbydes i ca. 25 udbudspak-

ker (tender

packages

(TP’ere)). De fleste pakker er udbudt som totalentrepriser.

Projektets status medio 2015

15. Banedanmark forventer, at banen kan tages i brug i 2018 som forudsat i anlægsloven.

På overordnet niveau følger projektets tidsplan de 5 faser for baneprojekter, som også er be-

skrevet i ny anlægsbudgettering. Projektets faser er vist i figur 4.

Figur 4. Projektets 5 overordnede faser

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Definitionsfase

(fase 1)

Programfase

(fase 2)

Projekteringsfase

(fase 3)

Udførelsesfase

(fase 4)

Afslutningsfase

(fase 5)

Note: Projekteringsloven for projektet er fra 21. marts 2007. Anlægsloven for projektet er fra 26. maj 2010. Der er flydende overgange

mellem projekteringsfasen, udførelsesfasen og afslutningsfasen. Det skyldes bl.a., at projektet omfatter en række entrepriser,

som starter og slutter på forskellige tidspunkter.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Banedanmark.

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Som det fremgår af figur 4, er projektet midt i udførelsesfasen i 2015. Anlægsarbejderne er

i gang, dvs. jordarbejder og anlæg af veje, broer og konstruktioner, mens anlæg af spor, sig-

naler og elektrificering først gennemføres i 2016 og 2017.

16. Banedanmark har oplyst, at projektets vigtigste og mest kritiske milepæl er overgangen

fra anlægsarbejderne til arbejdet med anlæg af spor, signaler og elektrificering i 2. halvår

2016.

17. Figur 5 viser projektets bevilling (inkl. reserver) og prognose.

Figur 5. Projektets bevilling på finansloven for 2015 og prognose pr. april 2015 (2015-priser)

Basisoverslag (budget)

(8,9 mia. kr.)

Projektreserve

(0,8 mia. kr.)

Central

anlægsreserve

(1,8 mia. kr.)

Totalbevilling i alt: 11,5 mia. kr.

Prognose på baggrund af

budget og kontrakter

(7,7 mia. kr.)

Intern budgetreserve

(0,5 mia. kr.)

Prognose i alt: 8,2 mia. kr.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Transportministeriet.

Det fremgår af figur 5, at basisoverslaget for projektets udgift er på ca. 8,9 mia. kr. Derudover

består totalbevillingen af projektreserven på ca. 0,8 mia. kr. og den centrale anlægsreserve

på ca. 1,8 mia. kr. Banedanmark forventer pr. april 2015, at projektets endelige udgift bliver

ca. 8,2 mia. kr. Prognosen indeholder interne reserver på ca. 0,5 mia. kr. til forventede fordy-

relser af anlægsarbejder. Derved har projektet p.t. et forventet mindreforbrug på ca. 0,7 mia.

kr. i forhold til basisoverslaget (budgettet), ud over reserverne på i alt 2,6 mia. kr., som Bane-

danmark ikke forventer at gøre brug af.

18. Banedanmark har oplyst, at det forventede mindreforbrug primært skyldes, at kontrakter-

ne generelt er blevet indgået til en lavere pris end forventet. Ifølge Banedanmark skyldes

mindreforbruget også, at projektet er blevet optimeret i forbindelse med projekteringen, bru-

gen af digital byggestyring, udbudsform og den måde, hvorpå samarbejdet med kommuner,

ledningsejere, entreprenører mfl. er tilrettelagt og varetaget.

18 af projektets kontrakter på i alt ca. 3,7 mia. kr. er således blevet ca. 1 mia. kr. billigere end

forventet i programfasens budget, selv om en enkelt bro er blevet ca. 100 mio. kr. dyrere end

forudsat. Desuden var en tunnel ved Kulbanevej i København dobbeltbudgetteret i beslut-

ningsgrundlaget, hvilket har medført en besparelse på ca. 178 mio. kr. Banedanmark har

derudover oplyst, at en membran til beskyttelse af grundvand, som var forudsat i beslutnings-

grundlaget, ikke længere er nødvendig, hvilket har givet en besparelse på ca. 207 mio. kr.

Derudover har projektet foretaget optimeringer, der har givet et mindreforbrug i forbindelse

med ledningsomlægninger på ca. 130 mio. kr. Ekspropriationer er derimod blevet ca. 90 mio.

kr. dyrere end forudsat. Projektstyring og administration forventes at blive ca. 300 mio. kr.

dyrere end programfasens budget på 911 mio. kr. Det udestår fortsat at indgå kontrakter for

i alt ca. 1,4 mia. kr. ud af programfasens budget.

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

Revisionskriterier

19. Vi bruger kravene i ny anlægsbudgettering som kriterier for vores revision. Kravene frem-

går af Transportministeriets aktstykke om ny anlægsbudgettering og de efterfølgende nota-

ter, som Transportministeriet og Banedanmark har udarbejdet som led i implementeringen

frem til 2010.

Ny anlægsbudgettering forudsætter, at projektets økonomistyring understøttes af en syste-

matisk risikostyring fra projektets vugge til grav. Ny anlægsbudgettering anviser imidlertid ik-

ke operationelle krav til risikostyringen. Banedanmark har oplyst, at projektet følger Bane-

danmarks risikostyringsstrategi, og vi har derfor lagt Banedanmarks egne krav til risikosty-

ring til grund for vores vurdering af, om Banedanmark har fulgt principperne i ny anlægsbud-

gettering i sin risikostyring af projektet.

20. Transportministeriet har oplyst, at Banedanmark påbegyndte forberedelsen af projektet,

inden ny anlægsbudgettering blev indført i 2006, og at projektet undervejs i programfasen

blev overført til ny anlægsbudgettering, som var under implementering i perioden. Ministe-

riet har derudover oplyst, at der på tidspunktet for forberedelsen af projektet var meget be-

grænsede erfaringer fra lignende projekter at basere budgetteringen på. I bemærkningerne

til forslaget til projektets anlægslov fremgår det, at projektets anlægsoverslag er udarbejdet

i henhold til ny anlægsbudgettering som beskrevet i aktstykket herom.

Metode

21. I undersøgelsen vurderer vi, om Transportministeriet og Banedanmark ved forberedel-

sen og gennemførelsen af projektet har efterlevet principperne i ny anlægsbudgettering.

22. I beretningen bringer vi Transportministeriets og Banedanmarks tal for projektets bevil-

ling, budget og prognose.

23. Vi har som led i undersøgelsen af Banedanmarks risikostyring inddraget en ekspert i ri-

sikostyring fra konsulentfirmaet Taktika for at kvalificere vores vurderinger af, hvordan Ba-

nedanmark arbejder med sin risikostyringsstrategi i projektet, og af hvilke forhold der er væ-

sentlige for at have en systematisk risikostyring.

24. De metodiske overvejelser, herunder grundlaget for vores revisionskriterier, er uddybet

i bilag 1.

25. Revisionen er udført i overensstemmelse med god offentlig revisionsskik, jf. boks 1.

BOKS 1. GOD OFFENTLIG REVISIONSSKIK

God offentlig revisionsskik er baseret på de grundlæggende revisionsprincipper i rigsrevisionernes

internationale standarder (ISSAI 100-999).

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Afgrænsning

26. Undersøgelsens tidsmæssige afgrænsning fremgår af figur 6. Afgræsningen følger i øv-

rigt projektets overordnede faser, jf. figur 4. Projektets definitionsfase (fase 1) blev afsluttet

primo 2007. Da projektet først senere overgik til at følge ny anlægsbudgettering, undersøger

vi ikke projektets definitionsfase.

Figur 6. Undersøgelsens tidsmæssige afgrænsning

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Undersøgelsens kap. 2:

• Budget

• Risikovurdering

• Ekstern kvalitetssikring

Undersøgelsens kap. 3:

• Økonomistyring

• Risikostyring

27. Kap. 2 er afgrænset til forberedelsen af projektets anlægsøkonomi i beslutningsgrund-

laget i programfasen (fase 2) fra primo 2007 til medio 2010. Vores fokus ligger dog særligt

på projektets beslutningsgrundlag, der blev udarbejdet i 2009. Vi har afgrænset os fra de de-

le af beslutningsgrundlaget, som ikke er snævert knyttet til anlægsøkonomien, fx VVM-un-

dersøgelsen og en række tekniske fagnotater om projektet. Vi har derudover ikke vurderet

forudsætningerne for de fysiske mængder, som er angivet i basisoverslaget, da dette ville

kræve en teknisk vurdering.

Banedanmark indgår som den ansvarlige styrelse for forberedelsen af projektet, selv om op-

gaven på daværende tidspunkt var hos Trafikstyrelsen. Banedanmark overtog i 2010 opga-

ven med at forberede baneprojekter generelt og opgaven med at gennemføre dette projekt.

Efter aftale med Transportministeriet indgår Trafikstyrelsen derfor ikke i undersøgelsen. Når

Banedanmark nævnes i beretningens kap. 2, menes der oftest Trafikstyrelsen (nu Trafik- og

Byggestyrelsen).

28. Kap. 3 er afgrænset til økonomi- og risikostyringen af projektet i projekterings- og udfø-

relsesfaserne (fase 3 og 4), dvs. fra medio 2010 frem til medio 2015, hvor projektet er midt

i udførelsesfasen.

29. Vi har afgrænset undersøgelsen til det projekt, som er beskrevet i anlægsloven. Vi har

derfor afgrænset os fra den nye banes eventuelle niveaufri tilslutninger til den eksisterende

bane ved Ringsted og Ny Ellebjerg, fordi der på tidspunktet for undersøgelsen ikke er truf-

fet politisk beslutning herom.

30. Vi har derudover afgrænset os fra at vurdere, om Banedanmarks vurderinger af tidspla-

nen og prognoser for det endelige projekts udgift er realistiske. Oplysninger i beretningen om

projektets status i forhold til tidsplanen er baseret på Banedanmarks oplysninger herom. Vi

har ikke foretaget en selvstændig vurdering af projektets fremdrift.

31. Bilag 2 indeholder en ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.

VVM-undersøgelse

(Vur-

dering af Virkninger på Miljøet)

bliver foretaget på særlige an-

lægsprojekter, inden bygherren

får tilladelse til at gå i gang med

projektet.

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

TRANSPORTMINISTERIETS OG BANEDANMARKS FORBEREDELSE AF PROJEKTETS ANLÆGS-

ØKONOMI

2. Transportministeriets og Banedanmarks

forberedelse af projektets anlægsøkonomi

Rigsrevisionen finder ikke, at Transportministeriet og Banedanmark ved forberedel-

sen af projektets anlægsøkonomi i beslutningsgrundlaget fuldt ud har efterlevet prin-

cipperne i ny anlægsbudgettering.

Banedanmark kunne ikke basere projektets budget på data om mængder og priser

fra sammenlignelige projekter, fordi der ikke var erfaringer fra tidligere projekter at

trække på. Projektets anlægsøkonomi er derfor baseret på en betydelig grad af råd-

giverskøn, og budgetforudsætningerne er ikke fuldt ud dokumenteret. For at imøde-

komme, at projektet ikke som forudsat kunne baseres på erfaringsdata, gennemførte

Banedanmark dog en række analyser af bl.a. udenlandske projekter og justerede på

den baggrund projektets budget og totaludgift.

Banedanmark baserede beslutningsgrundlaget på meget overordnede forslag til gen-

nemførelsen af projektet for så vidt angår udbudsstrategi, entrepriseform, organisering

og tidsplan.

Banedanmark opgjorde ikke de økonomiske konsekvenser af de identificerede risici,

så der blev skabt et grundlag for at vurdere betydningen af risici for budgettet. Bane-

danmarks fokus på budgetteringen af projektet blev dermed ikke skærpet på baggrund

af risikoanalysen, som det er forudsat i ny anlægsbudgettering. Banedanmark vurde-

rede, at projektets reserver var tilstrækkelige til at dække de identificerede risici, selv

om de mulige økonomiske konsekvenser af risici ikke var opgjort.

Transportministeriet sikrede ikke, at den eksterne kvalitetssikring, som ny anlægsbud-

gettering kræver bliver gennemført, havde en tilstrækkelig dybde i gennemgangen af

projektets anlægsøkonomi. Den eksterne kvalitetssikring identificerede derfor ikke en

række fejl og mangler i budgettet og i dokumentationen af budgettets forudsætninger,

som Transportministeriet og Banedanmark opdagede umiddelbart efter, at anlægslo-

ven var vedtaget.

32. I dette kapitel undersøger vi, om Transportministeriet og Banedanmark har efterlevet prin-

cipperne i ny anlægsbudgettering ved forberedelsen af projektets anlægsøkonomi i beslut-

ningsgrundlaget.

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

TRANSPORTMINISTERIETS OG BANEDANMARKS FORBEREDELSE AF PROJEKTETS ANLÆGS-

ØKONOMI

2.1. Forberedelsen af projektets anlægsøkonomi

33. Vi har vurderet, om Banedanmark har forberedt projektets anlægsøkonomi og baseret

budgettet på dokumenterede forudsætninger og erfaringer fra lignende projekter som forud-

sat i ny anlægsbudgettering. Vi har derfor undersøgt Banedanmarks opbygning af budgettet,

dokumentation for forudsætningerne og regulering af budgettet.

Banedanmarks opbygning af budgettet (fysikestimatet)

34. Banedanmark har baseret projektets budget på estimater over projektets fysikelementer

(fysikestimatet), som blev udarbejdet af 3 forskellige eksterne rådgivere. Banedanmark har

oplyst, at de modtog fysikestimatet fra rådgiverne primo 2009. Transportministeriet har op-

lyst, at der på det tidspunkt var usikkerhed om, hvordan projektet nærmere skulle omfattes

af ny anlægsbudgettering, fordi modellen fortsat var under implementering. Banedanmark

stillede derfor ikke særlige krav til rådgiverne om, at projektets fysikestimat skulle leve op til

kravene i ny anlægsbudgettering.

Budgetpoststruktur

35. Banedanmark har opbygget projektets budget i overensstemmelse med den budgetpost-

struktur, som ny anlægsbudgettering forudsætter. Dvs. at fx udgifter til spor, elektrificering

og bygherreadministration er budgetteret hver for sig på særskilte hovedposter. Boks 2 viser

projektets 12 hovedposter.

Ny anlægsbudgettering forud-

sætter, at der anvendes en ens-

artet

budgetpoststruktur,

hvor

hovedposter kan nedbrydes på

mellem- og underposter til de

enkelte fysikelementer eller ud-

gifter til fx projektstyring.

BOKS 2. HOVEDPOSTERNE I BUDGETTET FOR PROJEKTETS ANLÆGSØKONOMI

10.

11.

12.

SPOR

JORD OG VEJE

BROER OG KONSTRUKTIONER

KØRESTRØM (ELEKTRIFICERING)

STÆRKSTRØM

SIKRING (SIGNALER)

TELEKOMMUNIKATION

STATIONER

AREALERHVERVELSER (EKSPROPRIATIONER)

MILJØ

FORBEREDENDE ARBEJDER

PROJEKTSTYRING, TILSYN OG ADMINISTRATION

Kilde: Banedanmark.

36. Vores gennemgang viser, at fysikelementerne på laveste postniveau i overensstemmel-

se med ny anlægsbudgettering er beregnet enten som enhedspriser gange mængder eller

opgjort som sumposter eller procentposter, dvs. poster beregnet som en procentdel af an-

dre poster.

Budgettering af underposter beregnet som mængde gange enhedspris

37. Vores gennemgang af de underposter, som er beregnet som mængde gange enheds-

pris, viser, at Banedanmark har angivet de anvendte mængder og enhedspriser. De anvend-

te mængder er suppleret med en kort beskrivelse med udgangspunkt i de underliggende be-

skrivelser af projektets tekniske løsning. Boks 3 viser et eksempel på, hvordan en underpost

er budgetteret, og hvordan forudsætningerne er dokumenteret.

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

TRANSPORTMINISTERIETS OG BANEDANMARKS FORBEREDELSE AF PROJEKTETS ANLÆGS-

ØKONOMI

BOKS 3. EKSEMPEL PÅ BUDGETTERING AF EN UNDERPOST BEREGNET SOM MÆNGDE

GANGE ENHEDSPRIS

Budgetpost

Spor inkl. sveller

Mængdedefinition

Prisen er inkl. levering og indbygning af skinner og sveller, herunder befæstelser og underlagspla-

der. Prisen omfatter første-, anden- og tredjegangsjustering samt spændingsudligning. Der regnes

ikke med isolerklæbestød.

Uddybende dokumentation i priskatalog for den forudsatte enhedspris

Priser på sporoverbygning er indhentet fra projekt ”Kystbanen” (udført 2007-2008). Der er taget

udgangspunkt i bygherreoverslag foretaget af en ekstern konsulent. Priserne er udregnet som en

sum af priser indhentet for skinner, sveller, befæstelser, underlagsplader m.m. I prisen er indeholdt

nødvendige svejsninger. Prisen omfatter udlægning af sporet og de nødvendige sporjusteringer.

Priserne er sammenlignet med projektpriser (dispositionsforslag) fra projekt ”Sydbanen” (udført

2009-2010). Prisen for sporlægning, ekskl. materialer, er korrigeret for at tage hensyn til udførel-

sesforholdene, som ikke er sammenlignelige i de 2 projekter. Den anvendte enhedspris er 2.500

kr./m.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Banedanmark. Eksemplet er fra delprojektet

A1 om anlægsarbejde på delstrækningen Ny Ellebjerg-Solrød.

Enhedspris

2.500 kr./m spor

Mængde

50.982 meter spor

Pris i alt

127.455.000 kr.

(2007-priser)

Sporlægning på strækningen mellem Vamdrup og Vojens.

Foto: Robert Attermann

38. Vores gennemgang viser, at dokumentationen for de angivne enhedsprisers forudsæt-

ninger i budgettet er meget varierende. Dvs. at det ikke i alle tilfælde er muligt at vurdere,

om enhedspriserne stammer fra lignende projekter, eller om rådgiverne har skønnet enheds-

priserne ud fra forskellige oplysninger. Boks 4 viser et eksempel på, hvordan forudsætnin-

gerne for en enhedspris kan være dokumenteret med begrænsede oplysninger.

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

TRANSPORTMINISTERIETS OG BANEDANMARKS FORBEREDELSE AF PROJEKTETS ANLÆGS-

ØKONOMI

BOKS 4. EKSEMPEL PÅ BUDGETTERING AF EN UNDERPOST MED BEGRÆNSET DOKUMEN-

TATION AF FORUDSÆTNINGER

Budgetpost

Sporskiftevarme

Mængdedefinition

Fremgår ikke.

Uddybende dokumentation i priskatalog for den forudsatte enhedspris

Priser givet på grundlag af prisindikeringer fra sporprojekter, der er gennemført hos Banedanmark

i perioden 2007-2008. Pris på varmelegeme og transformatorer kan forventes at stige noget på

grund af metalprisernes stigning på det internationale marked.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Banedanmark. Eksemplet er fra delprojektet B

om baneteknik på delstrækningen Ny Ellebjerg-Kværkeby.

Enhedspris

210.000 kr. pr. spor-

skifte

Mængde

25 sporskifter

Pris i alt

5.250.000 kr.

(2007-priser)

39. Vores gennemgang af de forskellige dele af fysikestimatet viser, at de anvendte enheds-

priser ikke er afstemt i forhold til hinanden. Dvs. at der fx anvendes enhedspriser fra forskel-

lige projekter, som ikke nødvendigvis er sammenlignelige med hinanden eller med det kon-

krete projekt for så vidt angår type, størrelse, kompleksitet eller entrepriseform. Det kan og-

så betyde, at der anvendes enhedspriser fra forskellige tidspunkter i projekternes faser, fx

enhedspriser fra bygherreestimater, entreprenørens tilbudspriser, priser fra endelige anlægs-

regnskaber eller de eksterne rådgiveres egne data. Vores gennemgang viser også eksem-

pler på, at der anvendes forskellige enhedspriser til budgetteringen af fysikelementer på un-

derpostniveau, som umiddelbart burde have ens forudsætninger. Fx er der anvendt forskel-

lige enhedspriser for broer, uden at det fremgår, om det skyldes uens forudsætninger.

Budgettering af sumposter og procentposter

40. Vores gennemgang viser, at budgettet – i højere grad end ny anlægsbudgettering tilstræ-

ber – er beregnet ved brug af sumposter og procentposter. Ny anlægsbudgettering tilstræ-

ber, at sumposter kun kan anvendes undtagelsesvist og til en mindre del af budgettet. Vores

opgørelse af brugen af sumposter og procentposter i projektets budget fremgår af tabel 1.

Tabel 1. Opgørelse af budgetposter i udvalgte dele af projektets budget (2007-priser)

Delprojekter

Budget

Budgetposter

(beregnet som

mængde gange

enhedspris)

32 %

38 %

87 %

38 %

Sum-

poster

Procent-

poster

I alt

(anlægsarbejde på delstrækningen

Ny Ellebjerg-Solrød)

(anlægsarbejde på delstrækningen

Solrød-Kværkeby)

(baneteknik på delstrækningen

Ny Ellebjerg-Kværkeby)

I alt

Ca. 4,2 mia. kr.

Ca. 2,3 mia. kr.

Ca. 0,6 mia. kr.

Ca. 7,1 mia. kr.

61 %

54 %

13 %

55 %

100 %

Note: Opgørelsen omfatter ca. 80 % af projektets samlede budget.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Banedanmark.

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

TRANSPORTMINISTERIETS OG BANEDANMARKS FORBEREDELSE AF PROJEKTETS ANLÆGS-

ØKONOMI

Ny anlægsbudgettering tilstræ-

ber, at

sumposter

kan anven-

des til fx særlige konstruktio-

ner og andre anlægselemen-

ter, som ikke kan opgøres som

mængde gange enhedspris,

hvortil der knytter sig en større

risiko, fx etablering af en bygge-

plads, miljøundersøgelser og

arkæologiske undersøgelser.

Procentposter

kan anvendes

til fx tværgående administrative

poster. Procentposter beregnes

som en procentdel af den øvri-

ge anlægssum med en konkret

stillingstagen til procentsatsen

i forhold til det enkelte projekts

udførelsesforhold.

Tabel 1 viser, at ca. 38 % af udgifterne i anlægsøkonomien er beregnet som mængde gan-

ge enhedspris. I alt er ca. 62 % beregnet som sum- eller procentposter.

41. Transportministeriet har oplyst, at mængden af sumposter i anlægsoverslaget bunder i,

at der på tidspunktet manglede erfaringsbaserede priser og mængder for et projekt som det-

te. Ifølge ministeriet måtte Banedanmark derfor basere sit anlægsoverslag på en højere an-

del af sumposter end ellers, hvilket ministeriet finder var i overensstemmelse med ny anlægs-

budgettering i den givne situation.

42. Vores gennemgang viser, at dokumentationen af sumposternes forudsætninger er uigen-

nemsigtig, i forhold til hvordan sumposterne er beregnet, og dermed giver et dårligere grund-

lag for efterfølgende at følge op på afvigelser i forhold til det forudsatte. Dette grundlag giver

også udfordringer for den mellemkalkulation og efterkalkulation af priser og mængder i pro-

jektet, som Banedanmark skal foretage, jf. kap. 3. Transportministeriet har dog oplyst, at der

efter vedtagelsen af anlægsloven blev foretaget en nedbrydning af sumposterne, som mu-

liggør en efterkalkulation.

Boks 5 viser et eksempel på, hvordan forudsætningerne for en sumpost kan være dokumen-

teret.

BOKS 5. EKSEMPEL PÅ BUDGETTERING AF EN SUMPOST

Budgetpost

Ny bro, speciel konstruktionsudformning

Mængdedefinition

Nye broer, som ikke er dækket af standardtyperne.

Uddybende dokumentation i priskatalog for den forudsatte enhedspris

Der er udført overslagsmængdeberegninger baseret på foreløbige statistiske beregninger. Enheds-

priserne er baseret på erfaringspriser og enhedspriser fra M3.

Note: I det konkrete eksempel er der meget begrænsede oplysninger om forudsætningerne for den

anførte pris. ”M3” er et vejprojekt i forbindelse med Motorring 3 (E47).

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Banedanmark. Eksemplet er fra delprojektet A1

om anlægsarbejde på delstrækningen Ny Ellebjerg-Solrød.

Pris i alt

172,3 mio. kr. (2007-priser)

Banedanmark har oplyst, at det konkrete eksempel i boks 5 efterfølgende viste sig at være

budgetteret med udgangspunkt i forkerte forudsætninger, fordi forudsætningerne ikke sva-

rede til det øvrige projektmateriale i beslutningsgrundlaget. Kontrakten, som bl.a. omfattede

broen, blev derfor indgået til 345 mio. kr. (2015-priser) mod programfasens budget på 243

mio. kr. (2015-priser).

43. Vores gennemgang viser, at forudsætningerne i forhold til budgetposten til projektsty-

ring, tilsyn og administration ikke er tilstrækkeligt dokumenteret. Banedanmark har fx ikke

dokumenteret forudsætningerne for bygherreomkostninger på i alt 101 mio. kr. (2007-priser).

Derudover er omkostninger til teknikere enten beregnet som en procentdel af andre poster

eller som sumposter, og i begge tilfælde er der anvendt betydelige skøn.

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

TRANSPORTMINISTERIETS OG BANEDANMARKS FORBEREDELSE AF PROJEKTETS ANLÆGS-

ØKONOMI

Banedanmarks regulering af budgettet

44. Vi har undersøgt, om Banedanmark har dokumenteret forudsætningerne for de skøn, de

har anvendt til at regulere budgettet.

Ny anlægsbudgettering giver dels mulighed for at anvende et efterkalkulationsbidrag til at re-

gulere budgettet, dels mulighed for at basere budgettet på internationale erfaringer og eks-

pertvurderinger i de tilfælde, hvor der ikke er tilstrækkelige erfaringsbaserede data fra sam-

menlignelige projekter.

45. Banedanmark har oplyst, at de for at kvalificere budgettet regulerede det fysikestimat,

som blev udarbejdet af eksterne rådgivere. Banedanmark anvendte for det første et efterkal-

kulationsbidrag, for det andet et skøn på baggrund af internationale erfaringer med sammen-

lignelige projekter og for det tredje et skøn i forhold til brug af store udbudspakker på bag-

grund af en ekspertvurdering. Endelig gennemførte Vejdirektoratet en beregning af projek-

tets budget med udgangspunkt i sin prisdatabase.

Banedanmark har oplyst, at de derudover ikke gennemgik beregningerne med henblik på at

identificere systematiske fejl og mangler i budgettet eller i dokumentationen for budgettet.

Banedanmark har oplyst, at der dog som forudsat i ny anlægsbudgettering blev gennemført

en ekstern kvalitetssikring af projektet.

Efterkalkulationsbidrag

46. Vi har gennemgået Banedanmarks dokumentation for det efterkalkulationsbidrag, som

blev anvendt for at regulere budgettet.

47. Vores gennemgang viser, at Banedanmark indarbejdede efterkalkulationsbidraget sam-

men med prisreguleringen og øvrige reguleringer af budgettet, og at størrelsen af efterkalku-

lationsbidraget derfor ikke er opgjort som en særskilt post eller reserve i budgettet. Banedan-

mark har oplyst, at det oprindeligt beregnede efterkalkulationsbidrag kan opgøres til ca. 198

mio. kr. (2015-priser).

48. Banedanmark havde ikke erfaringsbaserede data, som efterkalkulationsbidragets stør-

relse kunne baseres på. Transportministeriet og Banedanmark skønnede derfor i stedet pro-

jektets efterkalkulationsbidrag med udgangspunkt i Vejdirektoratets foreløbige efterkalkula-

tionsbidrag for vejprojekter. Skønnet bestod i en halvering af Vejdirektoratets efterkalkulati-

onsbidrag, da baneprojekter ifølge Banedanmark som udgangspunkt har en højere detalje-

ringsgrad end vejprojekter i forberedelsesfasen.

Øvrige reguleringer af budgettet

49. Vi har gennemgået Banedanmarks dokumentation for de øvrige reguleringer af budget-

tet, som Banedanmark foretog.

50. For det første gennemførte Banedanmark en benchmark-analyse af sammenlignelige

udenlandske baneprojekters anlægsøkonomi. Analysen omfattede 4 projekter i henholdsvis

Holland, Finland, Sverige og Tyskland. Analysen fokuserede bl.a. på pris pr. kilometer dob-

beltsporet jernbane og fordeling af udgifter på anlægselementer.

Banedanmark skønnede på baggrund af analysen, at 4 hovedposter kunne reduceres, fordi

analysen viste, at projektets omkostninger lå over de øvrige projekters omkostninger. Hoved-

post 4 blev reduceret med 20 %, og hovedpost 1, 6 og 12 blev reduceret med 10 %.

For det andet fik Banedanmark Statens Byggeforskningsinstitut (SBi) til at gennemføre en

analyse af organisatoriske stordriftsfordele (dvs. gentagelseseffekter og mængderabatter)

for at vurdere potentialet i at anvende store udbudspakker i projektet.

Hovedpost 1, 4, 6 og 12

om-

fatter henholdsvis spor, køre-

strøm, sikring og projektstyring

samt tilsyn og administration.

Efterkalkulationsbidraget

skal

ifølge ny anlægsbudgettering

dække fordyrelser, som skyldes

ændrede fysiske mængder, dvs.

ændringer af de fysiske mæng-

der fra tidspunktet for anlægs-

loven til anlægsregnskabet. Ef-

terkalkulationsbidragets størrel-

se skal fastlægges på baggrund

af erfaringer fra lignende gen-

nemførte projekter.

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

TRANSPORTMINISTERIETS OG BANEDANMARKS FORBEREDELSE AF PROJEKTETS ANLÆGS-

ØKONOMI

Hovedpost 2, 3, 9 og 11

om-

fatter henholdsvis jord og veje,

broer og konstruktioner, areal-

erhvervelser samt forbereden-

de arbejder.

Banedanmark skønnede på baggrund af SBi’s analyse, at 4 hovedposter (2, 3, 9 og 11) i bud-

gettet kunne reduceres med 6 % ved at anvende store udbudspakker, fordi budgettet forin-

den var baseret på erfaringspriser fra ”små entrepriser”.

Banedanmark indarbejdede ovenstående reguleringer i budgettet sammen med prisregule-

ringen og efterkalkulationsbidraget, og størrelsen af reguleringerne er derfor ikke opgjort sær-

skilt i budgettet.

Vi har opgjort reduktionerne af budgettet til henholdsvis ca. 289 mio. kr. (2015-priser) som

følge af den internationale benchmark-analyse og ca. 347 mio. kr. (2015-priser) som følge

af SBi-analysen, dvs. en samlet reduktion af budgettet på ca. 636 mio. kr. (2015-priser).

Det fremgår af beslutningsgrundlaget til Folketinget, at projektets totaludgift (dvs. inkl. reser-

ver) på trods af reduktionerne fortsat havde en høj pris pr. kilometer i forhold til sammenlig-

nelige europæiske baneprojekter.

Resultater

51. Undersøgelsen viser, at Banedanmark har opbygget projektets budget i overensstem-

melse med principperne i ny anlægsbudgettering. Banedanmark har dog anvendt en bety-

delig grad af skøn ved forberedelsen af projektets budget og har ikke fuldt ud dokumenteret

budgetforudsætningerne. Det skyldes, at der ikke var erfaringsdata at basere projektets bud-

get på. Dokumentationen for de forudsatte mængder og enhedspriser varierer, og der er der-

for usikkerhed om budgettets forudsætninger. Desuden er der anvendt sumposter i fysikesti-

matet, i højere grad end ny anlægsbudgettering tilstræber. I forhold til udgifterne til projekt-

styring, tilsyn og administration er udgiften fastsat som en skønsbaseret procentvis andel af

fysikdelene i projektet, men forudsætningerne for skønnene er ikke dokumenteret. Forud-

sætningerne for bygherreomkostninger er heller ikke dokumenteret.

Undersøgelsen viser også, at Banedanmark har taget en række tiltag for at sikre, at projek-

tets budget er baseret på erfaringer fra sammenlignelige udenlandske projekter, og har do-

kumenteret reguleringerne af budgettet. Reguleringerne er dog baseret på en høj grad af

skøn, herunder i forhold til det anvendte efterkalkulationsbidrag, og er derfor behæftet med

usikkerhed.

2.2. Forslag til udbudsstrategi, entrepriseform, organisering og tidsplan

52. Vi har vurderet, om Banedanmark har baseret projektets budget på forslag til den forven-

tede gennemførelse, som ny anlægsbudgettering forudsætter.

Ny anlægsbudgettering forudsætter, at beslutningsgrundlaget skal omfatte forslag til bl.a. den

forventede udbudsstrategi, entrepriseform, projektorganisering og tidsplan, men forudsæt-

ter dog ikke, at forslagene er detaljerede og endelige.

53. Vi har gennemgået, om beslutningsgrundlaget omfatter forslag til den forventede udbuds-

strategi, entrepriseform, projektorganisering og tidsplan, og om Banedanmark har dokumen-

teret betydningen heraf for projektets budget.

Vores gennemgang viser, at beslutningsgrundlaget omfatter meget overordnede forslag til

gennemførelsen af projektet for så vidt angår den forventede udbudsstrategi, entrepriseform,

projektorganisering og tidsplan. Derudover har Banedanmark kun i enkelte tilfælde dokumen-

teret betydningen heraf for projektets budget. Det fremgår således af beslutningsgrundlaget,

at Banedanmark forventede at udbyde projektet i store udbudspakker for at høste økonomi-

ske stordriftsfordele. Banedanmark indarbejdede derfor dette som en budgetforudsætning

og reducerede budgettet med ca. 347 mio. kr. (2015-priser). Banedanmark har ikke derud-

over beskrevet, hvilken betydning de overordnede forslag til den forventede udbudsstrategi,

entrepriseform, projektorganisering og tidsplan har for projektets budget.

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

TRANSPORTMINISTERIETS OG BANEDANMARKS FORBEREDELSE AF PROJEKTETS ANLÆGS-

ØKONOMI

54. Transportministeriet har for det første oplyst, at udbudsstrategi kan have stor betydning

for et projekts endelige udgift, men at ministeriet ikke vurderer, at udbudsstrategien som ud-

gangspunkt har betydning for anlægsoverslaget ved beslutningsgrundlaget. Ministeriet op-

lyser også, at entrepriseformen kan have stor betydning for projektets endelige udgift, men

ved anlægsoverslaget har entrepriseformen som udgangspunkt kun betydning på fordelin-

gen af udgifter mellem budgettets hovedposter. Ifølge ministeriet skyldes det, at det ved fast-

læggelsen af et anlægsoverslag som udgangspunkt forudsættes, at projektorganisationen

vælger en økonomisk optimal håndtering af udbud og entrepriser.

Transportministeriet har i forlængelse heraf oplyst, at fordi der på tidspunktet for beslutnings-

grundlaget typisk ikke er truffet beslutning om udbudsstrategi og entrepriseform, er dette ik-

ke budgetforudsætninger, og der skal derfor ikke rapporteres om dette i beslutningsgrund-

laget.

Transportministeriet har for det andet oplyst, at Banedanmark i dette projekt ikke kunne for-

udsætte eller beskrive mere detaljerede forslag til projektorganisationen på grund af mang-

lende erfaringer med projekter af denne størrelse og type. Transportministeriet har oplyst,

at det ved budgetfastlæggelsen i beslutningsgrundlaget er en forudsætning, at projektet or-

ganiseres optimalt, og at valg af projektorganisering derfor ikke påvirker projektets budget-

terede totaludgift.

Transportministeriet har for det tredje oplyst, at det ikke er praksis at udarbejde detaljerede

tidsplaner for projekter, inden anlægsloven er vedtaget. Tidsplanen har som udgangspunkt

ikke betydning for totaludgiften, medmindre tidsplanen er forceret, indeholder en ekstra tids-

reserve eller er påvirket af andre ekstraordinære omstændigheder.

Transportministeriet har oplyst, at ministeriet samlet set ikke finder, at det er hensigtsmæs-

sigt at bruge resurser på at udarbejde meget detaljerede forslag til udbudsstrategi, entrepri-

seform, projektorganisation og tidsplan på dette tidspunkt i et projekt.

Ministeriet medgiver, at kravene bør præciseres i ny anlægsbudgettering, men mener dog,

at den præcisering skal tydeliggøre, at det ikke er et krav, at der indgår detaljerede forslag

til udbudsstrategi, entrepriseform, organisering og tidsplan.

55. Rigsrevisionen er enig med Transportministeriet i, at alle detaljer omkring et projekts ud-

budsstrategi, entrepriseform, organisering og tidsplan ikke kan og bør være indarbejdet i bud-

gettet og fastlagt på tidspunktet for anlægslovens vedtagelse. Ny anlægsbudgettering forud-

sætter imidlertid, at projektets organisering og entrepriseform beskrives og konkretiseres for

at etablere et kvalificeret beslutningsgrundlag.

Rigsrevisionen finder i forlængelse heraf, at det vil øge kvaliteten i anlægsprojekters beslut-

ningsgrundlag, herunder budget, hvis der udarbejdes scenarier for udbudsstrategi, entrepri-

seform, projektorganisering og tidsplan, og hvis sammenhængen mellem disse forhold og

budgettet vurderes. Det skyldes, at de valg, som anlægsmyndigheden træffer omkring pro-

jektets organisering, kan påvirke projektets budget. Fx spiller projektets organisering (inkl.

brugen af rådgivere) samt udbuds- og entreprisemodel sammen. Målsætningen med ny an-

lægsbudgettering er netop at etablere det mest realistiske budget for projektet.

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

TRANSPORTMINISTERIETS OG BANEDANMARKS FORBEREDELSE AF PROJEKTETS ANLÆGS-

ØKONOMI

Resultater

56. Undersøgelsen viser, at Banedanmark baserede projektets beslutningsgrundlag på me-

get overordnede forslag til den forventede gennemførelse af projektet i forhold til udbuds-

strategi, entrepriseform, projektorganisering og tidsplan. Banedanmark har kun i enkelte til-

fælde dokumenteret betydningen heraf for projektets budget.

Kravene i ny anlægsbudgettering er imidlertid uklare, og Rigsrevisionen finder, at det bør

klarlægges, hvor detaljerede scenarier til udbudsstrategi, entrepriseform, projektorganise-

ring og tidsplan samt sammenhængen mellem disse forhold og budgettet skal være på det-

te tidspunkt i projekter.

2.3. Risikovurdering af projektet

57. Vi har vurderet, om Banedanmark i beslutningsgrundlaget har redegjort for projektets ri-

sici, har vurderet risici i forhold til sandsynlighed og konsekvens og har planlagt, hvordan ri-

sici skal forebygges og håndteres.

58. Ny anlægsbudgettering forudsætter, at beslutningsgrundlaget skal omfatte en risikovur-

dering af projektet i form af et udbygget risikoregister. Formålet med risikoregistret er bl.a.

at skærpe fokus i forbindelse med budgetteringen af projektet, herunder at vurdere, om der

undtagelsesvist er behov for at afsætte egentlige budgetposter til specifikke risici, om der

er risici, der giver anledning til at revurdere en forudsat fysik i forhold til funktionalitet, tekno-

logi eller mængder, eller om der er grundlag for at iværksætte og budgettere med særlige

aktiviteter omkring organiseringen af projektet.

59. Risikoregistret skal ifølge ny anlægsbudgettering omfatte:



identifikation og vurdering af risicis sandsynlighed og fx budgetmæssige konsekvens

planlagt forebyggelse og håndtering af risici.

Risikoregistret, som etableres i forberedelsesfasen, skal i udførelsesfasen være udgangs-

punkt for projektets risikostyring og rapportering til ledelsen om risici.

Identifikation og vurdering af projektets risici

60. Vi har gennemgået den risikoanalyse, som Banedanmark udarbejdede i 2009, og som

indgår i beslutningsgrundlaget. Risikoanalysen omfatter Banedanmarks risikovurdering af

projektet og sammenfatningen heraf i et risikoregister.

61. Banedanmark identificerede i alt 169 risici med betydning for projektets pris, tid eller kva-

litet og samlede dem i et risikoregister. Vores gennemgang viser, at Banedanmark vurdere-

de risicienes sandsynlighed på en skala fra 1 til 5, hvor sandsynligheden vurderes fra ”usand-

synlig” til ”næsten sikker”. Banedanmark vurderede ligeledes risicienes konsekvens på en

skala fra 1 til 5, hvor konsekvensen 1 var ”ubetydelig”, og 5 var ”katastrofal” i forhold til fx pro-

jektets budget. Ud fra en vurdering af sandsynlighed og konsekvens beregnede Banedan-

mark risikoværdier for de enkelte risici på en skala fra 1 til 25 og opdelte projektets risici i 4

risikoklasser:

mindre, moderat, høj

kritisk.

62. Vores gennemgang viser, at Banedanmark vurderede, at projektet havde 78

mindre

ri-

sici, 85

moderate

risici, 6

høje

risici og 0

kritiske

risici.

I risikoanalysen er der ikke angivet en øvre eller nedre grænse, og om fx risici med en stor

mulig konsekvens skal håndteres på en anden måde end risici med en mindre mulig konse-

kvens. Derudover er der ikke lavet en kobling fra risikoregistret til økonomistyringen, som

fx gør det muligt at se, hvilken budgetpost der eventuelt vil blive påvirket, hvis risikoen ind-

træffer, og hvilke forudsætninger der er lagt til grund for at estimere den givne risikoværdi.

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

TRANSPORTMINISTERIETS OG BANEDANMARKS FORBEREDELSE AF PROJEKTETS ANLÆGS-

ØKONOMI

Planlagt forebyggelse og håndtering af risici

63. Banedanmark har kun for de 6 risici i risikoklassen

høj

beskrevet, hvordan risici kan fo-

rebygges og håndteres. Vores gennemgang viser, at de planlagte aktiviteter er formuleret

meget overordnet og uden forventet resursebehov eller tidshorisont.

Banedanmark har for de i alt 163 risici i risikoklasserne

mindre

moderat

samlet set vur-

deret, at de kunne ”klares med mindre projektjusteringer undervejs i projektet og alene med

mindre forsinkelser og fordyrelser til følge”. Banedanmark har dermed ikke beskrevet den

planlagte forebyggelse og håndtering af disse risici.

64. Ny anlægsbudgettering forudsætter, at risikovurderingen skal være med til at skærpe fo-

kus i forbindelse med budgetteringen af projektet.

65. Vores gennemgang viser, at Banedanmark har overholdt kravet i ny anlægsbudgettering

om, at der ikke må indlægges poster i budgettet på baggrund af beregnede teoretiske risi-

koværdier. Banedanmark vurderede dog ikke risicienes mulige budgetmæssige konsekvens

som udgift i kroner. Rigsrevisionen finder, at en vurdering af en risikos konsekvens som ud-

gift i kroner kunne have skærpet det fokus i forbindelse med budgetteringen af projektet, som

er forudsat i ny anlægsbudgettering. Det ville have givet Banedanmark et bedre grundlag

for at vurdere betydningen af en risiko for projektets budget. Det ville også have givet Bane-

danmark et grundlag for at prioritere budgetteringen af eventuelle forebyggende indsatser.

Banedanmark vurderede ud fra risikoanalysen, at reserverne var tilstrækkelige til at forebyg-

ge og håndtere de identificerede risici, hvis de indtraf. Vores gennemgang viser, at Banedan-

marks vurdering af, at reserverne er tilstrækkelige, ikke er yderligere uddybet eller dokumen-

teret. Banedanmark har efter Rigsrevisionens opfattelse dermed heller ikke haft et grundlag

for at vurdere, om reserverne var for store eller for små til at dække projektets risici.

Resultater

66. Undersøgelsen viser, at Banedanmark gennemførte en risikovurdering af projektet og

samlede risiciene i et risikoregister. Undersøgelsen viser også, at Banedanmark ikke har vur-

deret den budgetmæssige konsekvens som udgift i kroner for de risici, der blev identificeret

i risikoanalysen. Banedanmark planlagde alene, hvordan risici i risikoklassen

høj

skulle fo-

rebygges og håndteres og kun på et overordnet niveau.

Undersøgelsen viser også, at Banedanmark ikke har foretaget en konkret vurdering af for-

holdet mellem projektets identificerede risici og projektets reserver, selv om Banedanmark

konkluderede, at reserverne var tilstrækkelige til at dække projektets risici, hvis de indtraf.

2.4. Den eksterne kvalitetssikring af projektets beslutningsgrundlag

67. Vi har vurderet, om Transportministeriet har sikret, at en ekstern kvalitetssikring har kva-

lificeret og konsolideret projektets samlede beslutningsgrundlag, herunder anlægsøkonomi.

Ministeriet købte i 2009 en ekstern kvalitetssikring af projektets beslutningsgrundlag.

Kravsspecifikation og aftale om ekstern kvalitetssikring

68. Vi har gennemgået Transportministeriets kravsspecifikation til den eksterne kvalitetssik-

ring og den aftale, som Transportministeriet indgik med den eksterne konsulent.

69. Vores gennemgang viser, at kravsspecifikationen og aftalen omfatter de krav, som ny

anlægsbudgettering forudsætter. Vores gennemgang viser dog også, at kravsspecifikatio-

nen og aftalen kun stiller meget overordnede krav til metode og ikke stiller krav til dybden

af gennemgangen af projektets budget.

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

TRANSPORTMINISTERIETS OG BANEDANMARKS FORBEREDELSE AF PROJEKTETS ANLÆGS-

ØKONOMI

Den gennemførte eksterne kvalitetssikring

70. Vi har gennemgået, om den eksterne kvalitetssikring lever op til kravsspecifikationen og

aftalen samt har en tilstrækkelig dybde i gennemgangen af projektets budget.

Ny anlægsbudgettering forudsætter bl.a., at den eksterne kvalitetssikring skal omfatte en gen-

nemgang af de økonomiske beregninger og forudsætninger for budgettet. I Transportmini-

steriets kravsspecifikation fremgår det fx, at den eksterne konsulent i kvalitetssikringen skal

sammenholde budgettet med projektets underliggende forudsætninger om fysik, teknik og

priser og vurdere, om forudsætningerne er relevante og dokumenterede.

71. Vores gennemgang viser, at den eksterne konsulents kvalitetssikring omfatter en gen-

nemgang af bl.a. budgettet, risikovurderingen og projektløsningen. Dog har den eksterne

konsulents kvalitetssikring kun på et overordnet niveau omfattet en gennemgang af de øko-

nomiske beregninger og forudsætninger, som ligger til grund for budgettet. Vores gennem-

gang viser også, at den eksterne konsulents kvalitetssikring af budgettet generelt ikke er do-

kumenteret. Det fremgår fx ikke, om den eksterne kvalitetssikring har omfattet en gennem-

gang af budgettets enkeltdele, fx i form af en stikprøve af forudsætninger om mængder og

enhedspriser for underposter til fysikelementer.

Transportministeriets og Banedanmarks brug af den eksterne kvalitetssikring

72. Vi har gennemgået Transportministeriets og Banedanmarks dokumentation for, hvordan

resultaterne af den eksterne kvalitetssikring er indarbejdet i beslutningsgrundlaget, herunder

i forhold til projektets budget.

73. Resultaterne af den eksterne kvalitetssikring blev behandlet af Transportministeriet på

en række møder, hvor Banedanmark også deltog. Banedanmark fik til opgave at indarbejde

resultaterne i projektets beslutningsgrundlag. Vores gennemgang viser, at det ikke er doku-

menteret, at den eksterne konsulents kvalitetssikring identificerede fejl og mangler i forhold

til dokumentationen og forudsætningerne for projektets budgetposter.

74. Transportministeriet har oplyst, at ministeriet ikke foretog en selvstændig vurdering af

kvaliteten af den eksterne kvalitetssikring, idet ministeriet ikke har forudsætningerne herfor.

Ministeriet har desuden oplyst, at der var tale om en af de første kvalitetssikringer på bane-

området. Der er efterfølgende bl.a. blevet udarbejdet standardiserede krav til eksterne kva-

litetssikringer.

75. Transportministeriet har oplyst, at ministeriet siden gennemførelsen af den eksterne kva-

litetssikring blev opmærksom på, at kvalitetssikringen ikke havde en tilstrækkelig kvalitet for

så vidt angår vurderingen af projektets budget, idet der var fejl og mangler i budgettet, som

burde være blevet identificeret ved den eksterne kvalitetssikring. Ministeriet har oplyst, at dis-

se fejl og mangler blev identificeret af Banedanmark ved opdateringen af budgettet primo

2011, dvs. umiddelbart efter, at anlægsloven var blevet vedtaget. Banedanmark identifice-

rede bl.a. en række fejl og mangler i forhold til budgettet og dokumentationen af budgetfor-

udsætningerne. Tabel 2 viser de 3 beløbsmæssigt største fejl og mangler, som Banedan-

mark identificerede ved gennemgangen.

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

TRANSPORTMINISTERIETS OG BANEDANMARKS FORBEREDELSE AF PROJEKTETS ANLÆGS-

ØKONOMI

Tabel 2. De 3 beløbsmæssigt største fejl og mangler, som Banedanmark identificerede i det opdaterede budget fra 2011

Tunnel ved Kulbanevej

Ny Ellebjerg Station – projektstyring

Arbejdspladser

En tunnel ved Kulbanevej var dobbeltbud-

getteret i programfasens budget.

Projektstyringsudgift vedrørende Ny

Ellebjerg Station var dobbeltbudgetteret.

Udgift til arbejdspladser på en del af pro-

jektet var ved en regnefejl opgjort for lavt.

Overbudgettering på ca. 178 mio. kr.

(2015-priser).

Overbudgettering på ca. 29 mio. kr.

(2015-priser).

Underbudgettering på ca. 57 mio. kr.

(2015-priser).

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Banedanmark.

Resultater

76. Undersøgelsen viser, at kravsspecifikationen til og aftalen om den eksterne kvalitetssik-

ring, som Transportministeriet købte, generelt omfattede de krav, som ny anlægsbudgette-

ring forudsætter, men ikke stillede tilstrækkelige krav til metoden eller dybden af den ekster-

ne konsulents kvalitetssikring af budgettet.

Den eksterne konsulents kvalitetssikring levede op til de krav, som Transportministeriet hav-

de stillet, men havde ikke den tilstrækkelige dybde i gennemgangen af budgettet, og det er

ikke dokumenteret, om budgettets enkeltdele er gennemgået. Kvalitetssikringen identificere-

de derfor ikke en række fejl og mangler i budgettet eller i dokumentationen af budgettets for-

udsætninger, som Banedanmark identificerede umiddelbart efter, at anlægsloven var vedta-

get. Ministeriet foretog ikke en selvstændig vurdering af kvaliteten af den eksterne kvalitets-

sikring. Ministeriet har efterfølgende udarbejdet standardiserede krav til de eksterne kvali-

tetssikringer.

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

BANEDANMARKS GENNEMFØRELSE AF PROJEKTET

3. Banedanmarks gennemførelse af projektet

Rigsrevisionen finder, at Banedanmark ikke fuldt ud har efterlevet principperne i ny

anlægsbudgettering ved gennemførelsen af projektet.

Banedanmark har sikret en tilfredsstillende økonomistyring af projektet i forhold til at

sikre budgetmæssig sporbarhed gennem projektets faser, som det er forudsat i ny an-

lægsbudgettering. Det har dog betydning for sporbarheden, at der fortsat er usikker-

hed om forudsætningerne for projektets budget, hvilket betyder, at ændringer og af-

vigelser ikke kan spores helt tilbage til de forudsatte enhedspriser i projektets fysik-

estimat.

Banedanmark har derudover ikke dokumenteret sin risikostyring på en systematisk og

dækkende måde i projektets risikoregister, hvilket ny anlægsbudgettering forudsæt-

ter. Dermed kan Banedanmark ikke dokumentere, hvordan projektets risikostyring un-

derstøtter økonomistyringen i projektet, fx at de interne budgetreserver, som Bane-

danmark har afsat i prognosen, ikke er direkte knyttet til vurderingerne af risici i risiko-

registret.

77. I dette kapitel undersøger vi, om Banedanmark har efterlevet principperne i ny anlægs-

budgettering ved gennemførelsen af projektet.

3.1. Økonomistyring og budgetmæssig sporbarhed

78. Vi har vurderet, om Banedanmarks brug af ny anlægsbudgettering har understøttet pro-

jektets økonomistyring i forhold til at sikre den budgetmæssige sporbarhed gennem projek-

tets faser, som ny anlægsbudgettering forudsætter.

Økonomistyringen skal ifølge ny anlægsbudgettering understøtte:



sporbarhed mellem projektets budgetversioner

sporbarhed i forhold til projektets ændringer og afvigelser

opfølgning og rapportering på projektets økonomiske status (prognose) og brug af reserver

opfølgning på projektets realiserede mængder og enhedspriser med henblik på at samle

erfaringsbaserede data til budgettering af fremtidige anlægsprojekter.

Der findes en række versioner

af projektets budget. Program-

fasens budget fra 2010 er det

budget, som ligger til grund for

anlægsloven. Dette budget blev

opdateret i 2011 og opdelt på

aktiviteter og entrepriser i 2012.

Budgettet opdateres løbende,

bl.a. i forhold til pris- og lønud-

viklingen.

Sporbarhed mellem budgetversioner

79. Vi har gennemgået, om Banedanmark har tilrettelagt projektets økonomistyring, så der

er sporbarhed mellem de forskellige versioner af projektets budgetter på tværs af projektets

faser, og om væsentlige afvigelser og ændringer er forklaret og dokumenteret.

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

BANEDANMARKS GENNEMFØRELSE AF PROJEKTET

80. Ny anlægsbudgettering forudsætter, at økonomistyringen skal gøre det muligt gennem

projektets faser at sammenholde udviklingen i projektets forventede udgifter med det budget,

som lå til grund for projektets anlægslov.

81. Vi har gennemgået programfasens budget fra 2010, det opdaterede budget fra 2011 og

budgettet pr. april 2015, herunder det entreprise- og aktivitetsopdelte budget, som Banedan-

mark udarbejdede i januar 2012 i forbindelse med udbudsstrategien.

Vores gennemgang viser, at Banedanmark har sikret, at der er sporbarhed mellem de for-

skellige versioner af budgettet gennem en dokumenteret budget- og kontobro. Ændrings-

anmodninger, som er tilføjet frem til kontraktindgåelse, dokumenteres også her.

82. Banedanmark opdaterede budgettet i 2011, hvilket skabte gennemsigtighed om de iden-

tificerede fejl og mangler i forudsætningerne for programfasens budget, fx dobbeltbudgette-

ring af tunnellen ved Kulbanevej. Ved opdateringen blev der dog ikke foretaget ændringer af

dokumentationen for budgettets forudsætninger. Banedanmark har oplyst, at dette ikke kan

gøres bagudrettet.

Rigsrevisionen finder, at det betyder, at ændringer og afvigelser ikke i fuldt omfang kan spo-

res tilbage til forudsætningerne for de enhedspriser, der lå til grund for projektets budget.

Konstruktion af trug til tunnel ved Kulbanevej i København.

Foto: Banedanmark

Sporbarhed i forhold til ændringer og afvigelser

83. Vi har gennemgået Banedanmarks forklaringer og dokumentation for væsentlige afvigel-

ser og ændringer i forhold til projektets budget. Afvigelsesforklaringer og ændringsdokumen-

tation fremgår bl.a. af Banedanmarks rapporteringer til direktionen og Transportministeriet.

84. Banedanmark har i rapporteringerne til direktionen og Transportministeriet vist og forkla-

ret afvigelser og ændringer i forhold til det opdaterede budget fra 2011 og det entreprise- og

aktivitetsopdelte budget. Forklaringer på afvigelser og ændringer er derudover dokumente-

ret i projektets underliggende systemer til økonomistyring. Tabel 3 viser projektets budget og

prognose fordelt på hovedposter samt de væsentligste årsager til afvigelser mellem budget

og prognose.

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

BANEDANMARKS GENNEMFØRELSE AF PROJEKTET

Tabel 3. Projektets budget og prognose fordelt på hovedposter pr. april 2015 (2015-priser)

(Mio. kr.)

Hovedpost

1. Spor

2. Jord og veje

3. Broer og konstruktioner

Budget

677

1.471

2.486

Prognose

732

1.471

1.891

Afvigelse

÷55

595

Væsentlige årsager til afvigelser

Estimat. Der er endnu ikke indgået kontrakt.

Tunnel ved Kulbanevej var overbudgetteret

(ca. 178 mio. kr.).

Underbudgettering af arbejdspladsen på

grund af regnefejl (ca. 57 mio. kr.).

Fordyrelse på grund af fysik- og mængdeaf-

vigelser (ca. 146 mio. kr.), herunder under-

budgettering af en bro, som var prissat med

udgangspunkt i forkerte enhedspriser (ca.

100 mio. kr.).

Billiggørelse på grund af prisafvigelser og for-

handlinger (ca. 620 mio. kr.).

Estimat. Banedanmark har oplyst, at der ef-

terfølgende er indgået kontrakt, som ikke af-

viger væsentligt fra budgettet.

Estimat. Der er endnu ikke indgået kontrakt.

Skyldes bl.a., at udgifter til projektstyring ved-

rørende Ny Ellebjerg Station var dobbeltbud-

getteret (ca. 29 mio. kr.).

Der er eksproprieret mere areal end forudsat,

og kompensationerne har været højere end

forudsat.

Membran mv. til beskyttelse af grundvandet

er ikke længere nødvendig (ca. 207 mio. kr.),

da Banedanmark har fundet andre løsninger

til at undgå forurening af grundvandet (æn-

dret praksis for sprøjtning med pesticider).

Afvigelsen skyldes bl.a. ændret ledningsom-

lægning og projektets forhandlinger om kom-

pensation til ledningsejere.

Afvigelsen omfatter en række budgettekniske

korrektioner.

Budgettet fra programfasen byggede ikke på

beskrevne forudsætninger og var ikke ned-

brudt på forudsatte aktiviteter.

4. Kørestrøm (elektrificering)

274

292

÷18

5. Stærkstrøm

6. Sikring (signaler)

7. Telekommunikation

8. Stationer

325

272

325

192

9. Arealerhvervelser

(ekspropriationer)

10. Miljø

358

450

÷92

384

197

187

11. Forberedende arbejder

844

697

147

Justeringer af hovedpost 1-11

(indeksering og reklassifikation)

12. Projektstyring, tilsyn og

administration

I alt

728

911

601

1.233

127

÷322

8.816

8.167

649

Der er ingen afvigelse på hovedpost 2, fordi der anvendes entrepriser, som dækker både hovedpost 2 og 3. Banedanmark

registrerer derfor den samlede afvigelse for hovedpost 2 og 3 på hovedpost 3. Hovedpost 2 og 3 skal derfor ses under ét.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Banedanmark.

Det fremgår af tabel 3, at Banedanmarks prognose for projektet indtil videre angiver, at pro-

jektets udgift bliver ca. 649 mio. kr. lavere end budgetteret. Det skyldes især, at kontrakterne

på entrepriserne er blevet billigere end forventet. Derudover har der været fejl i budgettet, og

forudsætninger har ændret sig, hvilket også samlet set har gjort projektet billigere end bud-

getteret.

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

BANEDANMARKS GENNEMFØRELSE AF PROJEKTET

Forklaringer på udvalgte afvigelser og ændringer

85. Vi har gennemgået, om en række udvalgte fordyrelser eller billiggørelser i forhold til det

oprindelige budget fra programfasen er forklaret i Banedanmarks månedlige rapporter til di-

rektionen. Fordyrelser eller billiggørelser i projektet omfatter både entrepriserne (særligt bud-

gettets hovedpost 2 og 3) og andre aktiviteter i projektet (særligt budgettets hovedpost 9-12).

Vi har derudover gennemgået, om Banedanmark løbende dokumenterer ændringer i forhold

til de mængder og enhedspriser, som var forudsat i programfasen.

86. I forhold til de entrepriser, som omfatter jord, veje, broer og konstruktioner (budgettets

hovedpost 2 og 3), forventer Banedanmark en billiggørelse på ca. 595 mio. kr. i forhold til det

budgetterede hertil på 3.957 mio. kr. Banedanmark forklarer samlet denne afvigelse med, at

de fleste kontrakter med entreprenører har været billigere end forventet i programfasens bud-

get. Efter kontrakternes indgåelse sker der omvendt løbende ændringer, som typisk gør en-

trepriserne dyrere.

87. Vores gennemgang af Banedanmarks forklaring af ændringerne for 3 udvalgte entre-

priser, TP4, TP21 og TP30, er vist i tabel 4.

Tabel 4. Forklaring på afvigelser fra budgettet for udvalgte entrepriser, april 2015 (2015-priser)

Entreprise

Udbudspakke TP4

Forklaring



Programfasens budget var på 1.104 mio. kr.



Kontraktsummen er på 915 mio. kr.



Banedanmark har i prognosen afsat en intern budgetreserve på 92 mio. kr. til forventede fordyrel-

ser. Heraf er 17 mio. kr. brugt, og der er identificeret mulige ekstraarbejder for yderligere 40 mio. kr.



Banedanmark har derudover afsat 53 mio. kr. til håndtering af forurenet jord, som ikke var inklude-

ret i det oprindelige udbud. Heraf er 24 mio. kr. brugt.



Programfasens budget var på 154 mio. kr.



Entreprisen er afsluttet. Kontraktsummen var på 139 mio. kr. Hertil er der sket ændringer, som har

medført fordyrelser på ca. 25 mio. kr.



Programfasens budget var på 243 mio. kr.



Kontrakten på 345 mio. kr. blev ca. 100 mio. kr. dyrere end forventet i programfasen, fordi en jern-

banebro over Motorring 4 var prissat med udgangspunkt i forkerte enhedspriser.



Banedanmark har i prognosen afsat en intern budgetreserve på 35 mio. kr. til forventede fordyrel-

ser. Heraf er 2 mio. kr. brugt, og der er identificeret mulige ekstraarbejder for yderligere 13 mio. kr.

Udbudspakke TP21

Udbudspakke TP30

Note: Afvigelser mellem budget og kontrakter skyldes bl.a. prisafvigelser, ændringer samt forhandlinger mellem bygherre og

entreprenør.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Banedanmark.

Det fremgår af tabel 4, at Banedanmark for de 3 udvalgte entrepriser forventer afvigelser i

forhold til kontrakten. Banedanmark forklarer disse afvigelser med konstaterede og forven-

tede krav og merarbejder. For entreprisen til udbudspakken TP30 har der desuden været en

væsentlig afvigelse på ca. 100 mio. kr. mellem kontrakten og programfasens budget. Bane-

danmark forklarer denne afvigelse med fejl i forudsætningerne og budgetteringen i program-

fasen.

88. Banedanmarks forklaring på ændringerne for 4 udvalgte aktiviteter er vist i tabel 5. De

4 aktiviteter omfatter de økonomisk væsentligste poster i budgettet ud over entrepriserne.

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

BANEDANMARKS GENNEMFØRELSE AF PROJEKTET

Tabel 5. Forklaring på afvigelser fra budgettet for udvalgte aktiviteter, april 2015 (2015-priser)

Aktivitet

Ekspropriationer

Forklaring



Programfasens budget var på 413 mio. kr. Hertil er der sket en fordyrelse på ca. 90

mio. kr. Ifølge Banedanmark skyldes det, at både arealet og kompensationerne var

større end forventet.



Programfasens budget var på 639 mio. kr. Herfra er der sket en billiggørelse på ca.

130 mio. kr. Ifølge Banedanmark skyldes det lavere kompensationer til ledningsejere

end forudsat i programfasen på grund af optimering af linjeføringer, og at visse led-

ningsejere skal kompensere Banedanmark for ”nyt for gammelt”.



Programfasens budget var på 911 mio. kr. Hertil er der sket en fordyrelse på ca. 300

mio. kr. Ifølge Banedanmark var hverken aktiviteter eller forudsætninger beskrevet i

programfasen, heller ikke brug af rådgivere.



Testkørsel var ikke forudsat i programfasen. Banedanmark vurderede på et tidspunkt

udgiften til 35 mio. kr. P.t. har Banedanmark ikke afklaret den forventede udgift til test-

kørsel, som afhænger af, om banen skal godkendes til ibrugtagning til 200 km/t eller

250 km/t.

Ledningsomlægninger

Projektstyring og -administration,

inkl. rådgivere

Testkørsel

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Banedanmark.

Det fremgår af tabel 5, at der forventes afvigelser i forhold til budgettet for de 4 udvalgte ak-

tiviteter. Banedanmark oplyser, at det bl.a. skyldes optimering af projektet, og angiver, at

disse afvigelser ikke i alle tilfælde kan forklares i forhold til forudsætningerne i programfasen,

da disse ikke var tilstrækkeligt dokumenterede.

Opfølgning på og rapportering om projektets økonomi og brug af reserver

89. Vi har undersøgt, om Banedanmark løbende følger op på projektets økonomiske status

(prognose) samt opgør og dokumenterer projektets brug af reserver med henblik på at rap-

portere til direktionen og Transportministeriet og med henblik på Transportministeriets halv-

årlige anlægsstatus til Folketingets Finansudvalg og Folketingets Transportudvalg.

Projektreserven

skal ifølge ny

anlægsbudgettering anvendes

til at dække fordyrelser som føl-

ge af ændrede prisforudsætnin-

ger, myndighedskrav og øvrige

usikkerheder.

Ny anlægsbudgettering forudsætter, at anlægsmyndigheden kan anvende projektreserven

til at realisere projektet, men at forbruget af projektreserven skal dokumenteres og sammen-

holdes med udgiftsposterne i programfasens budget.

Projektets økonomiske status

90. Vores gennemgang viser, at Banedanmarks opfølgning på og rapportering om projek-

tets økonomiske status tager udgangspunkt i de forudsætninger, som fremgår af beslut-

ningsgrundlaget. Banedanmarks opfølgning tager derfor udgangspunkt i projektets totalud-

gift på ca. 11,5 mia. kr. (2015-priser).

91. Banedanmark følger månedligt op på projektets økonomiske status og udarbejder prog-

noser for projektets forventede udgifter ved afslutning. Prognoser udarbejdes for alle hoved-

poster og nedbrydes desuden på de enkelte entrepriser og aktiviteter. Prognoserne for en-

trepriser bygger på registrerede udgifter og rest på indkøbsordrer samt på en vurdering af

forventede merudgifter til de enkelte entrepriser.

Undersøgelsen viser, at Banedanmarks prognose pr. april 2015 i forhold til budgettet på

8,9 mia. kr. angiver et forventet mindreforbrug på ca. 0,7 mia. kr., som tilføres projektreser-

ven. Pr. april 2015 angiver Banedanmarks prognose 8,2 mia. kr. mod en totalbevilling på

11,5 mia. kr. (totalbevillingen er inkl. projektreserve og central anlægsreserve på i alt 2,6

mia. kr.).

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

BANEDANMARKS GENNEMFØRELSE AF PROJEKTET

Intern budgetreserve i prognosen

92. Banedanmark udarbejder prognosen for forventede udgifter til de enkelte entrepriser med

udgangspunkt i den aftalte kontraktsum. I prognosen for entrepriser tillægger Banedanmark

en intern budgetreserve til forventede fordyrelser, dvs. entreprenørens krav og merarbejder

samt tredjepartsarbejder. Banedanmark fastsætter den interne budgetreserve til ca. 10 % af

kontraktsummen for en given entreprise. Tabel 6 viser, hvordan Banedanmark har udarbej-

det prognosen for 3 udvalgte entrepriser.

Tabel 6. Prognose for 3 udvalgte entrepriser, april 2015 (2015-priser)

(Mio. kr.)

Entreprise

Budget

Kontraktsum

Forventede fordyrelser

(intern budgetreserve

i prognosen)

152

Prognose

TP4

TP21

TP30

I alt

1.104

154

243

1.501

915

139

345

1.399

1.007

164

380

1.551

Kilde: Banedanmark (månedsrapport for projektet, april 2015).

Det fremgår af tabel 6, at Banedanmark for de 3 udvalgte entrepriser har afsat en intern bud-

getreserve i prognosen på i alt ca. 152 mio. kr. til forventede fordyrelser af entrepriserne.

93. Banedanmark har pr. april 2015 afsat i alt ca. 0,5 mia. kr. i intern budgetreserve, der er

indeholdt i projektets prognose på i alt 8,2 mia. kr.

Banedanmark har oplyst, at den interne budgetreserve omfatter dels godkendte ekstraarbej-

der for ca. 171 mio. kr., dels andre mulige ekstraarbejder for 110 mio. kr., som endnu ikke

er godkendt. Den resterende del af den interne budgetreserve er afsat til at imødegå æn-

dringer, som endnu ikke er kendt, men som Banedanmark forventer.

94. Banedanmark har oplyst, at den interne budgetreserve til forventede fordyrelser af entre-

priser indgår i prognosen, fordi det er Banedanmarks bedste bud på forventede fordyrelser.

Banedanmark har oplyst, at den interne budgetreserve er fastsat som et tillæg på 10 %

oven i kontraktsummen på baggrund af et groft skøn, da der ikke er tilgængelige erfarings-

data herom. Den interne budgetreserve til forventede fordyrelser skal desuden sikre, at der

er økonomisk råderum til at håndtere konstaterede og forventede krav og merarbejder på

de enkelte entrepriser. Banedanmark har derudover oplyst, at vurderingen af, om det reste-

rende beløb til forventede fordyrelser er tilstrækkeligt, er et groft skøn, som er baseret på en

vurdering af de enkelte entreprisers færdiggørelsesgrad og situation.

95. Ny anlægsbudgettering omfatter ikke nærmere krav til, hvordan prognoser for entrepri-

ser skal udarbejdes, eller om der kan/skal afsættes midler i en intern budgetreserve til at

dække forventede fordyrelser. Prognoserne for den forventede totaludgift skal dog supple-

res af afvigelsesforklaringer, som skal kunne nedbrydes i forhold til priser, ændret fysik/funk-

tionalitet, uforudsete forhold mv.

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

BANEDANMARKS GENNEMFØRELSE AF PROJEKTET

96. Banedanmark har oplyst, at der løbende sker en tilpasning af den interne budgetreserve

til forventede fordyrelser ved de enkelte entrepriser, hvis der er klare indikationer på, at den

interne budgetreserve er utilstrækkelig. Derudover sker der ikke en justering af den interne

budgetreserve. Når entreprisen er færdig og fuldt overdraget til Banedanmark, vil der ske en

tilbageførsel af den eventuelle rest i den interne budgetreserve.

97. Rigsrevisionen finder, at Banedanmark bør skabe mere gennemsigtighed om, hvordan

der i prognosen er afsat midler til henholdsvis konstaterede og forventede fordyrelser på de

enkelte entrepriser, bl.a. for at sikre, at der kun afsættes midler til forventede fordyrelser på

baggrund af en konkret vurdering, så prognosen ikke bliver højere end nødvendigt.

Projektreserven og rapportering

98. Vores gennemgang viser, at Banedanmark løbende opgør projektets brug af selve pro-

jektreserven. Brug af projektreserven opgøres som forskellen mellem programfasens bud-

get og prognosen for en given aktivitet eller entreprise.

Banedanmark oplyser om brug af projektreserven på aktivitets- og entrepriseniveau i de må-

nedlige rapporteringer til direktionen og i det halvårlige afrapporteringsskema til Transport-

ministeriet, som ligger til grund for ministeriets rapportering til Folketingets Finansudvalg og

Folketingets Transportudvalg. I de kvartalsvise rapporteringer fra Banedanmark til Trans-

portministeriet oplyses projektets samlede brug af projektreserven, herunder forbruget af

projektreserven fordelt på overordnede aktiviteter i projektet, fx anlægsarbejder på delstræk-

ningen Køge-Ringsted eller baneteknik.

99. Transportministeriet har fra og med 2. halvår 2014 rapporteret om projektreserven i den

halvårlige anlægsstatus til Folketingets Finansudvalg og Folketingets Transportudvalg, hvil-

ket ny anlægsbudgettering forudsætter. Ministeriet oplyser i sin anlægsstatus, at projektet

endnu ikke forventes at bruge af projektreserven, og at det er forventningen, at projektet

overholder totaludgiften (dvs. inkl. reserverne). Ministeriet oplyser imidlertid ikke om projek-

tets aktuelle prognose i sin anlægsstatus, fx i form af et konkret beløb i kroner. Pr. april 2015

angiver Banedanmarks prognose 8,2 mia. kr. mod en totalbevilling på 11,5 mia. kr. (inkl. re-

serverne på 2,6 mia. kr.), hvilket betyder et forventet mindreforbrug på ca. 0,7 mia. kr. Der

er ikke i ny anlægsbudgettering krav om, hvordan der præcist skal rapporteres til Folketinget

om et forventet mindreforbrug.

Opfølgning på projektets realiserede mængder og enhedspriser

100. Vi har undersøgt, om Banedanmark løbende dokumenterer ændringer i forhold til

mængder og enhedspriser, hvilket er en forudsætning for at kunne foretage mellem- og ef-

terkalkulation af projektet. Vi har derudover undersøgt, om Banedanmark har planlagt, hvor-

dan der skal gennemføres mellem- og efterkalkulation af projektet med henblik på opsam-

ling af erfaringsbaserede mængder og enhedspriser samt budgettering af fremtidige bane-

projekter.

Ny anlægsbudgettering forudsætter, at der gennemføres en mellemkalkulation for hver en-

kelt entreprisekontrakt efter licitationsresultatet. Ved mellemkalkulationen sammenholdes

den fysik og de enhedspriser, som var forudsat i basisoverslaget, med det resultat, som er

opnået ved licitationen. Det afsluttende anlægsregnskab ligger til grund for efterkalkulatio-

nen, så den endelige afvigelsesforklaring kendes. Mellem- og efterkalkulationen er grund-

laget for, at der i fremtiden kan budgetteres præcist og realistisk med udgangspunkt i erfa-

ringsbaserede mængder, enhedspriser og efterkalkulationsbidrag.

101. Vi har gennemgået Banedanmarks underliggende dokumentation i projektets systemer

til økonomistyring.

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

BANEDANMARKS GENNEMFØRELSE AF PROJEKTET

Banedanmarks data om mængder og enhedspriser

102. Vores gennemgang viser, at Banedanmark i projekteringsfasen har dokumenteret æn-

dringer i forhold til de angivne fysiske mængder i programfasens budget via en budget- og

kontobro mellem programfasens budget, bygherreestimatet og projektets ændringsstyring.

Dermed kan Banedanmark følge op på mængdeændringer frem til, at der indgås kontrakt

om en given entreprise.

103. Vores gennemgang viser, at Banedanmark har dokumenteret de aftalte kontraktsum-

mer for de enkelte entrepriser og via budget- og kontobroen har dokumenteret, hvilke fysik-

elementer fra programfasens budget der indgår i de enkelte entrepriser. Banedanmark kan

følge op på ændringer i forhold til de forudsatte enhedspriser ved at sammenholde den ind-

gåede kontraktsum for en given entreprise med de fysikelementer, der indgår i entreprisen.

Banedanmark kan derved estimere enhedspriser for de forudsatte fysikelementer med ud-

gangspunkt i kontraktsummerne. Banedanmark har oplyst, at enhedspriserne er forbundet

med en vis usikkerhed og ikke nødvendigvis afspejler entreprenørens reelle enhedspriser.

104. Vores gennemgang viser, at Banedanmark i udførelsesfasen har dokumenteret ændrin-

ger af de fysiske mængder, som skyldes entreprenørens krav, merarbejder og tredjeparts-

arbejder i forhold til en given kontrakt/entreprise.

Banedanmarks foreløbige model for mellem- og efterkalkulation

105. Banedanmark har oplyst, at de har udarbejdet en model for mellemkalkulation af projek-

tet og ultimo 2014 og primo 2015 har foretaget en foreløbig mellemkalkulation af de entre-

priser, hvor der er indgået kontrakt, og efterkalkulation af entreprisen TP21, som er afsluttet.

Banedanmark har oplyst, at den endelige mellemkalkulation først vil blive gennemført i for-

bindelse med efterkalkulationen, dvs. efter entrepriserne er afsluttet. Banedanmark oplyser,

at det skyldes, at de ønsker at inddrage entreprenørerne i arbejdet med at kvalificere mel-

lem- og efterkalkulationen, idet entreprenøren ikke nødvendigvis har en interesse i at oplyse

de reelle omkostninger, indtil entreprisen er afsluttet.

Banedanmark har også oplyst, at mellem- og efterkalkulation p.t. ikke prioriteres resurse-

mæssigt, da mellem- og efterkalkulationen ikke har nogen betydning for projektets målop-

fyldelse eller validiteten af de data, som opsamles. Banedanmark oplyser dog også, at data

fra mellem- og efterkalkulation dermed heller ikke kan anvendes til budgetteringen af frem-

tidige baneprojekter, før projektet er afsluttet i 2018.

Resultater

106. Undersøgelsen viser, at Banedanmark har tilrettelagt projektets økonomistyring, så der

er sikret sporbarhed gennem projektets faser. Banedanmark kan derved forklare afvigelser og

ændringer i forhold til programfasens budget. Undersøgelsen viser dog, at afvigelser og æn-

dringer ofte forklares med mangelfulde eller forkerte budgetforudsætninger i programfasens

budget. Fx blev projektstyring, tilsyn og administration over 300 mio. kr. dyrere end forudsat,

uden at det fuldt ud kan forklares i forhold til forudsætningerne for programfasens budget,

mens én bro, som var budgetteret på forkerte forudsætninger, blev ca. 100 mio. kr. dyrere.

Undersøgelsen viser, at Banedanmark følger op på projektets økonomiske status og brug af

projektreserven, udarbejder prognoser for projektets forventede udgift og rapporterer herom

til direktionen og Transportministeriet. Desuden viser undersøgelsen, at Banedanmarks prog-

nose omfatter en intern budgetreserve til konstaterede og forventede fordyrelser oven i de

enkelte entrepriser. Prognosen for de forventede fordyrelser er alene baseret på et skøn, og

størrelsen på den interne budgetreserve justeres kun, hvis den viser sig at være utilstrække-

lig eller ved entreprisens afslutning.

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

BANEDANMARKS GENNEMFØRELSE AF PROJEKTET

Undersøgelsen viser endvidere, at Transportministeriet rapporterer i sin halvårlige anlægs-

status til Folketingets Finansudvalg og Folketingets Transportudvalg, at projektet forventer

at overholde projektets totaludgift, men ministeriet rapporterer ikke om projektets prognose

i kroner eller det forventede mindreforbrug.

Endelig viser undersøgelsen, at Banedanmark har etableret en sporbarhed i økonomistyrin-

gen, som gør det muligt at følge op på ændringer i forhold til de forudsatte enhedspriser og

fysiske mængder i forbindelse med mellem- og efterkalkulation af projektet. Banedanmark

forventer dog først at gennemføre endelig mellem- og efterkalkulation af projektets enkelte

entrepriser, når de er afsluttet. Dermed kan erfaringsbaserede data fra projektet tidligst an-

vendes til forberedelse af andre baneprojekter, når entrepriserne i dette projekt er afsluttet.

3.2. Risikostyring af projektet

107. Vi har vurderet, om Banedanmark har haft en systematisk tilgang til risikostyring ved at

dokumentere risikostyringen af projektet i et risikoregister og ved at rapportere til direktionen

om projektets risici med udgangspunkt i risikoregistret.

Det er et krav i ny anlægsbudgettering, at der skal gennemføres en systematisk risikostyring,

som understøtter projektstyringen og økonomistyringen fra vugge til grav. Ny anlægsbudget-

tering forudsætter, at der etableres et risikoregister, hvor den løbende identifikation af risici,

vurdering af risicienes sandsynlighed og konsekvens samt de besluttede tiltag til forebyggel-

se og håndtering af risiciene dokumenteres. I ny anlægsbudgettering er det et krav, at risiko-

registret opdateres løbende på samme måde, som økonomien følges tæt i hele projektets

levetid, og der er ligeledes krav om, at der føres en ændringslog, så det er muligt at spore

alle ændringer. Ny anlægsbudgettering forudsætter også, at rapportering om projektets risici

til Banedanmarks direktion og Transportministeriet tager udgangspunkt i risikoregistret.

Banedanmarks risikostyringsstrategi

108. Banedanmark har oplyst, at risikostyringen af projektet følger Banedanmarks overord-

nede risikostyringsstrategi, som gælder for alle Banedanmarks projekter, programmer og

porteføljer, jf. boks 6. Ifølge Banedanmark sikrer det, at projektets risikostyring lever op til

kravene i ny anlægsbudgettering.

BOKS 6. BANEDANMARKS OVERORDNEDE RISIKOSTYRINGSSTRATEGI FOR PROJEKTER,

PROGRAMMER OG PORTEFØLJER

Identificér:

Udpege trusler og muligheder, der kan påvirke projektets mål. Handlinger går ud på at

identificere faresignaler med henblik på at kunne overvåge mulige risikokilder i kritiske dele af projek-

tet og registrere identificerede trusler i risikoregistret.

Evaluér:

Estimere i forhold til sandsynlighed og konsekvens. Handlinger drejer sig om at opdatere

registrerede risici i forhold til, hvor sandsynligt det er, at de indtræffer, hvor omkostningsfuld konse-

kvensen er, og hvornår der er behov for, at der skal gøres noget ved risiciene.

Planlæg:

Forberede specifikke reaktioner på de risici, der er identificeret. Handlinger omfatter at iden-

tificere og vurdere en række mulige reaktioner på risici, herunder hvilke effekter de mulige reaktioner

kan have for tid og økonomi i projektet. Risikoregistret skal opdateres med handlinger.

Implementér:

Sikre, at de planlagte risikoreaktioner bliver udført. Handlinger omfatter, at der er klare

roller og ansvar til at styre risici. Registret opdateres med ansvarlig og deadline.

Kommunikér:

Sikre, at oplysninger om de risici, som projektet står overfor, formidles til relevante inte-

ressenter. Her drejer det sig om at opdatere registret løbende.

Kilde: Banedanmark.

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

BANEDANMARKS GENNEMFØRELSE AF PROJEKTET

109. Rigsrevisionen opfatter de 5 punkter i Banedanmarks tilgang til risikostyring (boks 6)

som et godt udgangspunkt. Med tilgangen pointeres vigtigheden af at opdatere de registre-

rede risici, så der løbende tages stilling til, hvor sandsynligt det er, at de indtræffer, hvor om-

kostningsfulde konsekvenserne er, og hvornår der skal gøres noget. Det pointeres også, at

risikoregistret skal opdateres med handlinger, ansvarlig person og deadline.

Banedanmarks dokumentation af risikostyringen i risikoregistret

110. Vi har undersøgt, om Banedanmark løbende dokumenterer sin risikostyring i et risiko-

boks 6.

111. Pr. april 2015 omfattede risikoregistret 41 risici. Vores gennemgang viser, at Banedan-

marks risikovurdering af de enkelte risici er meget kortfattet, og Banedanmark har ikke syste-

matisk beskrevet sin vurdering af, i hvilken grad en risiko vil påvirke projektets tidsplan eller

økonomi, hvis den indtræffer. Gennemgangen har endvidere vist, at en række risici er iden-

tificeret og indført i risikoregistret med en risikoværdi, men uden at værdien er begrundet

eller dokumenteret.

Banedanmark har ikke for de enkelte risici i risikoregistret systematisk beskrevet, hvilke akti-

viteter der er planlagt for at forebygge og håndtere dem. For 13 ud af de 41 risici har Bane-

danmark uddybet sin beskrivelse af den planlagte risikohåndtering, dvs. de aktiviteter, der er

planlagt implementeret for at håndtere risikoen. For ingen af de 41 risici er effekten på pro-

jektets tidsplan eller økonomi uddybet.

Desuden har Banedanmark ikke beskrevet, hvad der er sket med implementeringen af tiltag

ved en række risici, efter fristen for håndtering af risikoen er overskredet, og hvorfor en ræk-

ke risici er blevet lukket i registret.

112. Vores gennemgang viser, at 27 af risiciene ikke er blevet opdateret i risikoregistret de

seneste 10 måneder, selv om det er centralt for den løbende vurdering af, om risicienes be-

tydning for projektet ændrer sig. Der er ved ingen af risiciene anført deadlines for implemen-

teringen af forebyggende eller afhjælpende handlinger.

113. Banedanmark har oplyst, at de ikke ser den manglende opdatering af de 27 risici som

et problem. Ifølge Banedanmark finder en række opgaver i forhold til risikostyring sted i for-

bindelse med andre projekt- og kontraktstyringsopgaver, fx i den løbende dialog mellem Ba-

nedanmarks projektchefer og byggeledere samt entreprenørerne og deres rådgivere, og dis-

se risikostyringsopgaver er derfor ikke nødvendigvis afspejlet i risikoregistret. Banedanmark

har oplyst, at dette gælder både i forhold til optimering af projektet og løbende vurdering af

risici.

Banedanmark har desuden oplyst, at de fleste risici i et projekt er ”passive” eller lider en

”naturlig død” uden at have haft nogen konsekvens for projektet. Ifølge Banedanmark har

risikoen således ofte en karakter, hvor det ikke er muligt at agere ud over at overvåge risi-

koen. Banedanmark finder, at det for disse risici ikke giver nogen værdi – ud over dokumen-

tationen i sig selv – at opdatere risikoregistret i dets fulde faseforløb.

Banedanmark har også oplyst, at risikoregistret ikke udgør omdrejningspunktet for risiko-

styringen af projektet, og at risikoregistret ikke har været fuldstændigt i hele projektets gen-

nemførelsesfase. Ifølge Banedanmark gennemføres risikostyringen i projektet altså ikke al-

tid med udgangspunkt i de 5 trin, som er beskrevet i boks 6.

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

BANEDANMARKS GENNEMFØRELSE AF PROJEKTET

114. Rigsrevisionen finder, at det er en forudsætning for at kunne efterleve principperne i ny

anlægsbudgettering, at Banedanmark sikrer, at projektets risikostyring dokumenteres i risiko-

registret, netop fordi ny anlægsbudgettering forudsætter systematisk erfaringsopsamling. En

fyldestgørende risikostyring består ikke alene i at optimere projektet, men også i løbende at

vurdere de usikkerheder, som er i projektet. Samtidig kan en optimering af projektet medvirke

til, at nye risici opstår.

Eksempler på Banedanmarks brug af risikoregistret

115. Vi har gennemgået en række eksempler på indtrufne risici, hvor Banedanmarks doku-

mentation af risikostyringen af projektet i risikoregistret har været utilstrækkelig.

116. Boks 7 viser et eksempel på, hvordan en risiko kun er beskrevet på et helt overordnet

niveau. I risikoregistret fremgår datoer for, hvornår risikoen er indført, og hvornår der senest

er gjort status. I dette tilfælde er risikoen indført i marts 2011 – altså efter projektorganisatio-

nen overtog projektet. Det er ikke med udgangspunkt i sammenvejningen af konsekvens og

sandsynlighed beskrevet, hvordan den identificerede risiko kan påvirke projektets målopfyl-

delse, og hvilke handlinger der er planlagt eller implementeret. Det fremgår heller ikke, på

hvilken baggrund risikoen er lukket, eller hvordan det er afrapporteret til de relevante inte-

ressenter.

BOKS 7. EKSEMPEL PÅ BESKRIVELSE AF RISIKO I RISIKOREGISTRET

Dato

Risiko

Videre

beskrivelse

Konsekvens

Sandsyn-

lighed

Konsekvens x

sandsynlighed

(teoretisk

risikoværdi)

Planlagt

aktivitet

Aktivitet

indtil videre

Status

18/3-2011

Broer under-

dimensioneret i

projektforslaget

Lukket

19/6-2012

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Banedanmark.

Risici i forhold til underdimensionering af bro

117. I forhold til den konkrete risiko i boks 7 viser undersøgelsen, at Banedanmark i 2012

ved udarbejdelsen af aktivitetsbudgettet anslog, at en større broentreprise (TP30) ville koste

243 mio. kr. Projektets prognose for denne entreprise er 380 mio. kr. pr. april 2015. Bane-

danmark begrunder fordyrelsen med ”formentlig dårligt estimat i programfasen” og ”forkerte

enhedspriser i fysikestimatet”. Undersøgelsen viser videre, at Banedanmark i forhold til den

konkrete risiko ikke har dokumenteret, om der var øvrige forhold, som kunne medvirke til at

fordyre entreprisen. Banedanmark har således heller ikke dokumenteret de aktiviteter, der

medvirkede til, at risikoen blev lukket, inden risikoen indtraf på TP30, og Banedanmark måt-

te afsætte yderligere midler til entreprisen på grund af dårlige estimater og forkerte priser i

programfasens budget. I forhold til TP30 har Banedanmark dermed lukket en stor risiko i

risikoregistret uden at beskrive hvorfor, hvorefter risikoen indtraf og medførte en forventet

fordyrelse af entreprisen på 137 mio. kr. Banedanmark har oplyst, at projektledelsen i for-

hold til TP30 løbende har forsøgt at optimere løsningen, selv om dette ikke er registreret i

risikoregistret.

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

BANEDANMARKS GENNEMFØRELSE AF PROJEKTET

Illustration af den kommende bro over motorvejen M4 ved Ishøj, som indgår i udbudspakken TP30.

Illustration: Banedanmark

Risici i forhold til brug af rådgivere i bygherreorganisationen

118. Vores gennemgang viser, at Banedanmark med risikovurderingen fra 2009 identifice-

rede brugen af rådgivere i bygherreorganisationen i udførelsesfasen som en risiko. En gen-

nemgang af risikoregistret har vist, at projektorganisationen ikke registrerede denne risiko i

registret, da projektet gik ind i udførelsesfasen. Imidlertid fremgår det af budgetprognosen i

rapporteringen fra januar 2015, at udgiften til rådgivere og projektadministration er sat til at

overstige budgettet på ca. 900 mio. kr. med ca. 300 mio. kr.

119. Banedanmark har oplyst, at risikoen fra 2009 omhandlede risikoen for, at man ikke fik

opbygget en stærk intern bygherreorganisation og derfor ikke ville være i stand til at styre

rådgiverne. Banedanmark har oplyst, at dette ikke har været tilfældet, da man bl.a. med af-

sæt i den identificerede risiko fra 2009 besluttede at opbygge en bygherreorganisation til pro-

jektet baseret på den rette andel af ansatte fra Banedanmark. Ifølge Banedanmark var der

ved etableringen af organisationen forudsat en betydelig andel af rådgivere. Efter Banedan-

marks opfattelse ville det have været forkert at optage risikoen efter etablering af denne

organisation. Banedanmark har desuden oplyst, at merforbruget er relateret til et større om-

fang af opgaver inden for rådgivning og projektadministration end forudsat, bl.a. til håndte-

ring af den valgte udbudsform og til at opnå en række af billiggørelserne såsom membranen

og den mindre udgift til ledningsomlægning.

120. Rigsrevisionen konstaterer, at Banedanmark forventer, at budgettet til rådgivere og pro-

jektadministration overstiger ca. 300 mio. kr. Banedanmark lukkede den risiko, som var iden-

tificeret i forbindelse med risikoanalysen i 2009, og identificerede ikke efterfølgende en al-

ternativ risiko knyttet til udgifter til rådgivere og projektadministration. Her kunne Banedan-

mark have evalueret årsagerne til den forøgede udgift, herunder også det forhold, at fordy-

relserne eventuelt har haft positive effekter på andre dele af projektet. Rigsrevisionen finder,

at det er relevant at dokumentere dette, da overskridelsen på denne post påvirker projek-

tets økonomi.

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

BANEDANMARKS GENNEMFØRELSE AF PROJEKTET

Risici i forhold til test af banen

121. Banedanmark rapporterede i januar 2015 til direktionen om risikoen for, at der ikke er

danske togoperatører, som har tog, der kan køre 250 km/t og dermed teste jernbanen. Risi-

koen blev på det tidspunkt opgjort til 35 mio. kr. Risikoen er imidlertid ikke indført i risikore-

gistret. Banedanmark har medio 2015 endnu ikke afklaret den forventede udgift til testkør-

sel, som afhænger af, om banen skal godkendes til ibrugtagning til 200 km/t eller 250 km/t.

Risici i forhold til projektets største entreprise

122. En gennemgang af risikoregistret viser også, at der er identificeret ganske få risici ved

den største entreprise (TP4), som er en tunnel i Hvidovre. Entreprisen har en anlægssum

på ca. 1.007 mio. kr.

Claims

er krav om ekstrabeta-

ling, som entreprenør og byg-

herre ofte forhandler om, fx ved

uklare forhold.

I risikoregistret er der fx indført risikoen ”Processen med totalentreprenør kan medføre

claims”. Denne risiko kan have en forbindelse til TP4, men i registret er risikoen ikke be-

skrevet, så det er muligt at se, om det er en generel risiko, der gælder for alle entrepriser,

eller om den er knyttet til en særlig entreprise.

Risikoen er registreret som

moderat,

svarende til en værdi på 5-10 mio. kr. Det er uklart for

Rigsrevisionen, hvad Banedanmarks estimat af denne risiko bygger på. Banedanmark har

oplyst, at de i april 2015 har afsat interne budgetreserver på 0,5 mia. kr. til bl.a. at dække

eventuelle claims fra entreprenører.

Rapportering om risici til Banedanmarks direktion

123. Vi har gennemgået Banedanmarks rapportering til direktionen, idet rapporteringen lig-

ger til grund for den halvårlige rapportering om risici til departementet, som er forudsat i ny

anlægsbudgettering. Banedanmark rapporterer i månedlige rapporter om projektets status.

Rapporterne omfatter bl.a. en opgørelse af projektets største risici og projektets samlede

beregnede risikoværdi. Opgørelserne tager udgangspunkt i de risici, som indgår i projektets

risikoregister, og risicienes værdi er et udtryk for en sammenvejning af risicienes sandsyn-

lighed og økonomiske konsekvens. Banedanmark har dog ikke i risikoregistret beskrevet,

hvilke risici der er rapporteret til ledelsen eller direktionen.

Banedanmark afholder måned-

lige

direktørgruppemøder

med deltagelse af projektets

direktør og økonomichef samt

Banedanmarks administreren-

de direktør og økonomidirektør.

Møderne har en fast dagsor-

den.

Vores gennemgang viser, at risikostyring ikke er et selvstændigt punkt på dagsordenen på

de løbende møder mellem projektledelsen og direktionen, men at de månedlige rapporter

gennemgås på møderne. Banedanmark har oplyst, at direktørgruppemøderne bliver brugt

til at drøfte de problemstillinger i projektet, som skal løses. Vores gennemgang af referater

fra direktørgruppemøder viser dog, at det ikke fremgår af referaterne, hvordan risici bliver

behandlet på møderne. I referaterne fra møder over de sidste 5 år er risici alene afspejlet i

3 tilfælde. Det er derfor ikke muligt at vurdere, om Banedanmarks direktion løbende er invol-

veret i projektets risikostyring.

Resultater

124. Undersøgelsen viser, at Banedanmark ikke har dokumenteret sin risikostyring på en

systematisk måde i risikoregistret. Gennemgangen af risikoregistret har vist, at Banedan-

mark ikke dokumenterer, om risikostyringen af projektet følger de punkter, som indgår i Ba-

nedanmarks overordnede risikostyringsstrategi for projekter, programmer og porteføljer. Ba-

nedanmark har oplyst, at de er enige i, at risikoregistret ikke har været anvendt i tilstrække-

ligt omfang, og vil rette op på dette.

Banedanmark har generelt ikke opdateret vurderingen mv. af de risici, som indgår i risiko-

registret, eller beskrevet, hvordan risici er evalueret, og hvilke aktiviteter der skal implemen-

teres for at forebygge og afhjælpe risici. Banedanmark har også lukket risici i risikoregistret,

som efterfølgende er indtruffet. Det betyder, at Banedanmark ikke kan dokumentere, hvor-

dan risikostyringen understøtter økonomistyringen, dvs. at det i risikoregistret ikke er doku-

menteret, hvordan de identificerede og indtrufne risici påvirker projektets økonomi. Det be-

tyder også, at de interne budgetreserver, som Banedanmark har afsat i prognosen, ikke er

direkte knyttet til vurderingerne af risici i risikoregistret.

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

BANEDANMARKS GENNEMFØRELSE AF PROJEKTET

Risikostyring er ikke et særskilt dagsordenspunkt på møderne mellem projektledelsen og

Banedanmarks direktion. Gennemgangen af referaterne fra direktørgruppemøderne har vist,

at det alene i 3 tilfælde er afspejlet, hvordan aktiviteter er implementeret for at imødegå ri-

sici. Det er derfor ikke muligt at vurdere, om Banedanmarks direktion løbende er involveret

i projektets risikostyring.

Rigsrevisionen, den 9. september 2015

Lone Strøm

/Mads Nyholm Jacobsen

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

METODE

Bilag 1. Metode

Undersøgelsen er baseret på møder med Transportministeriet og Banedanmark samt gen-

nemgang af skriftligt materiale. Det skriftlige materiale består af fysikestimater, budgetter,

prognoser, risikoregister og -strategi, notater mv.

Kravene i ny anlægsbudgettering er kriterierne for vores revision. Kravene fremgår af Trans-

portministeriets Akt nr. 16 24/10 2006 og af Transportministeriets hovednotater om ny an-

lægsbudgettering af henholdsvis 12. marts 2007, 4. juni 2007 og 14. november 2008. Bane-

danmark har derudover i beslutningsnotatet henvist til et banenotat om ny anlægsbudgette-

ring af 24. april 2009, som Transportministeriet har oplyst er bortkommet. Efterfølgende er

der offentliggjort versioner af hovednotatet af 20. oktober 2010 og af banenotatet af 1. de-

cember 2010.

Kap. 2 bygger vi på en gennemgang af dele af beslutningsgrundlaget for projektet. Det dre-

jer sig om beslutningsnotatet, anlægsøkonomien (dvs. budgettet), risikovurderingen og den

eksterne kvalitetssikring. Vi har ligeledes gennemgået dele af forudsætningerne for anlægs-

økonomien, herunder de fysikestimater, der angiver de priser og mængder, som anlægsøko-

nomien er beregnet ud fra, og de redegørelser, som Transportministeriet og Banedanmark

har udarbejdet i undersøgelsesperioden.

Kap. 3 bygger vi på en gennemgang af Banedanmarks rapporteringer til direktionen og Trans-

portministeriets og Banedanmarks interne styringsdokumenter om økonomi- og risikostyrin-

gen, herunder budgetter, prognoser og risikoregister, samt Transportministeriets og Bane-

danmarks redegørelser til Rigsrevisionen.

I dele af undersøgelsen har vi udvalgt 3 af de ca. 25 entrepriser (TP’ere) i projektet for at

kunne fremhæve eksempler. Vi har udvalgt TP4, TP21 og TP30. TP4 omfatter konstruktio-

ner af tunnel ved Kulbanevej i København og har en kontrakt på ca. 0,9 mia. kr. TP21 om-

fatter konstruktioner af broer og har en kontrakt på ca. 139 mio. kr. TP30 omfatter konstruk-

tion af en banebro over en motorvej og har en kontrakt på ca. 345 mio. kr.

I beretningen bringer vi Transportministeriets og Banedanmarks tal for projektets bevilling,

budget og prognose. Tallene bringes i 2015-priser, medmindre andet er angivet.

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

ORDLISTE

Bilag 2. Ordliste

Anlægsregnskab

Anlægsstatus

Det endelige regnskab for et anlægsprojekt. Anlægsregnskabet udarbejdes, når projek-

tet er gennemført og taget i brug.

Med rapporten ”Status for anlægsprojekter på Transportministeriets område” (anlægs-

status) orienterer Transportministeriet halvårligt Folketingets Finansudvalg og Folketin-

gets Transportudvalg om status og udvikling i anlægsprojekter.

Begrebet anlægsøkonomi dækker over budgettet for et anlægsprojekt fordelt på anlægs-

elementer eller budgetposter og eventuelle reserver.

I ny anlægsbudgettering omfatter basisoverslaget de budgetterede udgifter til et projekt,

ekskl. eventuelle reserver. Basisoverslaget består af fysikestimatet og eventuelle pris-

talsreguleringer og efterkalkulationsbidrag.

Den statslige beslutningsmodel for store anlægsprojekter vedtaget ved anlægslov og/el-

ler med en særskilt projektbevilling på finansloven blev fastlagt i regeringens investerings-

plan fra 2003. Beslutningen træffes på 2 niveauer:

Niveau 1-beslutning (projekteringslov): Principbeslutning, dvs. at der tilkendegives inte-

resse for, at der udarbejdes et beslutningsgrundlag, herunder en VVM-analyse. På bag-

grund af en projektbeskrivelse med tilhørende budget træffes beslutning om, at der skal

udarbejdes et detaljeret beslutningsgrundlag – som hovedregel i form af en VVM-under-

søgelse.

Niveau 2-beslutning (anlægslov): Formel beslutning om etablering af et vej- eller bane-

projekt – som hovedregel i form af vedtagelse af en anlægslov i Folketinget. På baggrund

af VVM-undersøgelsen med tilhørende budget eller et lignende gennemarbejdet grund-

lag fremsættes forslag for Folketinget (fx i form af forslag til anlægslov), som på baggrund

heraf træffer beslutning om projektet. Der vedtages endvidere bevillingslov for projektet.

Med ny anlægsbudgettering blev modellen suppleret med 2 nye instrumenter til forbed-

ret budgettering, som skal anvendes i forbindelse med beslutningen på begge niveauer:

1. Ekstern kvalitetssikring.

2. Erfaringsbaserede korrektionstillæg (reserver).

Beslutningsmodellen er beskrevet i Transportministeriets notater om ny anlægsbudget-

tering fra 2010 og Finansministeriets publikation ”Investeringsplan – de næste 10 års

offentlige investeringer” fra februar 2003.

Anlægsøkonomi

Basisoverslag (budget)

Beslutningsmodellen for større

statslige anlægsprojekter

Budget- og kontobro

Budgetposter

Central anlægsreserve

For at skabe sporbarhed mellem de forskellige versioner af budgettet, hovedkonti, aktivi-

teter og entrepriser dokumenteres sammenhængen og eventuelle ændringer i en ”bro”.

I ny anlægsbudgettering er projektets budget tematisk opdelt på forskellige poster. Dvs.

at der bl.a. er poster, som omfatter jord, og poster, som omfatter kørestrøm.

I ny anlægsbudgettering tillægges projekter reserver på i alt 30 % af basisoverslaget

(budgettet). af reserverne tilføres Transportministeriets centrale anlægsreserve, som

er en porteføljereserve. Dvs. at de midler, der tilføres reserven fra et projekt, kan anven-

des til fordyrelser af andre projekter.

I ny anlægsbudgettering skal der foretages efterkalkulation af projektet i forbindelse med

udarbejdelsen af anlægsregnskabet. Målet med efterkalkulationen er at finde afvigelses-

forklaringer til fremtidig læring. Ved efterkalkulationen opgøres projektets fordyrelser som

følge af uforudsete mængder i relation til udførelsesfasen, bl.a. med henblik på udmå-

ling af realistiske efterkalkulationsbidragsprocenter.

I ny anlægsbudgettering skal efterkalkulationsbidraget dække fordyrelser som følge af

ændringer i de fysiske mængder i udførelsesfasen – fra beslutningsgrundlaget til projek-

tets gennemførelse. Bidraget skal være erfaringsbaseret.

Transportministeriet gennemfører ifølge ny anlægsbudgettering 2 kvalitetssikringer i for-

beredelsen af et projekt – forud for projekteringsloven og anlægsloven. Her gennemgås

bl.a. økonomien af eksterne konsulenter.

Efterkalkulation

Efterkalkulationsbidrag

Ekstern kvalitetssikring

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

ORDLISTE

Entrepriseform

Erfaringsbaserede korrektions-

tillæg

Bygherren udbyder projektet i entrepriser til entreprenører, fx fagentreprise, hovedentre-

prise eller totalentreprise.

I ny anlægsbudgettering tillægges basisoveroverslaget erfaringsbaserede korrektions-

tillæg, dvs. reserver. Reserverne beregnes som 30 % af basisoverslaget. Anlægsmyn-

digheden kan disponere over af reserverne (projektreserven), mens tilføres Trans-

portministeriets centrale anlægsreserve.

I ny anlægsbudgettering tager budgetteringen udgangspunkt i en opgørelse af projektets

fysiske mængder, hvilket kaldes fysikestimatet. Fysiske mængder (fx hvor mange km

spor eller antal broer af en bestemt type der skal bruges) ganges med forventede enheds-

priser på baggrund af erfaringer med lignende projekter.

Jernbane, der tillader togdrift til 200 km/t eller derover.

Fonden blev etableret med aftalen om en grøn transportpolitik den 29. januar 2009. Som

led i aftalen skulle uforbrugte midler til bygge-/anlægsprojekter tilbageføres til fonden.

En entreprenør kan i forbindelse med en entreprise opnå merbetaling i forbindelse med

krav, merarbejder og tredjepartsarbejder, som ligger ud over den indgåede kontrakt.

Bygherren udbyder entrepriserne i licitation, hvor entreprenører kan komme med tilbud.

Resultatet af entreprenørernes tilbud kaldes licitationsresultatet.

I ny anlægsbudgettering skal der foretages en mellemkalkulation for hver enkelt entre-

prisekontrakt efter licitationsresultatet. Ved mellemkalkulationen sammenholdes den fy-

sik og de enhedspriser, der var forudsat i basisoverslaget, med det resultat, som er op-

nået ved licitationen.

Transportministeriet har med Akt 16 24/10 2006 orienteret Folketingets Finansudvalg om

ny anlægsbudgettering. Ifølge aktstykket er formålet med ny anlægsbudgettering at øge

budgetsikkerheden og kvaliteten i beslutningsgrundlaget for anlægsprojekter, bl.a. ved

brug af ekstern kvalitetssikring og reserver. Ny anlægsbudgettering stiller krav til forbe-

redelsen og styringen af anlægsprojekter og har særligt fokus på budgettering, økonomi-

styring og risikostyring. Modellen forudsætter, at budgettet bygges på erfaringer med

mængder og priser fra lignende projekter, at projektet risikovurderes, at budgettet og

beslutningsgrundlaget kvalitetssikres af eksterne, og at budgettet tillægges reserver. Mo-

dellen forudsætter også, at projektets risikostyring understøtter økonomistyringen, og at

ændringer i projektet og dets forudsætninger løbende dokumenteres.

Kan anvendes til fx tværgående administrative poster. Procentposter beregnes som en

procentdel af andre budgetposter med en konkret stillingstagen til procentsatsen i for-

hold til det enkelte projekts udførelsesforhold.

Kan anvendes af anlægsmyndigheden, hvis projektet bliver dyrere end basisoverslaget.

Hvis reserven ikke anvendes til projektet, kan den efterfølgende tilbageføres til Infrastruk-

turfonden.

Ny anlægsbudgettering forudsætter, at sumposter kan anvendes til fx særlige konstruk-

tioner og andre anlægselementer, hvortil der knytter sig en større risiko, og som ikke kan

opgøres som mængde gange enhedspris, fx etablering af en byggeplads, miljøundersø-

gelser og arkæologiske undersøgelser.

En plan for togdrift med rejsetider på 1 time på strækningerne København-Odense,

Odense-Aarhus og Aarhus-Aalborg.

Med ny anlægsbudgettering består et projekts totalbevilling af basisoverslaget (budget-

tet) og de tillagte reserver på i alt 30 % af basisoverslaget.

Projektets beregnede totaludgift ligger til grund for totalbevillingen. Totaludgiften i beslut-

ningsgrundlaget beregnes som basisoverslaget (budgettet) og de tillagte reserver på i

alt 30 % af basisoverslaget.

Fysikestimat

Højhastighedsbane

Infrastrukturfonden

Krav, merarbejder og tredje-

partsarbejder

Licitationsresultat

Mellemkalkulation

Ny anlægsbudgettering

Procentpost

Projektreserve

Sumpost

Timemodellen

Totalbevilling

Totaludgift

Statsrevisorerne beretning SB22/2014 - Bilag 1: Beretning om brug af ny anlægsbudgettering i projektet "Den nye bane København-Ringsted"

ORDLISTE

VVM-analyse

Ændringsanmodning

En VVM-undersøgelse (Vurdering af Virkninger på Miljøet) bliver foretaget på særlige

anlægsprojekter, inden bygherren får tilladelse til at gå i gang med projektet.

Bygherren foretager en række ændringer af projektet og dets budget i perioden mellem

anlægslovens vedtagelse og kontraktindgåelsen med entreprenører, herunder efter an-

modning fra rådgivere og entreprenører.